Överföring och mottagande av flyktingar m.m.
Betänkande 1993/94:SfU6
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1993/94:SFU06
Överföring och mottagande av flyktingar m.m.
Innehåll
1993/94
SfU6
ELFTE HUVUDTITELN
Tilläggsbudget
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag i proposition 1993/94:51 om en utökning av flyktingkvoten för innevarande budgetår och ett stimulansbidrag i första hand till kommuner som under 1994 kraftigt ökar sitt flyktingmottagande.
Regeringen begär godkännande av att flyktingkvoten utökas med upp till 6 000 personer. Av dessa skall upp till 5 500 personer kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Ca 500 personer skall kunna föras över från annan del av världen. Kostnaden för den utökade kvoten beräknas till 830 miljoner kronor, främst i form av ersättningar till kommunerna. Dessa kostnader kommer i huvudsak att belasta nästa budgetårs statsbudget.
Det tillfälliga stimulansbidraget bör vara 25 000 kr per mottagen flykting. Om bidraget utnyttjas fullt ut av kommunerna, beräknas det kosta 1 750 miljoner kronor för budgetåren 1993/94 och 1994/95. Om kommunmottagandet ökar, beräknas förläggningskostnaderna i stället minska med 2 600 miljoner kronor för samma tid.
Inför utskottets behandling av ärendet har utskottet inhämtat ytterligare upplysningar från bl.a. Statens invandrarverk, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Beträffande flyktingkvoten delar utskottet regeringens uppfattning att det i första hand måste bli fråga om insatser i närområdet, en uppfattning som också delas av UNHCR. Utskottet anser att den osäkra situationen i f.d. Jugoslavien medför att regeringen behöver utrymme för att snabbt kunna vidta de åtgärder som kan anses erforderliga. Inte minst om UNHCR aktualiserar behov av en överföring från närområdet till andra länder bör regeringen ha möjlighet att låta överföra ett större antal personer till Sverige än redan beslutad flyktingkvot. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet att kvoten utökas med upp till ytterligare 6 000 skyddsbehövande.
Vidare anser utskottet att det föreslagna systemet med stimulansbidrag bör införas för att avtal snabbt skall kunna träffas med kommunerna om ett ökat flyktingmottagande men också för att påskynda själva utflyttningen till kommunerna.
De motioner som väckts med anledning av propositionen avstyrks i den mån de inte anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.
Propositionen
Regeringen (Kulturdepartementet) har i proposition 1993/94:51 föreslagit riksdagen
1. att godkänna den huvudsakliga inriktningen av ett handlingsprogram med syfte att det till Sverige skall kunna föras över upp till 6 000 skyddsbehövande inom ramen för en utökad flyktingkvot, 2. att godkänna att ett tillfälligt stimulansbidrag införs för att öka kommunernas flyktingmottagande, 3. att till Särskilda åtgärder i flyktingmottagandet m.m. för budgetåret 1993/94 under elfte huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag på 1 758 700 000 kr.
Motionerna
1993/94:Sf4 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om användande av viseringstvång för att hindra människor att fly, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omedelbart upphävande av visumtvånget för medborgare i Bosnien-Hercegovina, 3. att riksdagen -- om yrkande 2 bifalls -- avslår förslaget om utökad flyktingkvot, 4. att riksdagen avslår förslaget om ett tillfälligt stimulansbidrag, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kommunerna skall få full kostnadstäckning för flyktingmottagandet, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utformningen av ersättningssystemet till kommunerna för flyktingmottagandet.
1993/94:Sf5 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen avslår förslaget om godkännande av ett program för att utöka flyktingkvoten med upp till 6 000 människor, 2. att riksdagen avslår förslaget om godkännande av ett stimulansbidrag till kommunerna för att utöka deras flyktingmottagande, 3. att riksdagen avslår förslaget om ett reservationsanslag på 1 758 700 000 kr.
1993/94:Sf6 av Birgitta Dahl m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av konkretisering av åtgärder som är bättre ägnade att lösa problemet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående en utökning av flyktingkvoten.
1993/94:Sf7 av Lars Svensk (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flexibelt anslag för utökad flyktingkvot från det forna Jugoslavien.
1993/94:Sf8 av Claus Zaar och Bert Karlsson (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen avslår propositionen om överföring och mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ytterligare utredning av frågan om överföring och mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien, bl.a. i form av konsekvensanalyser.
Utskottet
Propositionen
Bakgrund
Den 21 juni 1993 fattade regeringen ett principbeslut om asylsökande från Bosnien-Hercegovina i ett ärende som överlämnats från Statens invandrarverk. Beslutet innebär under rådande läge att skyddsbehövande bosnier som sökt asyl i Sverige efter prövning i de enskilda ärendena kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd. Regeringen beslutade samtidigt att införa krav på visering för medborgare i Bosnien-Hercegovina. I samband därmed uttalades att riksdagen under hösten skulle få ta ställning till ett förslag om en väsentligt utökad flyktingkvot för att möjliggöra överföring till Sverige.
Flyktingkvoten
I propositionen anförs att kriget i Bosnien-Hercegovina och den allvarliga konflikten i resten av f.d. Jugoslavien har lett till en mycket allvarlig flyktingsituation. Totalt finns i f.d. Jugoslavien närmare fyra miljoner internflyktingar. Det stora flertalet av dem får betecknas som utsatta även om de i dagsläget fått skydd i närområdet. Sverige är en av de största bidragsgivarna till humanitära insatser för flyktingarna i f.d. Jugoslavien, och biståndet har främst gått till hjälpinsatser i närområdet.
Regeringen anser att den viktigaste delen i de svenska insatserna till förmån för flyktingarna även fortsättningsvis skall vara hjälpinsatser i närområdet. Det bör dock enligt regeringen finnas en beredskap för att vid behov möjliggöra överföring till Sverige av flyktingar och andra skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien. För budgetåret 1993/94 har medel anvisats som motsvarar överföring av 1 800 s.k. kvotflyktingar. Hela kvoten skall enligt regeringens beslut avse överföring av skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien.
Regeringen föreslår nu en utökning av flyktingkvoten och begär riksdagens godkännande av följande huvudsakliga inriktning. Flyktingkvoten för budgetåret 1993/94 skall kunna utökas med upp till 6 000 skyddsbehövande personer. Av dessa skall upp till 5 500 kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Av hela flyktingkvoten skall ca 500 personer kunna föras över från annan del av världen. Enligt propositionen skall Jugoslavienkvoten avse skyddsbehövande men även dem som är i akut behov av vård. Inom kvoten skall en vidare grupp anhöriga kunna tas ut. Kvoten skall inte omfatta anhöriga enligt utlänningslagen till bosnier som är i Sverige och fått uppehållstillstånd här. Regeringen avser att senare ge Invandrarverket närmare instruktioner om uttagning av kvoten.
Kostnaden för den utökade flyktingkvoten beräknas till 830 miljoner kronor, främst i form av ersättningar till kommunerna. Dessa kostnader kommer i huvudsak att belasta nästa budgetårs statsbudget.
Stimulansbidrag
Vid tiden för regeringens principbeslut väntade i Sverige 42 000 personer från Bosnien-Hercegovina på att få sin asylansökan prövad. Flertalet av dem beräknas få sina asylansökningar prövade av Statens invandrarverk före utgången av mars 1994. I de flesta fall väntas beslutet innebära tillstånd för bosättning i Sverige. Regeringen bedömer att anhöriginvandringen till bosnier som beviljas permanent uppehållstillstånd kan komma att bli 20 000--30 000 personer.
Invandrarverket bedömde inför budgetåret 1993/94 att verket skulle kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ett mottagande upp till en högsta nivå på 32 000 platser. Som en konsekvens av regeringens principbeslut om permanent uppehållstillstånd för bosnier har verket nu ambitionen att kunna träffa överenskommelser med kommunerna om ca 70 000 kommunplatser under kalenderåret 1994. Det sammanlagda behovet av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95 bedöms till ca 110 000. Platsbehovet avser kvotflyktingar, utlänningar som flyttar ut från en förläggning och anhöriga till flyktingar.
I propositionen föreslås att ett tillfälligt stimulansbidrag införs för att öka kommunernas flyktingmottagande. Stimulansbidraget bör vara 25 000 kr per mottagen flykting. Bidraget skall kunna betalas ut till kommuner som träffar överenskommelser med Invandrarverket om ett kraftigt utökat flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har ett stort flyktingmottagande men som ändå ökar detta. För invandrartäta storstadskommuner skall kraven kunna sättas lägre.
Stimulansbidraget bör enligt regeringen utformas så att det stimulerar till dels att överenskommelser om ett ökat flyktingmottagande träffas snabbt, dels att mottagandet sker i så nära anslutning som möjligt till att Invandrarverket fattar tillståndsbeslut. Hälften av bidraget (12 500 kr) bör därför utbetalas i anslutning till att kommunen senast i början av år 1994 träffar överenskommelse med Invandrarverket om flyktingmottagande för detta år. Denna del av bidraget bör avse alla de personer som överenskommelsen omfattar. Den andra hälften utbetalas när kommunen faktiskt tagit emot de flyktingar man träffat överenskommelse om. Mottagandet skall dock ha skett före den 1 oktober 1994. Halvt stimulansbidrag skall i vissa fall kunna lämnas för mottagande som sker före år 1994.
Om stimulansbidraget utnyttjas fullt ut av kommunerna, beräknas det kosta 1 750 miljoner kronor för budgetåren 1993/94 och 1994/95. Av beloppet kan 1 250 miljoner kronor komma att utbetalas under budgetåret 1993/94. Om kommunmottagandet ökar, bedömer regeringen att förläggningskostnaderna kan minska med 2 600 miljoner kronor för budgetåren 1993/94--1994/95.
Medelsanvisning
I propositionen föreslås att medel för stimulansbidrag för budgetåren 1993/94 och 1994/95 anvisas på ett särskilt anslag. På anslaget bör även anvisas 8,7 miljoner kronor för tillfällig förstärkning av bl.a. ambassaden i Zagreb på grund av den väntade tillströmningen av ansökningar om uppehållstillstånd för anhöriga. Regeringen begär således att riksdagen på statsbudgeten för budgetåret 1993/94 på D 12. Särskilda åtgärder i flyktingmottagandet m.m. anvisar ett reservationsanslag på 1 758,7 miljoner kronor.
Motionerna
Fem motioner har väckts med anledning av propositionen.
I motion Sf6 anför Birgitta Dahl m.fl. (s) att regeringen genom sitt principbeslut skjutit över stora kostnader på kommunerna. Svårigheten att få flyktingarna i arbete kommer att leda till kraftigt ökade kostnader för framför allt kommunernas socialtjänst. Motionärerna befarar att de av regeringen föreslagna åtgärderna inte kommer att leda till att kommunerna ökar sitt flyktingmottagande i tillräcklig omfattning. Om inte kommunerna förmår öka mottagandet kommer flyktingarna att under lång tid bli kvar på förläggningarna. Motionärerna anser därför att regeringen bör lägga fram förslag som är bättre ägnade att lösa det problem som regeringen genom sina egna beslut skapat (yrkande 1). Motionärerna pekar härvid också på den obalans som finns mellan olika kommuner när det gäller fördelningen av kostnaderna för flyktingmottagningen. Vissa kommuner har genom att vägra att ta emot flyktingar undandragit sig det gemensamma ansvaret. Regeringen bör därför överväga olika metoder för att fördela dessa kostnader mellan samtliga kommuner i landet. Beträffande förslaget om en utökning av flyktingkvoten anser motionärerna att medlen för flyktingkvoten bör användas flexibelt och i första hand för insatser i närområdet. Detta utesluter dock inte att medlen även kan användas för att till Sverige överföra människor som inte kan få skydd i närområdet eller som är i akut behov av vård. Motionärerna begär i yrkande 2 ett tillkännagivande härom.
Även i motion Sf7 av Lars Svensk (kds) begärs ett tillkännagivande om att medlen för den utökade flyktingkvoten bör få användas flexibelt. Om och när detta är möjligt skall de få användas för hjälp i närområdet.
I motion Sf5 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) kritiseras att regeringen genom sitt principbeslut givit klartecken till att ca 42 000 bosnier beviljas permanent uppehållstillstånd trots att inga andra länder ger permanenta tillstånd och trots att flertalet av bosnierna endast önskat temporärt uppehållstillstånd i avvaktan på att kriget skall upphöra. Motionärerna anser att Sverige genom att ta emot dessa bosnier och nu ytterligare 5 500 människor från det forna Jugoslavien bidrar till den etniska rensningen. De finner det vidare cyniskt att man ger 5 500 människor en fristad i Sverige i stället för att för samma belopp erbjuda 250 000--300 000 personer bättre hjälp i närområdet. Motionärerna begär i yrkande 1 avslag på förslaget om utökad flyktingkvot. Mot denna bakgrund begär motionärerna även avslag på förslaget om stimulansbidrag (yrkande 2) och medelsanvisning (yrkande 3).
Även i motion Sf8 av Claus Zaar och Bert Karlsson (nyd) kritiseras att permanent uppehållstillstånd beviljas. Detta är enligt motionärerna inte i linje med vad regeringen anger om att insatser i flyktingarnas närområde måste prioriteras. Motionärerna efterlyser en allsidig konsekvensanalys av förslagen som borde ha omfattat bl.a. hur utbildningsbehovet, socialhjälpsbehovet och arbetslösheten påverkas. Motionärerna begär i yrkande 1 avslag på propositionen och i yrkande 2 ett tillkännagivande om ytterligare utredning av frågan.
Berith Eriksson m.fl. (v) anför i motion Sf4 att det viseringskrav som regeringen beslutat om för medborgare i Bosnien-Hercegovina närmast helt stoppat människor att fly från detta område till Sverige. De kan inte heller längre ta sig över gränsen till Kroatien. Motionärerna hävdar att det strider mot andan i Genèvekonventionen att på detta vis använda viseringsinstrumentet som en metod att hindra flyktingar från att söka asyl i andra länder. Riksdagen bör därför ge regeringen till känna att detta missbruk av viseringsinstrumentet måste upphöra (yrkande 1) och att visumtvånget för bosnier omedelbart skall upphävas (yrkande 2). Om riksdagen bifaller yrkande 2 bör enligt motionärerna propositionens förslag om utökad flyktingkvot avslås (yrkande 3). Motionärerna anser vidare att kommunerna bör få full kostnadstäckning för flyktingmottagandet, men ersättningssystemet bör utformas så att det innehåller incitament för kommunerna att satsa på svenskundervisning och särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för flyktingarna. Mot denna bakgrund begär motionärerna avslag på regeringens förslag om stimulansbidrag (yrkande 4) och tillkännagivande om vad som anförts om ersättningssystemet (yrkandena 5 och 6).
Utskottet
Utgångspunkt för utskottets bedömning
Situationen i f.d. Jugoslavien är fortfarande mycket allvarlig. Som angivits finns nu närmare fyra miljoner internflyktingar där. Stora skaror har också flytt till andra länder. Särskilt allvarlig är situationen i Bosnien-Hercegovina. Totalt har 1 miljon människor lämnat republiken efter krigsutbrottet. Av dessa har 275 000 kommit till EG- och EFTA-länderna, men huvuddelen -- 90 % -- har anlänt till endast fem länder: Tyskland 125 000, Österrike 50 000, Sverige 43 000, Schweiz 20 000 och Danmark 13 000 personer. Vidare har till Storbritannien kommit 8 000 bosnier, till Frankrike och Nederländerna vardera 5 000 och till Norge 4 000 bosnier. Inom Europa anses allmänt att de mest skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien är de som anlänt från Bosnien-Hercegovina. För dem har alla de angivna länderna utom Storbritannien och Sverige utfärdat särskilda bestämmelser om temporärt skydd. Bl.a. införde Danmark i november 1992 en särskild lag härom. Lagen har reviderats i juni 1993. De danska bestämmelserna innebär att utlänningen beviljas förnybara 6-månaderstillstånd, sammanlagt dock längst för två år.
I propositionen konstateras att Sverige i dagsläget är ett av de länder i Västeuropa som tagit emot flest asylsökande från f.d. Jugoslavien räknat i förhållande till invånarantalet. Den ojämna fördelningen vad gäller mottagandet av skyddsbehövande och övriga hjälpinsatser har av regeringen påtalats i internationella fora. Därvid har bl.a. framhållits behovet av ett betydligt förstärkt europeiskt samarbete. Vidare har påtalats behovet av en beredskap att kunna ta emot skyddsbehövande som inte kan beredas skydd i närområdet, något som måste ske i en anda av internationell solidaritet. Mellan Sverige och andra europeiska länder pågår för närvarande sonderingar för att utveckla ett mera formellt system för fördelning av flyktingarna.
Enligt utskottets mening vore det önskvärt att man inom Europa utvecklar en mer enhetlig syn på flyktingfrågorna, och särskilt viktigt är det att Sverige utvecklar ett nära samarbete med de andra nordiska länderna.
De ärenden om uppehållstillstånd för bosnier som regeringen avgjorde under sommaren hade i januari 1993 överlämnats till regeringen från Invandrarverket. I ett yttrande den 11 februari 1993 förordade Utlänningsnämnden att ärendena skulle få avvakta beslut under en kortare tid. I regeringens beslut den 21 juni 1993 angavs att någon snar lösning på konflikten inte var i sikte och att skäl saknades att ytterligare avvakta med att ta ställning i ärendena. I propositionen anges att det fortfarande inte finns något som tyder på att de asylsökande från Bosnien-Hercegovina inom den närmaste framtiden kommer att kunna återvända till sitt hemland. Det vore enligt regeringen därför orimligt att låta dessa människor under lång tid avvakta beslut på svenska förläggningar.
Utgångspunkten för utskottets bedömning av förslagen i propositionen är främst att ett stort antal bosnier nu väntas få permanent uppehållstillstånd. Det är därför viktigt att utflyttningen till kommunerna från flyktingförläggningar kan ske snabbt och omfatta ett stort antal flyktingar. Till kommunerna väntas också komma ett stort antal anhöriga, s.k. anknytningsfall. Regeringen har beräknat anhöriginvandringen till 20 000--30 000 personer medan Invandrarverket, enligt vad som anges i propositionen, uppskattat att den kan komma att bli 45 000--50 000 personer. Inför utskottet har verkets generaldirektör dock uppgivit att, med de uppgifter om gruppens sammansättning som nu föreligger, anhöriginvandringen kan beräknas ligga närmare det antal regeringen uppgivit än vad verket tidigare uppskattat. Utskottet vill tillägga att de bosnier som nu finns i Sverige anges vara en relativt homogen och välutbildad grupp. Särskilda utbildningsinsatser sätts också in redan på förläggningarna och en intensifierad kartläggning skall ske av flyktingarnas utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet.
Även om den nuvarande situationen måste vara utgångspunkten för utskottets bedömning, bör nämnas att utskottet redan i ett pressmeddelande den 13 augusti 1992, med anledning av den stora tillströmningen av asylsökande från det forna Jugoslavien, enhälligt uttalade att möjligheten att ge någon form av temporärt uppehållstillstånd i situationer som den rådande måste utredas med största skyndsamhet.
I oktober samma år föreslog Utredningen (Ku 1992:05) om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. i en promemoria en särskild lag om att utlänningar som rest in i Sverige från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art skall kunna beviljas ett tillfälligt vistelsetillstånd här. Promemorian har remissbehandlats.
Därefter har regeringen den 14 oktober 1993 till Lagrådet remitterat förslag om bl.a. tillfälliga uppehållstillstånd. I remissen anger regeringen att en särskild lag om vistelsetillstånd inte bör införas utan ytterligare beredning, något som ligger inom uppdraget för Invandrar- och flyktingkommittén. Regeringen anför vidare att det i vissa situationer kan vara lämpligt och önskvärt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detta anges i och för sig kunna ske inom ramen för nu gällande lagstiftning men skulle -- om det utvidgas att gälla större grupper -- rimma dåligt med de uttalanden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Enligt lagrådsremissen bör tidsbegränsade uppehållstillstånd användas främst då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som bedöms ha en kortare varaktighet. Det kan också vara fråga om en naturkatastrof eller en ekologisk katastrof. Det första tillståndet meddelas lämpligen för sex månader. Om skyddsbehovet kvarstår efter denna tid bör tillståndet kunna förlängas för ytterligare sex månader. I lagrådsremissen anges att mer långtgående integrationsinsatser inte behöver vidtas beträffande dem med tidsbegränsade tillstånd. En fullständig prövning av utlänningens skäl för ansökan om uppehållstillstånd skall dock göras även i dessa fall.
Utskottet vill också erinra om att Invandrar- och flyktingkommittén (dir. 1993:1) har i uppdrag att se över hur människor från andra länder, som söker en fristad undan förtryck av olika slag, skall kunna få detta tillgodosett i vårt land och hur invandringsreglerna i ett framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier skyddsbehövande. I uppdraget ingår vidare att bedöma behovet av en mer omfattande användning av tillfälliga skyddsanordningar. Arbetet skall vara avslutat den 1 mars 1995.
Visumkrav
Samtidigt med sitt principbeslut införde regeringen krav på visering för medborgare i Bosnien-Hercegovina. I propositionen anges att i bakgrunden till detta beslut ingick att flertalet av de bosnier som kommit till Sverige inte kommit direkt från hemlandet utan redan tidigare haft skydd i annat land. Visumkravet för bosnier, liksom det generella visumkrav som gäller enligt utlänningslagen (1989:529), kritiseras i motion Sf4.
Enligt utskottets mening skulle det utan viseringskrav vara förenat med stora svårigheter att reglera invandringen. Den som kommer till Sverige och ansöker om asyl behöver dock inte ha visum. Däremot kan den som måste lämna sitt land och resa till Sverige i praktiken bli tvungen att försöka skaffa ett visum. I direktiven till Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) anges att utredaren bör överväga om några ändrade regler är påkallade med hänsyn till risken för att viseringsregler -- bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig utlänningar som saknar visering -- kan medföra olyckliga konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land.
Utskottet anser att, i avvaktan på den pågående översynen av utlänningslagstiftningen, ett generellt viseringskrav är nödvändigt för att invandringen i övrigt skall kunna regleras. Detta överensstämmer med den uppfattning utskottet givit uttryck för i sitt av riksdagen godkända betänkande 1991/92:SfU10. Mot bakgrund av att flertalet av bosnierna, enligt vad som anges i propositionen, tidigare kom från andra länder där de haft skydd anser utskottet att visumkrav för närvarande är befogat även för bosnier.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf4 yrkandena 1 och 2.
Flyktingkvoten
Sverige har sedan år 1950 haft ett system för kollektiv överföring av flyktingar genom s.k. flyktingkvoter. Kvoten har använts för uttagning av flyktingar eller andra personer som befunnit sig i en särskilt utsatt situation och/eller för att ta hand om personer som UNHCR haft särskilda svårigheter att finna ett lämpligt placeringsland till.
Kvoten har sedan mitten av 1970-talet och fram t.o.m. budgetåret 1990/91 uppgått till ca 1 250 personer per år. De två följande budgetåren utökades kvoten till 2 000 personer. Ett av åren utökades kvoten dessutom tillfälligt med 1 250 personer med anledning av flyktingsituationen i och kring Irak. För innevarande budgetår har medel anvisats för en kvot på 1 800 personer. Hela kvoten skall som nämnts inriktas på flyktingar från f.d. Jugoslavien.
I propositionen föreslås att flyktingkvoten under innevarande budgetår utökas med ytterligare 6 000 personer, av vilka 5 500 skall kunna föras över från f.d. Jugoslavien. Av hela kvoten skall ca 500 personer kunna föras över från annan del av världen.
Inom den nuvarande kvoten har under tiden juli--september i år tagits ut 62 personer, varav 43 från f.d. Jugoslavien. En delegation som besökt närområdet har därefter tagit ut 95 personer.
I propositionen understryker regeringen att en överföring av flyktingar till Sverige inte är något självändamål. Inriktningen skall i första hand vara insatser i närområdet, en inställning som också delas av bl.a. UNHCR. Först när dessa insatser inte är tillfredsställande bör överföringar till Sverige eller andra länder komma i fråga. Endast så stor del av kvoten som kan motiveras utifrån denna grundsyn och strategiska inriktning bör tas i anspråk. Regeringen kommer hela tiden att mycket nära följa utvecklingen. Det bör vidare vara en strävan att inrikta kvoten i samråd med flera länder, så att ett effektivt system för fördelning av flyktingar från f.d. Jugoslavien kan etableras i Europa.
Som nämnts är Sverige en av de största bidragsgivarna till humanitära insatser för flyktingar i f.d. Jugoslavien. Det svenska biståndet har i första hand kanaliserats genom FN, Röda korset samt enskilda svenska organisationer. Under budgetåret 1992/93 var det svenska biståndet över 400 miljoner kronor. Detta bistånd har främst gått till hjälpinsatser i närområdet. Det är fråga om omfattande insatser för att skydda personer och varutransporter samt vårdinsatser. I propositionen anges att insatser i närområdet kan vara att föredra t.ex. om man kan hjälpa samma antal flyktingar och andra skyddsbehövande till en lägre kostnad. En annan viktig princip är att skapa förutsättningar för flyktingar att leva kvar i familjegemenskapen i närområdet bl.a. för att de så snart konflikten lösts skall kunna återvända hem. Det är regeringens mening att hjälpinsatserna i närområdet även i fortsättningen skall komma att utgöra den viktigaste delen i de svenska insatserna till förmån för flyktingarna i f.d. Jugoslavien. Inställningen att insatser i närområdet måste prioriteras delas enligt regeringen av FN:s flyktingkommissarie, EG, den bosniska regeringen och flera av hjälporganisationerna på plats.
Utskottet nödgas konstatera att i en så svår situation som den i f.d. Jugoslavien krävs en rad insatser. En utökad flyktingkvot skulle således endast vara en av många åtgärder som kan komma i fråga. Utskottet delar den uppfattning regeringen ger uttryck för i propositionen, nämligen att det i första hand måste bli fråga om insatser i närområdet. Denna uppfattning delas också av bl.a. UNHCR. Enligt utskottets mening måste den osäkra situationen i området medföra att regeringen kan behöva utrymme för att snabbt kunna vidta de åtgärder som kan anses erforderliga. Inte minst om UNHCR aktualiserar behov av en överföring från närområdet till andra länder bör regeringen ha möjlighet att låta överföra ett större antal personer till Sverige än redan beslutad flyktingkvot ger utrymme för. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet förslaget att kvoten utökas med ytterligare 6 000 skyddsbehövande personer. Utskottet anser det naturligt att de personer som kan komma i fråga i första hand är skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien. Det kan dock inte uteslutas att situationen i världen förändras t.ex. genom någon inträffad händelse på annat håll. Utskottet anser därför att regeringen bör ha möjlighet att, om UNHCR bedömer att behovet av överföring av flyktingar från annat håll i världen är minst lika stort, inom ramen för kvoten kunna låta föra över fler än de angivna 500 personerna från andra områden.
För innevarande budgetår har för överföring av kvotflyktingar anvisats 270 miljoner kronor. Redan när dessa medel anvisades angavs att ändamålet med anslaget även borde omfatta bidrag till lösningar av flyktingsituationer utanför Sverige på annat sätt än genom organiserad överföring hit. Genom en sådan ökad flexibilitet i medelsanvändningen skulle det vara möjligt att hjälpa samma antal flyktingar till en lägre kostnad än i dag.
Regeringen har beräknat att kostnaderna för den utökade flyktingkvoten, 830 miljoner kronor, huvudsakligen kommer att falla på nästa budgetår. Om det visar sig att regeringen behöver vidta åtgärder i närområdet som måste finansieras under innevarande budgetår utöver redan anslagna medel, förutsätter utskottet att regeringen återkommer till riksdagen med begäran om medelsanvisning på tilläggsbudget.
Med vad utskottet ovan anfört anser utskottet att motionerna Sf6 yrkande 2 och Sf7 är tillgodosedda. Motionerna Sf5 yrkande 1 och Sf8 yrkande 1 (delvis) och yrkande 2 avstyrks. Följdyrkandet i motion Sf4 yrkande 3 avstyrks likaså.
Kommunmottagandet
Utflyttningen till kommunerna av det stora antalet bosnier som väntas få permanent uppehållstillstånd kommer att ställa stora krav på kommunerna. Särskilt stor måste påfrestningen bli när så många personer skall tas emot inom en relativt kort tid. För att förmå kommunerna att öka flyktingmottagandet kraftigt och för att utflyttningen skall kunna ske snabbt föreslår regeringen att ett stimulansbidrag införs som komplettering till de ersättningar som kommunerna erhåller vid flyktingmottagandet.
Svenska kommunförbundet har i framställning till regeringen begärt att kommunerna skall få full ersättning för sina kostnader för flyktingmottagandet. Förbundet anser att kommunerna i rådande arbetsmarknadssituation inte får den täckning av sina kostnader för flyktingmottagandet som var avsikten när nivån på nuvarande schablonersättning fastställdes. I den aktuella situationen kommer dessutom temporära lösningar och ökade investeringar att bli nödvändiga. Sammantaget kräver detta enligt förbundet att ökade resurser ställs till kommunernas förfogande. Överläggningar mellan regeringen och kommunförbundet pågår i frågan.
Huvuddragen i nuvarande system för mottagande av asylsökande och flyktingar gäller sedan den 1 januari 1985 (prop. 1983/84:124, bet. SfU 1983/84:27, rskr. 1983/84:295). Härvid angavs att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet, medan ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun. Före år 1991 erhöll kommunerna ersättning för bl.a. de faktiska kostnaderna för socialbidrag som lämnats till flyktingar och deras anhöriga. Ersättning utgick under det år uppehållstillstånd beviljades samt för ytterligare tre år. Fr.o.m. den 1 januari 1991 (prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) lades ersättningarna för ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag till kommunerna samman i en schabloniserad engångsersättning som räknas upp årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen. Huvudsyftet var att härigenom stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv och kunna bli självförsörjande.
För år 1993 uppgår ersättningen till 138 300 kr för en flykting som fyllt 16 år och 84 800 kr för ett barn under 16 år. Halvt schablonbelopp lämnas till den kommun som först tar emot flyktingen och gör en plan för hans eller hennes introduktion. Beloppet betalas ut kvartalet efter det att flyktingen anlänt till kommunen. Om flyktingen bor kvar i kommunen i minst sex månader får kommunen ytterligare ett halvt schablonbelopp.
Särskilda beräkningsgrunder gäller för ersättning vid flyttning till en annan kommun än mottagningskommunen. Om en flykting flyttar till en annan kommun inom sex månader får den nya kommunen ett helt schablonbelopp under förutsättning att flyktingen bor kvar där minst sex månader.
Schablonersättningen utgår för mottagning av s.k. kvotflyktingar, konventionsflyktingar, krigsvägrare, de facto-flyktingar och utlänningar som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl. Schablonersättning lämnas i princip också för alla som får uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en person som mottagits som flykting, under förutsättning att den anhörige anlänt inom två år från det att den först anlände togs emot i en kommun.
Kommuner som träffat överenskommelse med Invandrarverket om flyktingmottagande får utöver schablonersättningen en grundersättning för sin basorganisation. Grundersättningen utgör för närvarande 414 900 kr.
För handikappade och äldre flyktingar får kommunerna däremot ersättning för kostnaderna för socialbidrag. Det gäller flyktingar som vid tiden för uppehållstillstånd var över 60 år eller som inte kan försörja sig på grund av sjukdom eller handikapp som förelåg vid ankomsten till Sverige eller som har samband med situationen som flykting. I dessa fall lämnas också ett halvt schablonbelopp.
Efter prövning i varje enskilt fall kan kommunen härutöver få ersättning för vissa typer av extraordinära kostnader.
Inom regeringskansliet pågår för närvarande en översyn av vissa regler i ersättningssystemet för flyktingmottagandet i syfte att skapa ökad kostnadseffektivitet och ökad rättvisa mellan kommuner. Som ett led i denna översyn har en promemoria Översyn av vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75) upprättats av en arbetsgrupp inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen anser bl.a. att utbetalningsreglerna för schablonersättningen innebär en orättvis fördelning vid flyttningar. Eftersom den kommun som först tar emot en flykting är berättigad till full ersättning redan efter sex månader kan detta innebära en övervältring av kostnader på den nya inflyttningskommunen. Denna kommun är enligt nuvarande regler endast berättigad till en halv schablonersättning om flyktingen flyttar dit strax efter det att sex månader gått. Kostnaderna torde dock normalt vara väsentligt högre. Flyttningarna har dessutom varit något fler än vad man kalkylerade med när nuvarande ersättningssystem konstruerades vilket lett till ökade statliga kostnader. Arbetsgruppen föreslår bl.a. en förändring av utbetalningsreglerna och en fördelning av schablonersättningen mellan kommunerna som bättre avspeglar var i tiden kostnaderna ligger. En förutsättning för att genomföra en sådan förändring är enligt arbetsgruppen att administrationen kan förenklas avsevärt jämfört med i dag.
I propositionen anges att när resultatet av pågående uppföljning av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet under de senaste åren föreligger senare i höst kommer regeringen också att ta ställning till behovet av en mer generell förstärkning av schablonersättningen. Utgångspunkten för denna bedömning kommer att vara att staten även fortsättningsvis skall ha det fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader schablonersättningen är avsedd att täcka. I den mån uppföljningen visar att kommunerna på grund av arbetsmarknadssituationen inte får den täckning av kostnaderna för mottagandet som varit avsedd kommer regeringen i budgetpropositionen att lämna förslag om utökad schablonersättning.
Utskottet anser att det föreslagna systemet med stimulansbidrag bör införas för att avtal snabbt skall kunna träffas med kommunerna om ett ökat flyktingmottagande men också för att påskynda själva utflyttningen till kommunerna. Beslut härom får inte fördröjas av att överläggningar nu pågår mellan regeringen och Kommunförbundet om ersättningsnivåerna i övrigt.
I propositionen anger regeringen att utgångspunkten för bedömningen av behovet av en generell förstärkning av schablonersättningen är att staten även fortsättningsvis skall ha det fulla ekonomiska ansvaret för de kostnader schablonersättningen är avsedd att täcka. Utskottet delar denna uppfattning. Samtidigt vill utskottet framhålla vikten av att detta ansvar omsätts till enhetliga ersättningar till kommunerna så att kommunerna fortfarande har ekonomiska incitament till att vidta åtgärder som underlättar för flyktingarna att snabbt bli integrerade i samhället och komma ut på arbetsmarknaden. Enligt utskottets mening är det särskilt angeläget att de kommuner som har en stor sekundärinflyttning -- främst storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö men även vissa andra kommuner -- blir bättre tillgodosedda i ersättningssystemet.
Utskottet, som förutsätter att parterna mycket snart hittar en lösning på ersättningsfrågan, anser att dessa förhandlingar måste få fortsätta utan något uttalande från riksdagens sida. Om det visar sig att kommunerna på grund av arbetsmarknadssituationen inte får avsedd täckning för kostnaderna för mottagandet kommer regeringen enligt vad som anges i propositionen att i budgetpropositionen lämna förslag om utökad schablonersättning.
Utskottet noterar härutöver att överläggningar mellan regeringen och Landstingsförbundet har inletts om de extra kostnader som landstingen får på grund av det stora flyktingmottagandet.
Med det anförda anser utskottet att motionerna Sf4 yrkandena 5 och 6 samt Sf6 yrkande 1 får anses i huvudsak tillgodosedda. Motionerna Sf5 yrkande 2 och Sf8 yrkande 1 i denna del bör däremot avslås av riksdagen liksom yrkande 4 i motion Sf4.
Medelsanvisning
Utskottet tillstyrker förslaget till medelsanvisning och avstyrker bifall till motionerna Sf5 yrkande 3 och Sf8 yrkande 1 i denna del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande viseringskrav att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf4 yrkandena 1 och 2,
men. (v) - delvis
2. beträffande flyktingkvoten att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1993/94:Sf4 yrkande 3, 1993/94:Sf5 yrkande 1, 1993/94:Sf6 yrkande 2, 1993/94:Sf7 och 1993/94:Sf8 yrkandena 1 i denna del och 2 godkänner den huvudsakliga inriktningen av ett handlingsprogram med syfte att det till Sverige skall kunna föras över upp till 6 000 skyddsbehövande inom ramen för en utökad flyktingkvot,
res. 1 (nyd) men. (v) - delvis
3. beträffande stimulansbidrag att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1993/94:Sf4 yrkandena 4--6, 1993/94:Sf5 yrkande 2, 1993/94:Sf6 yrkande 1 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del godkänner att ett tillfälligt stimulansbidrag införs för att öka kommunernas flyktingmottagande,
res. 2 (nyd) men. (v) - delvis
4. beträffande medelsanvisning att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 3 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del till Särskilda åtgärder i flyktingmottagandet m.m. på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under elfte huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 758 700 000 kr.
res. 3 (nyd) - villk. 2
Stockholm den 25 november 1993
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Sigge Godin (fp), Nils-Olof Gustafsson (s), Hans Dau (m), Margareta Israelsson (s), Arne Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s), Gustaf von Essen (m), Widar Andersson (s), Rune Backlund (c), Märtha Gårdestig (kds) och Monica Widnemark (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Flyktingkvoten (mom. 2)
Arne Jansson (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Utskottet nödgas" och på s. 11 slutar med "avstyrks likaså." bort ha följande lydelse:
Regeringen har genom sitt principbeslut den 21 juni 1993 givit klartecken till att ca 42 000 bosnier beviljas permanent uppehållstillstånd trots att inga andra länder ger permanenta tillstånd och trots att flertalet av bosnierna endast önskat temporärt uppehållstillstånd i avvaktan på att kriget skall upphöra. Utskottet anser att Sverige genom att ta emot dessa bosnier och, om flyktingkvoten utökas, ytterligare 5 500 människor från det forna Jugoslavien bidrar till den etniska rensningen. Utskottet finner det vidare cyniskt att man ger 5 500 människor en fristad i Sverige i stället för att för samma belopp erbjuda 250 000--300 000 personer bättre hjälp i närområdet.
Utskottet anser att det mot denna bakgrund är fel att besluta om en utökad flyktingkvot. Riksdagen bör därför avslå regeringens förslag i denna del.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande flyktingkvoten att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 1 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del och med anledning av motion 1993/94:Sf4 yrkande 3 avslår regeringens förslag i denna del och motionerna 1993/94:Sf6 yrkande 2, 1993/94:Sf7 och 1993/94:Sf8 yrkande 2,
2. Stimulansbidrag (mom. 3)
Arne Jansson (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Utskottet anser" och på s. 14 slutar med "motion Sf4." bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att de skyddsbehövande bosnier som sökt sig till Sverige endast borde ha beviljats tillfälliga uppehållstillstånd här. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns skäl att införa ett stimulansbidrag för att öka kommunernas flyktingmottagande. Riksdagen bör därför avslå regeringens förslag härom.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 3. beträffande stimulansbidrag att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 2 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del och med anledning av motion 1993/94:Sf4 yrkande 4 avslår regeringens förslag i denna del och motionerna 1993/94:Sf4 yrkandena 5 och 6 och 1993/94:Sf6 yrkande 1,
3. Medelsanvisning (mom. 4)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Arne Jansson (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
Utskottet har ovan under reservation 2 avstyrkt bifall till regeringens förslag om stimulansbidrag. Som en följd härav avstyrker utskottet bifall också till förslaget om medelsanvisning.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande medelsanvisning att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 3 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del avslår regeringens förslag i denna del.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Berith Eriksson (v) anför:
1. Viseringskrav och flyktingkvoten (mom. 1 och 2)
Det viseringskrav som regeringen beslutat om för medborgare i Bosnien-Hercegovina har närmast helt stoppat människor att fly från detta område till Sverige. De kan inte heller längre ta sig över gränsen till Kroatien. Det strider mot andan i Genèvekonventionen att på detta vis använda viseringsinstrumentet som en metod att hindra flyktingar från att söka asyl i andra länder. I enlighet med vad som anförs i motion Sf4 yrkandena 1 och 2 måste detta missbruk av viseringsinstrumentet upphöra och visumtvånget för bosnier omedelbart upphävas.
Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Om visumtvånget för bosnier således upphävs saknas anledning att besluta om en utökad flyktingkvot med avseende på f.d. Jugoslavien. Riksdagen bör därför med bifall till motion Sf4 yrkande 3 avslå förslaget om utökad flyktingkvot.
2. Stimulansbidrag (mom. 3)
Stimulansbidraget är inte någon bra väg för att underlätta kommunernas flyktingmottagande. Kommunerna bör i stället få full kostnadstäckning för flyktingmottagandet. Ersättningssystemet bör utformas på ett sådant sätt att det innehåller incitament för kommunerna att satsa extra på svenskundervisning och särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för flyktingarna. Mot denna bakgrund bör med bifall till motion Sf4 yrkande 4 regeringens förslag om stimulansbidrag avslås. Vad som anförts om ersättningssystemet bör med bifall till motion Sf4 yrkandena 5 och 6 ges regeringen till känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1--3 borde ha hemställt:
1. beträffande viseringskrav att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf4 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts i denna del,
2. beträffande flyktingkvoten (under förutsättning av bifall till yrkande 1 ovan) att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf4 yrkande 3 och med anledning av motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 1 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del avslår regeringens förslag i denna del och motionerna 1993/94:Sf6 yrkande 2, 1993/94:Sf7 och 1993/94:Sf8 yrkande 2,
3. beträffande stimulansbidrag att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf4 yrkandena 4--6 och med anledning av motionerna 1993/94:Sf5 yrkande 2 och 1993/94:Sf8 yrkande 1 i denna del samt med avslag på motion 1993/94:Sf6 yrkande 1, dels avslår regeringens förslag i denna del, dels som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts i denna del,