om vissa grundlagsfrågor m.m. (Betänkande 1985/86:KU5 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets betänkande
1985/86:5

om vissa grundlagsfrågor m. m.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas ett antal under den allmänna motionstiden
1985 väckta motioner rörande följande frågor:

— övergång till republik (motionerna 1984/85:1558 och 2339)

— villkoren för rösträtt i riksdagsval (motionerna 1984/85:289, 672, 796,
931 och 2322)

— föreskrifter i grundlag om medborgarskapets innebörd (motion 1984/
85:936)

— grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och yrkesfrihet (motionerna
1984/85:452 yrkande 5, 671, 813, 1181 och 2323)

— inrättandet av en författningsdomstol (motion 1984/85:452 yrkande 3)

— förhållandet mellan svensk rätt och Europarådets konvention om de
mänskliga rättigheterna (motionerna 1984/85:452 yrkande 4, 669, 1178
och 2326)

— översyn av vissa grundlagsregler rörande skatter och avgifter (motionerna
1984/85:935 och 939)

— beredningen av lagstiftningsärenden (motion 1984/85:288 yrkande 1)

— införande av en miljökvalitetslag i form av grundlag (motion 1984/
85:2236)

— kungliga titlar (motion 1984/85:1180).

Utskottet har ansett motionerna 288 angående beredningen av lagstiftningsärenden
och 452 yrkande 4 angående anpassning av svensk rätt till
Europakonventionen besvarade med vad utskottet anfört. Övriga motionsyrkanden
har utskottet avstyrkt.

Motionsyrkandena

1984/85:1558 av Marie-Ann Johansson (vpk)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar om övergång till republik.

1984/85:2339 av Lars Werner m. fl. (vpk)

1 motionen yrkas

1. att riksdagen beslutar att såsom vilande anta följande som motionärernas
förslag betecknade förslag till lag om ändring i regeringsformen (se

bilaga), 1

1985/86:5

1 Riksdagen 1985/86. 4 sam!. Nr 5

2. att riksdagen beslutar att såsom vilande anta förslaget — i överens- KU 1985/86:5
stämmelse med ovan föreslagen ändring i regeringsformen 1 kap. 3 § — att
successionsordningen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985,

3. att riksdagen beslutar att hos regeringen hemställa om förslag till följdändringar
i lagtext i övrigt och till reglering av andra förhållanden som kan
föranledas av beslut om övergång till republik.

1984/85:289 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att 3 kap. 2 § regeringsformen
skall ha följande lydelse:

2 §

Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare som är eller
någon gång har varit bosatt i riket. Den som icke har uppnått aderton års
ålder senast på valdagen eller som är omyndigförklarad av domstol har ej
rösträtt. Fråga huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på
grundval av en före valet upprättad röstlängd.

1984/85:672 av Per Stenmarck (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om grundlagsskyddad
rösträtt för svenska medborgare bosatta i utlandet.

1984/85:931 av Karin Ahrland och Lars Ernestam (båda fp)

1 motionen yrkas att riksdagen som vilande grundlagsförslag antar ovan
angivna ändring av 3 kap. 2 § regeringsformen (se motionen).

1984/85:2322 av Anders Björck m. fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att 3 kap. 2 § första stycket regeringsformen
skall ha följande lydelse:

1984/85:796 av Lars Werner m. fl. (vpk)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen hemställer att förslag om
rösträtt för invandrare i riksdagsval, oberoende av medborgarskap, snarast
föreläggs riksdagen.

1984/85:936 av Gunnar Biörck i Värmdö (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär att tilläggsdirektiv
rörande frågorna om grundlagsmässig reglering av medborgarskapet och
därmed förenade skyldigheter utfärdas till folkstyrelsekommittén.

1984/85:452 av Ulf Adelsohn m. fl. (m)

I motionen yrkas

3. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna att
frågan om införandet av en författningsdomstol bör utredas, 2

4. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att
bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till
Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna medför,

5. att riksdagen beslutar att hos regeringen anhålla om förslag till grundlagsskyddad
egendomsrätt samt närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad
som i motionen anförts.

1984/85:671 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c)

1 motionen yrkas att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen
till känna vad i motionen anförts om tillsättande av en särskild utredning
angående grundlagsskyddad egendomsrätt samt närings- och yrkesfrihet.

1984/85:813 av Mona Saint Cyr (m)

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag, innebärande
att egendomsrätten införs i den svenska grundlagen.

1984/85:1181 av Eric Hägelmark m. fl. (fp, c, m)

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till
grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen
anförts.

1984/85:2323 av Anders Björck m. fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till
grundlagsskyddad egendomsrätt samt närings- och yrkesfrihet i enlighet
med vad som i motionen anförts.

1984/85:669 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att hos regeringen begära utredning
om vilka krav Europakonventionen ställer på domstolskontroll av
förvaltningsbeslut samt att i anslutning till detta överväga införandet av en
sådan kontroll.

1984/85:1178 av Allan Ekström (m)

1 motionen yrkas att riksdagen begär att regeringen närmare utreder hur
Sverige skall kunna genom ett enkelt rättsmedel fylla den brist i den svenska
rättsordningen som ligger däri att Sverige ej beträffande alla tvister om
civilrättsliga rättigheter och skyldigheter har tillgång till sådan domstolsprövning
som föreskrivs i artikel 6 i Europarådets konvention angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

1984/85:2326 av Margit Gennser och Bengt Wittbom (båda m)

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning
om att Europakonventionen införlivas med svensk rätt, i första hand
genom den s. k. inkorporationsmetoden.

1984/85:939 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

1 motionen yrkas att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en
översyn av bestämmelserna i RF 8 kap. samt RF 2 kap. 10 § andra stycket i
enlighet med vad som anförts i motionen. 3

KU 1985/86:5

♦

1 * Riksdagen 1985/86. 4 sami. Nr 5

1984/85:935 av Gunnar Biörck i Värmdö (m)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförs om önskvärdheten att bättre precisera regeringsformen
1:4 på sätt som anges i motionen.

1984/85:288 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

I motionen yrkas

1. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som
i motionen anförts om beredningen av lagförslag.

1984/85:2236 av Sven Munke (m)

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om införandet
av en miljökvalitetslag.

1984/85:1180 av Birger Hagård (m)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kungliga titlar.

Utskottet

Övergång till republik
Motionerna

I motionerna 1558 av Marie-Ann Johansson (vpk) och 2339 av Lars Werner
m. fl. (vpk) begärs att Sverige skall övergå till ett republikanskt statsskick. I
sistnämnda motion framläggs förslag till ändringar i regeringsformen (RF)
och successionsordningen. Vidare begärs att regeringen skall framlägga
förslag till de följdändringar i andra författningar som kan föranledas av ett
beslut om övergång till republik. Som huvudskäl för den föreslagna förändringen
anför motionärerna att monarkin är odemokratisk, att den är en
ideologisk maktfaktor och att statschefen bör vara väl förankrad i landets
politiska liv. Motionärerna anser att riksdagens talman bör vara rikets statschef.

Utskottets överväganden

Frågan om övergång till republik behandlades av riksdagen senast våren
1984. I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1983/84:26 avstyrkte
utskottet därvid motionsyrkanden av samma innebörd som de nu aktuella
under hänvisning till den ståndpunkt angående statsformen som intogs i
samband med 1974 års författningsreform. Utskottet Finnér inte heller nu
anledning frångå detta ställningstagande. Motionerna 1558 och 2339 avstyrks
därför.

Villkoren för rösträtt i riksdagsval
Motionerna

1 motionerna 289 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c), 931 av Karin Ahrlandoch Lars
Ernestam (båda fp) och 2322 av Anders Björck m. fl. (m) föreslås att rösträt -

ten för svenska medborgare bosatta i utlandet grundlagsskyddas genom KU 1985/86:5
borttagande av förbehållet om bosättning i riket i 3 kap. 2 § RF. I motion
672 av Per Stenmarck (m) begärs att regeringen skall lägga fram förslag om
grundlagsskyddad rösträtt för svenska medborgare bosatta i utlandet. Motionärerna
hävdar bl. a. att utlandssvenskarnas rösträtt inte kan anses tillräckligt
skyddad med hänsyn till att de kan fråntas rösträtten genom ett
enkelt majoritetsbeslut av riksdagen.

I motion 796 av Lars Werner m. fl. (vpk) begärs förslag om att invandrare,
oberoende av medborgarskap, skall få rösträtt i riksdagsval. Rösträtten
bör i princip utformas efter samma regler som gäller för rösträtt i kommunalval.
I motionen anförs bl. a. att rösträttsbestämmelserna och framför allt
kopplingen mellan medborgarskap och rösträtt härstammar från en tid då
stora arbetskraftsomflyttningar mellan olika länder var ett okänt fenomen.

Invandringen har emellertid enligt motionärerna för Sveriges del inneburit
att befolkningen inte längre är lika enhetlig som tidigare. Motionärerna
hävdar vidare att rösträttsbestämmelserna medför en politisk diskriminering
av invandrarna som får till följd att arbetarklassen i Sverige inte har en
politisk representation som svarar mot dess egentliga styrka.

Gällande rätt, frågans tidigare behandling

Enligt 3 kap. 2 § RF tillkommer rösträtt vid val till riksdagen svensk medborgare
som är bosatt i riket. 1 fråga om rösträtt för svenska medborgare
som är bosatta utomlands hänvisas i nyssnämnda paragraf i RF till bestämmelserna
i vanlig lag. Dessa bestämmelser, som finns i 4 kap. 11 § vallagen
(1972:620), innebär att svensk medborgare som inte är bosatt i Sverige har
rösträtt vid val till riksdagen om han någon gång varit kyrkobokförd i landet.

1983 års rösträttskommitté hade enligt sina direktiv att överväga en sådan
avgränsning av rösträtten för utlandssvenskarna att endast svenska medborgare
med en mera påtaglig anknytning till hemlandet skulle ha rösträtt
vid riksdagsvalen. I betänkandet (SOU 1984:11) Rösträtt och medborgarskap
uttalade kommittén att det mötte stora svårigheter att finna något
annat kriterium än ett tidskriterium när det gällde att bestämma denna
anknytning. Kommittén föreslog därför att rösträtt skall tillkomma svenska
medborgare som varit kyrkobokförda i Sverige någon gång under de senaste
förflutna tio kalenderåren före ett riksdagsval. På sikt borde enligt kommittén
s. k. boenderösträtt införas, dvs. personer skall rösta i det land där de
bor oavsett i vilket land de är medborgare. Kommittén var inte enig i sitt
ställningstagande. Ledamöterna från de tre borgerliga partierna reserverade
sig och förordade att utlandssvenskarnas nuvarande rösträtt skulle skrivas
in i grundlagen.

Rösträttskommitténs förslag om rösträtt för invandrare i riksdagsval och
om utlandssvenskars rösträtt kommer enligt vad regeringen uttalat inte att
läggas som grund för någon proposition.

I mars 1985 beslöt regeringen tillsätta en parlamentarisk kommitté som
skall utreda frågan om dubbla medborgarskap (Dir. 1985:11). Syftet med 5

utredningen är enligt direktiven att ta ställning till om dubbla medborgar- KU 1985/86:5
skap kan accepteras i större utsträckning.

Utskottets överväganden

Nu aktuella frågor behandlades av riksdagen senast våren 1984. Utskottet
(KU 1983/84:26) redogjorde då för innehållet i rösträttskommitténs betänkande
samt förklarade att remissutfallet och beredningen i justitiedepartementet
i denna fråga borde avvaktas innan riksdagen tog ställning. Riksdagen
följde utskottet.

Rösträttskommitténs förslag har som nyss nämnts inte föranlett någon
proposition. Frågan om rösträtt för invandrare kommer emellertid att beröras
i den nämnda utredningen angående dubbla medborgarskap. I direktiven
till utredningen nämns särskilt medborgarskapets betydelse för rösträttsfrågan.
Utskottet är inte berett att i nuvarande läge ta ställning till frågan
om grundlagsregler angående utlandssvenskars rösträtt eller andra
ändringar av villkoren för rösträtt i riksdagsval. Den fortsatta beredningen
av dessa frågor bör avvaktas. Utskottet avstyrker med det anförda motionerna
289, 672, 796, 931 och 2322.

Föreskrifter i grundlag om medborgarskapets innebörd

Motionen

I motion 936 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) hävdas att medborgarskapsreglerna
bör ha karaktär av grundlag. Vidare framhålls att regeringsformens
kapitel om grundläggande fri- och rättigheter, för att vara väl balanserat,
även bör innehålla upplysning om medborgarens skyldigheter. Dessa
frågor bör enligt motionären utredas av folkstyrelsekommittén.

Utskottets överväganden

Ett motionsyrkande (mot. 1983/84:579) om att regler om svenskt medborgarskap
skall införas i RF behandlades av utskottet i betänkandet KU
1984/85:5. Utskottet avstyrkte förslaget. De gällande reglerna i RF tillgodosåg
enligt utskottets mening det behov av grundlagsskydd som finns på
detta område. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet KU 1984/85:8 behandlade utskottet en motion (1983/

84:1406) som tog upp sambandet mellan medborgerliga rättigheter och
skyldigheter. Enligt motionären borde detta samband bli föremål för utredning.
Utskottet uttalade att de rättigheter som nämns i motionen representerar
i grundlag eller i annan författning gjorda åtaganden från det allmännas
sida gentemot medborgarna. Något samband fanns enligt utskottets mening
inte mellan förmånen att få åtnjuta sådana rättigheter och t. ex. en
persons skuldbörda till det allmänna. Utskottet avstyrkte motionen. Riksdagen
följde utskottet.

Utskottet finner inte anledning frångå sina tidigare ställningstaganden i
dessa frågor och avstyrker motion 936. 6

Grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och
yrkesfrihet

KU 1985/86:5

Motionerna

Frågorna om grundlagsskydd för egendomsrätten, näringsfriheten och yrkesfriheten
tas upp i fem motioner.

I motionerna 452, yrkande 5, av Ulf Adelsohn m. fl. (m) och 2323 av
Anders Björck m. fl. (m) begärs förslag från regeringen om förstärkt skydd
för egendomsrätten och för närings- och yrkesfriheten.

Enligt moderata samlingspartiets partimotion 452 har utvecklingen medfört
allt större svårigheter för den enskilde att utöva näring och yrke. Skyddet
för närings- och yrkesfriheten bör därför enligt motionen stärkas och
ges en plats i grundlag. Motionärerna anser även att rätten till personlig
egendom är otillräckligt skyddad av den svenska grundlagen och nämner
som exempel att Sverige fällts av Europadomstolen för brott mot egendomsskyddet.

I motion 2323 anförs att behovet av grundlagsskydd för dessa fri- och
rättigheter har blivit allt större i takt med den kraftiga ansvällningen av
lagar och regler, vilket under de senaste decennierna kraftigt har beskurit
den enskildes rörelsefrihet. I motionen hänvisas till bl. a. fällande domar
mot svenska staten i Europadomstolen samt en kraftig ökning av svenska
klagomål i nämnda domstol, vilket enligt motionärerna är ett uttryck för
bristande rättssäkerhet i Sverige.

I motion 813 av Mona Saint Cyr (m) begärs förslag om grundlagsskyddad
egendomsrätt. Motionären påpekar att den svenska grundlagen inte innehåller
någon principdeklaration som skyddar enskilt ägande. Motionären
anser att man möjligen kan tala om ett indirekt skydd i vissa fall i form av en
ersättningsregel. Detta är emellertid enligt motionärens mening inte tillräckligt.

I motion 1181 av Eric Flägelmark m. fl. (fp, c, m) begärs förslag från
regeringen om grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet. Enligt motionen
bör yrkes- och näringsfriheten betraktas som ett grundläggande element i
själva rättighetssystemet. Utan regler i detta hänseende är systemet enligt
motionärernas åsikt ofullständigt.

En särskild utredning bör enligt motion 671 av Sven-Erik Nordin m. fl.

(c) tillsättas angående grundlagsskyddad egendomsrätt, närings- och yrkesfrihet.
Motionärerna framhåller att grundlagarna inte innehåller någon
principdeklaration om skydd för enskilt ägande. Detta är enligt motionen
en brist som blivit alltmer uppenbar under senare år, med hänsyn till vissa
lagar som redan har stiftats och andra mycket omfattande lagförslag som är
aktuella och som nära berör egendomsrätten. Motionärerna anser att enskild
egendom så snart som möjligt bör tillförsäkras skydd i grundlag.

Skyddet bör omfatta såväl lös som fast egendom liksom förfogandeförhållanden.
Beträffande skyddet för närings- och yrkesfriheten anför motionärerna
att detta visserligen måste vara försett med undantag på grund av
säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningsintressen. Själva

grundtanken att varje medborgare skall ha frihet att driva näring och yrke 7

1** Riksdagen 1985/86. 4 sami. Nr 5

är emellertid enligt motionärerna i sig så betydelsefull att problemen med KU 1985/86:5
att utforma undantagsbestämmelser på området förefaller försumbara.

Motionärerna anser att en utredning bör ske i syfte att klarlägga i vilka
avseenden en förstärkning av närings- och yrkesfriheten kan ske i grundlag
och annan lag.

Utskottets överväganden

Till grund för gällande regler om egendomsskyddet ligger ett förslag av
grundlagberedningen (SOU 1972:15). Frågan om ersättningsnivån vid expropriation
eller annat sådant förfogande behandlades före grundlagsändringarna
1979 av två utredningar, 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU
1975:75) och rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34). I sin nuvarande
lydelse har regeln i 2 kap. 18 § RF om ersättning vid expropriation m. m.
varit gällande sedan den i januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 1978/

79:39).

Frågan om införande av ett grundlagsskydd för näringsfriheten har diskuterats
i olika sammanhang. Omfattningen av de inskränkningar i skyddet
som i så fall måste göras har emellertid i allmänhet ansetts utgöra ett
hinder för en sådan grundlagsbestämmelse. Denna ståndpunkt intogs t. ex.
i förarbetena till 1976 års fri- och rättighetsreform.

1 samband med riksdagsbehandlingen av proposition 1978/79:195 om
förstärkt skydd för fri- och rättigheter togs även frågan om förstärkt skydd
för näringsfriheten upp. I propositionen uttalades att erfarenheterna av den
utbyggnad av rättighetsskyddet som skett genom 1976 års reform samt av
den förstärkning som rättighetsskyddsutredningens förslag kunde leda till
borde avvaktas. Ett enigt utskott (KU 1978/79:39) anslöt sig till vad som i
denna del uttalats i propositionen och fann därför inte skäl föreslå riksdagen
att ta några initiativ beträffande ytterligare förstärkning av rättighetsskyddet.

Riksdagen har därefter vid upprepade tillfällen, senast i december 1984,
avslagit motionsyrkanden av samma innebörd som de nu förevarande med
motiveringen att ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och rättighetsområdet
borde avvaktas innan initiativ togs till förändringar. Utskottet
vidhåller sina tidigare ställningstaganden i berörda frågor. Motionerna 452
yrkande 5, 671, 813, 1181 och 2323 avstyrks.

Inrättandet av en författningsdomstol

Motionen

I moderata samlingspartiets partimotion 452 begärs att frågan om inrättandet
av en författningsdomstol skall utredas. Enligt motionen skulle en författningsdomstols
främsta uppgift vara att säkerställa att regeringsformens
fri- och rättigheter verkligen efterlevs av de politiska organen och av förvaltningen.
Motionärerna anser att en sådan domstol därigenom skulle bli
ett skydd för den enskilde. 8

Utskottets överväganden

KU 1985/86:5

Frågan om att inrätta en författningsdomstol behandlades av utskottet i
betänkandet KU 1984/85: 5 med anledning av motioner med i huvudsak
samma inriktning som den nu förevarande motionen. Utskottet hänvisade
därvid bl. a. till att en kontroll av att lagar och andra författningar inte
strider mot grundlag eller annan överordnad lag förekommer genom lagrådsgranskningen
samt domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas lagprövningsrätt.
Utskottet påpekade vidare att både 1973 års fri- och rättighetsutredning
och rättighetsskyddsutredningen förkastat tanken på att inrätta
en författningsdomstol. Samma ståndpunkt intogs i propositionerna
1975/76:209 om ändring i regeringsformen och 1978/79:195 om förstärkt
skydd för fri- och rättigheter, vilka i dessa delar godtogs av riksdagen.
Inrättandet av en författningsdomstol kunde enligt utskottets mening medföra
risk för en icke önskvärd förskjutning i det svenska politiska maktsystemet
och skulle bryta mot svensk författningstradition. Mot nämnda bakgrund
var utskottet inte berett förorda bifall till motionerna.

Utskottet har inte funnit anledning frångå sitt tidigare ställningstagande.
Motion 452 yrkande 3 avstyrks följaktligen.

Förhållandet mellan svensk rätt och Europarådets
konvention om de mänskliga rättigheterna

Motionerna

1 moderata samlingspartiets partimotion 452 begärs en genomgång av
svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav
som Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga
rättigheterna (Europakonventionen) medför. Motionärerna framhåller att
Sverige fällts i flera mål i Europadomstolen. Vidare har Sverige i flera fall
tvingats ingå förlikning för att inte fällas av domstolen. Mot bakgrund
härav finns det enligt motionärernas uppfattning anledning att från svensk
sida vidta åtgärder för att undvika fler fällande domar. Detta, anser motionärerna,
förutsätter att en genomgång görs av svensk lagstiftning för att
undersöka om den verkligen står i överensstämmelse med Europakonventionen.

I motion 2326 av Margit Gennser och Bengt Wittbom (båda m) begärs
förslag om att Europakonventionen skall införlivas med svensk rätt, i första
hand genom den s. k. inkorporationsmetoden. Motionärerna anför att trots
att Sverige varit anslutet till konventionen i mer än 30 år har konventionen
inte införlivats med den svenska rättsordningen. Detta innebär, framhåller
motionärerna, att en svensk medborgare inte kan hos svensk domstol få
prövat huruvida en svensk författningsbestämmelse eller myndighetsåtgärd
är förenlig med konventionens krav.

Motionerna 669 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) och 1178 av Allan Ekström
(m) tar upp frågan angående vilka krav Europakonventionen ställer på att

få myndighetsbeslut prövade av domstol. 9

I motion 669 anförs bl. a. att avgörandena i Europadomstolen i mål som KU 1985/86:5
berört Sverige gör det angeläget att grundligt analysera hur den svenska
förvaltningsprocessen förhåller sig till krav som ställs i artiklarna 6 och 13 i
konventionen angående rätt till domstolsprövning av myndighetsavgöranden
som rör den enskildes ”civila rättigheter och skyldigheter”. Detta är
enligt motionärerna nödvändigt eftersom ambitionen måste vara att vi skall
efterleva de konventioner som vi anslutit oss till. Om de anpassningar till
konventionen som kan framstå som nödvändiga ej görs anser motionärerna
att risken för nya fällande domar i Europadomstolen är stor.

I motion 1178 hävdas att Europadomstolen och Europakommissionen
genom olika avgöranden klarlagt att artikel 6 i Europakonventionen avser
att lägga fast en minimistandard på Europarådsländerna som innebär att
det skall finnas en generell möjlighet att bringa rättstvister inför domstol
även om rättstvisten enligt nationella regler kan ha offentligrättslig anstrykning.
Sverige uppfyller enligt motionären inte de krav som konventionen
ställer i detta hänseende. En utredning om hur denna brist genom ett enkelt
rättsmedel skall kunna avhjälpas bör därför företas.

Konventionsreglerna, frågans tidigare behandling m. m.

De i motionerna omnämnda artiklarna i den europeiska konventionen om
de mänskliga rättigheterna har följande lydelse:

Artikel 6

1. Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter
eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och
offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol,
som upprättats enligt lag. Domen skalI avkunnas offentligt, men pressen
och allmänheten må utestängas från rättegången eller en deI därav av hänsyn
till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett
demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minderåriga eller till parternas
privatlivs helgd så kräva eller, i den mån domstolen så finnér strängt nödvändigt,
i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända
till skada för rättvisans intresse.

Artikel 13

Envar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skal!
äga effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även i
det fall. att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning.

Ett kortfattat referat av Europadomstolens dom i det s. k. Sporrong-Lönnroth-målet
finns i utskottets betänkande KU 1984/85:5 s. 12.

Utskottet lämnade i nämnda betänkande även en redogörelse för gällande
rätt beträffande internationella konventioners tillämplighet i Sverige. Av
denna redogörelse framgår bl. a. att den svenska lagstiftningen inte innehåller
några föreskrifter om hur bestämmelserna i internationella överenskommelser
som Sverige har tillträtt skall införlivas med svensk rätt. Enligt
den praxis som utbildats gäller emellertid en sådan konvention inte direkt

för den inomstatliga rättstillämpningen i vårt land. För detta krävs att de 10

rättsliga principer som kommit till uttryck i överenskommelsen upptagits i
en motsvarande svensk författning.

I betänkandet refereras vidare de överväganden som gjorts av utredningen
om författningspublicering(SOU 1974:100) beträffande metoden att låta
bindande internationella överenskommelser automatiskt bli en del av den
nationella rätten samt den diskussion som fördes av 1973 års fri- och rättighetsutredning
(SOU 1975:75) om hur de fri- och rättighetskonventioner
Sverige anslutit sig till skall påverka svensk rätt, exempelvis genom att delar
av konventionerna inarbetas i svensk grundlag.

Utskottet hänvisar till de mer utförliga redogörelserna i det tidigare betänkandet.

1 nyssnämnda betänkande, KU 1984/85:5, behandlade utskottet bl. a.
motionskrav om att konventioner som Sverige anslutit sig till automatiskt
skall bli direkt tillämpliga i Sverige samt om en genomgång av svensk lagstiftning
i avsikt att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen.

Utskottet avstyrkte motionerna.

Frågan om domstolskontroll av förvaltningsbeslut genom s. k. rättsbesvär
berördes av utskottet med anledning av en motion i betänkandet KU
1983/84:23 om regeringens befattning med besvärsärenden.

Utskottet förklarade sig emellertid inte berett att i då förevarande sammanhang
ta ställning till behovet av en sådan ny taleform i domstol i rättsfrågor
och avstyrkte motionen.

Utskottets överväganden

Som framgår av den tidigare redovisningen har utskottet i betänkandet KU
1984/85:5 behandlat ett motionsyrkande om en undersökning av svensk lagstiftnings
förenlighet med Europakonventionen. Utskottet uttalade vid detta
tillfälle att Sverige givetvis skall följa internationella åtaganden och att det
måste ske en fortlöpande kontroll av den svenska lagstiftningens förenlighet
med ingångna konventioner. Därvid skulle enligt utskottet även beaktas
den praxis som fastläggs genom Europadomstolens domar. Med hänsyn till
att justitieministern inför riksdagen förklarat att en sådan uppföljning sker
inom regeringskansliet ansåg utskottet kravet på en översyn tillgodosett.

Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning i denna fråga. Kontrollen av
svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner bör enligt utskottets
mening således ske genom att dessa frågor fortlöpande bevakas
inom regeringskansliet. Utskottet är med hänsyn härtill inte berett att förorda
en allmän översyn av det slag som föreslås i motion 452 yrkande 4.

Motionen i denna del får med det anförda anses besvarad.

När det gäller kravet på en inkorporering av Europakonventionen med
svensk rätt vill utskottet erinra om att 1973 års fri- och rättighetsutredning i
sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) ingående
diskuterat frågan om att låta de fri- och rättighetskonventioner Sverige anslutit
sig till slå igenom i svensk grundlag antingen genom s. k. inkorporation
eller genom att delar av konventionerna arbetas in i svensk grundlag.

Enligt utredningen var det dock ingen framkomlig väg att direkt anknyta 11

KU 1985/86:5

grundlagens rättighetsregler till dessa konventioner. Utredningen pekade KU 1985/86:5

på en rad problem av bl. a. lagteknisk art som en sådan metod skulle föra

med sig. Man framhöll emellertid den betydelse som konventionerna haft

för utredningsarbetet och att utredningen eftersträvat att genom grundlags regler

ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte låg under konventionernas.

Även regering och riksdag anslöt sig till utredningens åsikt i dessa frågor
(prop. 1975/76:209, s. 85, KU 1975/76:56).

Utskottet finner inte anledning frångå den ståndpunkt riksdagen tidigare
intagit i denna fråga och avstyrker därför motion 2326.

Frågan om vilka krav Europakonventionen ställer på domstolskontrollav
förvaltningsbeslut tas upp i två motioner. Som framgått av det nyss sagda
delar utskottet motionärernas uppfattning att Sverige måste sträva efter att
följa ingångna internationella åtaganden. Utskottet har vidare i det föregående
framhållit att det måste ske en fortlöpande kontroll av svensk lagstiftnings
förenlighet med tillträdda konventioner. Utskottet förutsätter att den
uppföljning av konventionsåtaganden som sker inom regeringskansliet
även omfattar de frågor angående den svenska förvaltningsprocessens förhållande
till Europakonventionen som tagits upp i motionerna. Motionskraven
på en särskild utredning är utskottet därför inte berett att för närvarande
förorda. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 669 och
1178.

Översyn av vissa grundlagsregler rörande skatter och
avgifter

Motionerna

I motion 935 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) begärs en precisering av
bestämmelsen i 1 kap. 4 § RF. Paragrafen föreskriver bl. a. att riksdagen
”beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas”.
Enligt motionären förefaller denna bestämmelse ologisk med tanke
på att staten har minst fyra finansieringsformer: inkomster från statliga
företag och fonder, skatter, avgifter och lån. Motionären anser att det inte
finns anledning att börja med att fastställa skatten och först därefter besluta
hur statens medel skall användas. En mer logisk formulering skulle enligt
motionen vara att riksdagen ”bestämmer vilka utgifter staten skall bestrida
och till vilken del dessa skall finansieras genom driftsinkomster och räntor,

Skatter, avgifter eller lån”. Frågan bör enligt motionen utredas av folkstyrelsekommittén.

1 motion 939 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) begärs en översyn av bestämmelserna
i 8 kap. samt 2 kap. 10 § andra stycket RF. Motionärerna anser att den
nya grundlagen fungerat i stort sett bra men att det på en del punkter ändå
har uppstått oklarheter. Enligt motionen är det viktigt att sådana oklarheter
reds ut och att grundlagen hålls fräsch. Därigenom tonas betydelsen av
lagprövningsrätten ner och behovet av en författningsdomstol blir ringa.

Områden där tvister om tolkningen uppkommit gäller bl. a. bestämmelserna
i 8 kap. RF om gränsdragningen mellan skatter och avgifter samt bedöm- 12

ningen av pålagor som befinner sig i gränsområdet mellan avgifter och KU 1985/86:5

straffsanktioner. Dessa bestämmelser anser motionärerna bör bli föremål

för en översyn. Bestämmelserna bör enligt motionen utformas så att det

klart framgår vilken kompetens som skall tillkomma riksdagen och på vilka

grunder delegationen till regeringen kan ske. I motionen begärs även en

översyn av bestämmelserna i 2 kap. 10 § andra stycket RF angående vad

som skall betraktas som retroaktiv skattelagstiftning.

Utskottets överväganden

Av förarbetena till 1 kap. 4 § RF (prop. 1973:90 s. 229) framgår att stadgandet
har till syfte att ge en allmänt hållen beskrivning av riksdagens viktigaste
uppgifter. Riksdagens beskattningsmakt har därvid nämnts särskilt vid sidan
av lagstiftningsmakten på grund av den betydelse som beskattningsmakten
har. Utskottet vill framhålla att avsikten med paragrafen således
inte är att uttömmande ange statens inkomstkällor eller att ange hur budgetregleringen
skall gå till. Regler om det sistnämnda finns i andra stadganden
i RF, främst 9 kap. RF som reglerar finansmakten. Vidare kan påpekas att
staten har inkomster, t. ex. vissa avgifter och inkomster från statliga företag,
som inte är direkt beroende av riksdagsbeslut. Mot bakgrund av det anförda
anser utskottet inte att det finns anledning företa en översyn av det aktuella
stadgandet i det syfte som begärts i motion 935. Motionen avstyrks.

De frågor som tas upp i motion 939 har tidigare varit föremål för riksdagens
prövning. Svårigheterna beträffande gränsdragningen mellan skatter
och avgifter har tagits upp av utskottet i bl. a. betänkandet KU 1983/84:24
samt i ett yttrande till skatteutskottet, 1984/85:5 y. I nämnda betänkande
behandlade utskottet en motion som bl. a. tog upp frågan om beslutanderätten
beträffande s. k. tvingande avgifter. Utskottet redovisade utförligt de
skäl som legat till grund för utformningen av RF:s regler rörande avgiftsmakten
samt anförde bl. a. att utskottet inte var berett att ta initiativ till
ändringar i RF:s regelsystem. Utskottet framhöll dock att svårigheter vid
tillämpningen inte alltid kan undvikas när det gäller att i praktiken avgöra
en pålagas statsrättsliga karaktär. Utskottet förutsatte emellertid att såväl
regeringen som de olika utskotten i riksdagen fortlöpande bevakar att intentionerna
i RF tillgodoses i det praktiska arbetet med skatte- och avgiftsfrågorna.

Frågan om sanktionsavgifter behandlades av utskottet i ett yttrande till
skatteutskottet om sanktionsavgifter på tullområdet, KU 1983/84:4 y. Utskottet
avstyrkte därvid ett motionsyrkande om översyn i vissa delar av 8
kap. RF. Utskottet förutsatte att såväl de olika utskotten i riksdagen som
regeringen uppmärksamt följer de tillämpningsproblem på olika rättsområden
som 8 kap. kan ge upphov till.

Utskottet vidhåller den uppfattning utskottet tidigare gett uttryck för i
dessa frågor. Utskottet är således inte berett att för närvarande förorda en
översyn av ifrågavarande regler i 8 kap. RF. Inte heller anser utskottet det
påkallat att företa en översyn av stadgandet i 2 kap. 10 § andra stycket RF
om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Nämnda bestämmelse trädde i
kraft så sent som 1980. Som utskottet framhållit i betänkandet KU 1984/ 13

85:5 bör därför ytterligare erfarenhet av nuvarande regler vinnas innan en KU 1985/86:5

översyn aktualiseras. Med det anförda avstyrker utskottet motion 939.

Beredningen av lagstiftningsärenden
Motionen

Motion 288 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) tar i nu aktuell del upp frågan om
beredningen av lagstiftningsärenden.

Motionärerna framhåller att riksdagens beslut med tanke på bl. a. den
räckvidd de har i dagens samhälle och den betydelse de har för enskilda
människor måste vara väl övervägda och noggrant förberedda. Det är således
av stor betydelse för riksdagens handläggning av olika frågor att regeringens
propositioner bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag
och att detta finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Motionärerna
anser att regeringsförslagen vid flera tillfällen under de senaste åren uppvisat
stora brister. Motionärerna anser vidare att det bl. a. för frågornas behandling
i riksdagen är angeläget att lagförslag och reformer i viktigare
frågor förbereds genom s. k. parlamentariska utredningar och att dessa varit
föremål för remissbehandling.

I motionen behandlas också remisser av lagförslaget till lagrådet. Motionärerna
anför bl. a. att det enligt deras uppfattning inte är acceptabelt att
regeln om undantag från skyldigheten att remittera till lagrådet när lagrådsremiss
”skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men
skulle uppkomma” används på ett sådant sätt att huvudprincipen sätts ur
spel. 1 motionen hänvisas också till att lagrådet i ett flertal fall klagat över
regeringens sätt att bereda lagförslag.

Utskottets överväganden

Som motionärerna understrukit är det av stor vikt att riksdagsbeslut i lagstiftningsärenden
är omsorgsfullt förberedda. Utskottet delar även motionärernas
uppfattning vad gäller betydelsen i detta sammanhang av arbetet i
offentliga utredningar, remissbehandling och lagrådsgranskning. Beredningen
av lagstiftningsärenden hör av denna anledning till de frågor som
utskottet fortlöpande ägnar särskilt intresse, bl. a. i den årliga granskningen
av regeringen.

När det gäller utredningsväsendet har utskottet vid flera tillfällen understrukit
det angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen
som den offentliga utredningsverksamheten utgör. Det kan även erinras
om utskottets uttalanden (KU 1983/84:1 och 1984/85:35) att effektivitetskravet
och vikten av en allsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om
— såsom sker i parlamentariskt sammansatta utredningar — skilda politiska
meningsriktningar får påverka utredningsarbetet.

Beträffande lagrådsgranskningen vill utskottet framhålla att utskottet sedan
lång tid årligen granskar regeringens remittering av lagförslag till lagrå- 14

det. Utskottet har därvid vid upprepade tillfällen haft anledning att rikta KU 1985/86:5
kritik mot att regeringen i vissa fall underlåtit att i enlighet med RF:s regler
lämna en redovisning av skälen till att lagrådet inte hörts i fall där lagrådsremiss
i princip skall ske.

Under 1984/85 års granskningsarbete har utskottet inlett en större undersökning
av beredning av regeringsförslag både vad gäller lagrådsgranskningen
och beredningsarbetet i övrigt, däribland remissbehandlingen av
regeringsförslag. Resultatet av den första delen av denna undersökning har
redovisats i betänkandet K.U 1984/85:35. Utskottet avser att återkomma
mer ingående till dessa frågor vid 1985/86 års granskningsarbete. De frågor
som tas upp i motionen kommer då att på nytt bli föremål för utskottets
överväganden. Motion 288 yrkande 1 får med det anförda enligt utskottet
anses tillgodosedd, eftersom det bör ankomma på konstitutionsutskottet att
företa den översyn motionären förordar.

Införande av en miljökvalitetslag i form av grundlag

Motionen

I motion 2236 av Sven Munke (m) begärs förslag om en miljökvalitetslag i
form av grundlag. Motionären hävdar att flera utredningsbetänkanden,
såsom Hushållning med mark och vatten 1 och 2 (SOU 1971:75 resp. SOU
1979.54), Etablering av miljöstörande industri 1 och 2 (SOU 1975:44 resp.

SOU 1978:25) och Naturresursers nyttjande och hävd (SOU 1983:56) har
visat på hot mot miljön och bristande hushållning med naturresurserna.

Förslagen i regeringens proposition angående naturresurslag (prop. 1985/

86:3) är enligt motionen till stor del verkningslösa eller otillräckliga för att
avhjälpa eller förhindra hoten mot naturresurserna. Även nuvarande lagstiftning
har enligt motionären visat sig vara otillräcklig. Han anser därför
att det behövs en ny lag som slår fast grundläggande principer för människors
förhållande till naturen, en lag som alla andra lagar och regler underordnas.
Motionären framhåller vidare att en sådan grundlag bör utgå från
miljön och dem som drabbas av hoten och att den bör bygga på solidaritet
med kommande generationer och ha sin grund i de etiska normer som
naturresurs- och miljökommittén ställt upp. Om man finner att en sådan
miljökvalitetslag inte kan införas nu, anser motionären att det i stället bör
införas miljökvalitetsnormer i olika speciallagar.

Utskottets överväganden

Utskottet är inte berett att tillstyrka en grundlagsreglering av det slag som
förordas i motionen. De frågor som motionen tar upp har nära samband
med förslaget till lag om hushållning med naturresurser i proposition
1985/86:3. Propositionen bereds för närvarande av bl a jordbruksutskottet.

Utskottet vill erinra om att det andrahandsyrkande som ställts i motionen
hänvisats till sistnämnda utskott. Med det anförda avstyrker utskottet motion
2236. 15

Kungliga titlar

KU 1985/86:5

Motionen

Motion 1180 av Birger Hagård (m) tar upp vissa titelfrågor för kungahusets
medlemmar. Enligt motionären har sedan gammalt den vedertagna titulaturen
för kungahusets icke regerande medlemmar — frånsett den närmaste
tronföljaren — varit Sveriges arvfurste resp. Sveriges prinsessa. Enligt 1983
års statskalender har titulaturen för de nämnda ändrats till Prins av Sverige
resp. Prinsessa av Sverige. Motionären anser att en återgång till den förut
tillämpade titulaturen bör ske.

Utskottets överväganden

Enligt vad utskottet inhämtat har den i motionen påpekade ändringen i
titulaturen skett efter förslag från riksmarskalksämbetet. Anledningen till
ämbetets åtgärd var att titeln Sveriges arvfurste inte längre finns i
successionsordningen efter 1979 års revision av denna (SOU 1977:5, prop.

1977/78:71, KU 1977/78:36). Utskottet avstyrker med det anförda motion
1180.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande övergång lill republik

att riksdagen avslår motionerna 1984/85:1558 och 1984/85:2339,

2. beträffande villkoren för rösträtt i riksdagsval
att riksdagen avslår

a) motionerna 1984/85:289, 1984/85:672, 1984/85:931 och 1984/

85:2322,

b) motion 1984/85:796,

3. beträffande föreskrifter i grundlag om medborgarskapets innebörd att

riksdagen avslår motion 1984/85:936,

4. beträffande grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och
yrkesfrihet

att riksdagen avslår motionerna 1984/85:452 yrkande 5, 1984/

85:671, 1984/85:813, 1984/85:1181 och 1984/85:2323,

5. beträffande inrättandet av en författningsdomstol
att riksdagen avslår motion 1984/85:452 yrkande 3,

6. beträffande undersökning av svensk lagstiftnings förenlighet med
Europakonventionen och inkorporering av Europakonventionen med
svensk rätt

att riksdagen

a) förklarar motion 1984/85:452 yrkande 4 besvarad med vad utskottet
anfört,

b) avslår motion 1984/85:2326, 16

7. beträffande domstolskontrol! av förvaltningsbeslut

att riksdagen avslår motionerna 1984/85:669 och 1984/85:1178,

8. beträffande precisering av bestämmelsen i 1 kap. 4 § RF
att riksdagen avslår motion 1984/85:935,

9. beträffande översyn av bestämmelserna i 8 kap. samt 2 kap. 10 §
andra stycket RF,

att riksdagen avslår motion 1984/85:939,

10. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden

att riksdagen förklarar motion 1984/85:288 yrkande 1 besvarad med
vad utskottet anfört,

11. beträffande införande av en miljökvalitetslag i form av grundlag
att riksdagen avslår motion 1984/85:2236,

12. beträffande kungliga titlar

att riksdagen avslår motion 1984/85:1180.

Stockholm den 12 november 1985
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Yngve Nyquist (s),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Kurt Ove
Johansson (s), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Sören Lekberg (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson
(vpk) och Elisabeth Fleetwood (m).

Reservationer

1. beträffande övergång till republik (mom. 1)

Nils Berndtson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar ”Frågan om” och
slutar med ”avstyrks därför.” bort ha följande lydelse:

Monarkin är en rest från det feodala ståndssamhället och strider mot
principerna för ett demokratiskt statsskick och om alla människors lika
värde. Även om konungens makt formellt sett är begränsad saknar monarkin
inte maktpolitisk betydelse. Den är en ideologisk maktfaktor som tjänar
att bevara en borgerlig livshållning och motverkar strävandena mot jämlikhet
och solidaritet. Några godtagbara skäl för att bevara monarkin har
enligt utskottets åsikt inte anförts. Statschefen är en av landets främste företrädare
och dennes uppgifter är således av stor betydelse. Det är därför
enligt utskottets mening viktigt att statschefen är väl förankrad i landets
politiska liv. Utskottet anser att med hänsyn till det goda anseende riksdagens
talman har i alla politiska läger talmannen bör vara rikets statschef.

Utskottet tillstyrker således förslagen i motion 2339 att upphäva successionsordningen
och att de representativa uppgifter som åvilar konungen
förs över till riksdagens talman. Med det anförda är även motion 1558
tillgodosedd.

dels att utskottet under I bort hemställa

1. beträffande övergång till republik

att riksdagen med anledning av motionerna 1984/85:1558 och 1984/
85:2339

a) som vilande antar de ändringar i regeringsformen som framgår
av bilaga,

b) som vilande antar det i bilaga upptagna förslaget till lag om
upphävande av successionsordningen,

c) hos regeringen hemställer om förslag till följdändringar i andra
författningar och till reglering av andra förhållanden som kan föranledas
av beslutet om övergång till republik.

2. beträffande villkoren för rösträtt i riksdagsval {mom. 2)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Börje Stensson
(fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Elisabeth Fleetwood
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Rösträttskommitténs
förslag” och slutar med ”och 2322.” bort ha följande lydelse:
Enligt gällande lag har så gott som alla utlandssvenskar rösträtt men den
är icke grundlagsreglerad. De senaste årens debatt och utveckling har enligt
utskottets uppfattning visat att detta är otillfredsställande. Med ett enda
riksdagsbeslut med enkel majoritet kan svenska medborgare som vistas
utomlands berövas möjligheten att utöva sin rösträtt. Det är därför av stor
betydelse att skyddet för rösträtten förstärks. Detta bör enligt utskottets
mening ske genom att nuvarande bestämmelser om utlandssvenskarnas
rösträtt inskrivs i 3 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet tillstyrker således
motionerna 289, 931 och 2322. Med det anförda är även motion 672 tillgodosedd.

Enligt utskottets mening är det av principiella skäl inte godtagbart att
personer som inte är svenska medborgare ges rösträtt i riksdagsval. Motion
796 avstyrks därför.

dets att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande villkoren för rösträtt i riksdagsval

a) att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:289, 1984/
85:931 och 1984/85:2322 och med anledning av motion 1984/85:672
som vilande antar följande

Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 3 kap. 2 § skall ha
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

2 §

Rösträtt vid val till riksdagen till- Rösträtt vid val till riksdagen till kommer

svensk medborgare som är kommer svensk medborgare som är

KU 1985/86:5

bosatt i riket. Om rösträtt för svensk
medborgare som ej är bosatt i riket
finns bestämmelser i lag. Den som
icke har uppnått aderton års ålder
senast på valdagen eller som är
omyndigförklarad av domstol har
ej rösträtt.

eller någon gång har varit bosatt i riket.
Den som icke har uppnått aderton
års ålder senast på valdagen eller
som är omyndigförklarad av
domstol har ej rösträtt.

KU 1985/86:5

Fråga huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgöres på grundval
av en före valet upprättad röstlängd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

b) att riksdagen avslår motion 1984/85:796.

3. beträffande villkoren för rösträtt i riksdagsval (mom. 2)
Nils Berndtson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 6 med "Rösträttskommitténs
förslag" och slutar med "och 2322.” bort ha följande lydelse:

Rösträttskommitténs arbete är nu avslutat. Majoriteten i kommittén uttalar
att principen bör vara att personer skall rösta i det land där de bor —
oavsett i vilket land de är medborgare — och att Sverige bör verka för att
andra stater godtar boenderösträttens princip. Kommittén begränsar emellertid
sitt förslag till att i en första etapp enbart omfatta nordiska medborgare.
Dessa skall ges rösträtt i svenska riksdagsval under samma förutsättningar
som nu gäller i de kommunala valen.

Utskottet delar kommitténs ståndpunkt att rösträtten bör anknyta till
varaktig bosättning i stället för medborgarskap. Som påpekas i motion 796
härstammar rösträttsbestämmelserna och framför allt kopplingen mellan
medborgarskap och rösträtt från en tid då stora arbetskraftsomflyttningar
mellan olika länder inte förekom.

Om den representativa demokratin skall kunna bevaras är det med hänsyn
till den ökade invandringen i Sverige nödvändigt att knyta an rösträtten
till bosättningen. Enligt utskottets mening finns det inte anledning att låta
den utvidgade rösträtten för invandrare enbart gälla nordiska medborgare.
Utskottet anser att samtliga utländska medborgare som är varaktigt bosatta
i Sverige bör tillerkännas rösträtt i riksdagsvalen. Regeringen bör utarbeta
förslag i enlighet med vad utskottet anfört. Med hänsyn till att det grundläggande
utredningsarbetet i frågan redan företagits av rösträttskommittén bör
förslag kunna föreläggas riksdagen relativt snart. Med det anförda tillstyrker
utskottet motion 796.

Utskottet är inte berett att föreslå ett grundlagsskydd för utlandssvenskars
rösträtt och avstyrker därför motionerna 289, 672, 931 och 2322.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande villkoren för rösträtt i riksdagsval
att riksdagen

a) avslår motionerna 1984/85:289, 1984/85:672, 1984/85:931 och KU 1985/86:5
1984/85:2322,

b) med bifall till motion 1984/85:796 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

4. beträffande föreskrifter i grundlag om medborgarskapets
innebörd (mom. 3)

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet
finner” och som slutar med ”motion 936.” bort ha följande lydelse:

Som framhålls i motion 936 är de rättigheter som medborgarskapet medför
angivna i grundlag medan själva förvärvet av medborgarskap är reglerat
i vanlig lag. Det kan vidare påpekas att det i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen
och riksdagsordningen i ett stort antal paragrafer förekommer
bestämmelser som avser ”medborgarna”. Enligt utskottets åsikt finns
det mot denna bakgrund skäl för att i grundlag ge vissa föreskrifter om
medborgarskapets innebörd. Utskottet delar även uppfattningen i motionen
att det bör övervägas att i 2 kap. RF även föra in vissa regler om
medborgerliga skyldigheter. Enligt utskottets mening bör frågorna utredas
av folkstyrelsekommittén.

Utskottet tillstyrker med det anförda motion 936.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande föreskrifter i grundlag om medborgarskapets innebörd att

riksdagen med bifall till motion 1984/85:936 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

5. beträffande grundlagsskyddad egendomsrätt,
näringsfrihet och yrkesfrihet (mom. 4)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Börje Stensson
(fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Elisabeth Fleetwood
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med ”Riksdagen
har” och som slutar med ”2323 avstyrks.” bort ha följande lydelse:

De skäl för en förstärkning av egendomsrättens ställning som förs fram i
motionerna är enligt utskottets mening välgrundade. Utskottet anser således
att skyddet för egendomsrätten bör förstärkas. I vilka former detta skall
ske bör utredas närmare.

Beträffande frågan om en grundlagsreglerad närings- och yrkesfrihet är
dessa friheter i dag delvis kringskurna av t. ex. monopol, bidragsbestämmelser,
långtgående reglerings- och styrningsåtgärder, auktorisationskrav
och liknande företeelser. Det är mot denna bakgrund angeläget att söka

fastställa de gränser som skall gälla för närings- och yrkesfriheten. En 20

utredning bör därför ske i syfte att klarlägga i vilka avseenden en förstärk- KU 1985/86:5
ning av närings- och yrkesfrihet kan ske i grundlag och annan lag. Det
anförda bör ges regeringen till känna.

dets att utskottet under 4 bort hemställa

4. beträffande grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och
yrkesfrihet

att riksdagen med anledning av motionerna 1984/85:452 yrkande 5,

1984/85:671, 1984/85:813, 1984/85:1181 och 1984/85:2323 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

6. beträffande inrättandet av en författningsdomstol
(mom. 5)

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Frågan om”
och slutar med ”avstyrks följaktligen.” bort ha följande lydelse:

Som framhålls i motion 452 har utvecklingen gått mot en allt starkare
statsmakt, vars verksamhet griper in i de enskilda människornas liv i allt
större omfattning. Vidare leder den intensiva lagstiftningstakten många
gånger till dåligt genomarbetade lagstiftningsprodukter. Rättssäkerheten
undergrävs därigenom och det kan ofta vara svårt för den enskilde att få
felaktiga myndighetsbeslut rättade. Det finns även en tendens till minskat
intresse att se till minoritetens rätt i skilda sammanhang. Det ökade antalet
anmälningar till Europadomstolen tyder på att många människor upplever
förhållandena som otillfredsställande. Utskottet anser mot denna bakgrund
att det finns anledning att på nytt aktualisera frågan om inrättandet
av en författningsdomstol. Den kontroll som sker genom lagprövningsrätten
och lagrådsgranskningen har enligt utskottets mening visat sig vara
otillräcklig. Utskottet delar uppfattningen i motion 452 att en författningsdomstols
främsta uppgift skulle vara att skydda den enskilde mot samhället
genom att säkerställa att regeringsformens fri- och rättighetsregler verkligen
efterlevs av de politiska organen och av förvaltningen. Regeringen bör
utreda frågan i lämpligt sammanhang. Utskottet tillstyrker med det anförda
motion 452 i aktuell del.

dels att utskottet under 5 bort hemställa

5. beträffande inrättandet av en författningsdomstol

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:452 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

7. beträffande undersökning av svensk lagstiftnings
förenlighet med Europakonventionen och inkorporering av
Europakonventionen med svensk rätt (mom. 6)

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth Fleetwood (alla m)

anser 21

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 11 med ”Sorn fram- KU 1985/86:5

går” och slutar på s. 12 med ”motion 2326.” bort ha följande lydelse:

Europakonventionen har inte gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar
och förvaltningsmyndigheter. Det har i olika sammanhang hävdats
att konventionsbestämmelserna ändå beaktats i den svenska lagstiftningen,
bl. a. i samband med utarbetandet av regeringsformens fri- och
rättighetsregler. Sverige har emellertid under senare år fällts vid flera tillfällen
av Europadomstolen, bl. a. för brott mot egendomsskyddet och mot den
rättsordning som stadgas i Europakonventionen. Sverige har även i flera
fall tvingats ingå förlikning för att undvika fällande dom i Europadomstolen.
Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening tydligt att den
svenska rättsordningen inte uppfyller de krav som Europakonventionen
ställer. För att komma till rätta med dessa brister bör enligt utskottets åsikt
Europakonventionen snarast införlivas med svensk rätt i första hand genom
s. k. inkorporation. Regeringen bör utarbeta förslag härom. Regeringen
bör även låta företa en allmän genomgång av svensk lagstiftning i syfte
att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen. Med det anförda
tillstyrker utskottet motionerna 452 yrkande 4 och 2326.

dels att utskottet under 6 bort hemställa

6. beträffande undersökning av svensk lagstiftningsförenlighet med
Europakonventionen och inkorporering av Europakonventionen med
svensk rätt

att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:452 yrkande 4 och
1984/85:2326 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

8. beträffande domstolskontroll av förvaltningsbeslut
(mom. 7)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp). Bertil Fiskesjö (c), Börje Stensson
(fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Elisabeth Fleetwood
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med ”Frågan om”
och som slutar med ”och 1178.” bort ha följande lydelse:

Europadomstolen har genom vissa avgöranden under de senaste åren
uttalat sig angående tolkningen av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.
Den slutsats som kan dras av dessa beslut är som påpekas i motionerna
669 och 1178 att myndighetsavgöranden som rör ”civila rättigheter och
skyldigheter” skall kunna prövas av domstol. Enligt den svenska rättsordningen
är det emellertid för stora grupper av ärenden som torde falla inom
det område som Europakonventionen avser med civila rättigheter och skyldigheter
endast möjligt att få ett myndighetsbeslut överprövat av en överordnad
förvaltningsmyndighet. Ofta är ett centralt ämbetsverk eller regeringen
slutinstans. Med hänsyn till att det måste vara Sveriges ambition att
följa ingångna konventionsåtaganden framstår det enligt utskottets mening
som nödvändigt att en grundlig analys företas av hur svensk förvaltnings process

förhåller sig till konventionskraven. Oavsett bedömningen av frå- 22

gan om vilka krav Europakonventionen ställer på domstolskontroll av för- KU 1985/86:5
valtningsbeslut kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om den nuvarande
ordningen är tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Det har
bl. a. anförts mot den att det kan finnas intressegemenskap mellan myndigheter
i olika instanser och att den starka expansionen av förvaltningen
under senare år medfört att den rättsliga kompetensen hos myndigheterna
tunnats ut. En utökad möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut
skulle enligt utskottets mening därför innebära en förstärkning av rättssäkerheten
och är även av denna anledning angelägen. Utskottet anser mot
bakgrund av det anförda att regeringen bör låta utreda berörda frågor.

Motion 669 tillstyrks således. Motion 1178 är enligt utskottet därmed
delvis tillgodosedd.

dels att utskottet under 7 bort hemställa

7. beträffande domstolskontroll av förvaltningsbeslut
att riksdagen med bifall till motion 1984/85:669 och med anledning
av motion 1984/85:1178 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

9. beträffande precisering av bestämmelsen i 1 kap. 4 § RF
(mom. 8)

Gunnar Biörck i Värmdö (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med ”Av förarbetena”
och som slutar med ”Motionen avstyrks.” bort ha följande lydelse:

Även om det låter sig säga att det i 1 kap. 4 § RF rör sig om en ”allmänt
hållen beskrivning av riksdagens viktigaste uppgifter” så ger mot en kritisk
bakgrund den nuvarande formuleringen en felaktig bild av riksdagens budgetarbete
och budgetens finansiering. Skatterna är inget självändamål och
”statens medel” är inte någon befintlig storhet, som efter riksdagens skön
kan ”användas”. Inte heller innebär formuleringen som den står ett hinder
för annan än riksdagen att besluta om skatt till staten, vilket rimligen varit

avsikten (jämför 57 § i 1809 års regeringsform: ” utövas av Riksens

Ständer allena").

Yrkandet i motion 935 innebär att frågan om en revision av formuleringen
av 1 kap. 4 § RF föreslås bli hänvisad till folkstyrelsekommittén. Det
torde vara denna obetaget att även utan beslut av riksdagen verkställa en
översyn av grundlagarna. Förslagsvis kunde paragrafen omformuleras därhän
att det framgår att riksdagen "fastställer statens budget och beslutar om
skatt till staten”.

Med hänsyn härtill tillstyrker utskottet motionsyrkandet.

dels att utskottet under 8 bort hemställa

8. beträffande precisering av bestämmelsen i 1 kap. 4 § RF
att riksdagen med bifall till motion 1984/85:935 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört. 23

10. beträffande översyn av bestämmelserna i 8 kap. samt 2 K.U 1985/86:5
kap. 10 § andra stycket /?/r(mom. 9)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Börje Stensson
(fp). Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Elisabeth Fleetwood
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 13 med ”De frågor”
och som slutar på s. 14 med ”motion 939.” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar uppfattningen i motion 939 om vikten av att oklarheter i
grundlagen reds ut. Som påpekats i motionen har det uppstått tveksamhet
om hur bl. a. bestämmelserna i 8 kap. RF skall tolkas. Till de frågor som gett
upphov till svårigheter hör gränsdragningen mellan skatter och avgifter och
bedömningen av pålagor som befinner sig i gränsområdet mellan avgifter
och straffsanktioner. Även stadgandet om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning
i 2 kap. 10 § andra stycket RF hör till de bestämmelser som orsakat
tolkningssvårigheter. De föreliggande oklarheterna innebär en risk för att
praxis utvecklas i en riktning som avlägsnar sig från de intentioner som
ligger bakom RF:s regler om skatter och avgifter. Detta kan leda till en
förskjutning i beskattningsrätten som inte varit avsedd vid tillkomsten av
gällande regler. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening angeläget
att regeringen företar en översyn av de nämnda bestämmelserna i 8
kap. RF i syfte att klara ut skillnaderna mellan skatter och avgifter samt
mellan avgifter och sanktionspålagor. Grundlagsbestämmelserna bör som
framhålls i motionen utformas så att det klart framgår vilken kompetens
som skall tillkomma riksdagen och på vilka grunder delegering till regeringen
kan ske. Förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning har varit i kraft sedan
år 1980. Tvister har vid flera tillfällen uppkommit om hur bestämmelsen
skall tolkas. Med hänsyn till den erfarenhet som hittills vunnits är det enligt
utskottets mening viktigt att stadgandet analyseras och ändringar vidtas så
att klarhet uppnås även om dessa regiers innebörd. Med det anförda tillstyrker
utskottet motion 939.

dets att utskottet under 9 bort hemställa

9. beträffande översyn av bestämmelserna i 8 kap. samt 2 kap. 10 §
andra stycket RF

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:939 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Införande av en miljökvalitetslag i form av grundlag

Nils Berndtson (vpk) anför:

Grundlagsskydd för viktiga samhällsintressen såsom naturresurser och
miljö kan vara motiverat. Det finns anledning att i annat sammanhang
återkomma till de frågor som berörs i motion 2236. 24

Lagförslag till reservation 1

KU 1985/86:5

Bil.

1 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att 5 kap. 5 och 7 $§ skall upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 och 5 §§, 3 kap. 2-4 och o §S skall ha nedan angivna lydelse:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

Regeringsformen. successions- Regeringsformen och tryckfriordningen
och tryckfrihetsförord- hetsförordningen ar rikets grund ningen

är rikets grundlagar. lagar

Konungen eller drottning, sorn enligt
successionsordningen innehar
Sveriges tron, är rikets statschef.

Vad i denna regeringsform är stadgat
om konungen skall, om drottningen
är statschef, gälla henne.

5 kap.

2 S

Som statschef får endast den
tjänstgöra som är svensk medborgare
och har fyllt tjugofem är. Han får
icke samtidigt vara statsråd eller utöva
uppdrag såsom talman eller riksdagsledamot.

Statschefen skall samrada med
statsministern, innan han reser utrikes.

Riksdagens .'alman är rikets statschef.

Som statschef får endast den
tjänstgöra som är svensk medborgare.
Flon eller lian får icke samtidigt
vara statsråd.

Statschefen skall samråda med
statsministern, innan lion eller han
reser utrikes.

Är konungen av sjukdom, utrikes
resa eller annan orsak hindrad att
fullgöra sina uppgifter, inträder enligt
gällande tronföljd medlem av
konungahuset, som ej är hindrad, för
att såsom tillfällig riksföreståndare
fullgöra statschefens uppgifter.

Ar riksdagens talman av sjukdom,
utrikes resa eller annan orsak hindrad
att fullgöra sina uppgifter som
statschef, inträder den av riksdagens
vice talmän, som är närmast i rang
och ej är förhindrad, för atl såsom
tillförordnad statschef fullgöra statschefens
uppgifter.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

KU 1985/86:5

5 kap.

Bil.

Utslocknar konungahuset, utser
riksdagen en riksföreståndare att fullgöra
statschefens uppgifter tills vidare.
Riksdagen utser samtidigt en vice
riksföreståndare.

Detsamma galler, om konungen
dör eller avgår och tronföljaren ännu
ej har fyllt tjugofem år.

Avlider riksdagens talman ful /göres
statschefsfunktionen av den av
riksdagens vice talmän som är närmast
i rang och ej är förhindrad, till
dess nyval av talman företagits.

Har konungen under sex månader
utan avbrott varit hindrad att fullgöra
sina uppgifter eller underlåtit att
fullgöra dem, skall regeringen anmäla
det till riksdagen. Riksdagen bestämmer,
om konungen skall anses
ha avgått.

6 §

Riksdagen kan utse någon att efter
regeringens förordnande tjänstgöra
som tillfällig riksföreståndare när
ingen med behörighet enligt 3 eller 4
§ kan tjänstgöra.

Talmannen, eller, vid förfall för
honom, vice talman tjänstgör efter
regeringens förordnande som tillfällig
riksföreståndare, när ingen annan
behörig kan tjänstgöra.

Om riksdagens talman och vice
talmän är förhindrade att tjänstgöra
skall, så länge hindret består, som
tillförordnad statschef tjänstgöra den
av riksdagens ledamöter som längst
tid har varit ledamot av riksdagen.

7 §

Konungen kan ej åtalas för sina
gärningar. Riksföreståndare kan ej
åtalas för sina gärningar som statschef.

Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1989.

2 Förslag till

Lag om upphävande av successionsordningen

Härigenom föreskrivs att successionsordningen skall upphöra att gälla
vid utgången av år 1988.

Liber Tryck AB Stockholm 1985