om vissa markfrågor m.m.
Betänkande 1984/85:BoU2
BoU 1984/85:2
Bostadsutskottets betänkande
1984/85:2
om vissa markfrågor m. m.
Sammanfattning
I betänkandet behandlas tre motioner (m) om markinlösen och regler för
ersättning vid intrång i markanvändning samt en motion (m) om ifrågasatt
ändring av fastighetsbildningslagen till förmån för mindre jordbruksfastigheter.
I motion 923 (m) yrkande 12 begärs ändringar i expropriationslagen dels
med anledning av en dom av Europadomstolen vari Sverige på två punkter
ansågs ha kränkt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, dels i
fråga om reglerna för tillstånd till expropriation, dels också avseende lagens
ersättningsregler. I motion 2013 (m) begärs rent allmänt ändringar i
markanvändnings- och ersättningsregler. I motion 2411 (m) berörs också
ersättningsreglerna och begärs en vidgad rätt för markägare som får avstå
från mark att få ersättningsmark. Utskottet avstyrker alla motionerna med
den huvudsakliga motiveringen att nuvarande ordning inte kan anses
otillfredsställande.
I motion 2483 (m) begärs med hänvisning till motion 2482 (m) ändringar i
fastighetsbildningslagen i syfte att främja uppkomsten av mindre jordbruksoch
skogsbruksfastigheter för deltidsjordbruk, mindre odlingar, får- eller
hästskötsel. Utskottet redovisar att nuvarande regler i fråga om fastighetsbildning
inte lägger något hinder i vägen för den utveckling motionären
önskar, men att frågan i första hand är av jordbrukspolitisk karaktär.
Kommande överläggningar mellan lantmäteriverket, lantbruksstyrelsen och
glesbygdsdelegationen kan ge frågan ytterligare belysning. Utskottet avstyrker
motionen.
Reservationer (m) har avgivits till förmån för motionerna. I ett särskilt
yttrande (c, fp) behandlas frågan om fastighetsbildningen för mindre
jordbruk.
Motionerna
Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1983184:
923 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs
(12) att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändringar i
expropriationslagen (1972:719) i enlighet med vad i motionen anförts,
2013 av Jan-Eric Virgin (m) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförts om behovet av en ändring i
den markpolitiska lagstiftningen,
1 Riksdagen 1984/85.19 sami. Nr2
BoU 1984/85:2
2.
2411 av Anders Högmark m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag om översyn av dels gällande ersättningsregler vid
inlösen av mark från enskild markinnehavare, dels domänverkets och
lantbruksnämndens instruktion vad avser medverkan i markaffärer, som rör
inlösen av mark från enskild i enlighet med vad som i motionen anförts,
2483 av Göthe Knutson (m) vari - med hänvisning till motion 1983/84:2482
- hemställs att riksdagen beslutar att hos regeringen hemställa om förslag till
ändringar i fastighetsbildningslagen i enlighet med motionens syften.
Utskottet
Markinlösen och ersättningsregler
Gemensamt för förslagen i motionerna 923 (m) yrkande 12, 2013 (m) och
2411 (m) är att de huvudsakligen syftar till att stärka enskildas rätt till mark
eller till ersättning vid intrång i markanvändning.
Regler som inskränker fastighetsägares rätt att råda över sin mark finns
bl. a i byggnadslagstiftningen, fastighetsbildningslagstiftningen, väglagstiftningen
och i naturvårdslagstiftningen. I vissa sammanhang har bl. a. staten
eller kommunerna tillagts rätt eller skyldighet att förvärva eller lösa in mark
från enskilda markägare. Regler härom finns t. ex. i expropriationslagen och
i byggnadslagen. För den ersättning till den enskilde som skall bestämmas vid
intrång eller vid inlösen av hans fastighet finns regler i expropriationslagen.
Enligt expropriationslagen är det i princip en fastighets marknadsvärde eller
minskningen av dess marknadsvärde som skall ersättas. Uppkommer i övrigt
skada för ägaren, skall även sådan skada ersättas. Bestämmelserna vilar på
den principen att markägarens ekonomiska ställning skall vara densamma
som om något intrång eller inlösen ej skett. Värden som uppkommit genom
förväntningar om en ändrad markanvändning ersätts dock endast i begränsad
mån.
I motion 923 (m) om ändringar i expropriationslagen anförs bl. a. att
Europadomstolen i en dom i september år 1982 funnit att Sverige brutit mot
reglerna om egendomsskydd i Europakonventionen om de mänskliga
rättigheterna. Motionärerna hävdar att regeringen trots domslutet inte
företagit någon åtgärd för att stärka egendomsskyddet.
Vidare anförs i motionen att en förutsättning för expropriation skall vara
att en kommun har ett klart påvisbart och oavvisligt behov av aktuell
fastighet inom en snar framtid samt att kommun skall ge fastighetsägare full
ersättning för de kostnader som uppkommer genom expropriationen.
Vad rör frågan om Europadomstolens dom avseende expropriationslagstiftningen
m. m. vill utskottet erinra om att justitieministern i ett interpellationssvar
den 12 januari 1984 anförde att det inte fanns anledning att ändra
expropriationslagen med anledning av Europadomstolens dom. Han hänvisade
till att lagen numera begränsar expropriationstillståndens giltighet och
BoU 1984/85:2
3
att en förlängning av tillståndet bara kan ges när det föreligger särskilda skäl.
När tillståndet gällt ett år har fastighetsägaren rätt att begära att återstående
frist förkortas. Justitieministern hänvisade i svaret vidare till att nybyggnadsförbud
inte vidare skall få förekomma enligt det förslag till plan- och bygglag,
PBL, som regeringen överlämnat till lagrådet. Frågan om ändringar i svensk
lagstiftning med anledning av Europadomstolens dom har även tagits upp i
motion 1983/84:1108 (m). Denna motion har remitterats till konstitutionsutskottet
som behandlar den i betänkandet KU 1984/85:5.
I motion 923 (m) anförs också att tillstånd till expropriation skall kunna ges
endast när ett klart behov av en fastighet i en snar framtid påvisas. Utskottet
erinrar om att enligt gällande regler fordras för tillstånd till expropriation
inom tätbebyggt område att marken inom överskådlig tid kommer att
beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd som är av väsentlig betydelse
från allmän synpunkt. Dessutom föreskrivs att tillstånd inte skall ges om
ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av
expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som
kan vinnas. I det utredningsarbete som föregick ändringar i expropriationslagstiftningen
har angetts att med uttrycket överskådlig tid avses ett eller två
decennier som en allmän riktlinje för bedömningen. Vid omfattande
saneringar med väl konkretiserade planer bör det vara möjligt att expropriera
även om marken skulle beröras av åtgärderna först sedan mer än två
decennier förflutit (SOU 1969:50 s. 85). Utskottet anser att gällande regler
nu inte bör ändras. Resultatet av pågående reformarbete får avvaktas.
Motionärerna anser slutligen att ersättningsreglerna bör ge fastighetsägaren
full ersättning för de kostnader som uppkommer genom expropriationen.
Motionärerna anger emellertid inte i vilket avseende de nuvarande ersättningsreglerna
i expropriationslagen skulle vara otillfredsställande i detta
hänseende. Utskottet anser inte att någon översyn av ersättningsreglerna nu
är påkallad, utöver vad som kan komma att aktualiseras i samband med att
förslag om en ny plan- och bygglag föreläggs riksdagen.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 923 (m)
yrkande 12.
I motion 2013 (m) begärs mer generellt ändringar i den markpolitiska
lagstiftningen och ersättningsreglerna. Motionären anser att nuvarande
regler medför en urholkning av naturresurser och kostnadsmedvetande samt
har en icke acceptabel fördelningspolitisk inriktning.
Regler om markanvändning och ersättning vid intrång och inlösen
kommer att kunna prövas av riksdagen i samband med PBL-förslaget. Det
finns med anledning av motionärens mycket allmänt hållna synpunkter inte
nu skäl för riksdagen att vidta någon åtgärd.
Ersättningsreglerna kritiseras också i motion 2411 (m). Det anförs där att
det för med sig ogynnsamma skatteeffekter när ersättning för mark utgår i
pengar. Motionärerna vill att den som får avstå mark skall ha en större rätt än
f. n. att få ersättning i form av annan mark. Domänverket borde i sin
1* Riksdagen 1984/85.19sami Nr 2
BoU 1984/85:2
4
instruktion få inskriven en skyldighet att vid intrång på enskild mark ställa
ersättningsmark till förfogande. Även lantbruksnämnderna borde instrueras
om att biträda parter vid bytes- och kompensationsaffärer och bl. a. ställa
eget innehav av mark till förfogande.
Den speciella frågan om rätt till ersättningsmark som tas upp i motion 2411
(m) har tidigare behandlats av riksdagen. Med anledning av likartade
motionsyrkanden uttalade civilutskottet (CU 1979/80:6 s. 26) att den på
expropriationslagen grundade principen att frivilliga uppgörelser bör sökas
innan expropriation sker inte innebär någon skyldighet för den exproprierande
att söka tillhandahålla ersättningsmark. Utskottet hänvisade
vidare till vad utskottet tidigare uttalat (CU 1977/78:1 y) om att en allmän
princip bör vara att staten vid expropriation inte skall ha att följa särskilda
kompensationsgrunder.
Sedan motioner med motsvarande inriktning ånyo väckts vidhöll civilutskottet
sitt tidigare uttalande (CU 1979/80:10).
Utskottet finner inte skäl att ändra sina tidigare ställningstaganden.
Motionen avstyrks sålunda.
Fastighetsbildning för mindre jordbruk
I motion 2483 (m) begärs vissa ändringar i fastighetsbildningslagen i
enlighet med de syften som anges i motion 2482 (m). Den senare motionen
innehåller yrkande om ändringar i jordförvärvslagen för att främja uppkomsten
av mindre jordbruks- och skogsbruksfastigheter i syfte att underlätta
driften av deltidsjordbruk och mindre odlingar samt får- eller hästskötsel.
Yrkandet i denna motion har hänvisats till jordbruksutskottet (JoU 1984/
85:7).
Motionären kritiserar främst den praxis som enligt nans uppfattning inte
medger att det skapas tillräckligt stora nya fastigheter runt mangårds- och
ekonomibyggnader som skall avstyckas från en jordbruksfastighet t. ex. i
samband med att ett jordbruksföretag läggs ned och huvuddelen av
fastigheten läggs samman med ett annat fungerande jordbruksföretag.
13 kap. fastighetsbildningslagen anges de grundläggande villkor som skall
vara uppfyllda för att fastighetsbildning skall få komma till stånd. Där
föreskrivs sammanfattningsvis att varje fastighet genom fastighetsbildningen
skall bli varaktigt lämplig för sitt ändamål. För att en jordbruksfastighet skall
anses lämpad för sitt ändamål skall den ha en sådan storlek, sammansättning
och utformning att den medger tillfredsställande lönsamhet hos det företag
som skall bedrivas på fastigheten. Vidare får fastighetsbildning som berör en
jordbruksfastighet äga rum endast om åtgärden är till övervägande nytta för
jordbruksnäringen. De allmänna lämplighetsvillkoren gäller inte bara vid
avstyckning utan också vid annan fastighetsbildning, t. ex. vid överföring av
mark mellan befintliga fastigheter (fastighetsreglering), varvid alla de
fastigheter som berörs av åtgärden efter denna skall uppfylla villkoren.
Genom en undantagsregel finns det dock i vissa fall möjlighet att frångå
BoU 1984/85:2
5
kraven om samtidigt en förbättring i fastighetsindelningen inträder.
I de fall som avses i motionen har fastighetsbildningsmyndigheten att
samråda i första hand med vederbörande lantbruksnämnd. Om lantbruksnämnden
därvid finner att den tilltänkta nya fastigheten med mangårds- och
ekonomibyggnader och några hektar mark är att bedöma som en jordbruksfastighet,
torde fastighetsbildningsmyndigheten normalt sakna skäl att göra
en annan bedömning. Om fastigheten uppfyller kraven i fastighetsbildningslagen
kan den alltså bildas som en ny jordbruksfastighet. Också i denna
bedömning har fastighetsbildningsmyndigheten att samråda med lantbruksnämnden.
Frågan om i vad mån jordförvärvslagen medger mindre jordbruksfastigheter
är en fråga som faller under jordbruksutskottets beredning.
Utskottet vill här endast erinra om att glesbygdsdelegationen i rapporten (Ds
11984:20) Glesbygden - resurser och möjligheter lagt fram förslag som syftar
till att främja uppkomsten av mindre jordbruksenheter. Delegationen
förespråkar bl. a. att glesbygdsfastigheter i vissa fall kompletteras med
tillskottsmark, att bosättning på glesbygdsfastigheter premieras och att det
kommunala inflytandet över strukturpolitiken stärks.
Om lantbruksnämnden däremot finner att den nya fastigheten inte kan
anses som en lämplig jordbruksfastighet, återstår i de här aktuella fallen för
fastighetsbildningsmyndigheten att betrakta styckningsdelen som en fastighet
för bostadsändamål. I förarbetena till fastighetsbildningslagen (prop.
1969:128 s. B 1156) har uttalats bl. a. att till en bostadsfastighet inte bör
läggas mer mark än som väsentligen har karaktären av bostadstomt. Om en
tomtplats är alltför vidsträckt torde i allmänhet vissa delar av tomten bli så
extensivt utnyttjade att de knappast kan anses stadigvarande utnyttjade.
Önskemålet att begränsa bebyggelsefastigheternas omfång motiveras enligt
propositionen huvudsakligen av dels det samhällsekonomiska intresset av att
marktillgången utnyttjas effektivt, dels av intresset att allmänhetens tillträde
till områden för det rörliga friluftslivet inte hindras. Giltigheten av dessa
uttalanden har understrukits i samband med prövningen av riktlinjerna för
den fysiska riksplaneringen (prop. 1978/79:213 bil. 2 s. 18).
Lantmäteriverket har i sina anvisningar den 1 november 1976 återgett
uttalandena i förarbetena och beträffande avstyckning av brukningscentrum
understrukit markhushållningsaspekterna. Det förhållandet att befintlig
odlad jord inte längre behövs för jordbruket föranleder därvid, enligt
anvisningarna, i och för sig inte att marken bör läggas till bostadstomt. Den
på sikt lämpliga markanvändningen är i stället i sådana fall normalt att
marken läggs till annat jordbruk eller tas i anspråk för skogsbruk.
Med den utformning som fastighetsbildningslagen har är det de lokala
förhållandena och förekomsten av motstående markanvändningsintresse
som i det enskilda fallet får avvägas i ett beslut om lämplig tomtstorlek. Enligt
utskottets uppfattning är inte praxis i fastighetsbildningsfrågor så snävt
begränsad som anges i motionen. I refererad rättspraxis finns det också
exempel som tyder på att det finns utrymme för att anlägga en nyanserad syn
BoU 1984/85:2
6
på frågan om storleken på det markområde som får omge ett f. d.
brukningscentrum som skall fungera som en bostadsfastighet (se t. ex. NJA
1981 s. 1155).
Enligt vad utskottet erfarit avser lantmäteriverket att med lantbruksstyrelsen
och glesbygdsdelegationen ta upp överläggningar om betydelsen för
fastighetsbildningen av bl. a. de strukturfrågor i jordbruksnäringen som
behandlas i glesbygdsdelegationens ovannämnda rapport. I första rummet
torde den i motionen aktualiserade frågan vara av jordbrukspolitisk karaktär.
Fastighetsbildningslagen lägger inget hinder i vägen för en utveckling i
den riktning motionären önskar.
Sammanfattningsvis finner utskottet det inte erforderligt med någon
ändring i fastighetsbildningslagen. Det torde sålunda vara möjligt att inom
ramen för nu gällande fastighetsbildningslag ta sådana hänsyn som motionären
efterlyser. Dessutom bör kommande överläggningar mellan lantmäteriverket,
lantbruksstyrelsen och glesbygdsdelegationen ge frågan ytterligare
belysning.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall även till motion
2483 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande markinlösen och ersättningsregler att riksdagen avslår
motionerna 1983/84:923 yrkande 12, 2013 och 2411,
2. beträffande fastighetsbildning för mindre jordbruk att riksdagen
avslår motion 1983/84:2483.
Stockholm den 23 oktober 1984
På bostadsutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c). Oskar Lindkvist (s), Rolf Dahlberg (m),
Thure Jadestig (s), Maj-Lis Landberg (s), Knut Billing (m), Magnus Persson
(s), Bertil Danielsson (m). Birgitta Hambraeus (c), Lennart Nilsson (s),
Margareta Gard (m), Kerstin Ekman (fp), Tore Claeson (vpk), Margareta
Palmqvist (s) och Nils Nordh (s).
Reservationer
1. Markinlösen och ersättningsregler (mom. 1)
Rolf Dahlberg, Bertil Danielsson, Margareta Gard och Jan-Eric Virgin
(alla m) anser att
BoU 1984/85:2
7
dels den del av utskottets betänkande som på s. 2 börjar "Vad rör” och på
s. 4 slutar ”avstyrks sålunda” bort lyda:
Utskottet ansluter sig till den för motionärerna gemensamma uppfattningen
att den enskilda äganderätten till mark bör stärkas så att markägarna får
ett starkare skydd mot ianspråktagande av och intrång på sina fastigheter, en
klarare rätt att använda marken utan detaljerad tillståndsprövning och bättre
rätt till ersättning i de fall där marken ändå måste tas i anspråk för angelägna
ändamål. Utskottet finner betänkligt att inga åtgärder vidtagits för att se över
expropriationslagstiftningen i de hänseenden som lett till att Europadomstolen
har förklarat att Sverige har kränkt Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna med avseende på både skyddet för äganderätten och
rätten till rättegång inför domstol. Det var första gången i konventionens
historia som något land fällts för en kränkning av äganderättsskyddet. Enligt
konventionen skall Europarådets ministerkommitté övervaka att medlemsländerna
rättar sig efter domstolens utslag. Sverige är alltså skyldigt att vidta
åtgärder så att lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med konventionen.
Den inställning som justitieministern redovisade i ett interpellationssvar
den 12 januari 1984 - där han förklarade att inga åtgärder skulle vidtas - är
mot denna bakgrund synnerligen otillfredsställande och kan leda till krav på
att Sverige ställer sig konventionen efter rätta.
Det är därför ett viktigt svenskt intresse att inverkan av Europadomstolens
dom på den svenska expropriationslagstiftningen närmare klarläggs och att
förslag om nödvändiga ändringar föreläggs rikdagen. I detta sammanhang
bör också de närmare förutsättningarna för tillstånd till expropriation
prövas. Kravet på att expropriation inom tättbebyggt område skall avse
åtgärder som skall komma till stånd inom överskådlig tid är för vidsträckt och
leder i praktiken till att kommunerna alltför lättvindigt kan komma över
mark som berörs endast av mycket vaga planer. Kravet bör därför skärpas till
att avse åtgärder som kommunen visar att den har både behov av och resurser
att genomföra inom en snar framtid. Även andra regler, som begränsar
markägares rätt att använda sin mark för syften som han själv finner
motiverade, bör ses över, t. ex. inom naturvårds- och skogsvårdslagstiftningen.
Det kommande förslaget till ny plan- och bygglag bör också präglas av
vidgat hänsynstagande till de enskildas rättigheter bl. a. att bebygga marken.
I sammanhanget är det också skäl att se över de ersättningsregler och den
praxis som styr enskildas rätt till kompensation vid intrång i deras rättigheter.
Målsättningen bör därvid vara att markägarna alltid skall få full ersättning för
de värden som går förlorade genom intrånget. Dessutom bör ersättningsreglerna
ges en inriktning mot att där så är möjligt kompensera en drabbad
fastighetsägare med annan mark som han kan utnyttja. Som anförs i motion
2411 (m) är det lämpligt att främst domänverket och lantbruksnämnderna
instrueras att verka i denna riktning.
Vad utskottet har anfört bör riksdagen med anledning av motionerna 923
BoU 1984/85:2
8
(m) yrkande 12, 2013 (m) och 2411 (m) som sin mening ge regringen till
känna.
dels utskottet under 1 bort hemställa
1. beträffande markinlösen och ersättningsregler att riksdagen med
anledning av motionerna 1983/84:923 yrkande 12, 2013 och 2411
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Fastighetsbildning för mindre jordbruk (mom. 2)
Rolf Dahlberg, Bertil Danielsson, Margareta Gard och Jan-Eric Virgin
(alla m) anser att
dels den del av utskottets betänkande som på s. 5 börjar ”Med den” och på
s. 6 slutar ”motion 2483 (m)” bort lyda:
Utskottet har erfarit att lantmäteriverket avser att ta upp överläggningar
med lantbruksstyrelsen och glesbygdsdelegationen om betydelsen för fastighetsbildningen
av bl. a. de strukturfrågor i jordbruksnäringen som aktualiseras
av glesbygdsdelegationens ovannämnda rapport. Utskottet finner det
angeläget att de synpunkter som anläggs i motion 2483 (m) blir positivt
beaktade under dessa överläggningar. Den restriktivitet som präglar den nu
rådande tillämpningen av fastighetsbildningslagen då en fastighet för
bostadsändamål skall bildas runt ett f. d. brukningscentrum på ett jordbruksföretag,
bör således ersättas av en tillämpning präglad av förståelse för de
önskemål som anges i motionen. Utskottet finner att dessa önskemål i regel
bör kunna tillgodoses om inte starka skäl talar emot.
Sammanfattningsvis anser utskottet sålunda att fastighetsbildningslagstiftningen
skall utformas med sikte på en mera generös tillämpning när det gäller
bildande av sådana bostadsfastigheter som tas upp i motionen. Vad utskottet
nu med anledning av motion 2483 (m) anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
Vad rör frågan om bildande av jordbruk behandlas denna fråga av
jordbruksutskottet med anledning av motion 2482 (m).
dels att utskottet under 2 bort hemställa
2. beträffande fastighetsbildning för mindre jordbruk att riksdagen
med anledning av motion 1983/84:2483 ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Fastighetsbildning för mindre jordbruk (mom. 2)
Kjell A. Mattsson (c), Birgitta Hambraeus (c) och Kerstin Ekman (fp)
anför:
Som framgår av utskottets betänkande (s. 6) torde det inte vara erforder -
BoU 1984/85:2
9
ligt med ändring i fastighetsbildningslagen för att bilda den typ av mindre
jordbruk som behandlas i motion 2483 (m). Det torde däremot vara väl
motiverat att tillämpningsbestämmelsema till fastighetsbildningslagen i nu
berört avseende modifieras och görs mera generösa så att fastigheter som ger
utrymme för t. ex. mindre odlingar lättare än i dag kan bildas.
Vi förutsätter att i de kommande överläggningarna mellan lantmäteriverket
och lantbruksstyrelsen beträffande bl. a. strukturfrågor i jordbruksnäringen
den i motionen aktualiserade frågan ges hög prioritet. Vi förutsätter
vidare att överläggningarna resulterar i ändrade tillämpningsbestämmelser i
avsikt att underlätta att mindre jordbruk bildas.
mlnab/gotmb Stockholm 1984 79119