Övergripande kulturmiljöfrågor
Betänkande 1991/92:KrU6
Kulturutskottets betänkande
1991/92:KRU06
Övergripande kulturmiljöfrågor
Innehåll
1991/92 KrU6
Sammanfattning
I betänkandet behandlas tre motioner som rör övergripande kulturmiljöfrågor.
Utskottet understryker vikten av att de statliga affärsverken tar sitt ansvar då det gäller kulturmiljön. Med hänvisning till att det i första hand ankommer på regeringen att pröva frågan avstyrker dock utskottet ett motionsyrkande om att det i instruktionerna för affärsverken skall erinras om verkens ansvar.
Ett motionsyrkande om en ny organisation för kulturmiljövården avstyrks med hänvisning till innehållet i de särskilda direktiv regeringen utfärdat till riksantikvarieämbetet (RAÄ) för fördjupad anslagsframställning och till visst utredningsarbete som görs av riksdagens revisorer.
Även frågan om vilka svenska objekt som skall uppföras på Unescos världsarvslista behandlas. En redovisning för vilka objekt som anmälts till listan lämnas. En motion som syftar till att riksdagen nu skall ta initiativ till att även andra objekt skall föras upp på listan avstyrks.
Motioner
1990/91:Kr230 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om föreskrifter och direktiv till de statliga affärsverken,
1990/91:Kr286 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny organisation för vården av kulturmiljön,
1990/91:Kr318 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Unescos lista över världsskatter.
De statliga affärsverkens ansvar för kulturmiljön (motion 1990/91:Kr230 yrkande 3)
Vid behandlingen av proposition 1987/88:104 om kulturmiljövård anförde kulturutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande KrU 1987/88:21 bl.a. följande (s. 8, 25).
Som utskottet ytterligare kommer att beröra i anslutning till frågan om prioriterade insatser, får kulturmiljövården inte betraktas som en angelägenhet som uteslutande ankommer på de statliga eller kommunala organ som genom lagstiftning eller i annan ordning har ålagts särskilda uppgifter på området; exempelvis kan byggnadsminnesvården ställa stora krav på myndigheter eller affärsdrivande verk som har stora fastighetsinnehav. På central nivå är det inte endast insatser inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde som erfordras. Sålunda berörs även bl.a. jordbruksdepartementet, miljö- och energidepartementet och kommunikationsdepartementet. Det är viktigt att de insatser som görs även i framtiden kan förstärkas genom en fortsatt samordning av tillgängliga resurser.
-- -- -- -- -- -- -- -- --
Utskottet vill då det gäller de framtida statliga insatserna för kulturmiljövården framhålla att den samverkan på departementsnivå som föregått de i propositionen framlagda förslagen inte får bli en engångsföreteelse. I linje med vad som inledningsvis anförs måste kulturmiljövården ses som lika angelägen som annan miljövård och kulturmiljövården måste ses som en viktig uppgift inom hela den statliga sektorn. En förutsättning för att man skall kunna begära att alla enskilda tar sitt ansvar för kulturmiljön är att staten gör de insatser bl.a. av övergripande och samordnande natur som inte rimligen kan läggas på kommuner eller enskilda.
Ny organisation för vården av kulturmiljön (motion 1990/91:Kr286 yrkande 14)
Direktiv till riksantikvarieämbetet (RAÄ)
Regeringen har den 27 juni i år utfärdat särskilda direktiv till RAÄ för fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1993/94--1995/96.
I direktiven ägnas stor uppmärksamhet åt frågan om kulturmiljövårdens organisation. Direktiven fogas vid betänkandet som Bilaga.
Pågående utredningsarbete hos riksdagens revisorer
Utskottskansliet har inhämtat följande.
Hos riksdagens revisorer finns ett ärende som betecknas Den statliga kulturadministrationen. I ärendet skall under hösten 1991 tas fram ett beslutsunderlag som är avsett att läggas till grund för en bedömning av frågan om huruvida det är motiverat med en fortsatt granskning av denna administration liksom av inriktningen av en sådan granskning.
Arkeologiska undersökningar
I sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:KrU11 behandlade utskottet utförligt olika arkeologifrågor, bl.a. frågan om konkurrens vid arkeologiska undersökningar och frågan om medverkan av universitetsinstitutioner vid sådana undersökningar. Utskottet hänvisar till framställningen under avsnittet Utskottet och till angivna betänkande.
Unescos världsarvslista (motion 1990/91:Kr318)
Vissa konventioner
Efter förslag av regeringen i proposition 1983/84:133 om vissa frågor rörande Sveriges samarbete med Unesco godkände riksdagen våren 1984 dels 1954 års Unescokonvention om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt, den s.k. Haagkonventionen, samt konventionens tilläggsprotokoll, dels 1972 års Unescokonvention om skydd för världens kultur- och naturarv, den s.k. Pariskonventionen (bet. KrU 1983/84:16, rskr. 227).
Syftet med Haagkonventionen är att värna om kulturminnesmärken och kulturföremål i händelse av väpnad konflikt, vid ockupation eller i inbördeskrig. De anslutna staterna förbinder sig att i fredstid förbereda skydd av kulturminnesmärken och kulturföremål och att i krigstid respektera sådan egendom. Vid ockupation skall kulturegendom skyddas av ockupationsmakten. Militär nödvändighet får dock åberopas i vissa fall för att överträda skyddsbestämmelserna.
Skyddet skall säkerställas genom att det införs bestämmelser i militära reglementen och att militär personal utbildas. Dessutom får ett antal under konventionen skyddade utrymmen inrättas för att skydda vissa lösa kulturföremål. Ett särskilt emblem kan sättas på egendom som bedöms som skyddsvärd. Två grader av skydd förutsätts i konventionen: den egendom som åtnjuter den högsta graden av skydd skall registreras på en särskild lista hos Unesco och förses med tre av de särskilda emblem som konventionen föreskriver.
I Pariskonventionen åtar sig de anslutna staterna att skydda och levandegöra sitt nationella kultur- och naturarv och att inte skada andra fördragsanslutna staters kultur- och naturarv.
Konventionen föreskriver dessutom bildandet av en
mellanstatlig kommitté för skydd av världens kultur- och
naturarv ("Världsarvskommittén"). Kommittén upprättar en lista
över objekt som förklaras vara en del av världens kultur- och
naturarv ("Världsarvslistan").
Varje ansluten stat åtar sig dessutom att göra utbildningsinsatser till skydd för sitt kultur- och naturarv samt att rapportera om sina åtgärder för att genomföra konventionens bestämmelser till världsarvskommittén.
Sverige har ratificerat de båda konventionerna. Båda konventionerna trädde i kraft för Sveriges del den 22 april 1985.
Enligt artikel 8 i Haagkonventionen tillförsäkras kulturegendom av mycket stor betydelse ett särskilt skydd om den införs i konventionens internationella register för detta ändamål.
Enligt artikel 11.1 i Pariskonventionen skall parterna i konventionen förelägga Unescos världsarvskommitté en förteckning över värden inom dess territorium som utgör del av kultur- och naturarvet och som lämpar sig att föra upp på den världsarvslista som föreskrivs i artikel 11.2. Världsarvskommittén har också rekommenderat medlemsländerna att upprätta tentativa listor på sådana objekt som bedöms kunna vara aktuella för världsarvslistan, även om inget formellt förslag om upptagande samtidigt förs fram.
Frågan om uppförande av svenska objekt på världsarvslistan
Regeringen beslöt i juni 1989 -- efter förslag av riksantikvarieämbetet -- att ansöka om att följande kulturegendomar införs i internationella registret för kulturegendom under särskilt skydd enligt artikel 8 i Haagkonventionen.
1. Hällristning i Fossum, Tanums socken, Bohuslän, 2. Birka och Hovgården, Björkö, Adelsö socken, Uppland, 3. Engelsbergs bruk, Västmanland, 4. Drottningholms slott, Lovö socken, Uppland, 5. Skogskyrkogården, Stockholm.
Regeringen beslöt vidare att till Unescos världsarvskommitté föreslå att de ovan nämnda kulturegendomarna nr 1--5 upptas också på Unescos världsarvslista enligt artikel 11 i Pariskonventionen. Förslaget omfattade även följande naturegendom. 6. Sjaunjaområdet, Norrbotten.
Regeringen beslöt slutligen att till Unescos världsarvskommitté, den tentativa listan, redovisa följande kulturegendomar 7--9. 7. Kulturlandskapsavsnitt Orkesta socken, Uppland, 8. Falu Gruva, Dalarna, 9. Gammelstads kyrkstad, Luleå.
I november 1990 återkallades förslaget om Sjaunjaområdet, sedan naturvårdsverket uttalat att det borde övervägas om ett väsentligt större område än Sjaunja skulle anmälas till världsarvslistan.
Utskottet
De statliga affärsverkens ansvar för kulturmiljön
Motionärerna bakom motion Kr230 (fp) anser att de affärsdrivande verken i fråga om fastighetsförvaltningen skall påminnas om den allmänna skyldighet att visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön som finns i den s.k. portalparagrafen (1 kap. 1 §) i kulturminneslagen. Hänsynen till kulturmiljön bör också tydligt vägas in i instruktionerna till dessa verk (yrkande 3).
Utskottet vill erinra om att utskottet vid behandlingen av regeringens förslag till kulturminneslag år 1988 uttalade att kulturmiljövården inte får betraktas som en angelägenhet som uteslutande ankommer på de statliga eller kommunala organ som genom lagstiftning eller i annan ordning har ålagts särskilda uppgifter på området; exempelvis kan byggnadsminnesvården ställa stora krav på myndigheter eller affärsdrivande verk som har stora fastighetsinnehav (bet. KrU 1987/88:21 s. 8). Utskottet framhöll vidare bl.a. att kulturmiljövården måste ses som lika angelägen som annan miljövård, och kulturmiljövården måste ses som en viktig uppgift inom hela den statliga sektorn (nämnda bet. s. 25). Utskottsbetänkandet godtogs av riksdagen.
Vad utskottet sålunda anförde vid tillkomsten av kulturminneslagen äger fortfarande giltighet. I enlighet med det synsätt som kommer till uttryck i motionen måste de affärsdrivande verken lika väl som alla andra -- statliga organ, kommunala organ och enskilda -- leva upp inte endast till innehållet i de preciserade regler som uppställs rörande exempelvis vården av byggnadsminnen utan även till de allmänna krav som i lagstiftningen ställs på bl.a. hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön, som är en del av vårt kulturarv.
Det får i första hand ankomma på regeringen att bedöma huruvida erfarenheterna efter tillkomsten av kulturminneslagen är sådana att det är påkallat att genom ändring av de affärsdrivande verkens instruktioner uttryckligen erinra om de krav som sålunda ställs på verken. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis riktlinjer för affärsverkens verksamhet som läggs fast i annan ordning. Det anförda leder till slutsatsen att motionsyrkandet inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta avstyrks.
Frågan om en ny organisation för kulturmiljövården
Frågan om en förändring av den nuvarande organisationen för kulturmiljövården tas upp i motion Kr286 (m). Inriktningen bör vara att riksantikvarieämbetets (RAÄ) huvuduppgift att svara för den centrala myndighetsutövningen skall separeras från annan verksamhet; myndigheten skall ha ansvaret för den samlade strategin inom kulturmiljövården. Ansvaret för fältarbetet skall decentraliseras till regionala kulturmiljövårdsorgan. Planering, verkställighet och uppföljning bör ske i former som anpassas till förutsättningarna i de olika länen. Länsantikvarier, länsmuseer och högskoleinstitutioner kan inlemmas i en sådan organisation. Om så sker kan sambandet mellan akademisk arkeologisk utbildning och forskning och kulturminnesvårdsbaserade utgrävningar förstärkas, menar motionärerna. Arkeologiska undersökningar bör kunna bedrivas även av andra institutioner och enskilda än RAÄ. Motionärerna vill att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny organisation på det här aktuella området (yrkande 14).
Motionskravet ger utskottet anledning att inledningsvis redovisa följande i fråga om de särskilda direktiv till RAÄ regeringen i juni månad i år utfärdat för fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1993/94--1995/96.
Då det gäller allmänna krav på anslagsframställningen bör denna för treårsperioden ha som ett grundläggande syfte följande, nämligen att identifiera de viktigaste förändringarna i förutsättningarna för kulturmiljöns förvaltning, att föreslå mål för kulturmiljövårdens del inom ramen för de utpekade förändringsprocesserna, att redovisa förslag till förändringar i fråga om ansvarsförhållanden samt författningsmässiga och ekonomiska styrmedel som krävs med hänsyn till målen samt att sammanfatta hur och inom vilken tidrymd den kulturmiljövårdande måluppfyllelsen kan utvärderas och resultaten redovisas. Behov av förändringar i fråga om fördelningen av ansvar, kompetens och resurser mellan den statliga kulturmiljövårdens centrala och regionala organ bör särskilt beaktas.
Även vissa specifika krav ställs upp på RAÄ:s framställning. Myndigheten åläggs ett redovisningsuppdrag i följande sju avseenden, nämligen (1) Vården av kulturlandskapet, (2) Kulturmiljöer och luftföroreningar, (3) Kulturmiljövårdens kunskapsuppbyggnad och verksamhetsforskning, (4) Internationell kulturmiljövård, (5) Ansvaret för tillsynen av den kyrkliga miljön, (6) Ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och (7) Kommunernas kulturmiljövård. Uppdragspunkterna 5 och 6 utgår från att en utveckling är önskvärd som innebär att RAÄ i ökad utsträckning koncentrerar sin verksamhet till kulturmiljövårdens övergripande planerings-, utvecklings- och utvärderingsavsnitt medan handläggande uppgifter enligt speciallagstiftning m.m. ombesörjs av den regionala organisationen. Det framhålls vidare bl.a. att de programuppdrag som läggs på RAÄ i fråga om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan central och regional nivå innebär att myndigheten får ett särskilt ansvar för att svara för helhetsbedömningar och samlade analyser av kulturmiljövårdens resurser. I fråga om ansvaret för tillsynen av den kyrkliga miljön (punkt 5) skall RAÄ bl.a. redovisa ett program till en studie av hur en decentralisering till regional nivå av beslut i ärenden enligt 4 kap. kulturminneslagen kan genomföras. Då det gäller ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (punkt 6) skall RAÄ redovisa en plan för hur decentraliseringen av bidragsgivningen skall genomföras under treårsperioden. Beträffande det närmare innehållet i direktiven hänvisar utskottet till dessa (se Bilaga).
Här bör också nämnas att det hos riksdagens revisorer pågår ett arbete som har till syfte att ett beslutsunderlag skall tas fram som är avsett att läggas till grund för en bedömning av frågan om huruvida det är motiverat med en fortsatt granskning av den statliga kulturadministrationen liksom av inriktningen av en sådan granskning.
Utskottet gör följande bedömning. Vid prövningen av motionsyrkandet måste stor hänsyn tas till innehållet i de i det föregående angivna och i sina huvuddrag redovisade direktiven till RAÄ för fördjupad anslagsframställning. Direktiven syftar nämligen till att det skall tas fram ett utredningsmaterial som i väsentliga avseenden är identiskt med vad som i utredningshänseende krävs av motionärerna. Eftersom det är angeläget med sparsamhet med tillgängliga utredningsresurser bör dubbelarbete undvikas. Sedan RAÄ i sin anslagsframställning redovisat sitt uppdrag -- något som skall ske inom ett år -- bör ställning tas till om det är erforderligt med ett fortsatt utredningsarbete i de hänseenden som motionen syftar till. Det får i första hand ankomma på regeringen att göra denna bedömning. Vid den åsyftade tidpunkten kommer såvitt nu kan bedömas även riksdagens revisorer att ha tagit ställning till frågan om huruvida det är motiverat med en mera ingående granskning av den statliga kulturadministrationen. Vad särskilt angår frågan om utförandet av arkeologiska undersökningar hänvisar utskottet till de överväganden som utskottet -- efter en omfattande remissbehandling -- gjorde i sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:KrU11. Utskottet ansåg -- i mycket stark sammanfattning -- att det inte skulle vara möjligt eller lämpligt att generellt införa ett anbudsförfarande men anförde samtidigt att detta inte uteslöt att anbudskonkurrens kan tillämpas i vissa situationer. Utskottet framhöll också att det är länsstyrelsen som har att både bedöma om ett anbudsförfarande bör tillämpas och ansvara för att de som medges utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer vidare på länsstyrelsen, anförde utskottet, att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av undersökningarna. I detta sammanhang vill utskottet -- med hänsyn till vad som anfördes i en vid betänkandet fogad reservation -- framhålla att utrymmet för anbudskonkurrens uppenbarligen kan öka i en situation där länsstyrelserna har bättre resurser än vad de för närvarande har att svara för kontroll och uppföljning i angivna hänseende. Det sker en successiv utbyggnad av länsstyrelsernas kulturmiljöenheter. Samtidigt måste dock påpekas att kraven på dessa ökar.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att det inte är motiverat med något riksdagens initiativ med anledning av motionsyrkandet.
Svenska objekt på världsarvslistan
Sverige har ratificerat dels 1954 års Unescokonvention om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt samt konventionens tilläggsprotokoll, dels 1972 års Unescokonvention om skydd för världens kultur- och naturarv.
Enligt förstnämnda konvention förutsätts två grader av skydd. Den egendom som åtnjuter den högsta graden av skydd skall registreras på en särskild lista hos Unesco, Internationella registret för kulturegendom under särskilt skydd (artikel 8 i konventionen). I enlighet med vad som föreskrivs i 1972 års konvention har det bildats en mellanstatlig kommitté för skydd av världens kultur- och naturarv. Kommittén upprättar en lista över objekt som förklaras vara en del av världens kulturarv, Världsarvslistan (artikel 11 i konventionen). I ett föregående avsnitt har lämnats en utförligare redovisning för konventionerna.
Efter beslut av regeringen i juni månad 1989 föreligger -- sedan visst förslag (nr 6) återkallats -- till prövning hos Unesco frågor om huruvida följande kulturegendomar dels skall införas i det ovan angivna internationella registret, dels skall upptas på världsarvslistan.
1. Hällristning i Fossum, Tanums socken, Bohuslän, 2. Birka och Hovgården, Björkö, Adelsö socken, Uppland, 3. Engelsbergs bruk, Västmanland, 4. Drottningholms slott, Lovö socken, Uppland, 5. Skogskyrkogården, Stockholm.
På den s.k. tentativa listan -- en lista för sådana objekt som bedöms kunna vara aktuella för världsarvslistan -- har regeringen redovisat följande kulturegendomar. 7. Kulturlandskapsavsnitt Orkesta socken, Uppland, 8. Falu Gruva, Dalarna, 9. Gammelstads kyrkstad, Luleå.
Regeringens beslut har fattats efter förslag av riksantikvarieämbetet.
Sedan Unesco begärt utförligare dokumentation i fråga om tre av de fem objekt som anmälts till världsarvslistan, har sådan dokumentation nyligen ingetts i fråga om Drottningholms slott. Beträffande hällristningen i Fossum samt Birka och Hovgården bedöms motsvarande komplettering kunna göras under våren 1992.
I motion Kr318 (m) anförs att en inventering av de mest skyddsvärda objekten med kulturvärde bör göras för att markera svenskt intresse av kulturminnesvård och för att ytterligare stärka skyddet kring viktiga kulturminnesmärken. Motionären anför också bl.a. att ett exempel på skyddsvärd byggnad är Glimmingehus, ett unikt välbevarat exempel på medeltida dansk-nordisk herremansbebyggelse.
Utskottet anser att det är angeläget att det så snart som möjligt sker en prövning av frågan om uppförande på världsarvslistan av de fem objekt som angetts i det föregående. Innan denna prövning skett lika väl som motsvarande prövning av objekten på den tentativa listan -- i den mån regeringen finner skäl fullfölja ansökan i fråga om dessa -- bör, såvitt utskottet kan bedöma, ytterligare objekt inte anmälas till världsarvslistan. Det får ankomma på regeringen att, sedan Unesco gjort den angivna prövningen, efter hörande av riksantikvarieämbetet överväga i vad mån det är motiverat att hos Unesco väcka förslag om uppförande av ytterligare svenska objekt på listan. Vid dessa överväganden bör självfallet Unescos ställningstagande till tidigare ansökningar från Sverige och från andra länder kunna tjäna som ledning.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att motion Kr318 inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.
Hemställan
Utskottet hemställer
l. beträffande de statliga affärsverkens ansvar för kulturmiljön
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr230 yrkande 3,
2. beträffande ny organisation för vården av kulturmiljön
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr286 yrkande 14,
3. beträffande svenska objekt på Unescos världsarvslista
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr318.
Stockholm den 19 november 1991
På kulturutskottets vägnar
Åke Gustavsson
I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s), Jan-Erik Wikström (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Hugo Hegeland (m), Maja Bäckström (s), Berit Oscarsson (s), Stina Gustavsson (c), Anders Nilsson (s), Leo Persson (s), Rose-Marie Frebran (kds), Anne Sörensen (nyd), Ingegerd Sahlström (s), Björn Kaaling (s), Birgitta Wistrand (m) och Ronny Karlsson (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Bilaga
Direktiv för riksantikvarieämbetets fördjupade anslagsframställning avseende budgetåren 1993/94--1995/96
1 Kulturmiljövårdens villkor
I kulturminneslagens inledning slås det fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön.
Kulturmiljövården kan betecknas som en aspekt på förvaltningen av den yttre, byggda och odlade miljön som utgår från syftet att ta tillvara kulturarvet och göra det levande.
Vad som sker med kulturmiljön är resultatet av beslut och handlande från en stor mängd aktörer som påverkar användningen av mark och byggnader. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) som central myndighet för kulturmiljövården har därför ett mycket brett ansvar när det gäller att identifiera hoten mot kulturmiljön och formulera hur insatser för bevarande, vård och levandegörande kan eller bör utformas.
Den sektoriella statliga kulturmiljöorganisationen -- där RAÄ, länsstyrelserna och länsmuseerna ingår -- har ett formellt, verkställande ansvar endast för begränsade avsnitt av kulturmiljön. Ett sådant ansvar finns i första hand för vissa kategorier av särskilt hävdade kulturminnen. I övrigt är organisationen hänvisad till påverkan av dem som på olika sätt har inflytande eller förvaltaransvar för kulturmiljöer.
2 Allmänna krav på RAÄ:s fördjupade anslagsframställning
De angivna villkoren för RAÄ:s ansvar och verksamhet bör komma till uttryck i analyser och redovisningar i RAÄ:s fördjupade anslagsframställning. Framställningen bör sålunda ha såsom ett grundläggande syfte att för treårsperioden:
-identifiera de viktigaste förändringarna i förutsättningarna för kulturmiljöns förvaltning,
-föreslå mål för kulturmiljövårdens del inom ramen för de utpekade förändringsprocesserna,
-redovisa förslag till förändringar i fråga om ansvarsförhållanden samt författningsmässiga och ekonomiska styrmedel som krävs med hänsyn till målen samt,
-sammanfatta hur och inom vilken tidsrymd den kulturmiljövårdande måluppfyllelsen kan utvärderas och resultaten redovisas.
Behov av förändringar i fråga om fördelningen av ansvar, kompetens och resurser mellan den statliga kulturmiljövårdens centrala och regionala organ bör särskilt beaktas.
Regeringen har i budgetpropositionen 1991 givit vissa utgångspunkter för utvecklingen av den offentliga sektorn (prop. 1990/91:100 bil. 2). Dessa innehåller bl.a. de finanspolitiska förutsättningarna för den offentliga sektorn och myndigheternas verksamhet, krav på decentralisering och delegering, omprövning av befintliga verksamheter och finansieringsformer samt utveckling av målstyrning, resultatorientering, regelförenkling och konkurrens inom den offentliga sektorn.
I kompletteringspropositionen 1991 har utgångspunkterna från budgetpropositionen följts upp och preciserats.
Dessa redovisningar ger därmed viktiga utgångspunkter för RAÄ:s omvärldsanalys, dvs. med avseende på vilka konsekvenser utvecklingen av den offentliga sektorn kan få på förvaltningen av kulturmiljön. Den ger också ramar för förslag från RAÄ om hur kulturmiljövården skall inriktas och utformas. Som utgångspunkt för RAÄ:s bedömningar, redovisningar och förslag i övrigt bör RAÄ iaktta vad regeringen har meddelat i budgetförordningen (1989:400) samt i vägledning för fördjupad anslagsframställning.
3 Specifika krav på RAÄ:s framställning
Av de allmänna kraven på RAÄ:s framställning framgår att den statliga kulturmiljövårdens verksamhet i ökad omfattning bör formuleras och drivas såsom avgränsade verksamhetsprogram med definierade mål, resursramar och utvärderingsmöjligheter.
Bl.a. den tvärsektoriella karaktären i kulturmiljövårdens verksamhet medför att RAÄ deltar i program som regering och riksdag tagit ställning till i andra sammanhang. Det gäller kulturmiljövårdens uppgifter inom ramen för livsmedelspolitiken, för bostadsfinansieringssystemet liksom för insatser inom ramen för miljöpolitiken. Inom ramen för forskningspolitiken genomför RAÄ ett program för kulturmiljövårdens verksamhetsforskning.
Den fördjupade anslagsframställningen bör därför utnyttjas till att redovisa perspektiv på kulturmiljövårdens verksamhet. Arbetet bör också inriktas på att skärpa konturerna i existerande progam. Uppdragspunkterna 4:1--3 nedan utgår från dessa behov. Punkten 4:3 om kulturmiljövårdens kunskapsuppbyggnad är dessutom av grundläggande betydelse för RAÄ:s möjligheter att fungera som en modern centralmyndighet.
Kulturmiljövårdens organisation har under de senaste åren fått vissa resursförstärkningar på regional nivå. Länsstyrelsernas kulturmiljöenheter har tillförts sammanlagt ett drygt dussin nya tjänster och staten har erbjudit länsmuseernas huvudmän ett kraftigt ökat stöd till verksamheten. För detta stöd har museernas insatser inom kulturmiljövården utgjort ett av huvudmotiven. Samtidigt har krav ställts på RAÄ i fråga om besparingar och rationaliseringar i myndighetens administrativa system.
En utveckling är sålunda önskvärd som innebär att RAÄ i ökad utsträckning koncentrerar sin verksamhet till kulturmiljövårdens övergripande planerings-, utvecklings- och utvärderingsavsnitt medan handläggande uppgifter enligt speciallagstiftning m.m. ombesörjs av den regionala organisationen. Uppdragspunkterna 4:5--6 utgår från dessa önskemål.
Den statliga kulturmiljövårdens organisation kan inte ses isolerad från hur kommunerna arbetar med frågor om kulturmiljövård. Uppdragspunkten 4:7 har detta som utgångspunkt.
De programuppdrag som läggs på RAÄ ifråga om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan central och regional nivå innebär att myndigheten får ett särskilt ansvar för att svara för helhetsbedömningar och samlade analyser om kulturmiljövårdens resurser. I sådana analyser ingår att bedöma också länsstyrelsernas och länsmuseernas resurser, kapaciteter och förutsättningar för att svara för olika uppgifter.
Som en följd av utvecklingskraven som riktas mot RAÄ:s verksamhet gäller slutligen att arbetet med att utveckla de myndighetsinterna resultatmåtten och resursanalyserna kommer i förgrunden. RAÄ:s fördjupade anslagsframställning bör innehålla en redovisning av hur detta arbete bedrivs. Vissa funktioner inom myndigheten måste ges ökad uppmärksamhet. Det gäller utvecklingen av RAÄ:s ekonomiadministrativa system och redovisningssystem. RAÄ bör också följa upp och redovisa de långsiktiga effekterna för kulturmiljövården av förändrade regler för lönebidrags- och beredskapsarbete.
4 RAÄ:s redovisningsuppdrag
4.1 Vården av kulturlandskapet
RAÄ har delansvar för tillvaratagandet av odlingslandskapets natur- och kulturvärden enligt riksdagens beslut över regeringens proposition (prop. 1989/90:146) om livsmedelspolitiken. Direktiv för programmet för landskapsvård har meddelats av regeringen i särskild ordning, riktade till statens naturvårdsverk, lantbruksstyrelsen och RAÄ gemensamt. I den fördjupade anslagsframställningen skall RAÄ beakta erfarenheterna från detta arbete samt redovisa hur det påverkar de samlade formerna för kulturmiljövårdens engagemang i frågor om kulturlandskapet. RAÄ bör sålunda pröva om programmet för landskapsvård ger förändrade förutsättningar för kulturmiljövårdens mål ifråga om vården av kulturlandskapets fornlämningar, kulturmiljöer och värdefulla bebyggelse.
4.2 Kulturmiljöer och luftföroreningar
RAÄ ansvarar för ett program för insatser mot de skador som luftföroreningar orsakar på kulturminnen och kulturföremål (prop. 1990/91:90). RAÄ:s fördjupade anslagsframställning skall inges då utfallet av programmet för åren 1988/89--1990/91 bör vara möjligt att värdera. RAÄ:s framställning bör därför innehålla en sådan utvärdering. RAÄ bör vidare mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits lämna förslag till ökad precisering av målen för insatserna inom den pågående programcykeln.
4.3 Kulturmiljövårdens kunskapsuppbyggnad och verksamhetsforskning
Riksantikvarieämbetets ansvar för verksamhetsforskning för kulturmiljövård byggs för närvarande ut successivt i enlighet med riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag (prop. 1989/90:90, KrU23) om forskning. Vissa utgångspunkter för denna verksamhetsforskning har lämnats i propositionen (s. 57--58, 339) men det ankommer i första hand på riksantikvarieämbetet att svara för planering, utformning och uppföljning.
I den verksamhetsforskning som riksantikvarieämbetet ansvarar för -- i egen regi eller som beställare -- bör finnas ett utvecklat samspel med grundforskningen inom kulturhistoriskt relevanta vetenskaper liksom med byggforskningen.
Riksantikvarieämbetet har ansvaret för ett antal s.k. forskningsföretag, runverket, Sveriges kyrkor och Det medeltida Sverige, som i första hand är inriktade på grundläggande material- och källpublikationer. Dessa forskningsföretag har bedrivits under mycket lång tid och deras uppgifter har sålunda inte formulerats utifrån kulturmiljövårdens nu gällande behov av verksamhetsforskning.
I den fördjupade anslagsframställningen skall riksantikvarieämbetet:
-göra en resultatredovisning av den verksamhetsforskning som myndigheten haft ansvar för sedan budgetåret 1987/88,
-redovisa planeringen för verksamhetsforskningen under treårsperioden, bl.a. med avseende på hur denna skall utformas i samspelet med andra forskningsintressenter inom kulturmiljövårdens område och
-redovisa överväganden om de s.k. forskningsföretagen vid myndigheten. Övervägandena bör, mot bakgrund av en värdering av företagens kvaliteter och inomvetenskapliga betydelse, innehålla förslag om den fortsatta verksamhetens mål, utformning och periodisering. Lämpligheten av ökad samordning med kulturmiljövårdens verksamhetsforskning bör belysas,
-redovisa överväganden om inriktningen av kulturmiljövårdens inventeringsverksamhet samt om kompetens- och ansvarsfördelningen mellan RAÄ, länsorganen och kommunerna för olika inventeringar. Behovet av inventeringsinsatser bör vägas mot andra uppgifter inom kulturmiljövårdens verksamhetsforskning och kunskapsuppbyggnad i övrigt,
-redovisa en strategi för uppbyggnaden av kulturmiljövårdens databaser i syfte att dessa kan fungera som länkar i kulturmiljövårdens kunskapsförsörjning och i förhållande till andra relevanta ADB-system för geografisk informationsförsörjning.
RAÄ:s redovisningar och förslag skall vara utformade med hänsyn tagen till att det nu löpande programmet för verksamhetsforskning sträcker sig t.o.m. budgetåret 1992/93.
4.4 Internationell kulturmiljövård
Utvecklingen i Östeuropa liksom det svenska närmandet till den europeiska gemenskapen kan tas som utgångspunkt för bedömningen att också kulturmiljövårdens internationella aspekter väsentligt kommer att lyftas fram under 1990-talet. Ökade europeiska kontakter för Sveriges del kan komma att innebära att frågor som rör det egna kulturarvet tillmäts större betydelse. Samtidigt kan det antas att värderingen av kulturmiljöer och kulturminnen och deras betydelse i allt högre grad kommer att ske med utgångspunkt från gemensamma europeiska värdeskalor. Vid sidan av nationell kulturmiljövård kommer det också att växa fram gemensamma, internationella åtaganden.
RAÄ bör, mot bakgrund av en analys av utvecklingen i fråga om internationellt samarbete inom kulturmiljövården, redovisa en strategi för sektorns insatser inom det internationella området.
4.5 Ansvaret för tillsynen av den kyrkliga miljön
Det ansvar som RAÄ har för att handlägga frågor om de kyrkliga kulturminnena lades fast senast i prop. 1987/88:104 om kulturmiljövård. Handläggningen av ärenden enligt kulturminneslagens 4 kap. präglas i hög grad av att den centrala myndigheten svarar för uppgifter som inom kulturmiljövården i övrigt handhas på regional nivå. Den höga graden av specialisering i fråga om ärenden om kyrkobyggnader m.m. liksom begränsningarna i länsstyrelsernas bemanning är faktorer som legat till grund för att den centraliserade handläggningsordningen har bibehållits.
Sedan förslagen presenterades i propositionen har emellertid vissa förstärkningar tillförts de hårdast belastade länsstyrelsernas kulturmiljöenheter. Samtidigt sker nu en utbyggnad av det statliga stödet till länsmuseerna. Länsmuseerna har sålunda en viktig roll i handläggningen av ärenden om kyrkor i det att de är RAÄ:s remissinstanser i dessa ärenden. Genom länsmuseerna sker sålunda redan idag en regional handläggning av ärendena.
Riksantikvarieämbetet skall i sin fördjupade anslagsframställning redovisa ett program för en studie som belyser situationen ifråga om kyrkobyggnadsärendena efter den förändring av den statliga tillsynens omfattning och inriktning som skedde år 1989. Studien skall syfta till att utveckla ansvarsfördelningen inom organisationen och ge RAÄ ökade förutsättningar till koncentration på de centrala myndighetsuppgifterna.
Som central myndighet bör RAÄ ansvara för en samlad och övergripande utvärdering och uppföljning av hur den kyrkliga kulturmiljön tas till vara i landet. RAÄ:s ansvar för allmänna råd, stöd och initiativverksamhet i förhållande till de olika intressenter och organ som delar ansvaret för de kyrkliga kulturminnena bör sålunda öka.
RAÄ skall vidare i den fördjupade anslagsfamställningen redovisa ett program till en studie av hur en decentralisering till regional nivå av beslut i ärenden enligt kulturminneslagens 4 kap. kan genomföras. En sådan studie bör utföras i samverkan med svenska kyrkan och berörda regionala organ samt med beaktande av det utredningsarbete som pågår inom svenska kyrkan och som kan få konsekvenser för hanteringen av frågor om vård och tillsyn av den kyrkliga miljön. Programmet bör utgå från att studien skall genomföras under treårsperioden.
4.6 Ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse
Riksantikvarieämbetet har ett långtgående ansvar också för handläggning av ärenden enligt förordningen (1981:447) om statsbidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Under treårsperioden bör beslutsordningen enligt förordningen ändras så att länsstyrelserna övertar de uppgifter i fråga om avgöranden av enskilda ärenden som RAÄ nu hanterar.
RAÄ bör framdeles i stället svara för årlig fördelning av bidragsmedlen (ramar) till länsstyrelserna. Mot bakgrund av behovet av kraven på flexibilitet i bidragsgivningen måste dessa medel för den enskilda länsstyrelsen förutsättas kunna växla kraftigt mellan budgetåren.
Tillgången på statliga anslagsmedel för byggnadsvård medför sålunda att en allt större vikt måste läggas vid inriktningen, profilering och strategier för bidragsgivningen. Det gäller t.ex. i vilken omfattning som bidragsmedel under vissa år behöver reserveras för enskilda stora och kostsamma vårdarbeten. Det bör vara en prioriterad uppgift för RAÄ att svara för en sådan strategisk planering.
RAÄ bör i sin fördjupade anslagsframställning redovisa en plan för hur decentraliseringen av bidragsgivningen skall genomföras under treårsperioden.
Redovisningen bör innehålla överväganden om behovet av motsvarande förändringar i fråga om bidrag som RAÄ i dag lämnar till vård av fornlämningar och värdefulla kulturlandskap.
4.7 Kommunernas kulturmiljövård
De offentliga insatserna inom kulturmiljövården bygger på en roll- och ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Kommunerna har sina uppgifter i detta avseende främst inom ramen för sitt planmonopol men också kommunernas rent kulturpolitiska målsättningar är givetvis viktiga i sammanhanget.
En strävan i den statliga kulturmiljövården bör vara en nära samverkan med den kommunala nivån. En sådan strävan förutsätter kunskaper om kommunernas möjligheter och förutsättningar att lösa de ansvarsuppgifter som de redan har. RAÄ bör därför under treårsperioden genomföra en studie med en utvärdering av kulturmiljövårdens ställning i kommunerna. Programmet till en sådan studie bör redovisas i den fördjupade anslagsframställningen. RAÄ bör samråda med Svenska kommunförbundet, riksrevisionsverket och boverket beträffande utformningen av programmet.