Övergången från EES till EU - vissa kompletterande bestämmelser
Betänkande 1994/95:UU10
Utrikesutskottets betänkande
1994/95:UU10
Övergången från EES till EU -- vissa kompletterande bestämmelser
Innehåll
1994/95 UU10
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens (Utrikesdepartementets) proposition 1994/95:36 vari föreslås dels att riksdagen godkänner ett avtal mellan EFTA-staterna Finland, Island, Norge, Sverige och Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till den europeiska unionen, dels att avtalet inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag rörande övergångsbestämmelserna. Utskottet behandlar även propositionens förslag till lag om ändring i förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Detta senare lagförslag har beretts av konstitutionsutskottet i betänkandet 1994/95:KU17 med anledning av regeringens proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, yrkande 2.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:36 föreslår regeringen att riksdagen
1. godkänner avtalet mellan Finland, Island, Norge, Sverige och Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen, 2. antar regeringens förslag till lag om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen, 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett avtal mellan EFTA-länderna Finland, Island, Norge, Sverige och Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen. Avtalet utgör en uppföljning av anslutningsfördraget mellan Sverige och Europeiska unionens medlemsstater och innebär bl.a. att EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen under en övergångsperiod ges viss fortsatt behörighet enligt avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, även om en eller flera EFTA-stater skulle bli medlemmar av unionen.
I propositionen föreslås vidare att avtalet inkorporeras genom en särskild lag och att lagförslaget i proposition 1994/95:19 om Sveriges anslutning till Europeiska unionen ändras såvitt avser övergångsbestämmelserna.
Lagrådets yttrande har inhämtats över förslaget till anslutningslag (prop. 1994/95:19, bilaga 8). Huvudprinciperna när det gäller de rättsliga aspekterna med avseende på övergången från EES till EU har således behandlats där. I propositionen anges att de nu aktuella kompletterande lagförslagen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.
Bakgrund
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU) resulterade den 24 juni i år i ett anslutningsfördrag mellan Europeiska unionens medlemsstater och de ansökande staterna Norge, Österrike, Finland och Sverige. I en folkomröstning som genomfördes den 13 november 1994 röstade 52,3 % av svenska folket ja till medlemskap i unionen. 46,8 % röstade nej. 0,9 % röstade blankt.
I proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (medlemskapspropositionen) föreslås bl.a. att riksdagen godkänner anslutningsfördraget och antar förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Propositionens lagförslag har behandlats av konstitutionsutskottet (bet. 1994/95:KU17).
I samband med det svenska medlemskapet blir EG:s regler och bestämmelserna i anslutningsfördraget gällande i Sverige. Det framgår av den föreslagna anslutningslagen som träder i kraft vid anslutningen. Anslutningslagen innehåller en övergångsbestämmelse som rör övergången från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) till EU och som anger att EES-lagen skall upphöra att gälla men fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag som följer av anslutningsfördraget.
Som närmare framgår av medlemskapspropositionen behövs därutöver vissa kompletterande bestämmelser för att säkerställa bl.a. att EFTA-institutionerna, EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen, trots att övervakningsavtalet upphör att gälla i förhållande till de EFTA-stater som blir medlemmar i EU, kan färdigbehandla vissa ärenden som hänför sig till tiden för EES-avtalet. Ett avtal om detta, i fortsättningen kallat övergångsavtalet, undertecknades i Bryssel den 28 september 1994. Övergångsavtalet på svenska återfinns i betänkandets bilaga 1.
Övergångsreglerna har behandlats bl.a. i den referensgrupp inom regeringskansliet som upprättats för integrationsrättsliga frågor. Övergången från EES till EU från rättsliga synpunkter har även behandlats i betänkandet Anslutning till EU -- förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10), som också remissbehandlats.
I föreliggande proposition behandlas frågan om godkännande av övergångsavtalet och lagstiftningsfrågor med anledning av avtalet.
Förhållandena under EES Allmänt om EES-avtalet
Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv nuvarande medlemsstaterna i EU och EFTA-staterna avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i korthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad. Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor. I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som med nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.
Samtidigt undertecknade också EFTA-staterna två avtal sinsemellan. Dessa är avtalet om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (övervakningsavtalet) och avtalet om en ständig kommitté för EFTA-staterna (kommittéavtalet). Därutöver undertecknades ett avtal om en kommitté med ledamöter från EFTA-staternas parlament. Avtalen har godkänts av riksdagen (prop. 1991/92:170 (bil. 1), bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18).
Sedan Schweiz efter en folkomröstning avstått från att ratificera EES-avtalet och de tre EFTA-avtalen, utarbetades kompletterande avtal, s.k. justeringsprotokoll, med nödvändiga ändringar i avtalen. Dessa har också godkänts av riksdagen (prop. 1992/93:225, bet. 1992/93:EU3, rskr. 1992/93:404).
EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Genom samma lag har också övervakningsavtalets huvuddel jämte protokollen 1--4 införlivats med svensk rätt.
EES-avtalet har sedermera utökats med ytterligare närmare 500 EG-rättsakter genom beslut av EES-kommittén den 21 mars 1994. Riksdagen har godkänt även dessa ändringar (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367).
Syftet med EES-avtalet är att skapa ett dynamiskt och homogent EES med lika konkurrensvillkor och med respekt för samma regler för enskilda och företag (artikel 1 i EES-avtalet). För att uppnå detta syfte räcker det emellertid inte att gemensamma regler finns; reglerna måste också införlivas, tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt. Inom EU är det kommissionen och EG-domstolen som har till uppgift att säkerställa att så sker. Under EES-förhandlingarna stod det tidigt klart att motsvarande institutioner skulle behövas också på EFTA-sidan.
Mot denna bakgrund infördes i artikel 108.1 i EES-avtalet en bestämmelse om att EFTA-staterna skulle upprätta en oberoende övervakningsmyndighet (EFTA:s övervakningsmyndighet) samt skapa förfaranden liknande dem som finns inom gemenskapen, däri inbegripet förfaranden för att säkerställa att skyldigheterna enligt EES-avtalet uppfylls och för att kontrollera lagenligheten av åtgärder vidtagna av EFTA:s övervakningsmyndighet gällande konkurrens.
I artikel 108.2 anges att EFTA-staterna skall upprätta en domstol (EFTA-domstolen). Denna skall, i enlighet med ett särskilt avtal mellan EFTA-staterna, vad gäller tillämpningen av EES-avtalet, vara behörig vad gäller
a) mål eller ärenden som rör övervakningsförfarandet avseende EFTA-staterna, b) överklaganden av beslut på konkurrensområdet i ärenden som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet, c) lösning av tvister mellan två eller flera EFTA-stater.
Artikel 108.2 innebär således att EFTA-staterna åläggs att upprätta en EFTA-domstol med behörighet som i stor utsträckning motsvarar EG-domstolens.
Genom övervakningsavtalet, som trädde i kraft samtidigt med EES-avtalet, upprättades såväl EFTA:s övervakningsmyndighet som EFTA-domstolen. Avtalet innehåller närmare bestämmelser om dessa två institutioners sammansättning och behörighet. Enligt artikel 50.2 i övervakningsavtalet skall varje EFTA-stat som ansluter sig till Europeiska gemenskapen upphöra att vara part i avtalet samma dag som anslutningen blir gällande.
EFTA:s övervakningsmyndighet
EFTA:s övervakningsmyndighet består av fem ledamöter. Dessa ledamöter skall vara oberoende i förhållande till sina respektive regeringar och får varken söka eller ta emot instruktioner från parlament, regeringar, organisationer etc. Beslut fattas med enkel majoritet. Det krävs tre ledamöter för beslutförhet. Till sin hjälp har ledamöterna ett hundratal anställda som bereder de frågor som övervakningsmyndigheten fattar beslut om. Övervakningsmyndigheten har sitt säte i Bryssel.
Myndighetens uppgifter kan delas in i två kategorier, nämligen övervakning och administrativa uppgifter. Övervakningsuppgifterna kan i sin tur delas in i fyra olika delområden beroende på de olika förfaranderegler som tillämpas. Dessa områden är allmän övervakning och övervakning på områdena upphandling, statsstöd och konkurrens. Övervakningsuppgifterna beskrivs utförligare i propositionen (s. 12--14).
EFTA-domstolen
EFTA-domstolen består av fem domare. Domarna tillsätts av EFTA-staternas regeringar i samförstånd. Domstolen fattar beslut i plenum och med enkel majoritet. Tre ledamöter krävs för beslutförhet. Till sin hjälp har domarna var sin rättssekreterare. Vidare finns två jurister vid domstolen som skall bistå med utredningar om nationella förhållanden i EFTA-staterna. En justitiesekreterare biträder domstolen i dess arbete. Sammanlagt är ett trettiotal personer verksamma vid EFTA-domstolen. Domstolen har sitt säte i Genève.
EFTA-domstolens behörighet liknar den behörighet som EG-domstolen och förstainstansrätten har tillsammans. Viktiga skillnader finns emellertid, av vilka två särskilt bör nämnas. För det första finns inte någon förstainstansrätt på EFTA-sidan. Eftersom förstainstansrätten upprättades inom gemenskapen huvudsakligen av arbetsbelastningsskäl, finns inte någon anledning vid EES-avtalets undertecknande att upprätta en förstainstansrätt på EFTA-sidan. För det andra kan inte EFTA-domstolen ogiltigförklara normativa rättsakter inom EES, vilket EG-domstolen enligt artikel 173 i Romfördraget kan göra inom gemenskapen. I propositionen beskrivs kortfattat EFTA-domstolens viktigare uppgifter (s. 15--16).
Övergången från EES till EU Anslutningsfördraget
Övergången från EES till EU påverkas i första hand av de bestämmelser som införts i artikel 172 i anslutningsakten till anslutningsfördraget. Artikeln fogas till betänkandet som bilaga 2. Bestämmelserna avser främst förfarandena inom områdena för konkurrens, statsstöd och upphandling och riktas i första hand till de nya medlemsstaterna. Enskilda berörs dock också av dessa övergångsbestämmelser genom att kommissionen övertar ärenden från EFTA:s övervakningsmyndighet och genom att de flesta beslut av övervakningsmyndigheten avses fortsätta att gälla också vid ett medlemskap. Anslutningsfördragets bestämmelser om övergången har tillkommit för att underlätta övergången från EES till EU. En av tankarna har varit att relevanta anmälningar m.m. från anslutande EFTA-stater och enskilda, som redan gjorts enligt EES-avtalets tillämpliga regler till EFTA:s övervakningsmyndighet, inte skall behöva göras på nytt till kommissionen. Vidare skall, som nyss sagts, beslut som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet enligt motsvarande regler i princip alltjämt vara giltiga. Innehållet i övergångsbestämmelserna beskrivs i korthet i propositionen (s. 17--18).
Övergångsavtalet
Övergångsavtalet är en överenskommelse mellan EFTA-staterna i EES utom Liechtenstein. Det reglerar de institutionella förhållandena på EFTA-sidan som rör EES om en eller flera EFTA-stater ansluter sig till EU, dvs. uppfyller vad som föreskrivs i artikel 172 i anslutningsakten.
Avtalet kan också sägas övergångsvis ersätta övervakningsavtalet som ju upphör att gälla för de EFTA-stater som blir medlemmar i EU. Genom det nya övergångsavtalet åstadkommer man i första hand två saker: dels utgör avtalet ett instrument för EFTA-staterna i EES att uppfylla sina förpliktelser enligt anslutningsfördraget, dels ges institutionerna på EFTA-sidan -- EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen -- en möjlighet att slutföra ärenden enligt EES-avtalet som inte kommer att behandlas inom EU. Från allmänna rättssäkerhetssynpunkter är detta väsentligt, anförs det i propositionen. Övergångsavtalet gäller såväl stater som ansluter sig till EU som kvarvarande stater på EFTA-sidan. Resultatet av folkomröstningen den 13 november 1994 innebär att Sverige inträder som medlem i EU. Riksdagen bör oavsett detta godkänna avtalet.
Som framgår närmare av propositionen innebär den behörighet som EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen har långtgående befogenheter i förhållande till EFTA-staterna samt enskilda och företag från dessa stater. Eftersom EES-avtalets bestämmelser i stor utsträckning innehåller stadganden som i sak är identiska med bestämmelser i EG-rätten, är de regler som skall tillämpas vid det svenska medlemskapet i EU i mångt och mycket desamma som tillämpas genom EES-avtalet. Det är dock uppenbart att det behövs kompletterande regler för att åstadkomma klarhet i hur övergången från EES till EU i praktiken skall genomföras, inte bara när det gäller åtagandena från staterna på EFTA-sidan i anslutningsfördraget, utan också när det gäller företags och enskildas möjligheter att hävda sina rättigheter enligt övervakningsavtalet. Detta avtal upphör att gälla i förhållande till de EFTA-stater som ansluter sig till EU om inte annan överenskommelse träffas. Det måste t.ex. klargöras vad som händer med mål som redan är anhängiggjorda vid EFTA-domstolen om övervakningsavtalet upphör att gälla i förhållande till vissa EFTA-stater.
I övervakningsavtalet finns vidare bestämmelser om möjlighet till resning i fråga om EFTA-domstolens domar inom tio år från domens meddelande, möjlighet för enskilda att inom fem år från det skadan uppstod väcka skadeståndstalan mot EFTA:s övervakningsmyndighet etc. Vad som händer med dessa möjligheter om några EFTA-stater lämnar övervakningsavtalet behöver också klargöras. Slutligen konstateras i propositionen att EFTA-institutionernas möjligheter att ingripa mot EFTA-staterna i EES samt enskilda och företag från dessa stater även i fråga om sådana händelser som inträffade före anslutningsfördragets ikraftträdande kräver övergångsregler.
Övergångsavtalet innehåller nio artiklar och kan, som framgår av propositionen, sägas innehålla tre huvudelement. Dessa är
a) en skyldighet för EFTA:s övervakningsmyndighet att överlämna underrättelser, anmälningar och pågående ärenden till EG-kommissionen, b) en möjlighet för EFTA:s övervakningsmyndighet att inom tre månader efter övergången till EU inför EFTA-domstolen anhängiggöra ärenden som gäller EES-tiden, dvs. den 1 januari 1994 till den 1 januari 1995, c) en tidsmässig begränsning av rätten att väcka talan vid EFTA-domstolen såvitt avser händelser som inträffat under EES-tiden.
I propositionen redovisas utförligare innehållet i övergångsavtalets olika artiklar. Genom övergångsavtalet kompletteras bestämmelserna i anslutningsfördraget så att det i praktiken skall bli möjligt för organen på EFTA-sidan att medverka i arrangemanget. Övergångsregeln i anslutningslagens ikraftträdandebestämmelse behöver därför kompletteras så att undantag också görs för övergångsavtalets bestämmelser i lagen om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen. I övergångsavtalet finns ikraftträdandebestämmelser som innebär att avtalet teoretiskt skulle kunna träda i kraft senare än den 1 januari 1995. I propositionen föreslås därför att det bör ankomma på regeringen att besluta om ikraftträdande av lagförslaget om övergångsbestämmelser.
Utskottet
Utskottets överväganden
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen. Vad beträffar propositionens yrkande 3 konstaterar utskottet att konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1994/95:KU17 har berett regeringens (prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, yrk. 2) förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Under förutsättning att riksdagen antar senare nämnda lagförslag föreslår utskottet att de ändringar som lagts fram i föreliggande proposition avseende anslutningslagen genomförs på det sätt som framgår av bilaga 3 till detta betänkande.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avtal om övergångsbestämmelser att riksdagen godkänner avtalet mellan Finland, Island, Norge Sverige och Österrike om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen,
2. beträffande lag om övergångsbestämmelser att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen,
3. beträffande ändring i anslutningslagen att riksdagen, med ändring av det i betänkande 1994/95:KU17 framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen såvitt avser ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna, beslutar att nämnda bestämmelser erhåller i bilaga 3 som utrikesutskottets förslag betecknade lydelse.
Stockholm den 1 december 1994
På utrikesutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Margaretha af Ugglas (m), Axel Andersson (s), Nils T Svensson (s), Göran Lennmarker (m), Viola Furubjelke (s), Helena Nilsson (c), Kristina Svensson (s), Inger Koch (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Eva Zetterberg (v), Anneli Hulthén (s), Per Gahrton (mp), Ingrid Näslund (kds), Lena Klevenås (s), Urban Ahlin (s) och Percy Liedholm (m).
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
1. Förslag till Lag om övergångsbestämmelser för en period efter vissa EFTA-staters anslutning till Europeiska unionen
2. Förslag till Lag om ändring i lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Artikel 172 i anslutningsakten Bilaga 2
Av utrikesutskottet föreslagen ändring av det i betänkande 1994/95:KU17 framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen såvitt avser ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna Bilaga 3
Lydelse enligt bet. Denna lag träder i kraft 1994/95:KU17 Utskottets den dag regeringen förslag till lydelse bestämmer.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
1. Vid ikraftträdandet 1. Vid ikraftträdandet skall lagen (1992:1317) om ett skall lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) och samarbetsområde (EES) och lagen (1972:762) om lagen (1972:762) om prisbestämmelser för prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) upphöra att (CECA-lagen) upphöra att gälla. gälla.
2. Den upphävda lagen 2. Den upphävda lagen
(1992:1317) om ett europeiskt (1992:1317) om ett europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde ekonomiskt samarbetsområde
(EES) skall dock fortsätta (EES) skall dock fortsätta
att tillämpas på att tillämpas på
förhållanden som förhållanden som
hänför sig till den tid hänför sig till den tid
under vilken lagen varit i under vilken lagen varit i
kraft med de undantag som kraft med de undantag som
följer av fördraget den följer av
24 juni 1994 om Konungariket
Norges, Republiken a) fördraget den 24 juni
Österrikes, Republiken 1994 om Konungariket Norges,
Finlands och Konungariket Republiken Österrikes,
Sveriges anslutning till Republiken Finlands och
Europeiska unionen. Konungariket Sveriges
anslutning till Europeiska
unionen,
b) lagen (1994:000) om
övergångsbestämmelser
för en period efter vissa
EFTA-staters anslutning till
Europeiska unionen.
De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras i Svensk författningssamling (SFS).