Östersjön som särskilt känsligt havsområde
Betänkande 2002/03:MJU6
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande2002/03:MJU6
Östersjön som särskilt känsligt havsområde
Sammanfattning Med anledning av det nyligen inträffade fartygshaveriet utanför den spanska kusten med omfattande oljeläckage som följd och mot bakgrund av bl.a. de kraftigt ökande oljetransporterna på Östersjön har utskottet funnit det angeläget att nu ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v, c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt känsligt havsområde i enlighet med det internationella regelverk som administreras av FN:s sjöfartsorganisation IMO. Utskottet föreslår med anledning av motionerna ett tillkännagivande av innebörd att regeringen så snart som möjligt hos IMO ansöker om att svenskt vatten i Östersjön skall få status som särskilt känsligt havsområde. Vidare bör regeringen ytterligare påskynda arbetet inom Helcom för att även övriga länder i Östersjöregionen skall kunna få sina vatten klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet med att analysera behovet av och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som klassningen medger bör prioriteras.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Östersjön som särskilt känsligt havsområde Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om Östersjön som särskilt känsligt havsområde. Därmed bifaller utskottet motionerna 2002/03:MJ313 yrkande 5, 2002/03:MJ380, 2002/03:MJ428 yrkande 24, 2002/03:MJ432 yrkande 5 och 2002/03:MJ478 yrkandena 1 och 2 samt bifaller delvis motionerna 2002/03:MJ223 och 2002/03:MJ315 yrkande 12. Stockholm den 18 december 2002 På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Per Westerberg Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Westerberg (m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune Berglund (s), Rolf Lindén (s), Sven Gunnar Persson (kd), Kjell-Erik Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Sverker Thorén (fp), Jan- Olof Larsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Christin Nilsson (s), Roger Karlsson (c) och Gunnar Goude (mp). Bakgrund Våren 1999 godkände riksdagen med anledning av regeringens proposition Svenska miljömål ett system med 15 miljökvalitetsmål. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett av miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt levande kust och skärgård. Målet innebär att Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a. att sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald samt natur- och kulturmiljövärden. I november 2001 beslutade riksdagen om delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Utgångspunkten för detta arbete är bl.a. medverkan av alla som verkar i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Miljöarbetet skall integreras i alla verksamheter, och detta gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Ekonomiska och rättsliga styrmedel bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för miljöarbetet. Delmålen för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som berör skyddet av Östersjön är bl.a. att minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer senast år 2010 skall ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara skyddade som reservat. Vidare skall genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010. Hösten 2001 beslutade riksdagen även om en rad lagändringar som syftar till att förbättra möjligheterna att motverka, kontrollera och beivra olagliga utsläpp till sjöss av olja och andra skadliga ämnen. Vidare beslutades om skärpta bestämmelser i fråga om tillsyn och sanktioner för att genomföra den s.k. Östersjöstrategin (prop. 2000/01:139, bet. 2000/01:MJU4, rskr. 2000/01: 81). Med anledning av det nyligen inträffade fartygshaveriet utanför den spanska kusten med omfattande oljeläckage som följd och mot bakgrund av bl.a. de kraftigt ökande oljetransporterna på Östersjön har utskottet funnit det angeläget att nu ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v, c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt känsligt havsområde i enlighet med det internationella regelverk som administreras av FN:s sjöfartsorganisation IMO. Trafikutskottet har yttrat sig över de i betänkandet behandlade motionsyrkandena. Yttrandet (2002/03:TU1y) återfinns i bilaga 2. Utskottet anordnade den 28 november 2002 en utfrågning i ärendet med representanter för Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Världsnaturfonden (WWF) och Greenpeace.
2002/03 MJU6
Utskottets överväganden Östersjön som särskilt känsligt havsområde m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår med anledning av ett antal motioner (s, m, fp, kd, v, c, mp ) ett tillkännagivande av innebörd att regeringen så snart som möjligt hos IMO ansöker om att svenskt vatten i Östersjön skall få status som särskilt känsligt havsområde. Vidare bör regeringen ytterligare påskynda arbetet inom Helcom för att få även övriga delar av Östersjön klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet med att analysera behovet av och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som klassningen medger bör prioriteras. Motionerna I ett antal motioner från den allmänna motionstiden 2002 föreslås att Sverige antingen tillsammans med andra länder eller på egen hand skall ansöka hos IMO om att få hela eller delar av Östersjön klassade som s.k. särskilt känsligt havsområde. Enligt Socialdemokraternas motion MJ223 utsätts Östersjöns marina miljö- och kustområden för ökande belastning på grund av olika mänskliga aktiviteter. Få hav i världen är så känsliga som Östersjön. Östersjön drabbas hårt av jordbruk, industrier, trafik, avlopp och andra utsläppskällor. Arbetet med den marina miljön bygger i stor utsträckning på internationell samverkan, t.ex. genom Helsingforskommissionen (Helcom). Helcom räknar med att bulk- och containertrafiken på Östersjön kommer att öka kraftigt i framtiden. Trafiken med stora oljetankrar kommer också att öka kraftigt i takt med att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina Östersjöhamnar. Hotet om allvarliga oljeutsläpp ökar. Östersjön uppfyller med bred marginal de krav som ställs av IMO för att ett havsområde skall kunna klassas som särskilt känsligt. Sverige bör tillsammans med staterna runt Östersjön ansöka hos IMO om att få Östersjön klassad som särskilt känsligt havsområde. Enligt motion MJ315 (fp) brottas Östersjöområdet med stora och allvarliga miljöproblem. Innanhavet Östersjön med sitt unika ekosystem fortsätter att smutsas ned genom utsläpp och läckage från samtliga länder, och räknas som ett av de mest förorenade havsområdena i världen. Risken för stora oljeutsläpp utgör det största hotet mot miljön och den biologiska mångfalden i Östersjön. Detta hot ökar ständigt mot bakgrund av den kraftigt ökande trafiken och den bristande säkerheten hos minst 40 % av fartygen på Östersjön. Utsläppen i och kring Östersjön kräver gemensamma lösningar på framför allt EU-nivå men även på nationell nivå. Därför kräver Folkpartiet liberalerna bl.a. att Östersjön skall klassas som ett särskilt känsligt område (yrkande 12). I flerpartimotion MJ380 (v, c, m, kd, mp) framhålls bl.a. att stora delar av Östersjöns problem är förknippade med sjöfarten och att dessa problem kommer att öka inom en snar framtid. Olja och farliga kemikalier släpps ofta rakt ut i havet från de fartyg som seglar i Östersjön. Utsläppen leder till utbredd fågeldöd, skador på bottnar, höga oljehalter och långlivade kemikalier i vattnet samt förstörda kuster. Transporterna över haven innebär alltid risker för miljön. För att minska riskerna krävs att större krav ställs på de fartyg som tillåts segla i Östersjön vad gäller exempelvis teknisk standard eller fartygsbefäls och besättnings kompetens. Där havsmiljön är speciellt känslig och värdefull ur ekologiskt perspektiv kan stater med territoriell jurisdiktion ställa speciella krav på sjöfarten genom att få området klassat som särskilt känsligt havsområde. Östersjön uppfyller med god marginal de kriterier som FN-organet IMO ställer upp för att ett havsområde skall kunna få sådan klassning. Sverige bör snarast ansöka hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade som särskilt känsligt havsområde (yrkande 1). På sikt måste alla Östersjöländer ansöka om att få sina vatten klassade som särskilt känsligt havsområde. Först då finns möjlighet att skapa ett gemensamt och heltäckande regelverk för trafik på Östersjön. Regeringen bör inom Helcom verka för att även övriga länder i Östersjöregionen ansöker om att få sina vatten klassade som PSSA (yrkande 2). Vidare bör regeringen redan nu även söka utveckla de kriterier som klassningen innebär i arbetet med att få klassningen så heltäckande som möjligt. Bland dessa frågor kan exempelvis definieras var tyngre skeppsfart bör begränsas eller förbjudas och vilka leder som den av hänsyn till miljörisker bör hänvisas till (yrkande 3). Även i motion MJ313 (v) framförs krav om att Sverige snarast bör ansöka hos IMO om att få svenskt vatten i Östersjön klassat som särskilt känsligt havsområde (yrkande 5). Centerpartiet framhåller i motion MJ428 att de omfattande transporterna av miljöfarligt gods i Östersjön utgör ett ständigt hot mot Östersjöns miljö. Mycket tyder exempelvis på att Ryssland kommer att öka exporten av olja som transporteras ut genom Finska viken. Därför är det viktigt att länderna runt Östersjön gemensamt inriktar sin politik på att starkt begränsa vilka fartyg som får trafikera vårt gemensamma hav. Helcom håller på att utreda om Östersjön bör klassas som ett särskilt känsligt område. Det är en långdragen process. Därför bör Sverige gå före övriga länder och kräva att den svenska delen av Östersjön snarast klassas som särskilt känsligt område av det FN-organ som reglerar sjöfart, IMO. Parallellt med detta kan Sverige arbeta genom Helcom för att få de andra Östersjöländerna med sig (yrkande 24). Även i Kristdemokraternas motion MJ432 uppmärksammas att stora delar av Östersjöns miljöproblem är förknippade med sjöfarten. Olja och kemikalier släpps ofta ut direkt i havet, vilket får till följd att många arter dör och att bottnar och kuster förstörs. Åtgärder måste vidtas för att reglera sjöfarten i Östersjön. Inom Helcom pågår arbetet med att undersöka vilka förutsättningar det finns för att skydda Östersjön som särskilt känsligt havsområde. Om Östersjön skulle klassas som sådant område kan farlederna för sjöfarten ändras och särskilt känsliga områden skyddas från utsläpp och störningar av olika slag. Sverige bör snarast ansöka hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade som särskilt känsligt havsområde. Mer kraftfullt är det naturligtvis om alla länderna kunde göra samma sak, och därför skall Sverige också inom Helcom arbeta för att få med de andra Östersjöländerna (yrkande 5). I den socialdemokratiska motionen MJ478 framhålls att få, om något, hav i världen är så känsligt som Östersjön. Havets mycket långsamma vattengenomströmning, dess låga ålder och dess sköra ekosystem gör att Östersjön drabbats hårt av olika utsläppskällor. Stora delar av Östersjöns problem är förknippade med sjöfarten. Sjöfarten på Östersjön kommer att öka dramatiskt. Östersjöländernas samarbetsorganisation Helcom räknar med att bulk- och containertrafiken på Östersjön kommer att öka med 300 % till år 2017. Trafiken med stora oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina Östersjöhamnar. Östersjön uppfyller med god marginal de kriterier som FN-organet IMO ställer på ett havsområde för att det skall kunna klassas som särskilt känsligt havsområde. Sverige bör ansöka hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade som sådana områden (yrkande 1). På sikt måste alla Östersjöländer ansöka om att få sina vatten klassade som särskilt känsliga havsområden. Då har vi möjlighet att skapa ett gemensamt och heltäckande regelverk för trafik på Östersjön. Därför är det viktigt att Sverige intensifierar sitt arbete inom Helcom med syfte att få samtliga Östersjöländer att klassa sin del av Östersjön som särskilt känsligt havsområde (yrkande 2). Utskottets ställningstagande Där havsmiljön är speciellt känslig och värdefull ur ekologiskt perspektiv kan stater med territoriell jurisdiktion, med stöd av havsrättten och med iakttagande och tillämpning av konventionen MARPOL 1973/78, International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, ställa speciella krav på sjöfarten genom att få området klassat som ett särskilt område (Special Area) eller särskilt känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). För att kunna klassas som PSSA måste vissa av IMO uppställda kriterier vara uppfyllda (Guidelines for the Designation of Special Areas under Marpol 73/78 and Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas [Resolution A.927 22]). Dessa omfattar bl.a. ekologiska förhållanden som ett unikt eller sällsynt ekosystem, ekosystemets mångfald (diversitet) samt känsligheten för störningar genom naturliga händelser eller mänsklig aktivitet. Vidare beaktas sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden såsom t.ex. betydelsen för rekreation och turism. Här beaktas även vetenskapliga förhållanden och egenskaper hos den trafikerande flottan (t.ex. mängden oljetransporter). Ansökan till IMO skall ange de syften man vill uppnå med det föreslagna områdets identifiering som ett PSSA och klart beskriva områdets behov av speciellt skydd samt de föreslagna speciella skyddsåtgärder man önskar vidta (Associated Protective Measures). Det finns i dag flera PSSA i världen, bl.a. Stora Barriärrevet utanför Australien, skärgården Sabana-Camaguey i Kuba, Isla Malpelo i Colombia och Florida Keys samt Tortugas i USA. I oktober 2002 godkände IMO:s miljökommitté (MEPC) ett gemensamt initiativ (Tyskland, Nederländerna och Danmark) att ge Wadden Zee, en del av Nordsjön, status som särskilt känsligt havsområde. För Wadden Zee finns för närvarande inga restriktioner utan utpekandet tjänar som information till sjöfarten om områdets känslighet. Trafikutskottet har till miljö- och jordbruksutskottet yttrat sig över de i ärendet behandlade motionsyrkandena. Trafikutskottet framhåller i sitt yttrande sammanfattningsvis sjöfartens avgörande betydelse för den internationella handeln och att sjötransporter från miljösynpunkt är fördelaktiga i den mån de avlastar den redan hårt utnyttjade landinfrastrukturen. Grundläggande för den svenska transportpolitiken är att skapa en effektiv och hållbar transportutveckling. Det innebär att transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador och där en god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser främjas. Det kräver att sjöfarten aktivt värnar om miljön och bidrar till att skydda världshav och andra vattenvägar från miljöförstöring. Trafikutskottet delar motionärernas bedömning att den föreslagna klassificeringen skulle verksamt kunna bidra till att förbättra fartygssäkerheten i Östersjön. Samtidigt konstateras att avgörande för ett fartygs säkerhet är även kvaliteten i driften, dvs. rederiets kompetens och seriositet, ett gott och kontinuerligt fartygsunderhåll och en professionell bemanning. Enligt trafikutskottets mening är det angeläget att en ansökan om PSSA-klassificering snarast kommer till stånd. Sverige bör därför ha full beredskap att handla enligt två linjer. Skulle ett beslut om gemensam ansökan inte bli resultatet vid det kommande ministermötet inom Helcom våren 2003 bör Sverige - utan ytterligare dröjsmål - lämna in en ensidig ansökan. Därmed tillgodoses syftet med förslagen i de nu behandlade motionerna helt eller delvis. Med hänvisning till det anförda föreslås att miljö- och jordbruksutskottet tillstyrker motionerna. Miljö- och jordbruksutskottet vill för sin del anföra följande. Få marina miljöer i världen är så känsliga som Östersjön. Denna speciella känslighet för föroreningar beror bl.a. på låg genomsnittstemperatur, låg syrehalt, långsam vattenomsättning och att det är ett grunt hav. Allt som kan göras måste göras för att skydda detta känsliga, grunda innanhav. Många av Östersjöns miljöproblem är förknippade med sjöfarten. Dessa problem antas komma att öka dramatiskt. Enligt Östersjöländernas samarbetsorganisation Helcom beräknas bulk- och containertrafiken på Östersjön öka med 300 % fram till år 2017. Trafiken med stora oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina Östersjöhamnar. Det bästa för den marina miljön vore om hela Östersjön kunde få status som PSSA. På så sätt kan förhindras att den oönskade trafiken över huvud taget befinner sig på Östersjön. Hela Östersjön är i dag, på grund av sin känslighet och sitt akut kritiska tillstånd, förklarat som särskilt område (SPA) och därmed föremål för striktare regler beträffande avsiktliga oljeutsläpp, tankrengöring, avfall och luftutsläpp. Detta är ett gott argument för att hela Östersjön även borde kunna klassas som ett PSSA. Som framgår av redovisningen ovan är ett PSSA ett område som mot bakgrund av vetenskapligt erkända ekologiska och/eller socioekonomiska skäl anses vara i behov av speciellt skydd mot skador orsakade av sjöfarten. Klassningen enligt PSSA-reglerna förstärker det internationella erkännandet av havsområdets ekologiska betydelse. Regelverket ställer krav på att verksamma inom sjöfarten är informerade om att speciell försiktighet skall iakttas vid passage inom området. Vidare ges inom PSSA-systemet utrymme för en mängd skyddsåtgärder som annars inte är möjliga. Det kan bl.a. innebära operationella krav (tekniska krav på båtarna), krav på lotsning, speciell service som ökar säkerheten, skärpta krav på de leder som trafiken måste följa, rapporteringssystem för vissa fartyg och obligatorisk bogseringseskort. PSSA medger också förbud mot transport av farligt avfall samt bestämmelser om handhavande av ballastvatten. När det gäller det pågående arbetet inom EU kan i detta sammanhang nämnas de åtgärder som ryms i de s.k. Erikapaketen. Syftet är att inom två år stoppa undermåliga och sjöodugliga fartyg från att trafikera de europeiska vattnen. Förslagen i Erika 1-paketet (KOM [2000] 142 slutlig) innebär att en del av de brister som finns när det gäller det nuvarande regelverket kring sjösäkerhet åtgärdas. Bland annat stärks det nuvarande regelverket kring den s.k. hamnstatskontrollen. Fartyg, vars kondition upprepade gånger underkänts, skall kunna svartlistas från alla EU-hamnar. Vidare skärps regelverket kring klassningssällskapen, bl.a. såvitt avser kvalitet och uppföljning av sällskapens verksamhet. Kraven på dubbelskrov uppmärksammas och utfasningen av oljetanker med enkelskrov skall vara genomförd till år 2015. Erika II-paketet (KOM [2000] 802 slutlig) innehåller konkreta åtgärder med anledning av Erika I-paketet, nämligen en förordning om inrättandet av den europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA), ett direktiv om ett anmälningssystem för förbättrad trafikövervakning på europeiska vatten samt åtgärder för förbättring av det internationella systemet med en fond för ersättning av skada vid oljeutsläpp i europeiska vatten. Under våren avser riksdagen (trafikutskottet) att behandla en aviserad proposition avseende två av delarna i Erikapaketet, nämligen direktivet om hamnstatskontroll och om klassificeringssällskapens verksamhet. Vid transportministerrådet den 6 december 2002 antogs bl.a. vissa rådsslutsatser om ökad säkerhet till sjöss. Rådsslutsatserna omfattar ett tidigareläggande av utfasningen av oljetankfartyg med enkelskrov. Ett förslag skall vara utarbetat och kunna antas senast den 1 juli 2003. Vidare görs ett åtagande från EU-staternas sida att inte acceptera transporter av de tyngsta formerna av råolja till hamnarna med enkelskrovsfartyg. Genomförandet av EG:s direktiv om hamnstatskontroller påskyndas. Kommissionen uppmanas dessutom att utarbeta ett förslag till skärpt hamnstatskontroll inkluderande kortare inspektionsintervaller samt utvidgad rapporteringsskyldighet för lotsar när det gäller transittrafik. Medlemsstaterna uppmanas att lägga fram gemensamma ansökningar om områden som skulle kunna identifieras som särskilt känsliga havsområden. Vidare uppmanas IMO att utveckla användningen av bl.a. detta instrument. Östersjön är ett känsligt innanhav, och det finns områden som är särskilt känsliga och extra skyddsvärda. Skyddsmotiven för de marina områdena varierar naturligtvis beroende på naturvärden och hotbilder. Sverige har med stöd av art- och habitatdirektivet (92/94/EEG) anmält flera marina områden till nätverket Natura 2000 enligt vilket arter och naturtyper som betraktas som skyddsvärda skall ingå i ett sammanhängande ekologiskt nätverk. Bland annat är Hoburgs bank anmält och skyddas redan nu av direktivet och den svenska miljöbalken. Inga åtgärder får vidtas som kan skada syftet med skyddet. Naturvårdsverket och Fiskeriverket arbetar med att ta fram ett underlag för beslut om vilka ytterligare områden som bör skyddas som reservat eller på annat sätt behöver skyddas långsiktigt. Vidare bör i detta sammanhang uppmärksammas att regeringen sommaren 2002 tillsatte den s.k. Havsmiljökommissionen (dir. 2002:212). Kommissionen skall till halvårsskiftet 2003 ta fram förslag på de konkreta åtgärder som måste vidtas för att undanröja tveksamheterna kring om Sverige skall kunna nå generationsmålet för havet. Helsingforskommissionen (Helcom) är det verkställande organet för Helsingforskonventionen om skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön från skadlig påverkan av sjöfarten. Parter i Helcom är Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland, Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. Som framgår av den ovan nämnda miljömålspropositionen skall områdesskyddet integreras med internationella överenskommelser och miljökonventioner. Genomförandet av Sveriges åtaganden för skyddade områden inom ramen för Helcom skall prioriteras. Inom Helcom pågår bl.a. arbetet med s.k. BSPA (Baltic Sea Protected Areas). Syftet med detta arbete är att länderna inventerar, pekar ut och anmäler skyddsvärda områden i och runt Östersjön. Sverige har anmält ett antal områden och står i begrepp att anmäla ovannämnda Hoburgs bank. Betydelsen av att anmäla ett BSPA ligger främst i att man sprider kunskapen om området i en vid krets. Inom Helcom pågår även arbetet med att ta fram ett gemensamt underlag för samtliga länder inför en ansökan till IMO om PSSA-klassning av hela eller delar av Östersjön. Transportministrarna kring Östersjön tog ställning för en sådan ökad ambitionsnivå genom det extra ministermötet inom Helcom år 2001. Härvid antogs den s.k. Köpenhamnsdeklarationen, som bl.a. innefattar utfasning av enkelskrov till år 2015. Vidare innefattar beslutet särskilda rutter för djupgående fartyg nära känsliga områden. Deklarationen inrymmer också beslut om att upprätta marina skyddsområden och utökad användning av automatiska identifieringssystem för fartyg, AIS. Vid samma möte fattades även beslutet att senast år 2003 presentera en analys av möjligheten att utpeka delar av Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde. Avsikten är att underlaget för en ansökan till IMO skall vara klart vid Helcoms nästa ministermöte i juni 2003. Utskottet har i likhet med regeringen kunnat konstatera att vidtagna åtgärder kring Östersjön inte är tillräckliga (prot. 2002/03:28). Oljetrafiken har under senare tid ökat kraftigt, framför allt till och från ryska hamnar. Den svåra olyckan med oljetankern Prestige har än en gång visat vilka stora risker som trafiken med oljetanker verkligen innebär. Sist men inte minst framstår miljötillståndet i Östersjön i dag som mer problematiskt än någonsin. Det ger oss anledning att ytterligare öka våra ansträngningar för att skydda Östersjön. Enligt vad utskottet erfarit har regeringen för avsikt att den 19 december 2002 lämna ett uppdrag till Sjöfartsverket att ta fram Sveriges underlag i form av kartläggning och analys för en gemensam ansökan, inom ramen för Helcoms arbete, till IMO om PSSA-klassificering. Som trafikutskottet framhåller är skapandet av en effektiv och hållbar transportutveckling grundläggande för den svenska transportpolitiken. Det innebär att transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador och där en god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser främjas. Att transportpolitiken skall vara grundad på uthållig utveckling ligger också i linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001 om ett säkerställande av hållbara transporter liksom i riktlinjerna för EG-kommissionens vitbok om den gemensamma transportpolitiken fram till år 2010. Detta förutsätter att sjöfarten aktivt värnar om miljön och bidrar till att skydda världshav och andra vattenvägar från miljöförstöring. Enligt miljö- och jordbruksutskottets mening är det naturligtvis önskvärt att alla länderna kring Östersjön förenas i ett gemensamt agerande när det gäller Östersjön som särskilt skyddat havsområde. Utskottet förutsätter också att Sverige även i fortsättningen kommer att vara pådrivande när det gäller det fortsatta arbetet inom Helcom. Detta behöver inte innebära att Sverige avstår från möjligheten att gå före med en nationell ansökan. Underlaget för en eventuell PSSA-klassificering beräknas vara färdigställt till våren 2003 inför det planerade ministermötet inom Helcom. I det ovan nämnda uppdraget till Sjöfartsverket ingår även en kartläggning och analys för en ensidig svensk ansökan hos IMO. Sammantaget skapar detta goda förutsättningar för att nå största möjliga framgång med arbetet för en säker och miljöanpassad sjöfart i Östersjön. Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att regeringen så snart som möjligt hos IMO bör ansöka om att svenskt vatten i Östersjön skall få status som särskilt känsligt havsområde. Vidare bör regeringen ytterligare påskynda arbetet inom Helcom för att få även övriga delar av Östersjön klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet med att analysera behovet av och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som klassningen medger bör prioriteras. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Därmed tillstyrker utskottet helt eller delvis motionerna MJ223 (s), MJ313 (v) yrkande 5, MJ315 (fp) yrkande 12, MJ380 (v, c, m, kd, mp) yrkandena 1-3, MJ428 (c) yrkande 24, MJ432 (kd) yrkande 5 och MJ478 (s) yrkandena 1 och 2. Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden 2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige tillsammans med staterna runt Östersjön bör ansöka hos IMO om att få Östersjön klassad som särskilt känsligt havsområde (PSSA). 2002/03:MJ313 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v): 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige snarast bör ansöka hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade som PSSA. 2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. (fp): 12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Östersjön skall klassas som ett särskilt känsligt område. 2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v, c, m, kd, mp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att Sverige snarast ansöker vid IMO om att Östersjön klassas som särskilt känsligt havsområde i enlighet med vad som anförs i motionen. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att Sverige intensifierar sitt arbete inom Helcom med syfte att få samtliga Östersjöländer att klassa sin del av Östersjön som särskilt känsligt havsområde i enlighet med vad som anförs i motionen. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen bör lägga fram förslag till hur kriterierna för PSSA-klassning bör utvecklas i enlighet med vad som anförs i motionen. 2002/03:MJ428 av Maud Olofsson m.fl. (c): 24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige bör kräva att Östersjön snarast PSSA-klassas som särskilt känsligt område. 2002/03:MJ432 av Alf Svensson m.fl. (kd): 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att utlysa Östersjön till särskilt känsligt havsområde, PSSA. 2002/03:MJ478 av Jan Emanuel Johansson (s): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att Sverige snarast ansöker vid IMO att Östersjön klassas som särskilt känsligt havsområde, PSSA. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att Sverige intensifierar sitt arbete inom Helcom med syfte att få samtliga Östersjöländer att klassa sin del av Östersjön som "särskilt havsområde".
Bilaga 2
Trafikutskottets yttrande
2002/03:TU1y
Östersjön som särskilt känsligt
havsområde
Till miljö- och
jordbruksutskottet
Miljö- och jordbruksutskottet har den 28 november
2002 beslutat att bereda trafikutskottet tillfälle
att yttra sig över sju motioner från allmänna
motionstiden år 2002 som går ut på att Östersjön bör
klassas som ett s.k. särskilt känsligt havsområde.
De motioner som behandlas är följande:
- 2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s),
- 2002/03:MJ313 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v)
yrkande 5,
- 2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
yrkande 12,
- 2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v, c,
m, kd, mp),
- 2002/03:MJ428 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkande
24,
- 2002/03:MJ432 av Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande
5,
- 2002/03:MJ478 av Jan Emanuel Johansson (s)
yrkandena 1 och 2.
Vissa bakgrundsuppgifter
Utvecklingen av oljetransporter i Östersjön
Produktionen av olja som skeppas ut från hamnar i
Östersjön har ökat med 15 % under de senaste åren.
Östersjön har i allt högre grad kommit att användas
för transporter av olja från Ryssland till
Västeuropa och vidare. Detta har i sin tur
resulterat i att såväl antalet tankfartyg som
storleken på dessa har ökat. I dag fraktas mer än 80
miljoner ton olja, och beräkningar visar att denna
volym kan komma att öka till 110 miljoner ton per
år. Efter det att de baltiska länderna blev
självständiga har Ryssland satsat på att i sitt
kustområde i Finska viken bygga ut befintliga hamnar
och anlägga nya. Primorsk, som invigdes för något år
sedan, är i dag den största ryska Östersjöhamnen med
en kapacitet på ca 40 miljoner ton olja per år med
en tilltänkt kapacitet på 80 miljoner ton per år.
Regelsystem m.m.
Globalt samarbete
Att fritt navigera på haven är en hävdvunnen
rättighet som härrör från principen om havens
frihet. Ett system med konventioner, koder och
protokoll har utvecklats för att skapa balans mellan
rättigheter och skyldigheter. FN:s fackorgan
International Maritime Organization, IMO, har till
uppgift att förbättra säkerheten inom sjöfarten och
hindra föroreningar från fartyg.
Grundläggande är havsrätten. FN:s
havsrättskonvention (United Nations Convention on
the Law of the Sea, UNCLOS) innehåller bl.a. regler
om havets indelning i olika vattenområden och
staters jurisdiktion över dessa områden.
En stat (kuststat) har rätt att dra baslinjer
längs med den yttersta kustlinjen. Vattenområdena
innanför baslinjen utgörs av inre vatten och
kuststaten har full suveränitet över detta. Räknat
från baslinjen följer territorialhavet, vilket
enligt gällande folkrätt inte får överstiga 12
nautiska mil (1 nautisk mil är 1 852 m). Kuststatens
suveränitet över territorialhavet inskränks genom
principen om utländska fartygs rätt till s.k.
oskadlig genomfart. Med detta avses att genomfarten
inte stör kuststatens "lugn, ordning eller
säkerhet". En stats inre vatten och territorialhav
utgör tillsammans statens sjöterritorium. Kuststater
har även rätt att upprätta en exklusiv ekonomisk zon
om högst 200 nautiska mil räknat från baslinjen.
Utanför kuststatens eventuella ekonomiska zon vidtar
det fria havet.
Havsrätten kan sägas utgöra den ram inom vilken
sjörätten utvecklas. Den sistnämnda reglerar i
huvudsak tre områden, nämligen sjöfartens
infrastruktur (såsom farleder och hamnar), fartygen
(såsom beskaffenhet, utrustning och bemanning) och
sjötrafikledning (såsom trafikinformation,
övervakning och lotsning). Bland de konventioner
m.m. som finns är två av särskild betydelse för den
fråga som aktualiseras genom motionerna.
Den ena är sjösäkerhetskonventionen (International
Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS).
Denna har sedermera kompletterats med den
internationella säkerhetsorganisationskoden
(International Safety Management Code, ISM-koden).
Den andra konventionen gäller utsläpp av
förorening från fartyg (International Convention for
the Prevention of Pollution from Ships jämte ett
senare antaget protokoll, MARPOL). Huvudprincipen är
att utsläpp av olja skall vara förbjudet.
Utsläppsbestämmelserna är olika utformade beroende
på om ett vattenområde har klassificerats som ett
s.k. särskilt havsområde (Special Sea Area, SSA)
eller inte. Inom ett sådant område råder förbud mot
utsläpp av all olja under vissa villkor. Sedan den 1
augusti 1999 utgör Sveriges sjöterritorium och dess
exklusiva ekonomiska zon i Östersjön inklusive
Öresund samt hela västkusten ett särskilt
havsområde. Det innebär bl.a. att nya fartyg måste
vara försedda med dubbelskrov. Härutöver finns
instrumentet Särskilt känsligt havsområde
(Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). PSSA
innebär att de stater som har jurisdiktion över
området kan ställa specifika krav på trafiken i
detta område. De kriterier som skall gälla för
bedömningen är följande:
oceanografiska förhållanden (t.ex.
vattencirkulation)
ekologiska förhållanden (t.ex. unikt eller
känsligt ekosystem)
egenskaper hos den trafikerande flottan (t.ex.
mängden oljetransporter)
Även andra faktorer som den sökande staten eller
organisationen åberopar kan vägas in i bedömningen,
såsom vetenskapliga eller biologiska kriterier. I
ansökan måste också anges vilket syfte som skall
uppnås med klassificeringen. Inom en tvåårsperiod
skall även de speciella skyddsåtgärder (Associated
Protective Measures) som man önskar vidta redovisas.
Det kan röra sig om både redan tillgängliga
åtgärder, såsom sjötrafikledning och rapportsystem,
och nya åtgärder - förutsatt att de faller inom
IMO:s kompetens - men också en sådan åtgärd som är
möjlig enligt UNCLOS och som avser den exklusiva
ekonomiska zonen. Som det femte PSSA i världen
klassades i oktober 2002 Waddensjön på begäran av
Nederländerna, Tyskland och Danmark.
När det gäller pågående arbete kan nämnas att ett tjugotal
länder i IMO har begärt att man skall införa ett
speciellt kontrollsystem (s.k. auditsystem) avseende
flaggstaterna (dvs. de stater i vilka ett fartyg är
registrerat och som har jurisdiktionen över
fartyget). Vidare har ett arbete inletts på ett
regelverk om skydd mot brottsliga handlingar
(security). I sammanhanget kan nämnas att IMO:s
sjösäkerhetskommitté och en samtidig
diplomatkonferens äger rum den 2-13 december 2002.
Avsikten är att medlemsstaterna därefter skall
införa de överenskomna reglerna. Ett inslag är att
införande av s.k. AIS (Automatic Identification
System) kan komma att tidigareläggas.
Regionalt samarbete
EU
Sjöfart ingår i EU:s gemensamma transportpolitik.
Särskilt sjösäkerhetsfrågor har prioriterats under
senare år till följd av de oljekatastrofer som har
drabbat några av medlemsländerna. År 1993 antog
rådet en resolution om ett gemensamt
handlingsprogram för säkerhet till sjöss, vilket i
sin tur har resulterat i en omfattande normgivning.
Ett syfte är att undermåliga fartyg skall mönstras
ut.
När det gäller pågående arbete kan särskilt nämnas
de åtgärder som ryms i de s.k. Erikapaketen,
uppkallade efter tankfartyget Erika som gick på
grund år 1999 utanför den franska kusten. Innebörden
är att undermåliga och sjöodugliga fartyg skall
försvinna från de europeiska vattnen inom de
kommande två åren.
Erika I (KOM (2000) 142 slutlig) går ut på en
skärpning av vissa befintliga regelsystem, nämligen:
Direktivet om hamnstatskontroll, där en mer
omfattande kontroll av riskfartyg i europeiska
farvatten föreslås.
· Direktivet om klassificeringssällskapens
verksamhet, varigenom kraven höjs för att ett
sådant sällskap skall godkännas inom EU.
·
Förordning om en tidigareläggning av utfasningen
av oljetankfartyg med enkelskrov. Den bestämmelse
om utfasning som åsyftas finns i MARPOL och
innebär bl.a. att oljetankfartyg som levererats
fr.o.m. den 6 juli 1996 måste ha dubbelskrov
eller likvärdig konstruktion. Tidigareläggningen
innebär att inga oljetankfartyg med enkelskrov
tillåts i gemenskapens vatten fr.o.m. år 2015.
Erika II (KOM (2000) 802 slutlig) innehåller
konkreta åtgärder med anledning av Erika I-paketet,
nämligen
En förordning om inrättande av den europeiska
sjösäkerhetsbyrån (EMSA).
Ett direktiv om ett anmälningssystem för
förbättrad trafikövervakning på europeiska
vatten.
· Åtgärder för förbättring av det internationella
systemet med en fond för ersättning av skada vid
oljeutsläpp i europeiska vatten.
·
Fem av de nu nämnda rättsakterna har antagits av
Europaparlamentet och rådet. Rådet beslutade i juni
2001 om att förslaget om en kompletterande
oljeskadefond skall drivas globalt, inom IMO, i
stället för regionalt, inom EU.
Vidare har kommissionen den 3 december 2002 i ett
meddelande till rådet och Europaparlamentet (KOM
(2002) 681)redovisat de viktigaste slutsatserna av
fartyget Prestiges haveri. I anslutning härtill har
kommissionen offentliggjort i en s.k. svart lista
namnen på de undermåliga fartyg som skulle ha varit
förbjudna i europeiska vatten om de nya europeiska
sjösäkerhetsreglerna hade varit i kraft. Vidare har
kommissionen föreslagit en rad skilda åtgärder,
däribland att transport av tung olja i
enkelskrovfartyg förbjuds. Enligt kommissionen bör
de internationella reglerna ändras på ett
genomgripande sätt, i synnerhet beträffande
rättsligt och finansiellt ansvar.
Vid rådets möte den 5 och 6 december 2002 enades
transportministrarna om åtgärder för att stärka
sjösäkerheten och förhindra föroreningar från
fartyg. Detta var föranlett av oljetankfartyget
Prestiges haveri. Slutsatserna kan ses som en
fortsättning på det omfattande arbete som påbörjades
efter oljetankfartyget Erikas haveri utanför
Frankrikes kust i december 1999. I detta syfte
enades ministrarna om att medlemsländerna - genom
administrativa överenskommelser - inte skall
acceptera transporter av tunga oljor med tankfartyg
med enkelskrov inom gemenskapens hamnar, terminaler
och ankringsområden. Medlemsstaterna kommer också
att ingå överenskommelser med industrin som innebär
att industrin skall försäkra att transporter av
tunga oljor inte sker med undermåliga fartyg eller
äldre oljetankfartyg med enkelskrov. Kommissionen
kommer att försöka få med Ryssland och
kandidatländerna i de administrativa
överenskommelserna; en modell för sådana
överenskommelser med industrin kommer att utarbetas
av kommissionen. Vidare kommer kommissionen att ta
fram ett förslag om att skynda på utfasningen av
enkelskrovsfartyg äldre än 15 år. Förslaget skall
godtas senast den 1 juli 2003. På svenskt initiativ
framhöll transportministrarna möjligheten att klassa
vissa områden som särskilt känsliga (PSSA) som ett
verkningsfullt instrument för att skydda havsmiljön.
Sverige betonade också vikten av att stärka
gemenskapslagstiftningen i fråga om
arbetsförhållanden för sjöfarare. Transportrådet
välkomnade även kommissionens meddelande om att
förbättra sjösäkerheten med anledning av olyckan med
Prestige.
HELCOM
Helsingforskommissionen (HELCOM) är det
verkställande organet för Helsingforskonventionen om
skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen
för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin
utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön
från skadlig påverkan av fartyg. Parter i HELCOM är
Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland,
Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. För
beslut inom HELCOM krävs enighet.
Inom organisationen pågår arbete med att undersöka
vilka juridiska förutsättningar och kriterier det
finns för att inom ramen för IMO klassa hela eller
delar av Östersjön som PSSA. En rapport om arbetet
med en ansökan om klassning kommer att läggas fram
vid ett möte i mars 2003. Nästa ministermöte i
HELCOM äger rum i juni 2003, och ambitionen är att
underlaget för en ansökan till IMO kan föreligga
till detta möte. Det är varje enskilt medlemsland
(part) som tar fram underlaget. HELCOM:s uppgift är
att vara samordnare för en gemensam ansökan. Vidare
pågår ett arbete med att säkerställa system av
tungtrafikkorridorer inom Östersjön; detta kommer
samtidigt att ge underlag för bättre
sjöfartsinformation i form av elektroniska sjökort.
Arbetet förutsätts vara färdigt inom några år.
OSPAR
Konventionen för skydd av den marina miljön i
Nordostatlanten från 1992 förvaltas av Oslo-Paris-
kommissionen (OSPAR). Antalet parter uppgår till 15,
däribland Sverige och EU.
Nationellt arbete
Den svenska lagstiftningen är i hög grad utformad
för att överensstämma med internationella
konventioner. Så är t.ex. lagen (1980:424) om
åtgärder mot förorening från fartyg grundad främst
på MARPOL. Även överenskommelserna i
Östersjöstrategin är genomförda genom bestämmelser i
denna lag liksom också i Sjöfartsverkets
föreskrifter.
Motionsförslagen
Vid sidan av utfiskningen och övergödningen och
spridningen av miljögifter utgör risken för stora
oljeutsläpp det största hotet mot miljön och den
biologiska mångfalden i innanhavet Östersjön,
betonas det i Folkpartiet liberalernas motion
2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. Detta hot
ökar ständigt mot bakgrund av den kraftigt ökande
trafiken och den bristande säkerheten hos många av
fartygen, fortsätter motionärerna och begär att
Östersjön skall klassas som ett särskilt känsligt
område. I motionen hänvisas till att Folkpartiet
liberalerna sedan länge haft krav om både detta och
om följande:
miljölotsar för övervakning och kontroll av
lastfartyg som trafikerar Östersjön,
mottagningshamnar för förorenat vatten i alla
hamnar vid Östersjön,
marina reservat täckande Östersjöns alla
huvudbiotoper,
skärpta straff och ansvarsregler oberoende av
uppsåt och
· ett effektivare Östersjösamarbete med ökat fokus
på reglernas efterlevnad.
·
Kristdemokraterna framhåller i motion 2002/03:MJ432
av Alf Svensson m.fl. att stora delar av Östersjöns
problem är förknippade med sjöfarten. Olja och
kemikalier släpps ofta ut direkt i havet, vilket får
till följd att många arter dör och att bottnar och
kuster förstörs. Åtgärder måste därför vidtas för
att reglera sjöfarten i Östersjön. Motionärerna
anser att Sverige snarast bör ansöka hos IMO om att
få svenska vatten i Östersjön klassade som PSSA. Mer
kraftfullt är det, sägs det vidare, om alla länderna
kunde göra samma sak. Därför skall Sverige också
inom HELCOM arbeta för att få med de andra
Östersjöländerna, anför motionärerna men de betonar
samtidigt att Sverige inte bör invänta de andra
länderna för att agera.
I motion 2002/03:MJ428 av Centerpartiet genom Maud Olofsson
m.fl. pekar man på att de omfattande transporterna
av miljöfarligt gods i Östersjön utgör ett ständigt
hot mot Östersjöns miljö. Mycket tyder exempelvis på
att exporten av olja som transporteras ut genom
Finska viken kommer att öka. Sverige bör därför gå
före övriga länder och hos IMO kräva att den svenska
delen av Östersjön snarast klassas som särskilt
känsligt område (PSSA). Parallellt kan Sverige
arbeta genom HELCOM för att få de andra
Östersjöländerna med oss, anförs det vidare.
I motion 2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl.
(v, c, m, kd, mp) begärs att Sverige snarast ansöker
hos IMO om att Östersjön klassas som "Särskilt
känsligt havsområde" i enlighet med vad som anförs i
motionen. Vidare krävs att Sverige intensifierar
sitt arbete inom HELCOM med syfte att få samtliga
Östersjöländer att klassa sin del av Östersjön som
"Särskilt känsligt havsområde". Slutligen sägs att
regeringen bör lägga fram förslag avseende kriterier
för en PSSA-klassning. De åtgärder som förespråkas i
motionen är dels att tyngre skeppsfart bör begränsas
eller förbjudas, dels vilka leder som den tyngre
sjöfarten av hänsyn till miljörisker bör hänvisas
till. Motionärerna motiverar sina krav med att
utsläppen av olja leder till utbredd fågeldöd,
skador på bottnar, höga oljehalter och långlivade
kemikalier i vattnet samt förstörda kuster.
Motionärerna kritiserar det förhållandet att
hittillsvarande åtgärder haft en alltför begränsad
effekt.
Enligt vad som anförs i motion 2002/03:MJ313 av
Kjell-Erik Karlsson m.fl.(v) bör Sverige snarast ansöka
hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade
som PSSA. Även andra åtgärder diskuteras i motionen,
såsom
ett system för märkning och härledning av oljan
· förbud mot att segla tankfartyg med enkla skrov i
Östersjön
krav på högsta möjliga tekniska standard hos
fartyg och högsta möjliga kompetens hos
befälhavare som tillåts i Östersjön
begränsning av fartygens möjlighet att segla var
de vill i Östersjön
I motion 2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s) framförs ett krav
på att Sverige - tillsammans med staterna runt
Östersjön - hos IMO bör ansöka om att få Östersjön
klassad som "särskilt känsligt havsområde" (PSSA).
Enligt vad som anförs i motion 2002/03:MJ478 av Jan Emanuel
Johansson bör Sverige snarast ansöka vid IMO om att
Östersjön klassas som särskilt känsligt havsområde,
PSSA. Vidare bör Sverige intensifiera sitt arbete
inom HELCOM med syfte att få samtliga Östersjöländer
att klassa sin del av Östersjön som "Särskilt
havsområde".
Behandling i riksdagen
Tidigare behandling
Närbesläktade frågor har under det senaste året
behandlats vid tre tillfällen i riksdagen.
Hösten 2001 behandlade riksdagen lagförslag om
åtgärder mot förorening från fartyg (prop.
2000/01:139, bet. 2001/02:MJU4, rskr. 2001/02:81).
Syftet var att förbättra möjligheterna att motverka,
kontrollera och beivra olagliga utsläpp till sjöss
av olja och andra skadliga ämnen. Vidare beslutades
om skärpta bestämmelser i fråga om tillsyn och
sanktioner för att genomföra den s.k.
Östersjöstrategin. I betänkandet behandlades även
ett trettiotal motionsyrkanden, varav ett flertal
enligt utskottets bedömning fick anses tillgodosedda
genom de berörda regeringsförslagen. Några motioner
tog upp frågan om dubbelskrov och lotsplikt m.m. för
fartyg med miljöfarlig last. Miljö- och
jordbruksutskottet hänvisade i denna fråga främst
till pågående arbete inom IMO och inom ramen för
Helsingforskonventionen.
Samma höst beslutade riksdagen om lagändringar för
att Sverige skall uppfylla kraven i två EG-direktiv
om åtgärder för förbättrad fartygssäkerhet (prop.
2000/01:137, bet. 2001/02:TU4, rskr. 2001/02:9). Det
ena var direktivet 95/21/EG och ändringsdirektivet
98/25/EG om tillämpning och internationella normer
för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening
samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg
som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i
medlemsstaternas territorialvatten
(hamnstatskontroll). Det andra var direktivet
1999/35/EG om ett system med obligatoriska
besiktningar för en säker drift av ro-ro-
passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i
reguljär trafik (värdstatsdirektivet). Genomförandet
i svensk lagstiftning berörde ändringar i tre lagar,
nämligen:
fartygssäkerhetslagen (1988:49),
- lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från
fartyg,
-
lagen (1990:712) om undersökning av olyckor.
Slutligen behandlade riksdagen - också hösten 2001
- på förslag av trafikutskottet vissa motioner om
miljö- och säkerhetsfrågor på sjöfartsområdet (bet.
2001/02:TU1). I motionerna krävdes ett svenskt
agerande i internationella sammanhang för att främja
sjösäkerheten och värna havsmiljön. Riksdagen avslog
motionsförslagen med hänvisning till uttalanden av
regeringen om att dessa frågor hade hög prioritet
och till aktuellt internationellt arbete. Utskottet
fäste också uppmärksamheten på regeringens förslag
om åtgärder mot förorening från fartyg, som då var
under beredning (bet. 2001/02:MJU4). Med anledning
av motionskrav på miljölots på fartyg som trafikerar
Östersjön hänvisades till att frågan om lotsar på
fartyg som trafikerar Östersjöns internationella
vatten hade behandlats på ett ministermöte i
september 2001 inom ramen för det nämnda samarbetet
om skydd av Östersjöns marina miljö. Ministrarna
hade antagit en deklaration
(Köpenhamnsdeklarationen) enligt vilken man borde
överväga åtgärder i syfte att öka sjösäkerheten
genom användning av lotsar i Östersjön, Öresund och
Bälten.
Planerad behandling i trafikutskottet
Trafikutskottet avser att under våren 2003 behandla
en aviserad proposition avseende två av delarna i
Erikapaketet, nämligen direktiven om
hamnstatskontroll och om klassificeringssällskapens
verksamhet samt eventuella följdmotioner. I detta
sammanhang avser utskottet att även behandla ett
tiotal motioner från allmänna motionstiden 2002 om
bl.a. olika sjösäkerhets- och miljöfrågor inom
sjöfartsområdet. Förslag som här förordas gäller
bl.a.:
införande av bullerregler till sjöss,
· kontrollsystem för fartyg som rensar sina
oljetankar i Östersjön,
·
· obligatorisk transponder på oljefartyg,
·
- miljöåtgärder inom sjöfarten,
-
investeringsbidrag för katalysatorer till fartyg,
strängare regler för säkrare fartyg, bl.a.
dubbelskrov på fartyg med miljöfarligt gods,
förbud mot tankfartyg med enkla skrov i
Östersjön,
uppdrag till Sjöfartsverket att se över
förutsättningarna för att införa nationellt
krav på katalysatorer på fartyg samt hur
Sverige kan verka för ett internationellt krav
inom IMO,
skärpta regler för fartygsleder genom känsliga
havsmiljöområden,
miljölotssystem för fartyg som trafikerar
Östersjön,
- miljölotsar på fartyg och sanktioner mot rederier
som överträder miljöbestämmelserna i svenska
vatten,
-
vikten av Sverige som pådrivande i
internationella organ för strängare säkerhets-
och miljökrav för sjöfarten.
Trafikutskottets ställningstagande
Sjöfartens betydelse m.m.
Sjöfarten är av avgörande betydelse för den
internationella handeln. I dag svarar transporterna
till sjöss för över två tredjedelar av
handelsutbytet mellan EU och resten av världen. Från
miljösynpunkt är sjötransporter fördelaktiga i den
mån de avlastar den redan hårt utnyttjade
landinfrastrukturen. Minskade vägtransporter innebär
minskade luftföroreningar. Samtidigt måste erkännas
att det finns betydande risker med sjötransporter
för havens ekosystem, både på kort och på lång sikt.
Detta har visats genom de många haverierna utanför
EU-länders kuster med fullastade oljetanker, som nu
senast med Prestige.
Riskerna för ett motsvarande haveri i Östersjön är
uppenbara, särskilt som Prestige hade lastats i en
Östersjöhamn. Kombinationen av risk för olyckor och
Östersjöns känslighet ekologiskt har också
uppmärksammats i en rad motioner, väckta under
allmänna motionstiden hösten 2002. I dessa pekar man
på att tankfartygstrafiken i Östersjön har ökat
kraftigt under senare år och väntas öka ytterligare
till följd av planerade hamnutbyggnader.
Motionerna har det gemensamt att det i samtliga
förespråkas att Östersjön - helt eller delvis - bör
klassas som s.k. särskilt känsligt område (PSSA).
Det handlar i detta fall om en gemensam ansökan hos
IMO inom ramen för HELCOM-samarbetet. I flertalet av
motionerna begärs därutöver att Sverige skall göra
en egen ansökan hos IMO avseende svenska vatten i
Östersjön. I några motioner preciseras även de
skyddsåtgärder som bör övervägas.
Miljö och säkerhet är grundläggande för
transportpolitiken
Trafikutskottet vill med anledning av dessa motioner
klargöra att grundläggande för den svenska
transportpolitiken är att skapa en effektiv och
hållbar transportutveckling. Det innebär att
transportsystemets utformning och funktion skall
anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för
alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador,
och där en god hushållning med mark, vatten, energi
och andra naturresurser främjas. Att
transportpolitiken skall vara grundad på uthållig
utveckling ligger också i linje med slutsatserna
från Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001
om ett säkerställande av hållbara transporter liksom
i riktlinjerna för EU-kommissionens vitbok om den
gemensamma transportpolitiken fram till 2010.
Det är därför enligt trafikutskottet nödvändigt
att ett aktivt säkerhets- och miljöarbete utformas
så att sjöfartens fördelar som ett resurssnålt och
ett effektivt transportmedel till fullo kan tas till
vara. I sammanhanget kan nämnas att man inom EU har
framfört som ett mål att överföra en växande del av
transporterna från vägnätet till sjöfarten. Eftersom
fartygen använder vattenvägarna blir
infrastrukturkostnaderna minimala. Det finns också
en växande insikt på Europanivå att man har nått
kapacitetstaket när det gäller vägtransporter och
att den fortsatta transportutbyggnaden måste ske
inom bl.a. sjöfart. Det kräver dock att sjöfarten
aktivt värnar om miljön och bidrar till att skydda
världshav och andra vattenvägar från
miljöförstöring. Ett stort problem i dag är de
löpande driftsutsläppen av olja som oseriösa redare
sysslar med och de tankerolyckor som under senare
tid drabbat en rad länder.
Som utskottet inledningsvis redovisat har det
genom årens lopp mot denna bakgrund vuxit fram ett
omfattande regelverk, både globalt och europeiskt
baserat, för att främja en säker och miljöanpassad
sjöfart. Bristande efterlevnad och andra faktorer
har efterhand tvingat fram utvidgade och allt
strängare regler. Som också beskrivits pågår även i
olika internationella forum ett omfattande arbete
för att förbättra sjöfartens säkerhet och
miljöanpassning.
PSSA-klassning av Östersjön
Utskottet har förståelse för den otålighet med den
många gånger tidsödande processen i dessa
internationella forum som kommer till uttryck i
motionerna. Samtidigt konstaterar utskottet att en
förutsättning för att nå största möjliga framgång
med arbetet för en säker och miljöinriktad sjöfart
på Östersjön är att det drivs gemensamt.
Enligt trafikutskottets mening är det dock
angeläget att arbetet med att åstadkomma en säker
och miljöinriktad sjöfart nu påskyndas. Med tanke på
de konsekvenser som exempelvis en svår tankerolycka
skulle kunna få i Östersjön med dess känslighet
krävs snabba, kraftfulla och målinriktade insatser.
Utskottet välkomnar därför att transportministrarna
inom EU vid sitt möte den 5 och 6 december enades om
en rad åtgärder för att stärka sjösäkerheten och
förhindra föroreningar från fartyg, även om inte
alla insatser är tidssatta.
I de nu aktuella motionerna förordas att Östersjön
klassas som särskilt känsligt havsområde. Därmed
skulle enligt motionärerna speciella skyddsåtgärder
kunna införas som bl.a. krav på dubbelskrov och
miljölots. Trafikutskottet delar motionärernas
bedömning att den föreslagna klassificeringen
verksamt skulle kunna bidra till att förbättra
fartygssäkerheten i Östersjön. Samtidigt konstaterar
utskottet att kvaliteten i driften, dvs. rederiets
kompetens och seriositet, ett gott och kontinuerligt
fartygsunderhåll samt en professionell bemanning är
avgörande för ett fartygs säkerhet. Att fartyget M/S
Prestige förliste berodde inte på hon hade enkelt
skrov. Även om orsaken inte är klarlagd talar många
indikationer för att hon var i dålig kondition. Det
krävs därför en helhetssyn för att nå målet om en
säker och miljöanpassad sjöfart.
Enligt utskottets mening är det dock angeläget att
en ansökan om PSSA-klassificering snarast kommer
till stånd. Utskottet har erfarit att ett underlag
härför torde kunna vara färdigställt våren 2003
inför det då planerade ministermötet inom HELCOM.
Utskottet har också erfarit att regeringen har för
avsikt att den 19 december 2002 lämna ett uppdrag
till Sjöfartsverket att ta fram Sveriges underlag i
form av kartläggning och analys för en sådan
gemensam ansökan. I detta uppdrag kommer också att
ingå en kartläggning och analys för en motsvarande
ensidig svensk ansökan hos IMO avseende svenska
vatten. Den del av ansökan som avser förslag till
adekvata åtgärder kan - i enlighet med IMO:s
riktlinjer - lämnas in vid en senare tidpunkt, dock
inom högst två år.
Utskottet anser att det kan vara en fördel med en
sådan parallell kartläggning och analys. Detta
innebär en full beredskap att handla enligt två
linjer, och utskottet ser ingen motsättning
härvidlag. Skulle sålunda ett beslut om gemensam
ansökan inte bli resultatet vid ministermötet inom
HELCOM våren 2003 bör Sverige - utan ytterligare
dröjsmål - lämna in en ensidig ansökan. Det är
angeläget att analysen även innehåller en avvägning
mellan de för- och nackdelar som kan vara förbundna
med en sådan ensidig ansökan.
Skyddsåtgärder som bör övervägas
Utskottet övergår härefter till att diskutera vissa
frågor och åtgärder som förutsätts bli
uppmärksammade i det fortsatta beredningsarbetet.
Vad gäller åtgärder avseende fartyg konstaterar
utskottet att kravet på dubbelskrov för tanker med
tung olja har aktualiserats genom kommissionens
meddelande. Till detta vill utskottet tillägga att -
trots att dubbelskrov många gånger kan vara
avgörande för skadeutvecklingen vid ett
fartygshaveri - underhållet av fartyget liksom en
korrekt utförd lastning är väl så viktiga faktorer.
Svensk sjöfart sköter sig väl på denna punkt. Ett
fartyg som inte underhålls drabbas av
materialutmattning, som därmed bäddar för brott i
skrovet vid t.ex. kollision eller vågbrytningar.
Vad härefter gäller sjöfartens infrastruktur vill
utskottet påminna om det arbete som pågår med
farledsplanering (s.k. routeing) inom IMO och
särskilt HELCOM. Syftet är att säkerställa ett
system av tungtrafikkorridorer i Östersjön.
I fråga om åtgärder på området sjötrafikledning
konstaterar utskottet att Sverige har varit ett
föregångsland för att bygga upp ett heltäckande AIS-
system (Automatic Identification System). Genom
detta system kan ett fartygs position bestämmas
exakt och möjliggörs kommunikation fartyg emellan
och mellan fartyg och trafikcentraler i land. Såvitt
utskottet har erfarit har ett samarbete med Ryssland
nyligen beslutats, som går ut på att Sverige lämnar
finansiellt stöd till AIS-täckning i Ryssland. I sin
förlängning hänger detta samman med det EU-initiativ
som går under namnet Galileo, ett satellitbaserat
kommunikationssystem. De tekniska möjligheterna ger,
menar utskottet, avsevärt mycket bättre
förutsättningar för trafikledning av sjöfarten.
Utskottet vill erinra om det omfattande
åtgärdspaket som kommissionen genom ett meddelande
till rådet och Europaparlamentet presenterade den 3
december. Det faktum att flera av Östersjöstaterna
förväntas kunna bli medlemmar i EU innebär
ytterligare förutsättningar att komma vidare när det
gäller sjöfarten på Östersjön.
Härutöver vill utskottet peka på vikten av att
frågor om försäkring med skydd för tredje part
uppmärksammas. Vidare bör åtgärder som är baserade
på frivilliga, dvs. icke lagreglerade, insatser
uppmärksammas och uppmuntras. Detta kan gälla
samordning mellan rederier avseende bunker, avfall
och bottenfärger. Ett exempel är projektet "Rent
skepp kommer lastat" som syftar till en
miljöanpassad sjöfart. Ett steg i projektet är att
uppställa en modell för vilka kriterier som bör
finnas för ett hälso- och miljöanpassat fartyg som
skall trafikera bl.a. Östersjön och Nordsjön.
Utskottet vill understryka vikten av att åtgärder
som förespråkas i ansökan till IMO bör övervägas
inom ramen för det aviserade regeringsuppdraget till
Sjöfartsverket. Det är angeläget att prövningen görs
så uttömmande som är möjligt och att en vägning av
motstående intressen görs och redovisas, allt i
syfte att det slutliga valet blir det mest
ändamålsenliga och långsiktigt hållbara.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser utskottet att syftet med
förslagen i de nu behandlade motionerna blir helt
eller delvis tillgodosett med den handlingslinje som
trafikutskottet här har beskrivit och som bygger på
Regeringskansliets uppgift om att regeringen inom
kort kommer att uppdra åt Sjöfartsverket att ta fram
underlag för ansökan om klassning av Östersjön som
särskilt känsligt område (PSSA). Med hänvisning till
det anförda föreslår trafikutskottet att miljö- och
jordbruksutskottet tillstyrker motionerna.
Stockholm den 10 december 2002
På trafikutskottets vägnar
Claes Roxbergh
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes
Roxbergh (mp), Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström
(m), Jarl Lander (s), Erling Bager (fp), Hans
Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling
(kd), Karin Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin
(s), Monica Green (s), Runar Patriksson (fp), Sven
Bergström (c), Kerstin Engle (s), Jan-Evert
Rådhström (m), Mikael Johansson (mp) och Ulla
Löfgren (m).
Avvikande mening
Carina Moberg (s), Jarl Lander (s), Hans Stenberg
(s), Krister Örnfjäder (s), Claes-Göran Brandin (s),
Monica Green (s) och Kerstin Engle (s) anför:
Såsom utskottsmajoriteten framhåller blir syftet med
de behandlade motionerna helt eller delvis
tillgodosett genom vad utskottet anför. Mot den
bakgrunden anser vi inte att någon tillstyrkan
behövs.