Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland
Betänkande 1997/98:UU5
Utrikesutskottets betänkande
1997/98:UU05
Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland
Innehåll
1997/98 UU5
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop. 1996/97:177) om godkännande av anpassningsprotokollet till avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1996/97:177 föreslår regeringen att riksdagen godkänner protokollet till avtalet om partnerskap och samarbete som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ryska federationen å andra sidan och förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll och bakgrund I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet. Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsstaterna i Europeiska unionen dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsstater och Ryssland. Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ryssland och ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Målet för partnerskapet är att skapa förutsättningar för ett framtida frihandelsområde mellan gemenskapen och Ryssland. Enligt anpassningsprotokollets slutbestämmelse skall protokollet godkännas av parterna i enlighet med deras respektive interna förfaranden och träda i kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då alla parter har anmält att de har godkänt protokollet.
Bakgrund När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde (OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet träder i kraft. Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k. Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU. Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen. För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell än Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k. partnerskapsavtal). De syftar inte till associering eller medlemskap, men innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen. I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och immaterialrätt samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och finansiellt samarbete. I det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna varandra mest-gynnad- nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag. Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och politiska utvecklingsnivå. Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Moldova kommer därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare avtal. Ett avtal om partnerskap och samarbete mellan EG och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å den andra undertecknades den 24 juni 1994. Avtalet träder i kraft när parterna har underrättat varandra om att de konstitutionella kraven för ikraftträdande har uppfyllts. Till följd av Sveriges, Finlands, och Österrikes anslutning till Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya medlemsstaterna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den närmast berörda myndigheten, Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den 21 maj 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till protokollet. En förklaring om provisorisk tillämpning av anpassningsprotokollet har utarbetats inom EU.
Utvecklingen i Ryssland Efter Sovjetunionens sammanbrott år 1991 har Ryska federationen genomgått en omfattande samhällsomvandling. Ryssland har på kort tid tagit väsentliga steg från planekonomi till marknadsekonomi. Politiskt har de viktigaste av demokratins normer och institutioner etablerats. Vägen till demokrati har lagts fast genom den konstitution som antogs år 1993 och har ytterligare konsoliderats genom de val till parlamentet och presidentposten som sedermera har genomförts. Flertalet politiska grupperingar stöder inriktningen mot marknadsekonomi och demokrati. Svagheter i det politiska systemet och den politiska kulturen för emellertid med sig problem i genomförandet av förändringarna. Den omfattande privatiseringen, som resulterat i att tre fjärdedelar av bruttonationalprodukten numera härrör från den privata sektorn, har sannolikt bidragit till att befästa reformerna. Uppbyggnaden av den ryska rättsstaten pågår men mycket arbete återstår för att stärka och utveckla dess infrastruktur. Demokratiska metoder för konfliktlösning och respekt för de mänskliga rättigheterna har ännu inte fast etablerats i Ryssland. Trots de många svårigheterna har dock förändringar åstadkommits sedan år 1991. Reformerna är i dag att betrakta som oåterkalleliga. Utvecklingen i Ryssland är av central betydelse för det europeiska integrationsarbetet och framväxten av nya säkerhetsstrukturer. Fullföljandet av det ryska demokratiska och ekonomiska reformarbetet är den enskilt viktigaste faktorn för framväxten av ett nytt samarbets- och säkerhetsmönster i Europa. Ryssland är medlem i Partnerskap för fred-programmet, (PFF), Förenta nationerna, Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE) och Europarådet. Nyligen har ett samarbetsavtal med NATO ingåtts. Förhandlingar om medlemskap i världshandelsorganisationen WTO pågår.
Sverige och Ryssland De svenska förbindelserna med Ryssland är intensiva och det förs länderna emellan en öppen och förtroendefull dialog. Det svenska besöksutbytet med Ryssland är i dag omfattande. Sverige för gentemot Ryssland en politik som bygger på samarbete, dialog och stöd för reformsträvandena. I EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik arbetar Sverige för ett breddat och fördjupat samarbete med Ryssland. En viktig säkerhetspolitisk fråga för Sverige och Europa är för överskådlig framtid den omvandling som Ryssland genomgår. Sverige arbetar för att ytterligare intensifiera det regionala samarbetet där målet är att skapa ett tätt nätverk av samarbete och dialog mellan Östersjöregionens länder. Det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet med Ryssland inleddes i begränsad omfattning under år 1992 och har sedan dess ökat kraftigt. Regeringen tog i juni 1996 beslut om en landstrategi för samarbetet med Ryssland. Ryssland är i dag den enskilt största samarbetspartnern vad avser svenskt stöd till reformprocessen i Central- och Östeuropa. Större delen av det svenska stödet har t.o.m. juni 1995 förmedlats av Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) och Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd (Swedcorp). Därefter har stödet förmedlats av Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida). Det svenska samarbetet har i huvudsak inriktats på nordvästra Ryssland. Insatserna har syftat till att stödja den pågående omvandlingen i riktning mot demokrati och marknadsekonomi. De har främst bedrivits i form av utbildning och rådgivning inom strategiskt viktiga områden och näringslivsutveckling. Vidare har fastighetsregistrering, landreformverksamhet samt kärnsäkerhet och kärnforskning fått stöd. Sveriges multilaterala utvecklingssamarbete med Ryssland kanaliseras bl.a.genom gemenskapens utvecklingsprogram Tacis, Världsbanken, Europeiska utvecklingsbanken och Europarådet. Sverige har med Ryssland ingått dubbelbeskattningsavtal, investeringsskyddsavtal och tullsamarbetsavtal. Den svensk-ryska handeln är ännu begränsad. Den har dock ökat kraftigt de senaste åren - men från en mycket låg nivå. Handeln är inte problemfri utan förknippad med svårigheter till följd av bl.a. bristande öppenhet och förutsägbarhet i den ryska rättsordningen liksom nyckfullhet i tillämpningen av densamma. Vidare är Rysslands kreditvärdighet alltjämt dålig varför möjligheterna till exportkreditgarantier är begränsade. En rysk-svensk styrkommitté har bildats som ett av flera fora för att diskutera möjligheter och problem i de svensk- ryska handelsförbindelserna.
Anpassningsprotokollets innehåll
Anpassningsprotokollet Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten. Anpassningsprotokollet skall godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden.
Partnerskapsavtalet Partnerskapsavtalet innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden, bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett samarbetsråd upprättas för att förvalta avtalet. Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 112 artiklar, 10 bilagor, ett protokoll om inrättandet av en kontaktgrupp för kol- och stålfrågor samt ett protokoll om tullsamarbete. Dessutom har 33 gemensamma förklaringar, två ensidiga förklaringar från gemenskapen samt en ensidig förklaring från Ryssland avgivits, vilka bilagts slutakten. Avtalet har fogats som en bilaga till anpassningsprotokollet.
Kompetensfrågor I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsstaterna som är avtalsparter på den ena sidan. Det är därmed fråga om ett s.k. blandat avtal. Protokollet jämte partnerskapsavtalet, reglerar bl.a. frågor inom den gemensamma handelspolitiken och gränsöverskridande tjänstehandel. Enligt artikel 113 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och EG- domstolens praxis har gemenskapen exklusiv kompetens när det gäller dessa områden. Kompetensen att ingå associeringsavtal är också i princip exklusiv. Det nu aktuella anpassningsprotokollet reglerar emellertid också förhållanden som ligger utanför gemenskapens kompetens och därmed inom medlemsstaternas kompetens. Avtalet innehåller sålunda bestämmelser som innebär åtaganden för medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta gäller bl.a. inom områdena politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete samt brottsbekämpning. Partnerskapsavtalet innehåller ett protokoll om ömsesidigt administrativt bistånd för en riktig tillämpning av tullagstiftningen (protokoll 2). Information som lämnas eller erhålls med stöd av detta tullsamarbetsprotokoll skall vara konfidentiell (artikel 9 i tullsamarbetsprotokollet). Enligt 9 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100, aktuell lydelse 1992:1775) gäller sekretess i dylik verksamhet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i den mån riksdagen har godkänt avtal om det med främmande stat eller mellanfolklig organisation. En anslutning till avtalet föranleder därför inte några lagändringar för Sveriges del när det gäller dessa frågor. I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras den provisoriska tillämpningen av att Ryssland lämnar en liknande utfästelse. Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna tillämpas provisoriskt. Ikraftträdandet av partnerskapsavtalet skall enligt förklaringen samordnas med den provisoriska tillämpningen av anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på gemenskapen att se till att så sker.
Godkännande av anpassningsprotokollet Regeringen anför att stabiliteten i Östersjöområdet sedan Sovjetunionens fall har fått en ökad betydelse för Sverige. Partnerskapsavtalen syftar till att ge en ny dimension till gemenskapens relationer med republikerna i f.d. Sovjetunionen och att understödja den politiska, ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa ansträngningar är 1994 års partnerskapsavtal med Ryssland - liksom avtalen med Ukraina, Vitryssland och Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att etablera ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land. Avtalet ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna. Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Rysslands geografiska läge samt de allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en positiv ekonomisk och social utveckling i Ryssland. Genom avtalet underlättas även bilateral handel. I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års partnerskapsavtal med Ryssland. Genom anpassningsprotokollet blir de nya medlemsstaterna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft. För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan träda i kraft. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att anpassningsprotokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet godkänns av riksdagen.
Utskottets överväganden Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:177 godkänner protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Stockholm den 18 september 1997
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga- Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd) och Magnus Johansson (s). Särskilt yttrande
Bodil Francke Ohlsson (mp) och Eva Zetterberg (v) anför: Partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland undertecknades den 24 juni 1994 då Sverige, Finland och Österrike ej var medlemmar i EU. Avtalet innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial. Bifaller riksdagen regeringens förslag i proposition 1996/97:176 inleder Sverige avvecklingen av kärnkraften den 1 januari 1998. Den svenska avvecklingen är då en följd av en folkomröstning och grundad på åsikter om kärnkraftens risker och skadlighet för människor och miljö. En stor del av Sveriges befolkning delar också den åsikt som Sveriges förutvarande statsminister givit uttryck för, nämligen att kärnkraft inte hör hemma i ett civiliserat samhälle. Miljöpartiet och Vänsterpartiet anser därför att Sverige vid ratificeringen av partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland bör avge en förklaring till avtalet med innebörden att man beklagar att avtalet innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial. Eftersom Sverige för egen del ej avser fortsätta användningen av kärnkraftsenergi bör i förklaringen anges att man godtar avtalet men med det påpekandet att alla bestämmelser om kärnkraft och aktivt handlande med kärnmaterial i praktiken ej får tillämplighet för Sveriges del.