Omstruktureringar i statsförvaltningen
Betänkande 1992/93:FiU17
Finansutskottets betänkande
1992/93:FIU17
Omstruktureringar i statsförvaltningen (förs. 1992/93:RR3)
Innehåll
1992/93
FiU17
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har granskat den övergripande styrningen av omstruktureringarna i statsförvaltningen. I samband därmed har revisorerna funnit betydande brister i såväl förberedelserna som genomförandet av förändringarna. Den grundläggande analys som måste föregå varje omstrukturering är t.ex. i vissa fall otillräcklig eller saknas helt. Revisorerna pekar också bl.a. på att effekterna av omstruktureringarna i stort sett är okända.
Utskottet anser att regeringen i budgetpropositionen 1994 bör lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som vidtagits för att förbättra de brister som revisorerna tagit upp i sin granskning. Utskottet föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande med denna innebörd.
Förslaget
I förslag 1992/93:RR3 föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om strategisk styrning, genomförande och rådgivning i samband med omstruktureringar i statsförvaltningen.
Motionsyrkandena
1992/93:Fi90 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om gällande krav på konsekvensutredningar för propositioner,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det förbättrade beslutsunderlag som Riksdagens revisorer kräver bör grundas på objektiva ekonomiska eller statsvetenskapliga kriterier.
Revisorernas granskning av omstruktureringar i statsförvaltningen
Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av hur omstruktureringar i statsförvaltningen genomförs. Med omstruktureringar förstås i första hand att myndigheter läggs ihop eller avvecklas, att nya myndigheter bildas eller att uppgifter flyttas från en myndighet till en annan. Framför allt uppmärksammas samspelet mellan regeringen och regeringskansliet å ena sidan och myndigheterna å den andra. Därtill behandlas vissa aspekter av arbetet inom regeringskansliet samt riksdagens roll.
Revisorerna har i sin granskning funnit flera enligt deras uppfattning anmärkningsvärda förhållanden. Den grundläggande analys som måste föregå varje omstrukturering är i vissa fall otillräcklig eller saknas helt. Det finns heller inget samlat kostnadstänkande i samband med omstruktureringar. Tidsaspekter tillåts ibland dominera över beslutens innehåll och konsekvenser samtidigt som tydliga brister i det organisatoriska kunnandet förekommer. Erfarenheter av omstruktureringar dokumenteras vidare inte systematiskt. De verksamhetsansvariga saknar ofta råd och stöd vid omstruktureringar. Konsekvensanalyser är sällsynta och effekterna av omstruktureringarna är i stort sett okända.
Enligt revisorerna blir departementens förvaltningsledande uppgifter allt viktigare då förvaltningen skall göras mera resurssnål och effektiv. I samband med granskningen har emellertid uppdagats ett antal förhållanden som tyder på generella brister i regeringskansliets hantering av förvaltningspolitiska frågor. Det finns t.ex. ingen instans som systematiskt driver utvecklingen av kansliets egen organisation, kompetens och utveckling.
Revisorerna menar att verksamhet, personal och pengar är tre aspekter som alla måste beaktas vid en omstrukturering. Verksamhetsmålen måste sättas i centrum eftersom de anger både motiv och riktning för förändringen. Personalfrågorna har två sidor -- dels kompetensbehoven i den eventuella nya organisationen, dels avvecklingsfrågor. De senare synes vara relativt väl tillgodosedda genom det gällande trygghetssystemet. Vad gäller pengarna bör man ta hänsyn både till omstruktureringens innebörd för verksamhetens egna kostnader på längre sikt och till kostnaden för själva omställningen.
Omstruktureringar i förvaltningen bör enligt revisorerna ses som långsiktiga investeringar. En omorganisation kan kosta mycket på kort sikt -- räknat såväl i pengar som i mänsklig ansträngning -- medan de positiva effekterna i form av en mera effektiv och/eller ändamålsenlig verksamhet ofta visar sig långt senare. Med bättre underbyggda beslut kan kostnaderna begränsas och de positiva effekterna uppnås snabbare.
Revisorernas granskning utmynnar i ett antal förslag till åtgärder som sammanfattas under rubrikerna Strategisk styrning, Genomförande och Rådgivning. Riksdagen bör enligt revisorerna göra ett tillkännagivande till regeringen grundat på dessa förslag.
Strategisk styrning
Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen presentera ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen.
Regeringen bör ta initiativ till att samla och analysera erfarenheter kring frågor som gäller förändringar av den statliga verksamhetens organisation och verksamhetsformer. Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994 återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man lagt upp arbetet med dessa frågor.
En samlad redovisning av genomförda omstruktureringar saknas för närvarande. Regeringen bör en gång om året, förslagsvis i samband med budgetpropositionen, presentera en sådan redovisning för riksdagen.
Genomförande
Regeringen bör beakta behovet av särskild sakkunskap i samband med omstruktureringar, såväl när det gäller verksamhetens innehåll som de rena organisations- och personalfrågorna. Ledningsfrågorna bör lösas i ett tidigt skede. Organisationsförändringar bör genomföras med väl avvägda tidsramar. Uppföljning och kompletterande åtgärder för organisations- och kompetensutveckling bör ingå som ett led i varje omstrukturering.
Rådgivning
Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994 återkomma till riksdagen med en beskrivning av vilka åtgärder man vidtagit för att förbättra analys- och rådgivningsmöjligheterna som stöd för omstruktureringar i förvaltningen.
Motionen
I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av revisorernas förslag upp som rör kraven på regeringen att inför varje omstrukturering presentera ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen. Enligt motionären är detta utmärkt, men i förslaget saknas kriterier på vad som skall vara bra resp. dåligt i beslutsunderlaget. Krav bör därför ställas på att det förbättrade beslutsunderlaget bör grundas på objektiva ekonomiska eller statsvetenskapliga kriterier.
I motionen pekas också på att den metod för konsekvensutredningar som RRV utvecklat med fördel skulle kunna användas vid konsekvensanalyser av omstruktureringar inom statsförvaltningen.
Utskottet
Omstruktureringar i statsförvaltningen
Utskottet vill inledningsvis understryka att den av revisorerna genomförda granskningen belyser många av de problem och svårigheter som kan uppstå i samband med de omfattande strukturförändringar som nu pågår inom statsförvaltningen. Revisorerna tar i sammanhanget upp ett antal viktiga frågor till diskussion och ger värdefulla synpunkter inför det fortsatta arbetet med organisations- och strukturförändringar.
Utskottet delar revisorernas uppfattning om betydelsen av att erfarenheterna av genomförda strukturförändringar tas till vara. I sammanhanget bör erinras om att regeringen i årets budgetproposition aviserat att ett uppdrag skall ges till Statskontoret att göra en uppföljning av organisations- och strukturförändringarna inom statsförvaltningen. Uppdraget skall ses mot bakgrund av de uttalanden som finansutskottet gjorde våren 1991 i samband med riksdagens ställningstagande till det s.k. omställningsprogrammet för den statliga administrationen (bet. 1990/91:FiU37, rskr.390). Enligt vad utskottet erfarit kommer uppdraget till Statskontoret att ges inom kort. Av budgetpropositionen framgår också att regeringen avser att i 1994 års budgetproposition återkomma till riksdagen med en närmare redogörelse av uppföljningsarbetet.
I likhet med sin i samband med omställningsprogrammet intagna ståndpunkt anser utskottet det väsentligt att riksdagen ges möjlighet till en kontinuerlig, systematisk och samlad uppföljning. Vissa grundläggande uppgifter om omfattningen och inriktningen av genomförda omstruktureringar bör därför fortlöpande redovisas i t.ex. budgetpropositionerna.
När det gäller olika genomförandefrågor i samband med omstruktureringar kan utskottet i allt väsentligt instämma i vad revisorerna anför om kompetens, ledning, tidsramar och uppföljning. Det ankommer givetvis på regeringen att i sammanhanget klara ut den ansvarsfördelning och de spelregler som skall gälla. Enligt uppgift förbereds för närvarande inom Finansdepartementet ett riktlinjecirkulär till alla departement som berör olika aspekter på organisations- och strukturförändringar. I cirkuläret kommer en redovisning att lämnas av var man kan få råd och stöd med analys, genomförande och uppföljning i samband med omstruktureringar inom statsförvaltningen.
Beträffande behovet att förbättra analys- och rådgivningsmöjligheterna vill utskottet anföra följande. Statskontoret skall enligt regeringens beslut knytas närmare till regeringskansliet och vara ett stöd till regeringen i frågor som rör omprövning, effektivisering och styrning av statlig och statligt finansierad verksamhet. Genom renodling och precisering av Statskontorets uppdrag skapas ett permanent organ till regeringens och regeringskansliets förfogande med kompetens och resurser att biträda i strategiskt förändringsarbete avseende statsförvaltningens struktur, organisation, styrning och finansiering. Som anförs i budgetpropositionen 1993 skall Statskontoret särskilt stödja regeringen i analys- och uppföljningsarbete i samband med organisations- och strukturförändringar.
Utskottet anser att regeringen med anledning av vad utskottet anfört bör lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som vidtagits för att förbättra de brister som revisorerna uppmärksammat i sin granskning. Det bör lämpligen ske i anslutning till den av regeringen aviserade redogörelsen i budgetpropositionen 1994 för uppföljningsarbetet när det gäller organisations- och strukturförändringarna inom statsförvaltningen. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Konsekvensutredningar i propositioner
I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av revisorernas förslag upp som gäller kravet på ett förbättrat beslutsunderlag för riksdagen i samband med omstruktureringar. Utskottet konstaterar för sin del att riksdagen för sina ställningstaganden är starkt beroende av det underlag som man får från regeringen i form av propositioner. Från riksdagens sida har också krav vid flera tillfällen rests på förbättrade konsekvensanalyser. Den typ av konsekvensanalyser som motionären pekar på är en modell som kan vara användbar i vissa sammanhang.
Enligt utskottet är det angeläget att bra metoder för att göra konsekvensanalyser tas fram. Det krävs också inte oväsentliga utbildningsinsatser inom regeringskansliet och hos myndigheterna. Ett fortlöpande arbete med att utveckla inslagen av strategisk analys och konsekvensbedömningar pågår inom regeringskansliet, bl.a. inom ramen för budgetarbetet. Av vad utskottet anfört framgår att regeringen är väl medveten om behovet att på olika sätt förbättra beslutsunderlaget för riksdagen, bl.a. i samband med beslut om omstruktureringar inom statsförvaltningen.
Utskottet avstyrker därför motion Fi90 (fp).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande omstruktureringar i statsförvaltningen
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1992/93:RR3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande konsekvensutredningar i propositioner
att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi90.
Stockholm den 25 mars 1993
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).