Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen
Betänkande 1994/95:TU28
Trafikutskottets betänkande
1994/95:TU28
Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen
Innehåll
1994/95
TU28
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet ett förslag i proposition 1994/95:191 Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen. Enligt förslaget bör en ny bestämmelse införas i lagen i syfte bl.a. att ge länsstyrelsen ställning som part i mål hos länsrätten om särskild legitimation för taxiförare. Därmed får länsstyrelsen också rätt att överklaga länsrätts och kammarrätts beslut i sådana mål, något som i sin tur medför förbättrade förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och vägledande prejudikat inom rättsområdet. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995. Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Propositionen
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1994/95:191 att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263). Lagförslaget är fogat som bilaga till betänkandet.
Utskottet
1 Inledning
I 1 § yrkestrafiklagen (1988:263) bestäms innebörden av begreppet yrkesmässig trafik. Vad det gäller är att främst personbilar, lastbilar och bussar jämte förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transporter av personer eller gods. Trafiken kan drivas som linjetrafik, dvs. i de flesta fall tidtabellsbunden busstrafik, taxitrafik, beställningstrafik med buss och godstrafik. Yrkesmässig trafik i lagens mening får drivas endast av den som har trafiktillstånd. Tillståndsprövningen styrs traditionellt av två syften. Dessa gäller dels trafikutövarnas lämplighet, dels ny trafiks behövlighet i förhållande till en redan etablerad. Lämplighetsprövningens betydelse har ökat i hög grad på senare år, medan behovsprövningen kommit att inskränkas till att endast omfatta en s.k. skadlighetsprövning vid nyetablering av viss linjetrafik för persontransporter, dvs. i allt väsentligt busslinjetrafik. Denna busslinjetrafik är av två slag. Den kan för det första avse trafik inom ett län i konkurrens med den trafik -- främst med buss men också på järnväg -- som trafikhuvudmännen bedriver med stöd av lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik och lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. En busslinjetrafik kan för det andra också bedrivas mellan orter i mer än ett, dvs. flera, län. I så fall kan den konkurrera med järnvägstrafik som drivs av SJ eller andra järnvägstrafikföretag mellan t.ex. samma orter. Att lämplighetsprövningens betydelse ökat är delvis en följd av en samtidigt ökad avreglering av den yrkesmässiga trafiken. Ett aktuellt och belysande exempel på lämplighetsprövningens betydelse i yrkestrafiksammanhang är det nyligen införda kravet på särskild legitimation av taxiförare. Bestämmelserna härom, som trädde i kraft den 1 januari 1995, skall ses mot bakgrund av att taxinäringen avreglerades år 1990. En lämplighetsprövning behövs dock även inom yrkestrafiken i övrigt. Verksamheten innebär ju att bilar och bussar jämte förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande. Vi måste kunna förlita oss på att vi -- och det gods vi anförtror en trafikutövare -- är i trygga händer. Yrkestrafiken är emellertid inte bara en allmänhetens tjänare utan också en näring bland andra. Dess utövare bör kunna konkurrera med varandra i former som säkerställer att en företagare som är seriös inte därigenom förlorar i tävlan mot en oseriös. Lämplighetsprövningen omfattar därför inte bara faktorer såsom sökandens yrkeskunnande och laglydnad i allmänhet utan också "vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna". Lämplighetsprövningen -- liksom rätten för berörd myndighet att återkalla ett trafiktillstånd eller en taxiförarlegitimation -- bärs sålunda upp av det dubbla intresset av att skydda allmänheten och av att skydda tillståndshavarna mot en illojal konkurrens inom sina egna led. Om detta dubbla intresse råder ingen politisk oenighet. Skadlighetsprövningen vid nyetablering av viss busslinjetrafik skall ses mot bakgrund av rent trafikpolitiska överväganden. Inom ramen för sådana överväganden kan det finnas olika uppfattningar om hur långt man skall gå när det gäller att inte ekonomiskt skada trafikhuvudmännens trafik -- som genomgående är företagsekonomiskt olönsam och till stor del skattefinansierad -- eller t.ex. SJ:s järnvägstrafik.
2 Myndighetsstruktur och instansordning i yrkestrafikfrågor
De olika intressen som bär upp nuvarande reglering av den yrkesmässiga trafiken avspeglas i myndighetsstrukturen enligt yrkestrafiklagen och i den ordning som gäller för överklagande av berörda myndigheters beslut. I sammanhanget bör uppmärksammas att lagen har ändrats med verkan fr.o.m. den 1 april 1995 som ett led i ett pågående reformarbete avseende instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1994/95:27, bet. JuU6, rskr. 165). För närvarande gäller följande instansordning vid prövning av vissa huvudfrågor enligt yrkestrafiklagen. Tillståndsmyndighet och första instans är som huvudregel länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar sålunda frågor om t.ex. tillstånd till taxitrafik, beställningstrafik med buss och godstrafik samt om återkallelse av sådana tillstånd. Länsstyrelsen prövar även frågor om taxiförarlegitimation och om återkallelse av sådan legitimation. I frågor om tillstånd till linjetrafik i flera län och om återkallelse av sådant tillstånd är emellertid Vägverket tillståndsmyndighet och första instans. Som huvudregel i fråga om instansordningen gäller att länsstyrelsens eller Vägverkets beslut får överklagas till länsrätten och att länsrättens beslut får överklagas till kammarrätten. Prövningstillstånd krävs emellertid vid överklagande till kammarrätten. Kammarrättens beslut att meddela prövningstillstånd får inte överklagas. Från huvudregeln i fråga om instansordningen gäller följande undantag. Länsstyrelsens beslut i frågor om tillstånd till linjetrafik som berör endast ett län prövas av Vägverket i andra instans och av regeringen i tredje och sista instans. Vägverkets beslut i frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län prövas av regeringen i andra och sista instans. Prövningstillstånd krävs vid överklagande av kammarrättens beslut till Regeringsrätten. Det sagda gäller även ett beslut av kammarrätten att inte meddela prövningstillstånd.
3 Regeringens förslag
I propositionen föreläggs riksdagen ett förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263). Ändringen innebär att det i lagen skall införas en bestämmelse, vars två första meningar har följande lydelse: Länsstyrelsen för det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol i mål enligt denna lag. Vägverket för dock denna talan i mål om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör flera län. Regeringen erinrar om att förfarandet i yrkestrafikmål hos en allmän förvaltningsdomstol för närvarande är ett enpartsförfarande utan någon taleberättigad företrädare för det allmänna. Ett sådant förfarande förekommer på många områden inom förvaltningsprocessrätten. Ett tvåpartsförfarande gäller dock t.ex. i mål om återkallelse av körkort, där länsstyrelsen företräder det allmänna. Bestämmelserna om yrkestrafiktillstånd och taxiförarlegitimation har -- betonar regeringen -- karaktären av skyddslagstiftning för tredje man. I sammanhanget nämns särskilt trafiksäkerhetsaspekterna och personskyddet för taxikunderna. Vidare framhåller regeringen att prövningen av frågor om såväl yrkestrafiktillstånd som taxiförarlegitimation många gånger medför svåra bedömningar och avgränsningsproblem. Dessa förhållanden motiverar att ett tvåpartsförfarande tillämpas, i de fall då frågorna prövas av en allmän förvaltningsdomstol, eftersom en rad fördelar därmed står att vinna. Regeringen pekar bl.a. på följande fördelar. I ett tvåpartsförfarande är det främst en uppgift för parterna att skaffa fram processunderlag och för domstolen att opartiskt avgöra tvisten på det material som parterna lagt fram. Genom tvåpartsförfarandet kan såväl domstolen som den enskilde få större klarhet i det allmännas ståndpunkt och kan den enskilde bemöta motpartens anspråk och påståenden. Genom ett tvåpartsförfarande inför domstol stärks allmänhetens förtroende för att frågorna prövas opartiskt. Inom ramen för ett tvåpartsförfarande förbättras utredningsmöjligheterna. Tvåpartsförfarandet medför att inte bara den enskilde utan också det allmänna är berättigade att överklaga till högre instans. Därigenom skapas bättre förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och vägledande prejudikat.
Vidare erinrar regeringen om att Vägverket är tillstånds- och tillsynsmyndighet i frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län. Beslut i sådana ärenden, liksom Vägverkets beslut i ärenden som överklagats till verket och som gäller linjetrafik i endast ett län, överklagas hos regeringen. Dessa situationer omfattas därför inte -- betonar regeringen -- av det lagförslag som nu föreläggs riksdagen. Utskottet vill för sin del -- med erinran om vad utskottet anfört inledningsvis -- tillfoga att situationerna i fråga bedöms mot bakgrund av bl.a. trafikpolitiska överväganden. Vägverket bör enligt regeringen föra det allmännas talan i mål om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör flera län. När det däremot gäller återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör endast ett län bör -- framhåller regeringen -- länsstyrelsen föra det allmännas talan i mål därom. Länsstyrelsen är nämligen den myndighet som meddelat tillstånd till trafiken i fråga. Grunder för återkallelse av trafiktillstånd avser -- vill utskottet tillfoga -- endast tillståndshavarens olämplighet i vissa i yrkestrafiklagen klart angivna avseenden. I fall som t.ex. gäller återkallelse av tillstånd till linjetrafik i ett eller flera län finns det sålunda inget utrymme för trafikpolitiska överväganden av det slag som ligger till grund för bedömningar om tillstånd till sådan linjetrafik.
4 Utskottets ställningstagande
Utskottet finner det vara en riktig tanke att det allmänna, företrätt av länsstyrelsen eller, i vissa fall, Vägverket, ges ställning som part i yrkestrafikmål hos allmänna förvaltningsdomstolar i enlighet med regeringens förslag. Som framhålls i propositionen ges härigenom även det allmänna rätt att överklaga till en högre domstolsinstans. Dessutom medför en sådan ny ordning på yrkestrafikområdet förbättrade förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och vägledande prejudikat. Utskottet tillstyrker med det sagda regeringens förslag. Yrkestrafiklagstiftningen i nu aktuella delar är svår att överblicka. Utskottet har därför med tillfredsställelse noterat det utredningsuppdrag som regeringen upplyser om i propositionen. Enligt uppdraget skall 1995 års yrkestrafikutredning (dir. 1994:109) se över yrkestrafiklagstiftningen och övrig författningsreglering för yrkestrafiken. I samband därmed skall utredningen utarbeta förslag till en ny sammanhållen författningsstruktur inom yrkestrafikområdet.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen att riksdagen antar det genom propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263).
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1995
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Wiggo Komstedt (m), Håkan Strömberg (s), Bo Nilsson (s), Jarl Lander (s), Ulrica Messing (s), Sivert Carlsson (c), Krister Örnfjäder (s), Tom Heyman (m), Hans Stenberg (s), Karl-Erik Persson (v), Monica Green (s), Birgitta Wistrand (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Lena Sandlin (s), Ulla Löfgren (m) och Lennart Fremling (fp).
Propositionens lagförslag
Bilaga
Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263)