Ombildning av Landshypotek
Betänkande 1993/94:NU27
Näringsutskottets betänkande
1993/94:NU27
Ombildning av Landshypotek
Innehåll
1993/94 NU27
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1993/94:216 om ombildning av Landshypotek, dels en motion från allmänna motionstiden år 1993, dels en motion som väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ombildning av landshypoteksinstitutionen. Innebörden härav är att det bildas en ekonomisk förening med uppgift att bl.a. äga ett nybildat kreditmarknadsbolag, Landshypotek AB, som övertar de nuvarande föreningarnas finansieringsverksamhet. Om Landshypotek så beslutar och bolaget uppfyller vissa kapitalkrav skall verksamheten fr.o.m. år 1998 kunna drivas inom ramen för en ekonomisk förening.
I en reservation (nyd) förordas att verksamheten även framgent skall drivas i bolagsform och att de nuvarande tio landshypoteksföreningarna skall vara kvar och äga det nämnda bolaget.
Propositionen
I proposition 1993/94:216 föreslås att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen, 2. antar regeringens förslag till lag om Sveriges allmänna hypoteksbank, 3. antar regeringens förslag till lag om inkomstskatteregler vid ombildning av landshypoteksinstitutionen, 4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, 5. antar regeringens förslag [till lag] om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder, 6. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxeringen för bidrag till hypoteksförening m.m., 7. godkänner vad regeringen föreslår om förutsättningarna för en fusion mellan den ekonomiska föreningen och kreditmarknadsbolaget för att driva finansieringsverksamheten i ekonomisk förening (avsnitt 5.2).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, återges i bilaga.
Motionerna
Den motion från allmänna motionstiden år 1993 som behandlas här är
1992/93:N312 av Bo G Jenevall m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen 1. antar i bilaga framlagt förslag till lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen, 2. antar i bilaga framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar, 3. antar i bilaga framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1992:702) om inkomstskatteregler med anledning av vissa omstruktureringar inom den finansiella sektorn m.m., 4. antar i bilaga framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, 5. antar i bilaga framlagt förslag till lag om [upphävande av] lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxeringen för bidrag till hypoteksförening m.m., 6. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen i övrigt föreslås om ombildning av landshypoteksinstitutionen.
Den motion som väckts med anledning av proposition 1993/94:216 är
1993/94:N41 av Leif Marklund (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:216.
Utskottet
Bakgrund
Den första landshypoteksföreningen bildades år 1836 och Sveriges allmänna hypoteksbank år 1861. Banken lånar upp medel mot obligationer och lånar ut dessa till de numera tio föreningarna, som ger krediter till jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen. Kreditgivningen är långfristig. Lånens löptider är i regel 30--40 år. Låntagarna blir automatiskt medlemmar/delägare i hypoteksföreningen. Antalet medlemmar uppgår för närvarande till ca 70 000. Staten har ställt garanti, grundfond, som särskild säkerhet för institutionens förbindelser. Grundfonden uppgår till 2,3 miljarder kronor. Banken får inte låna upp mer än 10 gånger summan av grundfonden och reservfonden. Vid utgången av år 1993 hade banken en upplåningsrätt på 30,2 miljarder kronor. Av detta hade 20,6 miljarder kronor utnyttjats. Kapitaltäckningsgraden uppgick vid samma tidpunkt till 10,7 % jämfört med 8,1 % ett år tidigare.
Hypoteksbanken har en styrelse med sex ledamöter. Regeringen utser ordförande och vice ordförande. Delägarna, landshypoteksföreningarna, utser vid en delägarsammankomst tre ledamöter. De nämnda fem ledamöterna utser gemensamt en verkställande direktör som också ingår i styrelsen. När ett ärende av större vikt skall avgöras kan styrelsen bestämma att den skall förstärkas med en representant från varje förening, s.k. förstärkt styrelse. För föreningarna finns föreskrifter i ett av regeringen fastställt reglemente.
Landshypotek har varit föremål för olika utredningar sedan hösten 1988. Förslag till ombildning har presenterats dels i betänkandet (SOU 1989:103) Hypoteksinstituten i framtiden (utredare: direktör Gunnar Petri), dels i en promemoria från den 20 juni 1991 (av ambassadör Kurt Malmgren). I juni 1992 lämnade en förstärkt styrelse för Hypoteksbanken in ett ombildningsförslag till Finansdepartementet. Styrelsen var inte enig, varför även reservanterna redovisade ett förslag. Oenigheten har främst gällt om verksamheten skall bedrivas i aktiebolagsform eller inom ramen för en ekonomisk förening.
Vid en delägarsammankomst med ombud från de olika föreningarna den 3 juni 1993 beslutade delägarna att med kraft verka för "att all verksamhet i landshypoteksföreningarna och Sveriges Allmänna Hypoteksbank samlas i en nybildad ekonomisk förening, med låntagarna som direkta delägare och med kreditbedömning och värdering av låneobjekt delegerad till en regional organisation baserad på nuvarande hypoteksföreningar". Samtliga hypoteksföreningar biträdde därvid förslaget om en föreningslösning.
Regeringens förslag
Anledningen till att landshypoteksinstitutionens framtid utretts och att regeringen nu lägger fram ett förslag till ombildning är, framhålls det i proposition 1993/94:216, bl.a. att det med en avreglerad kreditmarknad inte längre finns skäl för staten att ställa garantier till säkerhet för institut inom vissa sektorer av kreditmarknaden och därigenom ge dessa institut och sektorer en prioriterad ställning. Det sägs vidare att medvetenheten har ökat om de negativa effekter som stödåtgärder ofta för med sig och att strävan efter konkurrensneutralitet har kommit i förgrunden. Statens uppgift är att fastställa generella spelregler, anför regeringen. Det nämns också att de internationellt fastställda kapitaltäckningsreglerna innebär att statens garanti inte längre får räknas in i kapitalbasen. Som ytterligare ett skäl för förslaget anförs att landshypoteksorganisationen har en egen förhållandevis omfattande lagstiftning. Senare års strävan har varit att denna typ av specialregleringar skall avvecklas. Regeringen bedömer dessutom att statens stöd till Hypoteksbanken genom grundfonden är oförenligt med EES-avtalets regler om stöd till företag.
Hypoteksbankens kreditvärdighet nedgraderades i början av år 1994. Prognosen är negativ till följd av dels en försvagning i bankens tillgångar, dels regeringens dröjsmål med förslag om ombildning. Om osäkerheten kvarstår kommer det sannolikt att leda till försämrade upplåningsvillkor, understryker regeringen.
Mot den angivna bakgrunden framlägger regeringen ett förslag som innebär följande: Landshypoteksföreningarna ombildas till en ekonomisk förening. Denna förening överför sin rörelse till ett nybildat kreditmarknadsbolag, Landshypotek AB, som helt skall ägas av föreningen. Hypoteksbanken överlåter sin rörelse, utom obligationsskulden och övrig upplåning, till Landshypotek AB. Grundfonden ställs till bankens förfogande för ny upplåning i ytterligare 2,5 år. Grundfonden avvecklas i en sådan takt att bankens kreditvärdighet inte försämras. Banken likvideras när det sista obligationslånet är avvecklat, vilket kommer att ske år 2014. Landshypotek AB kommer att svara för den finansieringsverksamhet som tidigare varit föreningarnas uppgift. Regeringen kommer att aktivt verka för att Landshypotek från den 1 januari 1998 kan driva verksamheten i ekonomisk förening. Avsikten är att bolaget och den tidigare nämnda föreningen därvid skall fusioneras. En förutsättning är dock att vissa kapitalkrav är uppfyllda vid den nämnda tidpunkten. Låntagarna blir medlemmar i den ekonomiska föreningen och kan via denna få ekonomisk rådgivning och kreditbedömningar.
Propositionen innehåller även förslag till skatteregler för att underlätta ombildningen. Enligt regeringens mening föreligger särskilda skäl mot uttagsbeskattning vid de överlåtelser som föranleds av ombildningen. Vidare föreslås att reservfonden -- till den del den byggts upp med obeskattade medel -- skall återföras till beskattning. Detta sker efter förebild från vad som föreskrevs vid ombildningarna av stadshypoteksinstitutionen och Statens Bostadsfinansierings AB (SBAB). Slutligen läggs fram förslag till regler som innebär att medlemmarna inte skall drabbas ekonomiskt av ombildningen.
Motionerna
I motion 1992/93:N312 (nyd), som väcktes under allmänna motionstiden år 1993, presenteras ett i stort sett komplett förslag till lagreglering av ombildningen av landshypoteksinstitutionen. I motionen föreslås att Landshypotek skall få en ny struktur och därigenom anpassas till de modernare verksamhetsformer som utmärker dagens kreditinstitut. För en ombildning talar också att de kreditinstitut som konkurrerar med Landshypotek är aktiebolag, framhålls det i motionen. Det påpekas vidare att Landshypotek har fått försämrade upplåningsvillkor.
Motionärernas förslag innebär i korthet följande: Landshypoteks bärande affärsidé, nämligen lån till lantbruket och dess binäringar till fördelaktigast möjliga villkor, bibehålls. Hypoteksbankens och föreningarnas kreditrörelse överförs till ett nybildat kreditmarknadsbolag. Den kooperativa karaktären bevaras genom att föreningarna blir ägare till detta bolag. Genom konsortialavtal och hembudsskyldighet säkerställs att föreningarna även i framtiden blir majoritetsägare i bolaget. Föreningarna ges rätt att emittera s.k. landshypoteksbevis (en form av skuldebrev) till låntagarna/medlemmarna, som därigenom får möjlighet att delta i kapitalförsörjningen. Föreningarna skall vidarebefordra en del av dessa medel till bolaget som aktiekapital. Genom bolagsformen får Landshypotek också tillgång till riskkapitalmarknaden. Hypoteksbanken kvarstår med huvudsaklig uppgift att förvalta utestående obligationslån. Det sista förfaller till inlösen år 2014. Grundfonden finns kvar under två år. Hypoteksbankens styrelse föreslås ha oförändrat antal ledamöter, dvs. sex ledamöter. Regeringen skall utse tre ledamöter, inkl. ordförande och vice ordförande. Två ledamöter utses av stämman. De nämnda fem ledamöterna utser en verkställande direktör, som också skall ingå i styrelsen. I det nybildade kreditmarknadsbolaget föreslås att staten utser ordförande och att övriga ledamöter godkänns av Hypoteksbanken. Det nya bolaget föreslås få namnet Hypoteksbanken AB. (I den tidigare redogörelsen för motionen har med "Hypoteksbanken" avsetts Sveriges allmänna hypoteksbank.)
I motion 1993/94:N41 (s) föreslås att riksdagen skall avslå propositionen. Motionären anför att hanteringen av ombildningen av Landshypotek visar på att stor oenighet förelegat inom regeringen. Det verkar som om företrädarna för den s.k. föreningslösningen har vunnit, sägs det i motionen. Propositionen präglas av frågans hantering; det slutresultat som presenteras har karaktären av ett hastverk, anser motionären. Han föreslår därför att frågan skall beredas ytterligare.
Utskottets ställningstagande
En ombildning av Landshypotek har utretts under lång tid. Den osäkerhet som detta inneburit har varit till nackdel för institutionen. Det är därför angeläget att ett beslut kan fattas utan ytterligare dröjsmål. Mot denna bakgrund hälsar utskottet med stor tillfredsställelse att regeringen nu lägger fram ett förslag till ombildning som tillgodoser såväl statens intresse av att avveckla grundfonden under oförändrat risktagande som landshypoteksorganisationens önskemål om att efter ett övergångsskede kunna välja den associationsform man själv finner vara lämpligast.
Ett genomförande av ombildningen förutsätter att den valda lösningen har en bred förankring i organisationen och att medlemmarna ges betydande inflytande över den framtida verksamheten. Detta är inte fallet med det alternativ som presenteras i motion 1992/93:N312 (nyd).
Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet de berörda motionerna och tillstyrker regeringens förslag till lagstiftning för ombildningen av landshypoteksinstitutionen.
Företrädarna för landshypoteksorganisationen har, som nämnts, förordat att finansieringsverksamheten skall bedrivas inom ramen för en ekonomisk förening. Regeringens förslag innebär emellertid att Landshypoteks rörelse fram till dess att grundfonden inte längre får användas för nyupplåning och en tid närmast därefter skall drivas i aktiebolagsform, eftersom den formen bedöms ge störst möjligheter att erhålla tillräckliga kapitaltillskott. Därefter, dock tidigast fr.o.m. den 1 januari 1998, skall Landshypotek -- om institutet så beslutar -- kunna driva verksamheten i ekonomisk förening. Detta förutsätter att institutet har en stabil finansiell ställning; generellt gäller för kreditmarknadsbolag, liksom för banker, att de enligt lag skall uppfylla ett kapitalkrav innebärande att de skall ha en kapitalbas som motsvarar minst 8 % av placeringarna. Som ett särskilt villkor för den aktuella ombildningen anges att kapitalbasen i kreditmarknadsbolaget skall bestå av minst 6 % primärt kapital. Innebörden härav är, enligt utskottets mening, att av det i lag angivna kapitalkravet skall vid fusionstillfället minst 6 procentenheter utgöras av primärt kapital.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner vad utskottet nu anfört då det gäller förutsättningarna för en fusion mellan den ekonomiska föreningen och kreditmarknadsbolaget för att driva finansieringsverksamheten i ekonomisk förening.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen
dels med avslag på motionerna 1992/93:N312 och 1993/94:N41 antar de i proposition 1993/94:216 framlagda förslagen till a) lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen, b) lag om Sveriges allmänna hypoteksbank, c) lag om inkomstskatteregler vid ombildning av landshypoteksinstitutionen, d) lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, e) lag om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder, f) lag om upphävande av lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxeringen för bidrag till hypoteksförening m.m.,
dels med anledning av proposition 1993/94:216 moment 7 godkänner vad utskottet anfört om förutsättningarna för en fusion mellan den ekonomiska föreningen och kreditmarknadsbolaget för att driva finansieringsverksamheten i ekonomisk förening. res. (nyd)
Stockholm den 26 maj 1994
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Bengt Dalström (nyd), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Jan Backman (m), Bo Bernhardsson (s), Sylvia Lindgren (s), Bengt Kronblad (s), Roland Lében (kds), Björn Kaaling (s) och Christer Eirefelt (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Bengt Dalström (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med "En ombildning" och slutar på s. 6 med "ekonomisk förening" bort ha följande lydelse:
Det övergripande målet för en organisatorisk förändring av Landshypotek bör vara att föra över den nuvarande verksamheten till en organisationsform som ger institutionen dels tillgång till kapitalmarknaden, dels möjlighet att verka som en fristående och konkurrensfrämjande långivare. De bästa förutsättningar att klara kapitalanskaffningen utan statlig garanti får Landshypotek om det ombildas till ett aktiebolag. Det finns också skäl att erinra om att Landshypoteks konkurrenter är aktiebolag. För att ge förutsättningar för en konkurrens på lika villkor förordar därför utskottet en ombildning till bolagsformen.
Utskottet anser emellertid att det samtidigt är viktigt att bibehålla de kooperativa inslagen i Landshypoteks organisation och verksamhet. Detta kan ske genom att samtliga tio landshypoteksföreningar blir kvar som självständiga föreningar med uppgift att bl.a. äga det nya bolaget och utgöra länkar mellan detta och låntagarna.
För att ytterligare förstärka såväl förutsättningarna för kapitalanskaffning som den kooperativa karaktären föreslår utskottet att det införs en möjlighet för föreningarna att erhålla kapital från medlemmarna genom att ge ut enkla skuldebrev, s.k. landshypoteksbevis.
De nu nämnda förslagen återfinns i motion 1992/93:N312 (nyd). Enligt utskottets uppfattning bör en ombildning av Landshypotek även i övrigt grundas på de förslag som presenteras i den nämnda motionen. Eftersom riksdagsbehandlingen av frågan har försenats kan förslaget dock behöva bearbetas i några avseenden. Det bör ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett nytt förslag i sådan tid att ett beslut om Landshypoteks framtid kan fattas under hösten 1994.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:N41, med anledning av motion 1992/93:N312 och med avslag på proposition 1993/94:216 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Bilaga
1 Förslag till lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen
2 Förslag till lag om Sveriges allmänna hypoteksbank
3 Förslag till lag om inkomstskatteregler vid ombildning av landshypoteksinstitutionen
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder
6 Förslag till lag om upphävande av lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxeringen för bidrag till hypoteksförening m.m.