Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa år 1994
Betänkande 1994/95:UU23
Utrikesutskottets betänkande
1994/95:UU23
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa år 1994
Innehåll
1994/95 UU23
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1994/95:163 med redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen.
Utskottet
Skrivelsen
I regeringens skrivelse 1994/95:163 lämnas en redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Skrivelsen inleds med en historisk återblick över den europeiska säkerhetskonferensens (ESK) utveckling från 1970-talet och framåt samt hur denna konferens tagit form av en internationell, regional organisation: Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), med ansvar för frågor rörande upprätthållande av internationell fred och säkerhet.
I skrivelsen lämnas vidare en översikt över organisationens verksamhetsfält såsom konfliktförebyggande, krishantering och fredsbevarande, främjande av respekten för de mänskliga rättigheterna, demokratibyggnad, ekonomi, rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. OSSE har enligt skrivelsen också fått en viktig roll som förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingås inom ramen för den i Paris den 20--21 mars 1995 ingångna stabilitetspakten. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en av EU:s första gemensamma aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan, enligt skrivelsen, sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska staterna som medlemmar, eller med stater utanför EU.
Av skrivelsen framgår också att OSSE numera har ett fast sekretariat med huvudkontor i Wien. Sekretariatet leds av en generalsekreterare, tysken Wilhelm Höynck. Vidare har ett kontor för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) inrättats i Warszawa samt ett mindre sekretariat i Prag. Den högkommissarie för nationella minoriteter som organisationen beslöt inrätta år 1992 har sitt kontor i Haag. Konventionen om förlikning och skiljedom som beslutades om år 1992 och som trädde i kraft den 5 december 1994 innebär att en domstol skall inrättas. Den kommer att ha sitt säte i Genève. Ett regionalt kontor för Centralasien planeras i Tasjkent.
I skrivelsen redogörs också för de missioner som OSSE är engagerat i på Balkan, i Estland, Lettland, Moldova, Ukraina, Georgien, Nagorno-Karabach och Tadjikistan. Missionernas mandat varierar i sin utformning. Det syftar vanligen till att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men också till konkret bistånd i frågor rörande demokratibyggnad och främjandet av de mänskliga rättigheterna. En närmare redogörelse för OSSE:s fältmissioner återfinns på s. 14--18 i skrivelsen.
Av skrivelsens analyserande avslutning framgår att OSSE på sikt erbjuder unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt inom Förenta nationerna och å andra sidan agera med en större värdegemenskap som grund. OSSE är en ung organisation med liten administration vilket bör ge möjlighet till effektivitet. Till detta kommer, enligt skrivelsen, att konfliktbyggande arbete kan bedrivas med förhållandevis små resurser. En viktig länk i konflikthanteringen är förslaget som kommit att benämnas "OSSE först". Förslaget syftar till att formalisera OSSE:s förbindelser med FN i frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en särskild procedur för att genom beslut i OSSE överlämna en fråga till FN:s säkerhetsråd när frågan befinns kräva sådana åtgärder som endast säkerhetsrådet kan besluta om.
Utskottets överväganden
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1994/95:163 och den redogörelse som lämnas däri beträffande verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
Då Slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa undertecknades i Helsingfors omfattade ESK 35 deltagande stater i Europa (dvs. samtliga europeiska stater utom Albanien) samt USA och Canada. Tysklands enande den 3 oktober 1990 innebar att antalet reducerades till 34. I dag består OSSE av 52 deltagande stater, samtliga europeiska stater, de icke-europeiska f.d. sovjetiska republikerna samt USA och Canada. "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) är sedan år 1992 suspenderad medlem. En förteckning över medlemsstaterna bifogas betänkandet.
ESK har, som tidigare framkommit i betänkandet, verkat sedan början av 1970-talet. Dess förhistoria går emellertid tillbaka till mitten av 1950-talet då dåvarande Sovjetunionen lanserade idén om en europeisk säkerhetskonferens närmast i syfte att få de gränser som blivit ett resultat av andra världskriget allmänt kända. I konferensens inledningsskede var den således en mötesplats under det kalla kriget, ett forum för att diskutera säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst. Den arbetsform som då valdes var till sin karaktär speciell -- ett politiskt beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller andra folkrättsligt bindande element. Syftet var inte att åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens beslut en stark politisk förankring. De grundläggande principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak anpassats för suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna process har bl.a. en arbetsform av mellanstatlig karaktär arbetats fram, den s.k. MR-mekanismen. Den innebär att medlemsstaterna politiskt åtagit sig att utbyta information, svara på frågor och på begäran delta i bilaterala möten på området för de mänskliga rättigheterna.
Beslut i OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla deltagande stater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k. konsensus-minus-en-regel, dvs. att beslut kan fattas trots att en direkt inblandad part inte godkänner det. Detta har hittills skett en gång, nämligen i fallet Jugoslavien år 1992. I konfliktsituationer gäller dock i regel, liksom i samband med fredsbevarande insatser, alla parters aktiva samtycke till OSSE:s verksamhet.
När ESK-staterna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris hade Europas karta förändrats dramatiskt. Vid detta toppmöte antogs ett dokument, som fick vittgående konsekvenser för ESK:s framtida utveckling. Dokumentet fick namnet Parisstadgan för ett nytt Europa och innehöll bl.a. en rad riktlinjer för organisationens framtida arbete inom de områden som nämnts ovan. I Parisstadgan erkändes också parlamentarikernas viktiga roll för det förtroendeskapande arbetet. År 1991 inrättades en parlamentarisk församling, vilken har sitt sekretariat i Köpenhamn. Den parlamentariska församlingen, som skall vara oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, har 245 medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en medlemsstats huvudstad. Varje medlemsstat är representerat i förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut genom omröstning. Församlingens första möte ägde rum år 1992 i Budapest, därefter i Helsingfors (1993) och i Wien (1994). I år kommer mötet att äga rum i Ottawa. Riksdagen har inbjudit till att hålla mötet i juli 1996 i Stockholm. Som exempel på församlingens aktiviteter kan nämnas det delegationsbesök till Turkiet som ägde rum i början av maj 1995.
Utskottet konstaterar att Sverige sedan lång tid lägger stor vikt vid att aktivt delta i OSSE-samarbetet. Ett samarbete som bl.a., vilket framgått tidigare i betänkandet, innebär att söka förebygga men också hantera kriser och konflikter. Beslutet att inrätta en högkommissarie för nationella minoriteter är ett exempel på sådant konfliktförebyggande och -lösande samarbete, liksom s.k. förebyggande diplomati och fredsbevarande verksamhet. OSSE strävar också efter att bygga upp ett system av åtgärder för att på fredlig väg lösa tvister.
Enligt utskottets uppfattning är OSSE:s främsta styrka dess breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor rörande demokratiuppbyggnad och främjandet av respekten för de mänskliga rättigheterna. OSSE har utvecklat en speciell kompetens att förebygga och hantera konflikter även inom stater. Organisationens flexibilitet och förmåga att vara på plats i ett potentiellt konfliktområde utgör också komparativa fördelar.
Utvecklandet av en aktiv och förebyggande diplomati har resulterat i en rad insatser i Baltikum, Central- och Östeuropa samt i Balkanområdet. Som exempel på förebyggande verksamhet vill utskottet nämna OSSE-missionen i Estland, som intensivt arbetat med att bistå den estniska regeringen med att finna lösningar främst vad avser problemen med den stora gruppen ryssar i landet. OSSE:s kontor i Narva har i detta sammanhang haft särskilt stor betydelse både praktiskt och symboliskt. OSSE har också i krishanteringssyfte upprättat en lokal närvaro i flera delar av det f.d. Sovjetunionen, bl.a. finns missioner i Georgien, Ukraina och Moldova. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt nämna ansträngningarna att söka nå en lösning på Nagorno-Karabach konflikten. Sverige har bl.a. genom sin roll i den s.k. Minskkonferensen på ett konkret sätt engagerats i detta arbete. Det svenska samordförandeskapet med Ryssland överlämnas i maj 1995 till Finland.
Utskottet beklagar att OSSE:s missioner i Kosovo, Sandjak och Vojvodina i juni 1993 måste dras tillbaka, sedan regeringen i Belgrad vägrat sitt samtycke till fortsatt OSSE-närvaro där.
Även konflikten i Tjetjenien är föremål för OSSE:s bevakning. OSSE:s agerande i Tjetjenien-fallet har visat att tillämpningen av organisationens agerande i interna konflikter har vunnit brett stöd. Enligt vad utskottet erfarit har nyligen beslut fattats om OSSE-närvaro i Tjetjenien. Den omedelbara uppgiften för OSSE-missionen (stödgruppen), som den 25 april 1995 avreste till Grozny, är att söka åstadkomma eldupphör. På lång sikt innebär mandatet också att OSSE-missionen skall stödja en process mot en fredlig politisk lösning med val och definition av Tjetjeniens förbindelser med Ryssland. Dessutom skall missionen bl.a. arbeta med stöd till och koordinering av humanitärt bistånd, återställa den konstitutionella ordningen och övervaka och följa upp efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i området.
Utskottet delar regeringens uppfattning att all konflikthantering kräver att det internationella samfundet samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att åstadkomma konfliktlösning. Samverkan med Förenta nationerna är också nödvändig för att skapa en samordning på det globala planet och för att motverka motsättningar mellan Europa och stater i andra världsdelar. OSSE kan därmed fylla en utomordentligt viktig roll eftersom alla europeiska stater, liksom USA och Canada, är medlemmar i organisationen.
Utskottet välkomnar regeringens initiativ att lämna en kortfattad årsredovisning över verksamheten i OSSE till riksdagen och utgår från att regeringen även fortsättningsvis kommer att lämna årliga sådana till riksdagen.
Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1994/95:163 till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande regeringens skrivelse 1994/95:163 om OSSE att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1994/95:163 till handlingarna.
Stockholm den 11 maj 1995
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Kristina Svensson (s), Inger Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena Klevenås (s), Bertil Persson (m), Urban Ahlin (s), Eva Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht Markström (s).
Bilaga
Förteckning över medlemsstater i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
Albanien Malta Armenien Moldavien Azerbajdzjan Monaco Belgien Nederländerna Bosnien-Hercegovina Norge Bulgarien Polen Canada Portugal Cypern Rumänien Danmark Ryssland Estland San Marino Finland Schweiz Frankrike Slovakien Förenta staterna Slovenien Georgien Spanien Grekland Storbritannien Irland Sverige Island Tadzjikistan Italien Tjeckien Jugoslavien* Turkiet Kazakstan Turkmenistan Kirgisistan Tyskland Kroatien Ukraina Lettland Ungern Liechtenstein Uzbekistan Litauen Vatikanen Luxemburg Vitryssland Österrike
* Jugoslavien ("Förbundsrepubliken Jugoslavien"
(Serbien-Montenegro) ingår alltjämt i OSSE, men är sedan 1992
avstängt från att delta.