Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande2004/05:UFöU1

Operation Althea

Sammanfattning
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande
regeringens proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka
i Bosnien och Hercegovina.
Utskottet konstaterar i betänkandet att Europeiska unionens råd den 12
juli 2004 fattade beslut om att i samarbete med Nato, från december
2004, genomföra en gemensam militär krishanteringsinsats (Althea) i
Bosnien och Hercegovina. Vidare konstateras att FN:s säkerhetsråd i
resolution 1551 från den 9 juli 2004 välkomnar EU:s planer på att inleda
en militär insats i Bosnien och Hercegovina. Operationens folkrättsliga
mandat kommer att grundas på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.
Denna resolution förväntas beslutas av säkerhetsrådet senare i
höst.
Utskottet föreslår i betänkandet att riksdagen bemyndigar regeringen
att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande som
ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen i
Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som
innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen, under högst 24 månader.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen bifaller proposition 2004/05:14 och bemyndigar regeringen att
ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under
högst 24 månader inom ramen för EU:s krishanteringsinsats i Bosnien och
Hercegovina (Althea).

Utskottet föreslår att beslut i kammaren fattas efter endast en
bordläggning.

Stockholm den 21 oktober 2004
På utrikes- och försvarsutskottets vägnar

Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:      Urban Ahlin (s), Eskil
Erlandsson (c), Tone Tingsgård (s), Gunilla Carlsson i Tyresö (m),
Cecilia Wigström (fp), Kenneth G Forslund (s), Ola Rask (s), Holger
Gustafsson (kd), Alice Åström (v), Veronica Palm (s), Karin Enström (m),
Michael Hagberg (s), Allan Widman (fp), Birgitta Ahlqvist (s), Ewa
Björling (m), Berndt Sköldestig (s) och Lars Ångström (mp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Regeringen har i proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd
styrka i Bosnien och Hercegovina beslutat att föreslå att riksdagen
bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer
till förfogande under högst 24 månader som ett svenskt bidrag till den
EU-ledda militära krishanteringsinsatsen vilken totalt kommer uppgå
till ca 7000 personer.
Under förutsättning av riksdagens godkännande är det regeringens avsikt
att det svenska bidraget till Althea inledningsvis skall bestå av ca 70
personer. Huvuddelen av dessa personer kommer att ingå i en multinationell
logistikenhet. Därutöver planeras bidraget bestå av en samverkans- och
observationsenhet, militärpoliser och stabsofficerare till den EU-ledda
styrkans högkvarter i Sarajevo och högkvarteret för Multinational Task
Force North i Tuzla.
Det svenska bidraget kan dock komma att förändras såväl i fråga om
utformning som uppgifter. I ett senare skede kan således det svenska
bidraget komma att omfatta upp till 200 personer.
Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. Utrikes- och
försvarsutskotten har därefter beslutat - med stöd av 4 kap. 8 §
riksdagsordningen - att bereda propositionen i ett sammansatt utrikes- och
försvarsutskott (UFöU).
En föredragning har ägt rum inför utskottet med deltagande av utrikesminister
Laila Freivalds, försvarsminister Leni Björklund och företrädare för
Försvarsmakten under ledning av generalmajor Göran Fant.
I anslutning till ärendets beredning avser utskottet, genom föredragningar,
att göra en uppföljning av tidigare beslutade insatser i Afghanistan
och Liberia.
Bakgrund
Jugoslaviens sönderfall kom att få mycket våldsamma och långtgående
konsekvenser i Bosnien och Hercegovina. Den blodiga konflikten kom att
vara från april 1992 till hösten 1995.
Efter fredsförhandlingar på en amerikansk militärbas i Dayton, Ohio,
undertecknades en fredsöverenskommelse i Paris den 14 december 1995 av
företrädare för Bosnien och Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken
Jugoslavien. Fredsöverenskommelsen, det s.k. Daytonavtalet, slår fast
att Bosnien och Hercegovina skall bestå av en enad och suverän stat
bestående av två entiteter, dels Federationen Bosnien och Hercegovina,
dels Republika Srpska.
En Hög representant för det internationella samfundet utsågs att övervaka
avtalets genomförande vad gäller de civila frågorna. Höge representanten
har sedan Daytonavtalet ingicks haft en framträdande roll inom den
nationella politiken med långtgående befogenheter för samhällsuppbyggande
och genomförandet av Daytonavtalet. Höge representanten är dessutom
numera EU:s särskilde representant (EUSR) i Bosnien och Hercegovina.
I Daytonavtalet förutsågs också behovet av att upprätta en internationell
styrka för att säkerställa genomförandet och att övervaka den militära
delen av fredsavtalet. Genom FN:s säkerhetsrådsresolution 1031 (1995)
gavs Nato i december 1995 mandat att leda styrkan. IFOR (Implementation
Force) upprättades inledningsvis och omfattade omkring 60 000 soldater
från ett tjugotal länder.
Vid det ettåriga mandatets slut stod det klart att IFOR framgångsrikt
genomfört sitt uppdrag. De stridande parterna hade separerats och
demokratiska val till presidentrådet och parlamentet hade genomförts. Av
den civila delen av avtalet återstod dock mycket att genomföra och det
politiska klimatet bedömdes som fortsatt osäkert. Säkerhetsrådet beslutade
därför att IFOR skulle ersättas av en stabiliseringsstyrka, SFOR
(Stabilization Force), för att fullfölja genomförandet av Daytonavtalet
och säkerställa freden.
Vid Europeiska rådets möte den 17-18 juni 2004 antog Europeiska unionens
stats- och regeringschefer en övergripande strategi avseende Bosnien
och Hercegovina. Stats- och regeringscheferna angav vidare att den
operativa planeringen avseende en militär insats i Bosnien och Hercegovina
skulle fortgå, dock under förutsättning att medlemsstaterna i Nato
fattade beslut om att avsluta den pågående stabiliseringsstyrkan, SFOR.

Vid Natos toppmöte den 28-29 juni 2004 i Istanbul beslutade Natos stats-
och regeringschefer att Nato skulle avsluta insatsen SFOR i Bosnien och
Hercegovina i slutet av år 2004.
Den 9 juli 2004 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1551 (2004) i vilken
säkerhetsrådet bl.a. välkomnar EU:s planer på att i december 2004 inleda
en militär insats i Bosnien och Hercegovina.
Europeiska unionens råd beslutade den 12 juli 2004 om en gemensam åtgärd
(2004/570/GUSP) om Europeiska unionens militära operation i Bosnien och
Hercegovina. Insatsen benämns Althea.

Propositionens huvudsakliga innehåll
Regeringen föreslår i proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en
EU-ledd styrka i Bosnien och Hercegovina att riksdagen bemyndigar
regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande
under högst 24 månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära
krishanteringsinsatsen.
I propositionen redogör regeringen för bakgrunden till utvecklingen i
Bosnien och Hercegovina efter Daytonavtalet, för det internationella
samfundets insatser i landet samt för förutsättningar för ett svenskt
deltagande i en krishanteringsinsats under EU:s ledning och för regeringens
bedömningar kring detta.
Regeringen konstaterar i propositionen att Försvarsmakten den 22 april
2004 har lämnat ett förslag till möjligt svenskt bidrag. Sverige har
till EU anmält intresse av att till en början delta i den multinationella
norra sektorn i Bosnien och Hercegovina (Multinational Task Force North,
MNTF N), vilken kommer att stå under Finlands ledning. Under hösten
2004 har Sverige som ett led i förberedelserna sänt personal till Bosnien
och Hercegovina för att delta i förberedelsearbetet inför insatsen.
Regeringen noterar att det svenska bidraget till Althea inledningsvis
skall bestå av ca 70 personer. Den understryker dock att det svenska
bidraget kan komma att förändras i fråga om utformning och uppgifter.
Sverige har som ansvarig nation för logistiken inom den norra sektorn
ett övergripande ansvar för denna fråga. Det innebär att Sverige skall
ha beredskap för att täcka upp med personal i situationer där andra
deltagare av olika skäl inte har kunnat bidra fullt ut. Det kan också
bli fråga om att behöva förstärka det svenska bidraget även vad gäller
övriga nämnda komponenter (samverkans- och observationspersonal samt
militärpoliser).
I ett läge där säkerheten i Bosnien och Hercegovina avsevärt försämras
kan det dessutom uppstå ett omedelbart behov av att förstärka EU:s insats.
En sådan förstärkning av det svenska bidraget skulle kunna omfatta
även andra typer av förband än de ovan nämnda, t.ex. förband som har
förmåga att skilja stridande parter åt. Det svenska bidraget kan, mot
bakgrund av nämnda omständigheter, därför i ett senare skede komma att
omfatta upp till 200 personer.
Regeringen bedömer enligt propositionen att utgifterna för det svenska
truppbidraget kan finansieras inom anslaget 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande insatser m.m.
Regeringen noterar vidare att Altheas folkrättsliga mandat kommer att
grundas på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel
VII i FN-stadgan. Det förutses att det kommande mandatet från säkerhetsrådet
innebär att EU-styrkan vid behov kommer att kunna lösa sina uppgifter
med militära tvångsmedel. Denna resolution förväntas beslutas av
säkerhetsrådet senare i höst.
Avslutningsvis noterar regeringen att det i FN:s resolution 1551 (2004)
framgår att det nu gällande SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement)
som återfinns som bilaga till Daytonavtalet tills vidare även skall
tillämpas på den föreslagna EU-styrkan. Detta avtal reglerar den rättsliga
statusen för den personal som ingår i den EU-ledda styrkan.
Regeringen noterar vidare att insatsregler, s.k. rules of engagement,
som reglerar styrkans våldsanvändning kommer att fastställas. Det svenska
styrkebidraget kommer utifrån dessa insatsregler att kunna tillgripa
tvångsmedel som går utöver nödvärn för att genomföra säkerhetsrådets
mandat.
Althea förväntas inledas i början av december 2004.

Utskottets överväganden
Utskottet kan inledningsvis konstatera att utvecklingen i Bosnien och
Hercegovina har gått mot en ökande stabilitet, samhällsbyggande och
närmande till EU. Flyktingåtervändandet har varit en framgång.
Trots dessa framsteg menar utskottet att stora utmaningar kvarstår. De
nationalistiska partiernas dominans på den politiska kartan innebär ett
hinder i närmandet till de europeiska samarbetsstrukturerna. Någon
försoningsprocess har ännu inte inletts och de etniska motsättningarna
utgör en fortsatt bromskloss i försöken att skapa en fungerande
statsbildning. Korruption och organiserad brottslighet är vanligt förekommande
i stora delar av landet. Det bristande samarbetet med Internationella
krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien i Haag (ICTY) utgör ett
fortsatt hinder för såväl försoning som närmande till EU och Nato.
Läget i landet kan i dag, på ett övergripande plan, betecknas som stabilt,
men situationen är alltjämt skör. Lokala sammandrabbningar och begränsade
våldshandlingar kan därför inte uteslutas. Bosnien och Hercegovina är,
liksom Balkan som helhet, av stor betydelse för stabiliteten och
säkerheten i Europa. Det är därför av stor vikt, anser utskottet, att det
internationella samfundet också framgent kan upprätthålla närvaro i
landet.
Hot mot freden och vår säkerhet kan bäst avvärjas i samarbete med andra
länder. Utskottet vill härvid särskilt peka på EU:s militära
krishanteringsinsats i DR Kongo 2003 (Artemis) där Sverige bidrog med ett
specialstyrkeförband. Insatsen rönte stor uppmärksamhet internationellt
och anses vara mycket lyckad. Därtill gav insatsen, för svenskt vidkommande,
viktiga erfarenheter av snabbinsatser för militär krishantering.
Utskottet har återkommande betonat att en nära samarbetsrelation till
Nato är en grundförutsättning för utvecklingen av en europeisk säkerhets-
och försvarspolitik (ESFP). En grundtanke bakom denna ståndpunkt är att
EU inte skall utveckla en egen kapacitet med militära högkvarter,
ledningssystem och militära strukturer, som skulle kunna utgöra en dubblering
och konkurrerande struktur i förhållande till Natos resurser.
EU:s militära krishanteringsinsats, Concordia, som inleddes i Republiken
Makedonien i mars 2003, var den första i sitt slag där EU använde sig
av Natoresurser såsom överenskommits i de s.k. Berlin plus-arrangemangen.
Utskottet välkomnar att också Althea-insatsen i Bosnien och Hercegovina
skall genomföras i enlighet med Berlin plus.
Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk väpnad styrka sändas till
annat land om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger
förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden
följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har
godkänts av riksdagen.
Regeringen konstaterar i propositionen att styrkans storlek och
sammansättning medför att den bör betraktas som en väpnad styrka i
regeringsformens mening. Vidare redovisar regeringen som sin bedömning att
Althea kommer att få ett mandat under kapitel VII i FN-stadgan som går
utöver fredsbevarande styrkors rätt till självförsvar.
Regeringen vill av dessa skäl inhämta riksdagens medgivande till att
sända en väpnad styrka om högst 200 personer till Bosnien och Hercegovina
under 24 månader för deltagande i EU:s krishanteringsinsats.
Utskottet konstaterar att det svenska bidraget planeras omfatta ca 70
personer. Regeringen vill dock, t.ex. i händelse av en hastigt uppkommen
försämring av säkerhetsläget, ha möjlighet att skicka en förstärkning
på upp till 130 man. Utskottet anser det angeläget att en sådan möjlighet
finns och konstaterar att en sådan åtgärd ryms inom ramen för det
föreslagna mandatet.
Utskottet vill betona att samarbetet inom ESFP är ett mellanstatligt
samarbete. Samtliga medlemsstater i EU har, enligt fördraget, rätt att
fullt ut delta i EU:s krishanteringsinsatser, men det finns ingen
skyldighet att delta. Det ankommer på varje medlemsstat att avgöra om,
och i så fall i vilken omfattning, staten i fråga vill göra så. Sverige
fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag beslut om
medverkan i en krishanteringsinsats. En förutsättning för svensk medverkan
i en internationell fredsfrämjande insats är att denna vilar på
folkrättslig grund.
Enligt FN-stadgan skall beslut om fredsframtvingande insatser, dvs.
sådana insatser som kan innebära våldsanvändning utöver vad som kan
anses vara självförsvar, fattas av FN:s säkerhetsråd. Utskottet noterar
att Althea-insatsens folkrättsliga mandat kommer att grundas på en
resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan.

Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända en svensk väpnad
trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som innebär ett betydande
ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv
i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser inte
uteslutas.
Riksdagen förutsätter att regeringen på sedvanligt sätt följer upp och
redovisar insatsens genomförande.
Det är utskottets bedömning att ett svenskt bidrag till denna
krishanteringsoperation är av stor vikt. Krigen i f.d. Jugoslavien är
sammantagna
den största väpnade konflikt som drabbat Europa sedan andra världskrigets
slut. Förfärande övergrepp mot de mänskliga rättigheterna har begåtts.
Freds- och försoningsprocessen befinner sig alltjämt i sitt inledningsskede.
Utskottet anser att Sverige genom insatsen i Bosnien och Hercegovina
dels visar prov på sitt fortsatt starka engagemang för konfliktförebyggande
och hantering av konflikter på Balkan, dels i konkret handling bidrar
till att undvika en möjlig upprepning av etniska sammandrabbningar i
regionen med allvarliga humanitära konsekvenser som följd.
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår mot bakgrund av
det anförda att riksdagen bifaller proposition 2004/05:14 och därmed
medger att regeringen, efter mandat från FN:s säkerhetsråd, ställer en
väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under högst 24
månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen
i Bosnien och Hercegovina.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU- ledd styrka i Bosnien
och Hercegovina:
Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer väpnad
styrka om högst 200 personer till förfogande under 24 månader som ett
svenskt bidrag till EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i
Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som
innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen.