om vissa grundlagsfrågor m.m. (Betänkande 1984/85:KU5 Konstitutionsutskottet)

KU 1984/85:5

Konstitutionsutskottets betänkande
1984/85:5

om vissa grundlagsfrågor m. m.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett antal under den allmänna
motionstiden 1984 väckta motioner om vissa grundlagsfrågor m. m.

Motionerna tar upp regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara,
inrättandet av en författningsdomstol, frågor med anledning av en fällande
dom mot Sverige i Europadomstolen, tillämpningen av internationella
konventioner, reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap,
normgivningen på skatteområdet samt fråga om utredning av maktförhållandena
i samhället.

Utskottet har avstyrkt motionerna.

Till betänkandet har lämnats följande reservationer och särskilda yttranden.

Reservationer

1. Europadomstolens fällande dom mot Sverige (m)

2. Normgivningen på skatteområdet (m, c, fp)

3. Utredning om maktförhållandena i samhället (vpk)

Särskilda yttranden

1. Regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara (m)

2. Inrättande av en författningsdomstol (m)

3. Reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap (m)

Motionsyrkandena

Behandlas

på s.

1983184:298 av Knut Wachtmeister (m) 17, 28

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam
utredning om vad som är rektroaktiv lagstiftning i fråga om skatter och
avgifter.

1983/84:331 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) 3, 22

I motionen yrkas att riksdagen omprövar utformningen av 13 kap.
regeringsformen, särskilt 9-11 §§ samt i anslutning därtill 5 kap. 3,5 och 6 §§
regeringsformen.

1 Riksdagen 1984185.4sami. Nr 5

KU 1984/85:5

Behandlas
på s.

1983/84:334 av C.-H. Hermansson m. fl. (vpk) 21, 29

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen hemställer om initiativ för
att genom en offentlig utredning kartlägga och analysera de faktiska, reella
maktförhållandena i det svenska samhället och deras följder för olika
grupper och individer.

1983184:579 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) 15, 27

I motionen yrkas att riksdagen beslutar foga en paragraf om svenskt
medborgarskap till regeringsformen på sätt i motionen angivits.

1983/84:581 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) 3, 22

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om anmälan av nya statsråd och om godkännande
av omfattande regeringsombildning under krigsförhållanden.

1983/84:1108 av Anders Björck (m) 11, 26

I motionen yrkas att riksdagen uttalar sig för att ändringar skall ske i svensk
lagstiftning så att Europadomstolens fällande dom mot Sverige respekteras
och hos regeringen begär att förslag i detta syfte skyndsamt underställs
riksdagen.

1983/84:1111 av Marianne Karlsson (c) 8, 24

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att hos regeringen hemställa att vid
utfärdande av direktiv till kommande författningsutredning intages uppdrag
att utreda hur kontrollen av grundlags- och konventionsenlighet av domar,
utslag och författningar lämpligen bör ske samt även därvid utreda behovet
och lämpligheten av en författningsdomstol.

1983/84:1112 av Marianne Karlsson (c) 12, 26

1 motionen yrkas att riksdagen efter inhämtande av lagrådets yttrande
antar följande

Förslag till

Lag om tillämpning av internationella konventioner

Internationell konvention, som ingåtts av Sverige,vare sig det skett genom
Kungl. Majrts beslut eller av regeringen efter riksdagens hörande, och som
eljest har gällande kraft, skall vid alla domstolar, myndigheter och exekutionsställen
i riket lända till efterrättelse, så snart den i officiell publikation är
utgiven av trycket.

1983/84:1352 av Gunilla André m. fl. (c) (yrkande 1) 11, 26

I motionen yrkas med hänvisning till vad som anförts i motion 1983/

84:1351 att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om hänsynstagandet till Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna vid stiftandet av våra lagar.

KU 1984/85:5

1983/84:1374 av Lars Ahlmark (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av svensk
lagstiftning för att utröna i vilken utsträckning lagen behöver ändras för att
undvika nya fällande domar vid Europadomstolen.

1983184:1376 av Karin Ahrland (fp)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn i enlighet
med vad som anförts i motionen.

1983184:1385 av Allan Ekström (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning
angående vilka grundlagsregler som skall gälla för statsstyrelsen under
ockupation.

1983/84:1402 av Per Petersson och Olle Aulin (båda m)

I motionen yrkas att riksdagen begär att regeringen inför nästa långsiktiga
försvarsbeslut låter utreda hur statsmakternas och flertalet medborgares
inställning till försvaret av det egna samhället bäst bör uttryckas i regeringsformen
och i informationen till landets invånare.

1983/84:1415 av Jan-Eric Virgin och Sven Munke (båda m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag
om inrättande av en författningsdomstol.

1983/84:1418 av Allan Åkerlind m. fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning med
syfte att inrätta en författningsdomstol i Sverige.

1983/84:2127 av Margit Gennser (m)

I motionen yrkas att riksdagen begär att regeringen skyndsamt låter utreda
13 kap. regeringsformen i enlighet med vad som anförts i motionen.

1983184:2398 av Stig Josefson m. fl. (c)

I motionen yrkas med hänvisning till vad som anförts i motion 1983/
84:1468 att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om utformningen av vår skattelagstiftning.

Regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara m. m.

Motionerna

I motionerna 1983184:331 och 1983/84:581, båda av Gunnar Biörck i
Värmdö (m), 1983/84:1385 av Allan Ekström (m) samt 1983/84:2127 av
Margit Gennser (m) begärs omprövning av utformningen av bestämmelserna
i 13 kap. regeringsformen (RF).

I motion 331 hävdas att särskilt 13 kap. 9-11 §§ RF behöver omprövas.

Behandlas

på s.

11, 26

17, 28

3, 22

4, 23

8, 24
8, 24
3, 22
17, 28

1* Riksdagen 1984/85. 4 sami. Nr5

KU 1984/85:5

Enligt motionären förefaller regeln i 13 kap. 9 § RF äventyrlig. Regeringens
beslutsformer har nämligen inte fastslagits vare sig i grundlag eller annan lag.
Med hänsyn till att statsministern genom en enkel skrivelse kan entlediga och
tillsätta statsråd innebär stadgandet i sak att statsministern ensam - eller med
fyra av honom för tillfället utsedda statsråd - kan besluta om vapenstillestånd,
dvs. underkastelse. Det kan vidare enligt motionären ifrågasättas om
en svensk riksdag över huvud taget - såsom förutsätts i 10 § - skall kunna
sammanträda på av fientlig makt ockuperat område och där fatta konstitutionellt
legitima beslut. Även lämpligheten av reglerna ill § om att konungen
är förhindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef om han befinner sig på
annan ort än regeringen samt de därmed sammanhängande reglerna i 5 kap.
3, 5 och 6 §§ RF ifrågasätts av motionären.

Motion 581 tar upp frågan om regeringsombildning under krigsförhållanden.
Motionären påpekar att det f. n. inte finns någon skyldighet för
statsministern att anmäla förändringar av regeringen för riksdagen. Med
hänsyn till de vittgående befogenheter en regering kan ha enligt reglerna i 13
kap. RF kan det enligt motionären ifrågasättas om inte någon form av
godkännande av en omfattande regeringsombildning borde inskrivas i 13
kap. RF.

I motion 1385 hävdas att starka skäl talar för att man underlåter att i
grundlag redan nu föreskriva hur Sverige skall styras under ockupation av en
främmande makt. Motionären anser att det i ett sådant läge trots allt är
fördelaktigare att inte ha några lagregler, vilka ockupationsmakten lätt kan
tolka - eller vantolka - till sin egen förmån. Enligt motionen skulle det
troligen visa sig bättre för landet om man i denna situation var hänvisad till att
förlita sig på den konstitutionella nödrätten.

I motion 2127 framhålls att det i debatten under senare tid framkommit
farhågor för att grundlagen möjliggör för en ockupationsmakt att helt
lagenligt få till sin hjälp alla konstitutionella organ vid landets styrande.
Motionären anser det därför viktigt att 13 kap. RF skyndsamt utreds med
hjälp av en expertgrupp, vars resultat föreläggs en parlamentariskt sammansatt
referensgrupp.

Motion 1983/84:1402 av Per Petersson och Olle Aulin (både m) innehåller
en begäran om att regeringen inför nästa långsiktiga försvarsbeslut låter
utreda hur statsmakternas och flertalet medborgares inställning till försvaret
av det egna samhället bäst bör uttryckas i regeringsformen och i informationen
till landets invånare. Enligt motionärerna visar den debatt som f. n.
pågår om reglerna för statsmakternas och myndigheternas uppträdande på
ockuperat område att dessa frågor har mycket större dimensioner än att
enbart gälla utbildning och planering för vissa situationer och kategorier. I
själva verket berörs statsmakternas försvarsvilja och medborgarnas motståndsanda
på ett sätt som säkert iakttas av andra stater. Motionärerna anser
därför att klara grundlagsregler och en entydig och försvarsinriktad informa -

KU 1984/85:5

tion bäst motsvarar statsmakternas bestämda uttalanden - bl. a. i 1982 års
försvarsbeslut - och att detta har en fredsbevarande funktion.

Bakgrund och gällande rätt

113 kap. RF har tagits in konstitutionella regler som skall göra det möjligt
för statsmakterna att agera inom grundlagens ram även under krig eller vid
krigsfara. I förarbetena till RF diskuterades olika metoder för att kunna
tillgodose behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga
konstitutionella ordningen. Grundlagberedningen ställde upp tre alternativ
(SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning). Ett varatt helt lita till
den s. k. konstitutionella nödrätten, dvs. att statsmakterna i vissa för
samhället mycket allvarliga lägen kan åsidosätta grundlagarna utan att anses
handla rättsstridigt. Ett annat skulle vara att göra grundlagsändring möjlig
under enklare former än de eljest gällande. En tredje utväg skulle vara att i
görligaste mån förutse de situationer som kan uppkomma och redan i fredstid
utforma grundlagen så att den kan följas även i krissituationer. Grundlagberedningen
ansåg att den konstitutionella nödrätten var en alltför osäker
grund för statsmakternas handlande under orostider. Man anförde bl. a. att
om kravet på uttryckligt grundlagsstöd släpptes skulle det bli lättare för
oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen. Mot alternativet med
enklare former för grundlagsändringar anförde beredningen bl. a. att landet
kan tänkas komma i situationer, där det inte är möjligt ens att fatta ett beslut i
riksdagen eller dess krigsdelegation samt att möjligheter att göra snabba
grundlagsändringar kunde innebära risker för eftergifter inför påtryckningar.
Grundlagberedningen ansåg att den bästa metoden var att i ett särskilt
kapitel i grundlagen införa konstitutionella bestämmelser om krig och andra
utomordentliga förhållanden. I propositionen (1973:90) med förslag till ny
grundlag anslöt sig föredragande departementschef helt till tankegångarna i
grundlagberedningens förslag och framhöll, att det var av synnerligen stor
betydelse att man redan i fredstid tillskapar konstitutionella regler som i
största möjliga utsträckning gör det möjligt för statsmakterna och andra
offentliga organ att agera inom grundlagens ram även i krissituationer.
Därigenom reducerades enligt föredraganden riskerna för tvister om det
konstitutionellt riktiga i de offentliga organens handlande samtidigt som det
blev svårare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen.
Riksdagen godtog propositionens förslag i dessa delar.

13 kap. RF inleds med regler om kallelse till riksmöte (1 §), om
krigsdelegationens övertagande av riksdagens befogenheter (2-3 §§) och om
möjlighet för riksdagen att bestämma om bildande av regering och regeringens
arbetsformer (4 §). Enligt 5 § skall regeringen, med vissa undantag,
överta de uppgifter som normalt ligger på riksdagen, om både denna och
krigsdelegationen av krig är förhindrad att fungera. I 6 § ges grundlagsstöd
för de s. k. fullmaktslagarna i den mån dessa för sin tillämpning kräver att

KU 1984/85:5

riket är i krig eller krigsfara eller att sådana utomordentliga förhållanden
råder som har föranletts av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig. I
paragrafen finns vidare en specialregel som omfattar vissa fall som avses i
rekvisitionslagen och beredskapsförfogandelagen. I 7 § stadgas att bestämmelserna
i 2 kap. 12 § tredje stycket RF inte skall tillämpas då riket är i krig
eller omedelbar krigsfara. Första stycket i 8 § gör det möjligt att under krig
och krigsfara överflytta uppgifter som enligt grundlag ankommer på regeringen
till annan myndighet. I andra stycket finns en regel om domare vid
krigsrätt. Genom 9 § ges regeringen möjlighet att ingå vapenvila utan att
inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden
om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket. 10 §
innehåller föreskrifter om riksdagens och andra offentliga organs verksamhet
på ockuperat område. Enligt lagrummet får på ockuperat område inte
fattas beslut som innebär stiftande, ändring eller upphävande av grundlag,
riksdagsordningen och vissa andra i stadgandet angivna lagar. Enligt andra
stycket i paragrafen får på ockuperat område inte något offentligt organ
meddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att
lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte får kräva enligt
folkrättens regler.

I tredje stycket stadgas att riksdagen inte får avgöra ett ärende på
ockuperat område om inte minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar.
Därvid skall inte ersättare medräknas.

I 11 § föreskrivs att om riket är i krig bör statschefen följa regeringen.
Befinner han sig på annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att
fullgöra sina uppgifter som statschef. 12 §, som är den sista, innehåller
bestämmelser om riksdagsval under och omedelbart efter krig eller krigsfara.

Sista stycket i 10 § fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring som
trädde i kraft den 1 januari 1983. Anledningen till lagändringen var att
reglerna för ersättare för riksdagsledamöter ansågs öppna en viss möjlighet
för en ockupationsmakt att samla ett tillräckligt antal riksdagsledamöter som
står under dess inflytande för att åstadkomma ett följsamt lagstiftande organ
som är utrustat med ett sken av legalitet. I detta sammanhang uttalade
föredragande departementschef (prop. 1981/82:52) bl. a. följande:

När man överväger hur ändringen bör genomföras kan det synas ligga nära
till hands att man återgår till grundlagberedningens förslag, dvs. förbjuder
riksdagen att över huvud taget fatta beslut på ockuperat område. En sådan
lösning skulle emellertid vara ett betydande avsteg från det synsätt som
kommer till uttryck i prop. 1973:90 och som innebär att det från medborgarnas
synpunkt kan vara mest fördelaktigt att den offentliga makten även under
ockupation i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ.
Frågan måste därför övervägas ingående. Jag avser också att låta studera den
ytterligare i lämpligt sammanhang. Enligt min mening bör man emellertid
inte dröja med att avhjälpa den här påtalade bristen i regelsystemet. Minsta
möjliga ingrepp bör därvid göras i RF.

KU 1984/85:5

5 kap. RF innehåller stadganden om statschefen. Kapitlets 3 § reglerar
vem som skall fullgöra statschefens plikter när konungen har förhinder. 15 §
finns regler om förlust av kronan på den grund att konungen faktiskt har
upphört att utöva sina uppgifter. 6 § innehåller kompletterande bestämmelser
om vem som skall utöva statschefens funktioner.

Enligt 6 kap. 4 § RF skall när riksdagen har godkänt förslag om ny
statsminister, denne anmäla de av honom utsedda statsråden för riksdagen så
snart det kan ske.

I prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform uttalade föredragande
departementschefen i denna fråga att han i likhet med grundlagberedningen
ansåg att statsministern bör göra anmälan till riksdagen om alla ändringar i
regeringens sammansättning men att det inte behövdes någon föreskrift
härom. Riksdagen följde propositionens förslag i denna del.

Pågående utredningsarbete m. m.

Regeringen har i juni 1984 tillsatt en kommitté med uppdrag att föreslå
åtgärder för att förbättra folkstyrelsens villkor. I direktiven (Dir 1984:23)
uttalas bl. a. följande angående folkstyrelsens villkor under krig och krigsfara: Särskilda

problem är förenade med folkstyrelsens villkor i situationer när
landet är i krig eller krigsfara. 113 kap. RF finns bestämmelser som gör det
möjligt att i sådana situationer göra avsteg från det regelsystem som enligt RF
gäller i normala tider. Bl. a. tilläggs regeringen ökade befogenheter. Kapitlet
innehåller vidare vissa föreskrifter som är avsedda att motverka att en
ockupationsmakt utnyttjar svenska statsorgan för sina syften. Dessa föreskrifter
ändrades år 1982 genom ett riksdagsbeslut som gällde riksdagens
möjligheter att fatta beslut på ockuperat område (prop. 1981/82:52, KU
1981/82:16 och 1982/83:1, rskr 1981/82:67 och 1982/83:1, SFS 1982:940).

I den proposition som låg till grund för 1982 års ändring i RF anförde
föredragande statsrådet att frågan om de statliga organens verksamhet under
ockupation borde övervägas ingående. Han avsåg därför att låta studera den
ytterligare i lämpligt sammanhang. Bakom detta ställningstagande låg bl. a.
att två utredningar redan arbetade med närliggande frågor och att resultatet
av deras arbete borde avvaktas innan ytterligare utredningsarbete påbörjades.

Den ena av dessa utredningar, motståndsutredningen, har nyligen avlämnat
betänkandet (SOU 1984:10) Kompletterande motståndsformer. Den
andra kommittén, folkrättskommittén (Fö 1978:06), väntas avge sitt slutbetänkande
vid halvårsskiftet år 1984. Eftersom det utredningsarbete som man
ville avvakta vid 1982 års ändringar i RF nu snart är slutfört, anser jag det
naturligt att den av mig förordade kommittén ges möjlighet att studera frågan
om statsorganens verksamhet under ockupation. Kommittén bör därför vara
oförhindrad att, med beaktande av de båda kommittébetänkandena och den
fortsatta beredningen av dem, överväga om det behövs ändringar i de regler i
ämnet som finns i RF. Den bör kunna föreslå också andra ändringar i 13 kap.
RF som den anser vara påkallade.

KU 1984/85:5

Riksdagen har nyligen godkänt att en ny central förvaltningsmyndighet,
styrelsen för psykologiskt försvar, skall inrättas fr. o.m. den 1 juli 1985
(prop. 1983/84:166, FöU 21). Styrelsens huvudsakliga uppgifter blir enligt
propositionen att leda och samordna planläggningen av landets psykologiska
försvar, att bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda
i kriser samt att i fred främja upplysningar om totalförsvaret. Den nya
myndigheten skall ta över de arbetsuppgifter som ålegat beredskapsnämnden
för psykologiskt försvar och totalförsvarets upplysningsnämnd samt även
åtskilliga av upplysningscentralens uppgifter.

Regeringen har i mars 1984 tillsatt en kommitté som enligt sina direktiv
(Dir 1984:14) bl. a. har till uppgift att beträffande totalförsvarets civila delar
lämna förslag till ambitionsnivå för beredskapsåtgärder avseende bl. a.
information.

Inrättande av en författningsdomstol

Motionerna

I motion 1983/84:1111 av Marianne Karlsson (c) begärs utredning om hur
kontrollen av grundlags- och konventionsenlighet av domar, utslag och
författningar lämpligen bör ske samt behovet och lämpligheten av en
författningsdomstol. Motionären anför bl. a. att regering eller riksdag
knappast med vilja utfärdar bestämmelser som strider mot grundlag eller
eljest mot överordnad lag men att det ändå kan inträffa att lagar strider mot
varandra. Motionären hävdar också att frånvaron av möjligheten att få
prövat i svensk domstol om en rättighetskränkning föreligger har medfört att
petitionerna från svenska medborgare till den europeiska kommissionen för
de mänskliga rättigheterna i Strasbourg ökat starkt. Enligt motionären skulle
en författningsdomstol förutom lagkonflikter i ärenden som direkt berör
enskilda kunna lösa frågor om huruvida lagar som sådana är stridande mot
grundlagen.

Även motionerna 1983184:1415 av Jan-Eric Virgin och Sven Munke (båda
m) och 1983184:1418 av Allan Åkerlind m. fl. (m) tar upp frågan om
inrättande av en författningsdomstol.

I motion 1415 anförs bl. a. att inrättandet av en författningsdomstol är en
central fråga för den s. k. lagprövningsrätten. Lagprövningsrätten bör enligt
motionärerna anförtros ett organ som är självständigt och kan förväntas
handla med ett visst mått av mod och handlingskraft. För en sådan uppgift
synes enligt motionärerna en författningsdomstol vara bättre lämpad än
allmänna domstolar och förvaltningsmyndigheter.

I motion 1418 hävdas att en allt lösligare lagstiftning och myndigheternas
maktfullkomlighet utgör ett allvarligt problem i Sverige. Alltför många dåligt
förberedda och ogenomtänkta lagar har lett till orimliga tolkningar. Enligt
motionärerna har de som drabbas mycket små möjligheter att få rättelse.

KU 1984/85:5

Mot denna bakgrund och med hänsyn till att Sverige i motsats till vissa andra
länder saknar en författningsdomstol bör enligt motionärerna en sådan
inrättas.

Gällande rätt m.m.

Kontrollen av att lagar och andra författningar inte strider mot grundlag
eller annan överordnad lag sker i Sverige bl. a. genom lagrådsgranskningen
och genom den s. k. lagprövningsrätten.

Bestämmelserna om lagrådsgranskningen finns i 8 kap. 18 § RF. Enligt
detta stadgande skall det för att avge yttrande över lagförslag finnas ett
lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Yttrande
från lagrådet kan inhämtas av regeringen och riksdagsutskott och bör enligt
bestämmelsen inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfrihet,
lag om begränsning av rätten att taga del av allmän handling, viss fri- och
rättighetsbegränsande lagstiftning, lag om kommunal beskattning samt
andra i stadgandet angivna lagar. Om regeringen underlåter att inhämta
lagrådets yttrande beträffande lag i något av de ämnen som anges i
stadgandet skall regeringen för riksdagen redovisa skälen härför. Att
lagrådet inte har hörts utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Lagrådets
granskning skall avse bl. a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och
rättsordningen i övrigt samt hur det förhåller sig till rättssäkerhetens krav.

Lagprövningsrätten är reglerad i 11 kap. 14 § RF. Stadgandet infördes i RF
år 1980 och betydde att den lagprövningsrätt som tidigare utvecklats i praxis
lagfästes. Lagprövningsrätten medför att en domstol eller ett annat offentligt
organ i sin rättstillämpande verksamhet har rätt och skyldighet att sätta åt
sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse av högre konstitutionell
valör. Om t. ex. en lagregel uppenbart strider mot grundlag skall domstolen
eller myndigheten underlåta att tillämpa regeln när den avgör det ärende i
vilket den aktualiserats. Det är enligt det svenska lagprövningssystemet inte
möjligt att hos en domstol begära prövning enbart av frågan om en
författnings grundlagsenlighet. Denna fråga måste ha kommit upp vid
tillämpning av författningen i ett visst fall för att kunna behandlas av
domstolen.

I utländska statsskick förekommer olika typer av judiciell kontroll av att
lagar och andra författningar inte strider mot landets konstitution. Sådana
frågor prövas i vissa länder av en särskild författningsdomstol. Men det är
också vanligt att denna kompetens ligger hos de allmänna domstolarna. Som
exempel på det förstnämnda kan nämnas Förbundsrepubliken Tyskland.
Dess förbundsförfattningsdomstol har att avgöra bl. a. grundlagstolkningsfrågor
beträffande de högsta förbundsorganens kompetens och förbundsoch
delstatsrätts förenlighet med grundlagen samt delstatsrätts förenlighet
med förbundsrätt. Ett exempel på det andra systemet är det lagprövningsför -

KU 1984/85:5

farande som förekommer i USA, där i princip alla domstolsinstanser kan
pröva en författnings förenlighet med konstitutionen.

Frågans tidigare behandling

1973 års fri- och rättighetsutredning behandlade i sitt betänkande SOU
1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter bl. a. frågan om inrättande av en
författningsdomstol. Utredningen uttalade bl. a. att ett judiciellt skyddssystem
inte får innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet.
En ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska
skeendet skulle enligt utredningen inte bara stå i strid med grundläggande
demokratiska principer utan den skulle också medföra uppenbara risker för
politisering av domarutnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet.
Utredningen ansåg därför att en ordning med en författningsdomstol
eller något annat liknande organ av t. ex. västtysk typ eller av det slag som
förekommer i USA för regelmässig prövning av lagbeslut inte kan godtas.
Utredningen ansåg i stället att lagprövningsrätt av den typ som förelåg i
svensk praxis var ett lämpligt kontrollinstrument.

I proposition 1975/76:209 om ändringar i regeringsformen (fri- och
rättigheter i grundlag) förklarade föredragande departementschefen
(Geijer) att han delade utredningens åsikt att det inte var lämpligt att införa
ett system med författningsdomstol för kontroll av grundlagens efterlevnad.
Han anförde att ett sådant system är helt främmande för svensk författningstradition
och svårligen går att förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering
inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen behandlade konstitutionsutskottet
(KU 1975/76:56) några motioner om kontrollsystemet. I
en av dessa (mot. 1975/76:897) begärdes en utredning och förslag om
inrättande av en författningsdomstol. Utskottet, som var enigt på denna
punkt, avstyrkte motionen och anförde att den däri väckta tanken på en
specialdomstol för lagprövningsfrågor, en författningsdomstol, f. n. saknade
all aktualitet i vårt land. Riksdagen följde utskottet.

Frågan om en författningsdomstol togs även upp av rättighetsskyddsutredningen
i dess betänkande (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och
rättigheter. Även denna utredning hade uppfattningen att ett system med
författningsdomstol e.d. inte var aktuellt.

Rättighetsskyddsutredningens förslag låg till grund för proposition 1978/
79:195 om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m. Föredragande
departementschef (Romanus) anförde därvid bl. a. följande:

Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka
först om rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är
oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag
utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det
vanliga politiska maktsystemet. Mot bl. a. denna bakgrund saknar tanken att

KU 1984/85:5

införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas
efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande
för svensk författningstradition. Den form av judiciell kontroll som är aktuell
för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för
myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. Liksom min företrädare
anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f. n. har
innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot
varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra
myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer.
Å andra sidan har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i
undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat (jfr prop.
1975/76:209 s. 94).

Riksdagen följde propositionen i denna del (KU 1978/79:39).

Europadomstolens dom mot Sverige och tillämpningen av internationella
konventioner m. m.

Motionerna

Motionerna 1983184:1108 av Anders Björck (m), 1983/84:1352, yrkande 1,
av Gunilla André m. fl. (c) och 1983184:1374 av Lars Ahlmark (m) tar upp
frågan om ändringar i svensk lagstiftning med anledning av en fällande dom
mot Sverige den 23 september 1982 i den europeiska domstolen för de
mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) för brott mot den europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna.

I motion 1108 konstateras att Sverige enligt den aktuella domen har kränkt
den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna på två punkter.
Vidare erinras om att justitieministern uttalat i ett interpellationssvar i
riksdagen att regeringen inte avser vidta några förändringar i svensk
lagstiftning för att efterkomma domen. Motionären anser att detta är
anmärkningsvärt och att det kommer att väcka internationell uppmärksamhet.
Enligt motionen är det angeläget för Sveriges rykte utomlands som en
ansvarsfull medlem av Europarådet att vi respekterar Europadomstolens
domar.

I yrkande 1 i motion 1352 begärs - under hänvisning till vad som anförts i
motion 1983/84:1351 - att en översyn görs av de lagar som berörs av
Europadomstolens fällande dom mot Sverige. Enligt motionen är det
oroande att allt fler fall anhängiggjorts vid domstolen där Sverige anklagas
för brott mot konventionen om de mänskliga rättigheterna. I motionen
anförs vidare att det är angeläget att lagstiftningsarbetet i högre grad än f. n.
bedrivs med hänsyn tagen till Europakonventionens krav.

Det står enligt motion 1374 klart att någon faktisk möjlighet inte finns att få
prövat av en svensk instans om någon rättighet blivit kränkt. Den svenska
uppfattningen synes hittills ha varit att ingen svensk myndighet behöver ta
hänsyn till konventionens text, eftersom i teorin alla nödvändiga ändringar
gjorts i svensk lag innan man ratificerar en konvention. Enligt motionen kan

1** Riksdagen 1984185. 4sami. Nr5

KU 1984/85:5

ifrågasättas om den s. k. transformationsprincipen bör överges, så att
konventioner direkt kan åberopas i svensk domstol. Alternativt bör det
övervägas att tillskapa en särskild instans för prövning av dessa frågor.

I motion 1983184:1112 av Marianne Karlsson (c) lämnas ett förslag till lag
om tillämpning av internationella konventioner. Motionären hävdar att det
f. n. råder stor osäkerhet om huruvida internationella konventioner skall
tillämpas direkt av svenska myndigheter. Det skulle enligt motionen vara
mest praktiskt att införa en metod med automatisk giltighet av konventioner.

Europadomstolens dom

Europadomstolen meddelade den 23 september 1982 en dom enligt vilken
Sverige kränkt den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna
(Sporrong- och Lönnroth-målet). Klagomålen till domstolen gällde de
olägenheter som långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud
medfört för två fastighetsägare i Stockholm. De två fastigheter det gällde
hade varit underkastad expropriationstillstånd i 23 resp. 8 år och byggnadsförbud
i 25 resp. 12 år. Domstolens majoritet (10 mot 9) fann att det förelåg
en kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna. Denna artikel behandlar
äganderättsskyddet. Domstolen menade att det finns ett behov av en rimlig
avvägning mellan samhällets intressen och kravet på skydd för den enskildes
grundläggande rättigheter. Den lag som gällde i Sverige vid den aktuella
tiden utmärktes enligt domstolen av stelhet och medgav inte att de berörda
fastighetsägarnas ställning kunde förändras i efterhand. Det fanns ingen
möjlighet för fastighetsägarna att få expropriationstillstånden omprövade.
Domstolen noterade också att det fr. o. m. 1973 gällde en ny expropriationslag.
I denna hade införts en möjlighet att under vissa förutsättningar få
giltighetstiden för ett expropriationstillstånd avkortad, men denna regel var
inte tillämplig i de aktuella fallen, för vilka den gamla expropriationslagstiftningen
gällde. Osäkerheten och de olägenheter denna medförde för fastighetsägarna
kunde enligt domstolen inte uppvägas av de allmänna intressen
som gjorde sig gällande. Klagandena fick enligt domstolen bära en alltför
tung börda som skulle ha kunnat godtas bara om det hade varit möjligt för
dem att begära en avkortning av giltighetstiden eller att kräva ersättning.
Domstolen påpekade att svensk lag vid denna tid inte gav den förstnämnda
möjligheten och att den fortfarande inte öppnar den senare.

Domstolen fann också (med 12 röster mot 7) att rätten till rättegång enligt
artikel 6 (1) i konventionen kränkts. Stadsfullmäktiges beslut att söka
expropriationstillstånd kunde överklagas till länsstyrelse och vidare till
regeringsrätt. Fullmäktigebesluten innebar dock enligt domstolen endast en
förberedande åtgärd som i och för sig inte inkräktade på en civil rättighet.
Regeringens beslut om expropriationstillstånd kunde inte överklagats till
förvaltningsdomstol, och resningsansökan hos regeringsrätten - ett extraor -

KU 1984/85:5

dinärt rättsmedel - innebar enligt domstolen inte en prövning fullt ut av de
åtgärder som påverkar den civila rättigheten.

Interpellationssvar i riksdagen

Europadomstolens dom har föranlett interpellationer [av Anders Björck
(m)] i riksdagen som besvarats av justitieministern Ove Rainer den 29
oktober 1982 och av justitieministern Sten Wickbom den 12 januari 1984. Vid
sistnämnda tillfälle anförde justitieministern bl. a. följande:

Enligt den nu gällande expropriationslagen skall i expropriationstillstånd
bestämmas viss tid, inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om
stämning till domstol. I praktiken bestäms denna tid numera till ett år. Den i
tillståndet bestämda tiden kan bara förlängas om det föreligger särskilda
skäl. Beslut om förlängning är ovanliga. Fastighetsägaren kan begära att den
bestämda tidsfristen förkortas när ett år har förflutit från det att tillståndet
beviljades.

I det rättsläge som nu råder finns det således inte anledning att räkna med
att några kränkningar av det slag som förekom i det aktuella målet kan
uppkomma. Jag anser därför att det inte finns skäl att ändra expropriationslagen
med anledning av Europadomstolens dom.

När det gäller byggnadsförbuden så har regeringen nyligen till lagrådet
remitterat ett förslag till ny plan- och bygglag, som innebär att gällande
förbud upphör den 1 januari 1987 och att inga nya förbud därefter kan
meddelas. Förslaget, som f. n. granskas av lagrådet, tillgodoser enligt min
mening de eventuella anspråk på ändrad lagstiftning på plan- och byggområdet
som kan ställas med anledning av Europadomstolens dom.

Inte heller i övrigt har jag funnit att den berörda domen har några
omedelbara konsekvenser för vår lagstiftning. Jag vill emellertid sluta med
att säga att det i svenskt lagstiftningsarbete fortlöpande görs avvägningar inte
bara med hänsyn till samhällsutvecklingen utan också med hänsyn till
regeringsformen och de internationella åtaganden som Sverige har gjort,
varvid bl. a. den rättsutveckling som sker vid Europadomstolen beaktas.

Gällande rätt beträffande internationella konventioners tillämplighet i Sverige
m. m.

Den svenska lagstiftningen innehåller inte några föreskrifter om hur
bestämmelserna i internationella överenskommelser som Sverige tillträtt
skall införlivas med svensk rätt. Enligt den praxis som utbildats gäller en
sådan konvention inte direkt för den inomstatliga rättstillämpningen i vårt
land. För detta krävs att de rättsliga principer som kommit till uttryck i
överenskommelsen upptagits i en motsvarande svensk författning (se t. ex.
NJA 1973 s. 423 och RÅ 1974 s. 121). När en överenskommelse skall
införlivas med svensk rätt kan två olika metoder komma i fråga, s. k.
transformation eller s. k. inkorporation. Vid transformation omarbetas de
delar av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas med

KU 1984/85:5

svensk rätt till svensk författningstext. Detta sker enligt samma tillvägagångssätt
som vid rent intern lagstiftning. Inkorporation innebär att det i en
lag eller annan författning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt
gäller i Sverige. Den ursprungliga konventionstexten blir då gällande svensk
författning, även om den är avfattad på främmande språk.

Utredningen om författningspublicering m.m., vilken bl. a. hade till
uppgift att utreda frågan om publicering av internationella överenskommelser,
diskuterade även problemen med att införliva konventionsförpliktelser
med intern rätt (SOU 1974:100). Utredningen tog därvid upp till belysning
metoden att låta bindande internationella överenskommelser automatiskt bli
en del av den nationella rätten när de har tillträtts och publicerats i landet.
Utredningen ansåg emellertid att ett system av detta slag inte kunde
genomföras helt renodlat. Det skulle förutsätta att alla internationella
överenskommelser är så utformade att de kan tillämpas direkt av de
nationella myndigheterna. Denna förutsättning förelåg enligt utredningen
emellertid långt ifrån alltid. Åtskilliga internationella överenskommelser
kräver för sin tillämpning på det nationella planet att kompletterande
föreskrifter meddelas. En överenskommelse kan innehålla vissa principer
som staterna förbinder sig att följa men överlämna detaljregleringen åt den
nationella lagstiftningen. Vidare kan en överenskommelse innehålla ett
allmänt åläggande för parterna att i överensstämmelse med sin nationella
lagstiftning straffsanktionera vissa förfaranden. Många överenskommelser
lämnar dessutom vissa frågor öppna som måste regleras i nationell lagstiftning
för att ett enhetligt regelkomplex skall kunna komma till stånd.

Utredningen konstaterade vidare att de till synes enkla system av denna
typ som används i Nederländerna och Frankrike i verkligheten hade måst
underkastas betydelsefulla modifikationer och visat sig ge upphov till
svårbemästrade rättstekniska problem. Utredningen ansåg det därför olämpligt
att genom grundlagsfästa regler binda sig för en exklusiv användning av
inkorporationsmetoden.

1973 års fri- och rättighetsutredning har i sitt betänkande (SOU 1975:75)
Medborgerliga fri- och rättigheter diskuterat hur de fri- och rättighetskonventioner
Sverige anslutit sig till skall påverka svensk rätt. Utredningen
anförde bl. a. följande (s. 98-99):

Det har i olika sammanhang förordats att man skall låta de internationella
fri- och rättighetskonventioner som Sverige har anslutit sig till slå igenom i
svensk grundlag, antingen genom att det i grundlagen föreskrivs att
konventionerna skall tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna
arbetas in i svensk grundlag. Fri- och rättighetsutredningen har enligt
sina direktiv haft att överväga en lösning enligt någon av dessa linjer. Det
förslag som utredningen lägger fram har emellertid utformats utan direkt
anknytning till konventionstexterna. Skälen härtill är flera.

Utredningen vill till en början erinra om att konventionerna inte själva
kräver att rättighetsskyddet skall förankras i de till konventionerna anslutna
ländernas grundlagar.

KU 1984/85:5

Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. Den juridiska
terminologi som används är inte enhetlig och texterna har utformats med
hjälp av en teknik som i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik.
De undersökningar som utredningen har låtit utföra visar att konventionstexterna
har gett upphov till betydande tolkningsproblem. De är av nu nämnda
skäl inte lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.

Vad gäller den metod som innebär att konventionstexterna skulle införlivas
med svensk grundlag genom en föreskrift att de skall tillämpas nationellt
tillkommer dels de svårigheter som har samband med framtida ändringar av
de på detta sätt grundlagsfästa konventionerna, dels de problem som följer
av att konventionerna saknar autentisk svensk text och av att de på olika
språk avfattade autentiska texter som föreligger ibland skiljer sig åt
sinsemellan.

Utredningen kan beträffande de särskilda problem som är förbundna med
att införliva konventionsbestämmelser med intern rätt vidare hänvisa till de
uttalanden i ämnet som har gjorts av utredningen om författningspublicering
(SOU 1974:100 s. 89).

Det förhållandet att utredningen har valt att utforma rättighetsregleringen
i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter
innebär inte att konventionerna har saknat betydelse för utredningens
ställningstaganden. Motsatsen är fallet. De internationella konventionerna
är grundläggande dokument såvitt gäller skyddet för fri- och rättigheter, och
de har varit en viktig inspirationskälla i utredningens arbete. Utredningen
har strävat efter att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd
som i nivå inte ligger under konventionernas. Det skydd i RF som
utredningen föreslår för opinionsfriheterna (yttrandefriheten, rätten till
information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och
religionsfriheten) är på flera punkter betydligt starkare än det som följer av
rättighetskonventionerna och i övrigt åtminstone likvärt med konventionsskyddet.

I lagstiftningsärendet anslöt sig föredragande departementschef och även
riksdagen till utredningens förslag i denna del (prop. 1975/76:209, s. 85, KU
1975/76:56).

Reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap

Motionen

I motion 1983184:579 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) begärs att en
paragraf om svenskt medborgarskap skall införas i regeringsformen. Motionären
framhåller att begreppet medborgare (resp. svensk medborgare)
förekommer i ett stort antal lagrum i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen
och riksdagsordningen. Med hänsyn härtill är det enligt motionären
anmärkningsvärt att detta begrepp inte är definierat i grundlagen. Detaljbestämmelser
om förvärvande av svenskt medborgarskap för den som inte är
infödd svensk föreslås bibehållas i särskild lag. Enligt motionen bör en ny
paragraf av följande lydelse införas i regeringsformen:

Rättelse: S. 21 näst sista raden och S. 22, rad 14 Står: korporationsutredningen Rättat
till: kooperationsutredningen

KU 1984/85:5

Medborgare i riket (alt. Sverige) är envar, vars föräldrar vid hans födelse
var svenska medborgare, och jämväl den, som på grund av anknytning till
riket eljest har förvärvat svenskt medborgarskap enligt föreskrift i lag.

Gällande rätt

De grundläggande reglerna om skyddet för medborgarskapet finns i 2 kap.
7 § andra stycket RF. Där stadgas att ingen medborgare som är eller har varit
bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt,
efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir
medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn
under 18 år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av
dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan
stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är
varaktigt bosatt där förlorar sitt medborgarskap vid 18 års ålder eller senare.

Regler om svenskt medborgarskap finns vidare i lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap. Enligt 1 § förvärvar barn svenskt medborgarskap
vid födseln om modern är svensk medborgare eller fadern är svensk
medborgare och gift med barnets moder eller fadern är avliden men vid sin
död var svensk medborgare och gift med barnets moder. Hittebarn som
anträffas i riket anses som svensk medborgare intill dess annat utrönes.
Svenskt medborgarskap kan enligt 2-6 §§ även förvärvas på andra sätt, bl. a.
genom s.k. naturalisation. I 7-8 §§ finns regler om förlust av svenskt
medborgarskap. Enligt 7 § förloras svenskt medborgarskap vid förvärv av
utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke eller vid
förvärv av utländskt medborgarskap genom inträde i allmän tjänst i annan
stat. I vissa fall förlorar även barn sitt svenska medborgarskap om föräldrarna
förlorat det enligt sistnämnda paragrafs bestämmelser. Enligt 8 § kan i
vissa fall den som är född utom riket och aldrig haft sin hemvist här förlora sitt
svenska medborgarskap när han fyllt 22 år.

Stadgandet i 2 kap. 7 § RF fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring
som trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 39). Tidigare
föreskrevs endast att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får
berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir
medborgare i annan stat. Genom lagändringen stärktes således skyddet för
medborgarskapet. Avsikten var att så långt möjligt skydda personer som
utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgarskap i annan stat mot
förlust av det svenska medborgarskapet.

Frågan om att ta in även de grundläggande reglerna om förvärv av svenskt
medborgarskap i RF synes inte ha diskuterats i förarbetena till regeringsformen
eller till medborgarskapslagstiftningen.

En utförlig beskrivning av medborgarskapets rättsliga innebörd har
lämnats av 1983 års rösträttskommitté i betänkandet (SOU 1984:11) Rösträtt
och medborgarskap (s. 117-124).

KU 1984/85:5

Normgivningen på skatteområdet

Motionerna

I motionerna 1983/84:298 av Knut Wachtmeister (m) och 1983184:1376 av
Karin Ahrland (fp) begärs att reglerna om förbud mot retroaktiv lagstiftning
på skatteområdet skall ses över.

I motion 298 hävdas att det förefaller vara komplicerat att klart utläsa vad
som verkligen är retroaktiv lagstiftning på skatteområdet och att begreppet
retroaktiv därför bör definieras klarare.

I motion 1376 hävdas bl. a. att extra vinstdelningsskatt och tillfällig
förmögenhetsskatt införts under sådana former att många enskilda människor
i varje fall uppfattar det som retroaktiv lagstiftning. Motionären anför att
det är av yttersta vikt att grundlagen kan förstås entydigt och följas. Med
hänsyn härtill och eftersom viss förvirring redan uppstått kring vad som kan
anses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning anser
motionären det nödvändigt med en översyn av 2 kap. 10 § RF.

I motion 1983/84:2398 av Stig Josefson m. fl. (c) anförs - under hänvisning
till vad som anförts i motion 1983/84:1468 - att skattelagstiftningen måste
utformas så att den i högre grad än vad som nu är fallet ger ledning för
tillämpningen av reglerna. Motionärerna hävdar att det har pågått en
utveckling som har lett till att en allt större del av medborgarnas skattebelastning
bestäms av riksskatteverkets tillämpningsföreskrifter. Detta medför
enligt motionen att stadgandet i 1 kap. 4 § RF om att det är riksdagen som
beslutar om skatt till staten f. n. inte helt uppfylls. Motionärerna anser att det
behövs en omsorgsfullare beredning och att de regler som riksdagen beslutar
införa måste förses med utförligare motivtext.

Gällande rätt, frågans tidigare behandling

12 kap. 10 § andra stycket RF stadgas att skatt eller statlig avgift inte får tas
ut i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet
inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Från förbudet finns
två undantag. Riksdagen kan, om den finner att särskilda skäl påkallar det,
föreskriva att skatt eller avgift får tas ut också i annat fall. Förutsättningen för
detta är emellertid att den omständighet som utlöser skatt- eller avgiftsskyldigheten
inträffar antingen efter det att regeringen eller ett riksdagsutskott
framlagt förslag om skatten eller avgiften till riksdagen eller sedan regeringen
har lämnat riksdagen meddelande i saken genom en skrivelse. Härutöver får
riksdagen föreskriva undantag från huvudregeln, om riksdagen finner att det
är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår
ekonomisk kris.

Ifrågavarande stadgande har sin grund i ett betänkande av
rättighetsskyddsutredningen, SOU 1978:34, Förstärkt skydd för fri- och
rättigheter. Utredningen behandlade utförligt frågan om när skattskyldigheten
skulle anses inträda (s. 157-163) och anförde bl. a. följande:

KU 1984/85:5

Utredningen har efter en genomgång av olika typfall funnit att det är en
framkomlig väg att låta en grundlagsregel bygga på att tidpunkten för en
transaktion (rättshandling) av nu nämnt slag - jämförd med tidpunkten för
lagens ikraftträdande - i regel blir avgörande för om lagen är retroaktiv eller
inte. I andra fall, där någon rättshandling av angivet slag inte äger rum, kan
man utan större svårighet ändå peka ut den omständighet, som direkt utlöser
skattskyldigheten.

Innebörden av det nyss sagda kan sägas vara att man beträffande
existerande skatteformer knyter an till reglerna om skattskyldighetens
inträde.

För inkomstskattens del är det främst fråga om reglerna i 41 § kommunalskattelagen
(1928:370), dvs. principen om beräkning av inkomst enligt
bokföringsmässiga grunder resp. den s. k. kontantprincipen.

Vid inkomst av tjänst, som alltid beräknas enligt kontantprincipen, är
alltså den utlösande faktorn det förhållandet att lön, pension eller annan
ersättning uppbärs, blir tillgänglig för lyftning eller på annat sätt kommer den
skattskyldige till godo. Detta gäller även om inkomsten har tjänats in långt
tidigare. En följd av en sådan regel om retroaktivitetsförbud är att
lagstiftaren är förhindrad att under löpande beskattningsår skärpa gällande
skatteskala med giltighet för hela beskattningsåret. Däremot är det inte
otillåtet att skattesatsen höjs under beksattningsåret med verkan för lön eller
ersättning som utbetalas under återstående del därav, något som för
inkomstskattens del dock torde vara opraktiskt. På motsvarande sätt
förhåller det sig med t. ex. reglerna om rätt till avdrag vid inkomstberäkningen.
Avdragsregler kan alltså ändras i skärpande riktning endast såvitt de
berör utgifter som har bestritts efter de nya reglernas ikraftträdande.

I motsats till övriga slag av inkomst enligt kommunalskattelagen skall
inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet beräknas inte enligt kontantprincipen
utan enligt bokföringsmässiga grunder. Vid dessa inkomstslag får
nya skatteregler inte träffa inkomst som enligt allmänt vedertagen köpmannased
eller enligt vad som beträffande jordbruk är allmänt brukligt har
uppförts i räkenskaperna såsom intäktspost före de nya reglernas ikraftträdande.
Motsvarande gäller för avdragsposter i allmänhet. Beträffande
bokföringsåtgärder som skall vidtas vid beskattningsårets utgång, t. ex.
värdering av varulager, kan dock ändring i skattereglerna härom inte sägas
vara retroaktiva, om de har trätt i kraft före beskattningsårets utgång. En
annan sak är att de skäl som motiverar ett retroaktivitetsförbud i grundlag
också med kraft talar för att lagstiftaren bör undvika att ändra regler av detta
slag alltför nära den tidpunkt till vilken värderingen anknyter.

Avgörande betydelse vid beskattning av realisationsvinst har avyttringen
eller, mera exakt, tidpunkten då (den första delen av) köpeskillingen lyfts av
säljaren. Här bortses alltså från det förhållandet att viss, eventuellt betydande
del av den skattepliktiga värdestegringen kan ha uppkommit under tid, då
andra regler om realisationsvinstbeskattning eller inga sådana regler gällde.
Det är vidare att märka att, eftersom realisationsvinstbeskattningen är en
skatt på inkomst (av tillfällig förvärvsverksamhet) och kontantprincipen i
detta sammanhang ges en särskild tolkning, en säljare inte kan vara säker på
att försäljningen kommer att bli bedömd enligt de vid avtalsslutet gällande
skattereglerna, om han inte samtidigt får uppbära åtminstone någon del av
köpeskillingen.

I lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt finns detaljerade regler om
när skattskyldighet för arvs- och gåvoskatt inträder. Vid arvsskatt är det i

KU 1984/85:5

regel arvlåtarens död som utlöser skattskyldigheten. Gåvoskatteskyldighet
inträder som huvudregel, då gåvan har fullbordats eller när en skriftlig
gåvoutfästelse har överlämnats till mottagaren. I fråga om både arv och gåva
kan skattskyldigheten undantagsvis, vid s. k. framskjutna förvärv, utlösas av
en händelse som inträffar senare än nu har sagts.

Enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt skall sådan skatt
beräknas på visst sätt med hänsyn till förhållandena vid utgången av
beskattningsåret. Förmögenhetsbeskattning kan därför inte sägas vara
retroaktiv så snart den tidpunkt, per vilken förmögenhetsställningen beräknas,
ligger efter lagens ikraftträdande.

Vad här har sagts om när den utlösande omständigheten inträffar vid de
viktigare formerna av den nuvarande direkta beskattningen torde ge ledning
också vid motsvarande bedömning i fråga om övriga direkta skatter.

I det föregående har belysts med hänsyn till olika former av skatt och avgift
vilken som är den utlösande faktorn och när denna inträffar. Det har sagts att
skattelagarnas nu gällande regler om skattskyldighetens inträde blir avgörande
i dessa hänseenden. Men vad händer om reglerna angående skattskyldighetens
inträde ändras, vilket naturligtvis måste vara möjligt?

Svaret på den ställda frågan är, att en regel för skattskyldighetens inträde
vad avser en existerande skatteform vid ett retroaktivitetsförbud inte får
tillämpas så att skattskyldigheten utlöses av en omständighet som har
inträffat redan när den nya regeln trädde i kraft.

I detta sammanhang återstår att ställa frågan vad ett retroaktivitetsförbud
skulle betyda, om en helt ny skatt införs. Å ena sidan måste riksdagen
givetvis ha frihet att konstruera skatten så som befinnes lämpligast t. ex. när
det gäller den utlösande faktorn. Å andra sidan får denna faktor inte ligga i
förfluten tid, när den nya skatteformen träder i kraft. Om en skatt införs på
t. ex. innehavet av viss egendom måste den tidpunkt som är avgörande för
frågan om skatt skall utgå ligga efter den nya lagens ikraftträdande.

Förslaget till det aktuella stadgandet framlades för riksdagen i prop.
1978/79:195. Departementschefen uttalade därvid att det var tydligt att
starka skäl talade för någon form av förbud mot skattelagstiftning som har
retroaktiva effekter men att frågan var om det är möjligt att på ett
tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås med retroaktiv
lagstiftning på ifrågavarande område. Departementschefen ansåg dock att
uredningens avgränsningsmetod kunde godtas. Han anslöt sig även i allt
väsentligt till vad utredningen anfört beträffande frågan när skattskyldigheten
skall anses inträda vid olika skatteformer och andra närbesläktade
tillämpningsfrågor.

Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte konstitutionsutskottet, som var enigt
på denna punkt (KU 1978/79:39), propositionens förslag. Riksdagen följde
utskottet.

Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om skatt till staten meddelas genom
lag. Av stadgandets förarbeten (prop. 1973:90 s. 302) framgår att som skatt

KU 1984/85:5

räknas inte bara bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten
skall utgå, skattesats o.d. utan även de regler som gäller grunderna för
taxerings- och uppbördsförfarandet.

Av huvudregeln i 7 § i nämnda kapitel framgår att riksdagen inte kan
delegera till regeringen att utfärda föreskrifter om skatt. Två undantag finns
från denna regel. Delegation kan ske till regeringen i fråga om anstånd med
betalning av skatt och i fråga om tull på införsel av vara.

Enligt 13 § i kapitlet kan regeringen emellertid besluta om föreskrifter om
verkställighet av lag. I dessa fall får regeringen även överlåta åt underordnad
myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Med verkställighetsföreskrifter
brukar förstås tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär som inte
tillför lagregleringen något materiellt nytt. Genom verkställighetsföreskrifter
får således inte beslutas om ytterligare åligganden för enskilda eller om
ingrepp i deras personliga och ekonomiska förhållanden.

Riksskatteverket har i 60 a § taxeringskungörelsen bemyndigats att meddela
de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs till bestämmelserna
i taxeringslagen om taxering för inkomst och förmögenhet. Verket skall
också meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs till de skatteförfattningar
som anges i taxeringslagen.

Konstitutionsutskottet har i sitt granskningsbetänkande 1980/81:25 bl. a.
gjort en översikt över huvudtyperna av verkställighetsföreskrifter på skattelagstiftningsområdet.
Utskottet uttalade därvid bl. a. följande:

Kompetensgrunden verkställighetsföreskrifter har enligt undersökningen
sin främsta betydelse inom den del av riksdagens obligatoriska lagområde
som avser offentligrättsliga föreskrifter. RF kräver att alla grundläggande
normer inom det obligatoriska lagområdet skall beslutas av riksdagen.
Riksdagsförfarandet är så pass omständligt att det inte är i praktiken möjligt
att använda det annat än i ett relativt begränsat antal fall. Liksom tidigare
måste därför regeringen och myndigheter under regeringen svara för en stor
del av den detaljinriktade normgivningen på det offentligrättsliga området.
Detta blir möjligt genom institutet verkställighetsföreskrifter.

Gränsen mellan föreskrift som kräver lagform och verkställighetsföreskrifter
kan inte sällan vara svår att dra. Några mera bestämda kriterier utöver de i
bilaga 6 redovisade uttalandena i grundlagspropositionen kan knappast
anges. Frågan om vad som är tillåtet som verkställighetsföreskrifter får i sista
hand avgöras i det enskilda fallet.

Undersökningen ger anledning till antagande att en stor del av den totala
normgivningen inom de granskade områdena efter delegering från regeringen
ankommer på myndigheter under regeringen. Bl. a. har riksskatteverket
uppenbarligen fått omfattande normgivningsbefogenheter.

Myndigheternas normgivning har en mycket stor praktisk betydelse för
den enskilde. Denna normgivning är omfattande. Av det totala normbeståndet
i samhället härrör sannolikt flertalet från olika myndigheter. Myndigheternas
normgivning skall komplettera och fylla ut riksdagens lagstiftning och
regeringens förordningar, som den är underordnad. Den har inte granskats i

KU 1984/85:5

detta sammanhang. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet får anses i
första hand ankomma på regeringen. Det är ju regeringen som genom
förordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området.
Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta
tidigare bemyndiganden. Regeringen är också den instans som har att pröva
eventuella besvär över myndighets normbeslut. Även utan besvär kan
regeringen alltid genom förordning upphäva eller ändra normer som
beslutats av myndighet. Bl. a. av dessa skäl är det väsentligt att regeringen
fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som
framstår som påkallade. I sammanhanget kan erinras om att regeringen
genom förordning kan meddela generella regler för myndigheternas normgivning.

De granskade förordningarna innehåller åtskilliga föreskrifter om delegering
till myndigheter av normgivningsbefogenheter. I flertalet fall har
delegeringsbesluten - vare sig det har varit fråga om s. k. subdelegering enligt
8 kap. 11 § RF eller delegering enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF - endast
avsett begränsade delar av regeringens egen normgivningskompetens. Det
kan emellertid ifrågasättas om inte sådana generella bemyndiganden som
bemyndigandet i 60 a § taxeringskungörelsen för RSV att meddela verkställighetsföreskrifter
såvitt gäller kommunalskattelagen, lagen om statlig
inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt (se bilaga 6 s. 131)
borde ha på något sätt begränsats.

Slutligen kan noteras att det av undersökningen framgår att äldre
bemyndiganden som, ehuru giltiga, inte är förenliga med RF:s normgivningssystem,
fortfarande utnyttjas på skatteområdet.

Maktförhållandena i samhället

I motion 1983/84:334 av C.-H. Hermansson m. fl. (vpk) begärs en offentlig
utredning för att kartlägga och analysera de faktiska, reella maktförhållandena
i det svenska samhället och deras följder för olika grupper och individer.
För att folkets demokratiska rättigheter skall kunna försvaras och utvidgas,
så att demokratin blir gällande på alla områden av samhällslivet, är det enligt
motionärerna nödvändigt med största möjliga kunskap om de faktiska
maktförhållandena i samhället. Motionärerna anför vidare som stöd för att
företa en utredning att viktiga förändringar under de senaste årtiondena ägt
rum i maktförhållandena. I motionen hänvisas till vissa offentliga utredningar
som belyst dessa frågor samt till en i Norge år 1972 tillsatt s. k.
maktutredning. Denna undersökte de ekonomiska maktgrupperingarna,
organisationer inom arbets- och näringslivet, den administrativa apparatens
makt, massmediernas makt och internationella företags makt.

Frågans tidigare behandling

Vissa av de frågor som tas upp i motionen har belysts eller utreds av bl. a.
statliga offentliga utredningar. Däribland kan nämnas koncentrationsutredningen,
låginkomstutredningen, kooperationsutredningen och verksledningskommittén.

KU 1984/85:5

Koncentrationsutredningen skulle enligt sina direktiv bl. a. kartlägga
industrins struktur och konkurrensförhållanden med särskild inriktning på
företagskoncentration, kartellsamarbete och vertikal integration samt förmögenhets-,
ägande- och inflytandeförhållanden inom det privata näringslivet.
Utredningen publicerade bl. a. betäkandena (SOU 1968:5) Industrins
struktur och konkurrensförhållanden, (SOU 1968:7) Ägande och inflytande
inom det privata näringslivet och (SOU 1975:50) Internationella koncerner i
industriländerna. Låginkomstutredningen skulle enligt direktiven bl. a.
kartlägga och analysera den svenska välståndsfördelningen och fördelningspolitiken.
Dess första delbetänkande var (SOU 1970:34) Svenska folkets
inkomster. Massmediekoncentrationsutredningen studerade koncentrationsutvecklingen
på massmedieområdet och lade fram förslag med syfte att
motverka en sådan koncentration (SOU 1980:28) Massmediekoncentration.
Kooperationsutredningen har haft i uppdrag att utreda den svenska kooperationen
och dess roll i samhället, varvid bl. a. gjorts en kartläggning av
konsument- och producentkooperationens uppbyggnad, omfattning och
verksamhet (SOU 1979:62 och 1981:60). Verksledningskommitténs uppdrag
skall enligt direktiven (Dir 1983:48) avse hela ledningsfunktionen vid
förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngdpunkten skall ligga på
frågorna hur ledningen för myndigheterna bör utformas för att garantera
dessas effektivitet och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig
insyn och påverkan.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet ett antal under den allmänna
motionstiden 1984 väckta motioner om vissa grundlagsfrågor m. m. Motionerna
tar upp regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara,
inrättandet av en författningsdomstol, frågor om åtgärder med anledning av
en fällande dom mot Sverige i den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna (Europadomstolen), tillämpningen av internationella konventioner,
reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap, normgivningen
på skatteområdet samt fråga om utredning av maktförhållandena i
Sverige.

Fem av de aktuella motionerna rör regeringsformens bestämmelser om krig
och krigsfara. I motionerna 1983/84:331 och 1983/84:581 båda av Gunnar
Biörck i Värmdö (m), 1983/84:1385 av Allan Ekström (m) och 1983/84:2127
av Margit Gennser (m) begärs omprövning av utformningen av 13 kap.
regeringsformen (RF).

Enligt motion 331 behöver särskilt 13 kap. 9-11 §§ RF samt de därmed
sammanhängande reglerna i 5 kap. 3, 5 och 6 §§ RF omprövas. Motion 581
tar upp frågan om regeringsombildning under krigsförhållanden. Med
hänsyn till de vittgående befogenheter en regering kan ha enligt reglerna i 13

KU 1984/85:5

kap. RF kan det enligt motionären ifrågasättas om inte någon form av
godkännande av en omfattande regeringsombildning borde inskrivas i
nämnda kapitel. I motion 1385 hävdas att det finns starka skäl för att
underlåta att i grundlag föreskriva hur Sverige skall styras under ockupation
av främmande makt och att det troligen vore bättre för landet att förlita sig på
den konstitutionella nödrätten. I motion 2127 hävdas att 13 kap. RF
skyndsamt bör utredas mot bakgrund av att det i debatten under senare år
framkommit farhågor för att grundlagen möjliggör för en ockupationsmakt
att helt lagenligt få till sin hjälp alla konstitutionella organ vid landets
styrande.

Motion 1983/84:1402 av Per Petersson och Olle Aulin (båda m) innehåller
en begäran om utredning angående hur statsmakternas och flertalet medborgares
inställning till försvaret av det egna samhället bäst bör uttryckas i
regeringsformen och i informationen till landets invånare.

113 kap. RF har tagits in konstitutionella regler som skall göra det möjligt
för statsmakterna att agera inom grundlagens ram även under krig eller vid
krigsfara. Kapitlet bygger på ett förslag av grundlagberedningen (SOU
1972:15, Ny regeringsform - ny riksdagsordning). Efter ingående diskussioner
kom grundlagberedningen fram till att den bästa metoden var att i ett
särskilt kapitel i grundlagen införa konstitutionella bestämmelser om krig
och andra utomordentliga förhållanden. De andra alternativ som övervägdes
var dels att lita till den konstitutionella nödrätten, dels att göra grundlagsändringar
möjliga under enklare former. Dessa alternativ avvisades emellertid
bl. a. med motiveringen att om kravet på uttryckligt grundlagsstöd släpptes
skulle det bli lättare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen.
Grundlagberedningens tankegångar godtogs av föredragande departementschef
i proposition 1973:90 med förslag till ny grundlag och senare även av
riksdagen.

Reglerna i 10 § i kapitlet angående riksdagsbeslut på ockuperat område
ändrades år 1982 (prop. 1981/82:52, KU 1981/82:16 och 1982/83:1). I den
proposition som låg till grund för ändringen uttalade föredragande departementschef
att frågan om de statliga organens verksamhet under ockupation
borde övervägas ingående. Han avsåg därför att låta studera den ytterligare i
lämpligt sammanhang.

I juni 1984 har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté (folkstyrelsekommittén)
med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra folkstyrelsens
villkor. Enligt direktiven (Dir. 1984:23) bör kommittén vara oförhindrad
att överväga om det behövs ändringar i de regler i RF som rör
statsorganens verksamhet under ockupation. I direktiven sägs vidare att
kommittén bör kunna föreslå också andra ändringar i 13 kap. RF som den
anser vara påkallade.

Utskottet vill erinra om att de nuvarande reglerna i 13 kap. RF har
tillkommit efter ett omfattande utredningsarbete. Frågorna är av utomordentligt
komplicerad natur. Det är därför värdefullt att folkstyrelsekommit -

KU 1984/85:5

tén får tillfälle att analysera problemen och om den så finner påkallat föreslå
ändringar i fråga om de konstitutionella regler som skall gälla vid krig och
krigsfara. Enligt utskottets mening bör kommitténs arbete avvaktas innan
ställning från riksdagens sida tas till berörda frågor.

Motion 1402 tar även upp frågan om hur statsmakternas och medborgarnas
inställning till försvaret av det egna samhället bäst bör uttryckas i informationen
till landets invånare. Utskottet delar motionärernas uppfattning att
utformningen av informationen om försvaret är av stor vikt. Dessa frågor kan
emellertid antas bli föremål för behandling av den nya centrala förvaltningsmyndighet
- styrelsen för psykologiskt försvar - som skall inrättas den 1 juli
1985 och som får till uppgift att bl. a. främja information om säkerhetspolitiken
och totalförsvaret. Vidare har den i mars 1984 tillsatta försvarskommittén
enligt sina direktiv (Dir. 1984:14) att beträffande totalförsvarets civila
delar lämna förslag till ambitionsnivå för beredskapsåtgärder avseende bl. a.
information. Mot bakgrund härav är utskottet inte berett att förorda att
riksdagen gör någon framställning till regeringen enligt här aktuella yrkande i
motionen.

Med det anförda får motionerna 1983/84:331, 581, 1385, 1402 och 2127 i
viss mån anses tillgodosedda. Motionsyrkandena avstyrks.

Motionerna 1983/84:1111 av Marianne Karlsson (c), 1983/84:1415 av
Jan-Eric Virgin och Sven Munke (båda m) samt 1983/84:1418 av Allan
Åkerlind m. fl. (m) tar upp frågan om inrättande av en författningsdomstol i
Sverige.

Enligt motion lill skulle en författningsdomstol förutom lagkonflikter i
ärenden som direkt berör enskilda allmänt kunna pröva om stiftade lagar står
i överensstämmelse med grundlagen. Motionen innehåller även en begäran
om att regeringen skall ta initiativ till en utredning om hur kontrollen av
grundlags- och konventionsenligheten av domar, utslag och författningar
lämpligen bör ske. I motion 1415 hävdas att den s. k. lagprövningsrätten bör
anförtros ett organ som är självständigt och handlingskraftigt. En författningsdomstol
torde enligt motionen vara bättre lämpad för en sådan uppgift
än allmänna domstolar och förvaltningsmyndigheter. Enligt motion 1418 bör
mot bakgrund av bl. a. en allt intensivare lagstiftningstakt och alltför många
dåligt förberedda och ogenomtänkta lagar en författningsdomstol inrättas.

Såsom framgår av recitavsnittet i detta betänkande förekommer i utländska
statsskick olika typer av judiciell kontroll av att lagar och andra
författningar inte strider mot landets konstitution. Sådana frågor prövas i
vissa länder av en särskild författningsdomstol. Men det är också vanligt att
denna kompetens ligger hos de allmänna domstolarna. Exempelvis i
Förbundsrepubliken Tyskland har en från de allmänna domstolarna fristående
förbundsförfattningsdomstol till uppgift att avgöra bl. a. grundlagstolkningsfrågor
beträffande de högsta förbundsorganens kompetens. Domstolen
har även att pröva frågor om förbunds- och delstatsrätts förenlighet med
grundlagen samt delstatsrätts förenlighet med förbundsrätt. Ett annat system

KU 1984/85:5

är det lagprövningsförfarande som förekommer i USA, där i princip alla
domstolar kan pröva en författnings förenlighet med konstitutionen. Högsta
instans på detta område är USA:s Supreme Court.

I Sverige är lagrådsgranskningen samt domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas
lagprövningsrätt viktiga delar i kontrollen av att lagar och andra
författningar inte strider mot grundlag eller annan överordnad lag. Bestämmelserna
om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 § RF och innebär i korthet
att regeringen bör inhämta yttrande från lagrådet över förslag till vissa i
stadgandet angivna lagar. Om regeringen underlåter att inhämta sådant
yttrande skall skälen härför redovisas inför riksdagen. Lagrådets granskning
skall bl. a. avse hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och
rättsordningen i övrigt.

Lagprövningsrätten är reglerad i 11 kap. 14 § RF. Stadgandet infördes i RF
år 1980 och betydde att den lagprövningsrätt som tidigare utvecklats i praxis
lagfästes. Lagprövningsrätten innebär att en domstol eller ett annat offentligt
organ i sin rättstillämpande verksamhet har rätt och skyldighet att sätta åt
sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse av högre konstitutionell
valör. Om t. ex. en lagregel uppenbart strider mot grundlag får den inte
tillämpas. Det är enligt det svenska lagprövningssystemet inte möjligt att hos
en domstol begära prövning enbart av frågan om en författnings grundlagsenlighet.
Denna fråga måste ha aktualiserats vid tillämpning av författningen i
ett visst fall för att kunna behandlas av domstolen.

Frågan om att inrätta en författningsdomstol i vårt land har diskuterats i
olika sammanhang, bl. a. av 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU
1975:75) och rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34). Båda utredningarna
ställde sig avvisande härtill. Frågan har även under senare år vid flera
tillfällen varit föremål för riksdagens prövning. Såväl i proposition 1975/
76:209 om ändring i regeringsformen som i proposition 1978/79:195 om
förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m. förkastades tanken på att inrätta
en författningsdomstol av de föredragande departementscheferna. Riksdagen
hade samma mening.

Såsom framhållits i bl. a. förarbetena till regeringsformens fri- och
rättighetsregler skulle inrättandet av en författningsdomstol kunna medföra
risk för en icke önskvärd förskjutning i det svenska politiska maktsystemet
och bryta mot svensk författningstradition. Mot denna bakgrund är utskottet
inte berett att förorda bifall till motionerna. Vad gäller den i motion lill
aktualiserade frågan om tillämpningen av internationella konventioner kan
även hänvisas till vad utskottet anför på s.27 i detta betänkande.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1983/84:1111, 1415 och
1418.

Motionerna 1983/84:1108 av Anders Björck (m), 1983/84:1352 (yrkande 1)
av Gunilla André m. fl. (c) och 1983/84:1374 av Lars Ahlmark (m) tar upp
frågan om ändringar i svensk lagstiftning med anledning av Europadomstolens
fällande dom mot Sverige i ett uppmärksammat fall förra året för brott

KU 1984/85:5

mot den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen).

I motion 1108 erinras om att justitieministern uttalat att regeringen inte
avser att vidta några lagstiftningsåtgärder för att efterkomma domen. Enligt
motionen är det angeläget med hänsyn till Sveriges anseende utomlands som
en ansvarsfull medlem av Europarådet att vi respekterar Europadomstolens
domar. Riksdagen bör därför uttala sig för att ändringar skall ske i svensk
lagstiftning så att de krav som ställs i domen tillgodoses. I motion 1352 begärs
ett tillkännagivande till regeringen om det angelägna i att lagstiftningsarbetet
i högre grad än f. n. bedrivs med hänsyn till Europakonventionens krav. I
motion 1374 begärs en översyn av svensk lagstiftning för att utröna vilka
ändringar som krävs för att undvika nya fällande domar i Europadomstolen.
Motionären anför bl. a. att det kan ifrågasättas om den s. k. transformationsprincipen
bör överges så att konventioner direkt kan tillämpas av svensk
domstol.

Även motion 1983/84:1112 av Marianne Karlsson (c) gäller frågan om
tillämpningen av internationella konventioner. Enligt motionen skulle det för
svensk rätt vara mest praktiskt att införa en metod med automatisk giltighet
av konventioner och ett förslag till lag med detta syfte lämnas därför.

I 10 kap. RF finns regler om hur överenskommelser med annan stat eller
mellanfolklig organisation skall ingås. Den svenska lagstiftningen innehåller
emellertid inte några regler om hur de internationella överenskommelser
som Sverige har tillträtt skall införlivas med svensk rätt. Den praxis som
utbildas innebär att sådana överenskommelser inte direkt gäller för den
inomstatliga rättstillämpningen i Sverige. För detta krävs att de rättsliga
principer som kommit till uttryck i överenskommelsen upptagits i svensk lag
eller annan författning. Detta kan ske genom s. k. transformation, vilket
innebär att de delar av en konvention som behöver införlivas med svensk rätt
omarbetas till svensk författningstext. En annan metod är s. k. inkorporation
som innebär att det i lag eller annan författning föreskrivs att konventionens
bestämmelser direkt gäller i Sverige.

Problemen med att införliva konventionsförpliktelser med intern rätt har
behandlats av bl. a. utredningen om författningspublicering (SOU
1974:100). Utredningen avvisade därvid metoden att låta bindande internationella
överenskommelser automatiskt bli en del av den nationella rätten.
Man pekade på en rad svårbemästrade problem som en sådan metod skulle
föra med sig.

Det har även i olika sammanhang diskuterats att låta de internationella frioch
rättighetskonventioner som Sverige anslutit sig till slå igenom i svensk
grundlag, antingen genom att det i grundlagen föreskrivs att konventionerna
skall generellt tillämpas i Sverige eller genom att delar av konventionerna
arbetas in i svensk grundlag.

1973 års fri- och rättighetsutredning hade enligt sina direktiv att överväga
lösningar efter någon av nämnda linjer. Enligt utredningen (SOU 1975:75)

KU 1984/85:5

var det emellertid inte någon framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens
rättighetsregler till dessa konventioner. Man anförde bl. a. att konventionstexterna
är svåröverskådliga och svårtillgängliga och att de ofta bygger på en
terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik.
Vidare framhölls att de undersökningar utredningen låtit utföra visade
att konventionerna i åtskilliga hänseenden var svårtolkade och att de därför
inte var lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.
Utredningen hade dock tagit stor hänsyn till konventionstexternas
sakliga innehåll. Det rättighetsskydd utredningen föreslagit var nämligen på
flera punkter betydligt starkare än det som följde av konventionerna.

I lagstiftningsärendet anslöt sig föredragande departementschefen och
även riksdagen till utredningens förslag i denna del.

Utskottet vill framhålla att det givetvis måste vara Sveriges skyldighet att
uppfylla internationella åtaganden. Det är av det skälet angeläget att man i
samband med svensk anslutning till en konvention noggrant överväger vilka
konsekvenser anslutningen får för den inhemska rättsordningen. Samtidigt
är utskottet medvetet om att det kan vara förenat med lagtekniska
svårigheter att anpassa den svenska lagstiftningen till ingångna konventioner
i alla delar. Enligt utskottets bedömning måste det som hittills avgöras från
fall till fall hur denna anpassning skall ske. Utskottet kan således inte förorda
en generell tillämpning av inkorporationsmetoden på sätt som föreslås i
motion 1112.

Europakonventionen har som tidigare framgått inte gjorts direkt tillämplig
för svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter. Dess innehåll, liksom
innehållet i andra av Sverige tillträdda konventioner, skall emellertid beaktas
vid utarbetandet av lagar och andra författningar. Det måste därför ske en
fortlöpande kontroll av svensk lagstiftnings förenlighet med konventioner.
Därvid skall även beaktas den praxis som fastläggs genom Europadomstolens
domar. Justitieministern har nyligen inför riksdagen förklarat att en
sådan uppföljning av svensk lagstiftnings anpassning till konventioner sker
inom regeringskansliet. Med hänsyn härtill anser utskottet att kravet på en
översyn av svensk lagstiftning får anses tillgodosett.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1983/84:1108,1112,1352,
yrkande 1, och 1374.

I motion 1983/84:579 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) begärs reglering i
regeringsformen av svenskt medborgarskap. Motionären framhåller att
begreppet medborgare (resp. svensk medborgare) förekommer i ett stort
antal lagrum i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och riksdagsordningen.
Med hänsyn härtill är det enligt motionären anmärkningsvärt att
detta begrepp inte är definierat i grundlagen.

Det grundläggande skyddet för medborgarskapet finns i 2 kap. 7 § RF.
Där stadgas bl. a. att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får
berövas sitt svenska medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter
uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i

KU 1984/85:5

annan stat. Reglerna om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lagen
(1950:382) om svenskt medborgarskap.

Nämnda stadgande i RF fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring
som trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 39). Därvid
förstärktes skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap för personer som
utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgarskap i annan stat.

Utskottet anser det inte påkallat att i regeringsformen föra in även regler
om förvärv av svenskt medborgarskap. De nuvarande reglerna i RF
tillgodoser enligt utskottet det behov av grundlagsskydd som finns på detta
område. Utskottet avstyrker således motion 579.

Normgivningen på skatteområdet tas upp i motionerna 1983/84:298 av
Knut Wachtmeister (m), 1983/84:1376 av Karin Ahrland (fp) och 1983/
84:2398 av Stig Josefson m. fl. (c).

Motionerna 298 och 1376 innehåller krav på att reglerna om förbud mot
retroaktiv lagstiftning på skatteområdet skall ses över. I motion 2398 hävdas
att skattelagstiftningen måste beredas omsorgsfullare och att de regler
riksdagen beslutar på detta område måste förses med utförligare motivtext.
Enligt sistnämnda motion har det pågått en utveckling som lett till att en allt
större del av medborgarnas skattebelastning bestäms av t. ex. riksskatteverkets
föreskrifter.

I 2 kap. 10 § andra stycket RF finns en regel om förbud mot retroaktiv
lagstiftning på skatteområdet. Bestämmelsen har sin grund i ett förslag från
rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34). Utredningen lämnade en utförlig
redogörelse för de fall i vilka stadgandet kunde bli tillämpligt. I
proposition 1978/79:195, vari förslaget till stadgandet framlades för riksdagen,
uttalade föredragande departementschefen att starka skäl talade för
någon form av förbud mot retroaktiv lagstiftning. Frågan var emellertid om
det var möjligt att på ett tillfredsställande sätt ange vad som var retroaktiv
lagstiftning på skatteområdet. Departementschefen ansåg dock att utredningens
avgränsningsmetod kunde godtas. Han anslöt sig även i allt
väsentligt till vad utredningen anfört beträffande frågan när skattskyldighet
skall anses inträda vid olika skatteformer och andra tillämpningsfrågor.
Riksdagen godtog propositionen i denna del.

De nuvarande reglerna om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning har
varit i kraft sedan år 1980. Som sagts har det varit förenat med svårigheter att
ange vad som skall anses som retroaktiv lagstiftning på skatteområdet. En
ingående undersökning har emellertid företagits av rättighetsskyddsutredningen
beträffande de olika tillämpningsproblem som kunde tänkas uppstå.
Enligt utskottet bör ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler
vinnas innan en översyn aktualiseras. Utskottet vill dock framhålla vikten av
att lagstiftningen på skatteområdet så långt möjligt utformas på sådant sätt
att det inte behöver råda någon tvekan om att stadgandet i 2 kap. 10 § RF
följs. Utskottet avstyrker med det anförda yrkandena i motionerna 298 och
1376.

KU 1984/85:5

Beträffande de frågor om utformningen av skattelagstiftningen som tas
upp i motion 2398 vill utskottet framhålla att utskottet delar motionärernas
åsikt att det är av stor vikt att lagar och förarbeten utformas på ett sådant sätt
att tillräcklig ledning ges för rättstillämpningen.

Utskottet vill även erinra om att utskottet i samband med 1981 års
granskningsarbete (KU 1980/81:25) gjort en översikt över huvudtyperna av
verkställighetsföreskrifter på skattelagstiftningens område och också tagit
upp vissa frågor angående myndigheternas normgivning. Utskottet konstaterade
därvid bl. a. att normgivningen på detta område har en mycket stor
betydelse för den enskilde. Myndigheternas normgivning kompletterar och
fyller ut riksdagens lagstiftning och regeringens förordningar som den är
underordnad. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet ankom enligt
utskottet i första hand på regeringen eftersom regeringen genom förordningar
ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området. Av dessa
skäl var det väsentligt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas
normgivning och tar de initiativ som framstår som påkallade. Detta uttalande
har enligt utskottets mening fortfarande aktualitet.

Det kan vidare påpekas att verksledningskommittén (C 1983:04) bl. a. har
till uppgift att sträva efter att åstadkomma en ledningsfunktion för förvaltningsmyndigheterna
som med största möjliga effektivitet kan svara för och
styra genomförandet av de uppgifter regeringen lägger på myndigheten.
Denna inriktning av myndigheternas ledningsfunktion kommer även att ha
betydelse när det gäller fullföljandet av de intentioner riksdagen uttalar i
samband med lagstiftningsarbetet.

Med det anförda får motion 2398 anses i viss mån tillgodosedd. Motionsyrkandet
avstyrks.

I motion 1983/84:334 avC.-H. Hermansson m. fl. (vpk) begärs en offentlig
utredning för att kartlägga maktförhållandena i samhället. För att folkets
demokratiska rättigheter skall kunna försvaras och utvidgas, så att demokratin
blir gällande på alla områden av samhällslivet, är det enligt motionärerna
nödvändigt att största möjliga kunskap erhålls om de faktiska maktförhållandena
i samhället.

Åtskilliga av de frågor som den i motionen begärda utredningen skulle
omfatta har belysts av tidigare i olika sammanhang företagna undersökningar
och är fortlöpande föremål för uppmärksamhet inom statsvetenskaplig och
nationalekonomisk forskning. Det kan nämnas att Riksbankens jubileumsfond
nyligen har initierat ett långsiktigt forskningsprojekt om riksdagens
arbete. Utskottet vill även erinra om det nu pågående arbetet i folkstyrelsekommittén
och verksledningskommittén.

Enligt utskottet är det betydelsefullt att öka kunskapen om de i motionen
aktualiserade frågorna men finner det inte ändamålsenligt att tillgodose
dessa krav genom den begärda offentliga utredningen. Utskottet avstyrker
således motion 334.

KU 1984/85:5

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara
att riksdagen avslår

a) motion 1983/84:331,

b) motion 1983/84:581,

c) motionerna 1983/84:1385 och 1983/84:2127,

d) motion 1983/84:1402,

2. beträffande inrättande av en författningsdomstol att riksdagen
avslår motionerna 1983/84:1111, 1983/84:1415 och 1983/84:1418,

3. beträffande Europadomstolens dom mot Sverige och tillämpningen
av internationella konventioner att riksdagen avslår

a) motionerna 1983/84:1108, 1983/84:1352, yrkande 1 och 1983/
84:1374,

b) motion 1983/84:1112,

4. beträffande reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap
att riksdagen avslår motion 1983/84:579,

5. beträffande normgivningen på skatteområdet att riksdagen avslår

a) motionerna 1983/84:298 och 1983/84:1376,

b) motion 1983/84:2398,

6. beträffande utredning om maktförhållandena i samhället att riksdagen
avslår motion 1983/84:334.

Stockholm den 8 oktober 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Ynge Nyquist (s), Bertil
Fiskesjö (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s), Kerstin
Nilsson (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun
(s), Anita Modin (s), Elisabeth Fleetwood (m), Karin Ahrland (fp), Nils
Berndtson (vpk) och Ove Eriksson (m).

Reservationer

1. beträffande Europadomstolens dom mot Sverige och tillämpningen av
internationella konventioner (mom. 3)

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö, Elisabeth Fleetwood och Ove
Eriksson (alla m) anser

KU 1984/85:5

dels att den del av utskottets yttrande på s. 27 som börjar ”Justitieministern
har” och slutar ”och 1374” bort ha följande lydelse:

Justitieministern har i ett interpellationssvar i riksdagen den 12 januari
1984 förklarat att regeringen inte anser att den nu aktuella domen i
Europadomstolen påkallar några omedelbara ändringar i svensk lagstiftning.
Någon redovisning av vad som ligger till grund för denna slutsats har inte
lämnats. Utskottet kan inte dela regeringens bedömning i denna fråga. Enligt
utskottets åsikt torde det nämligen bli nödvändigt att företa betydelsefulla
ändringar, för att de krav domen ställer skall uppfyllas. Mot bakgrund härav
och med hänsyn till att det är av stor vikt för vårt lands internationella
anseende att vi följer ingångna konventioner anser utskottet det påkallat att
göra en grundlig kartläggning beträffande svensk lagstiftnings förenlighet
med ingångna konventioner. Riksdagen bör därför hos regeringen begära en
översyn av svensk lagstiftning i detta syfte. Med det anförda får motionerna
1108, 1352 yrkande 1 och 1374 anses tillgodosedda. Motion 1112 avstyrks.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande Europadomstolens dom mot Sverige och tillämpningen
av internationella konventioner
att riksdagen

a) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört
med anledning av motionerna 1983/84:1108, 1983/84:1352
yrkande 1 och 1983/84:1374,

b) avslår motion 1983/84:1112.

2. beträffande normgivningen på skatteområdet (mom. 5)

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Gunnar Biörck i Värmdö (m),
Sven Erik Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m). Karin Ahrland (fp) och Ove
Eriksson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som börjar ”De nuvarande”
och slutar på s. 29 med ”motionsyrkandet avstyrks” bort ha följande lydelse:

Den nuvarande bestämmelsen om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning
har varit i kraft endast några få år. Det har emellertid enligt utskottets
mening redan visat sig att den inte fått en tillfredsställande utformning. Det
är således uppenbarligen förenat med betydande svårigheter att klart utläsa
vad som gäller på detta område. Som framhållits i motionerna är det en fråga
av yttersta vikt att grundlagen är entydigt utformad. Utskottet anser därför,
med tillstyrkande av motionerna 298 och 1376, att riksdagen hos regeringen
bör hemställa om en översyn av 2 kap. 10 § andra stycket RF.

Beträffande de frågor om utformningen av skattelagstiftningen som tas
upp i motion 2398 vill utskottet framhålla att utskottet delar motionärernas
uppfattning att den alltmer ökade omfattningen av myndigheternas, främst
riksskatteverkets, tillämpningsföreskrifter på skatteområdet måste motver -

KU 1984/85:5

kas. Utskottet instämmer även i motionärernas uppfattning att det för att
bryta denna utveckling är nödvändigt med en omsorgsfullare beredning av
lagstiftningen på skatteområdet och att lagarna måste förses med motiveringar
som i högre grad än f. n. ger vägledning vid tillämpning av reglerna.

Utskottet vill även erinra om att utskottet i samband med 1981 års
granskningsarbete (KU 1980/81:25) gjort en översikt över huvudtyperna av
verkställighetsföreskrifter på skattelagstiftningens område och också tagit
upp vissa frågor angående myndigheternas normgivning. Utskottet konstaterade
därvid bl. a. att normgivningen på detta område har en mycket stor
betydelse för den enskilde och att den är omfattande. Myndigheternas
normgivning kompletterar och fyller ut riksdagens lagstiftning och regeringens
förordningar som den är underordnad. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet
ankom enligt utskottet i första hand på regeringen eftersom
regeringen genom förordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna
på området. Av dessa skäl var det väsentligt att regeringen
fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som
framstår som påkallade. Detta uttalande har enligt utskottets mening
fortfarande aktualitet. Utskottet tillstyrker således motion 2398.

Vad utskottet i denna del anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottet under 5 bort hemställa

5. beträffande normgivningen på skatteområdet
att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1983/84:298 och 1983/84:1376 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) med bifall till motion 1983/84:2398 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

3. beträffande utredning om maktförhållandena i samhället (mom. 6)

Nils Berndtson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 29 som börjar ”Åtskilliga av”
och slutar ”motion 334” bort ha följande lydelse:

Som framhållits i motionen är det nödvändigt med kunskap om de faktiska
maktförhållandena i det svenska samhället för att folkets demokratiska
rättigheter skall kunna försvaras och utvidgas. Det är därför viktigt att
kartlägga de betydelsefulla förändringar som har ägt rum under de senaste
årtiondena. Några av de frågor som en utredning av det slag som föreslås i
motionen skulle behandla har visserligen tagits upp av tidigare utredningar.
Dessa täcker emellertid inte alla de aspekter som är av intresse i detta
sammanhang och de är dessutom delvis inaktuella. Det kan inte heller
förväntas att frågorna kommer att bli tillräckligt belysta genom pågående
statsvetenskapligt eller nationalekonomiskt forskningsarbete. Enligt utskottets
åsikt föreligger mot bakgrund av det anförda behov av att låta utreda

KU 1984/85:5

maktförhållandena i samhället genom en offentlig utredning. Riksdagen bör
därför begära att regeringen tar initiativ till en utredning med den inriktning
som föreslagits i motionen. Utskottet tillstyrker således motion 334.

dels att utskottet under 6 bort hemställa

6. beträffande utredning om maktförhållandena i samhället

att riksdagen med bifall till motion 1983/84:334 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. beträffande regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö, Elisabeth Fleetwood och Ove
Eriksson (alla m) anför:

I motionerna 331 (med hänvisning även till motion 581), 1385 och 2127
begärs en omprövning av utformningen av vissa bestämmelser i 13 kap.
regeringsformen. Dessa motioner har tyvärr blivit uppskjutna till höstriksdagen
1984/85, vilket i praktiken gjort det omöjligt att få till stånd ett första
riksdagsbeslut före 1985 års riksdagsval, något som med hänsyn till det
allvarliga utrikespolitiska läget och den aktuella händelseutvecklingen i vår
del av Europa är att beklaga.

Regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara utgår från en
successivt upptrappad hotbild och bygger i princip på förutsättningen att
statschefen, regeringen och riksdagen har tid att förbereda sig och anpassa sig
till ett läge, där krig slutligen utbryter.

Den militära utvecklingen i vår omvärld gör det emellertid möjligt för
främmande makter att under täckmantel av reguljära krigsövningar inleda
blixtanfall mot politiskt och strategiskt viktiga områden i vårt land. Särskilt
om detta skulle inträffa sommartid och under ett veckoslut, då medborgarna i
vårt land i stor utsträckning vistas annorstädes än i hemorten, och då
regeringsmakten formellt utövas av en ”semesterregering”, kan helt oförutsedda
situationer uppkomma, då exempelvis en sådan regering - i sämsta fall
på ockuperat område - kan tvingas att ta ställning till ett beslut om
vapenstillestånd.

Det hade varit önskvärt att riksdagen redan nu fått möjlighet att - mot
bakgrunden av realistiska scenarier - grundligt analysera regeringsformens
hithörande bestämmelser om beslutsfattande i olika lägen så att ändringsförslag
kunnat behandlas i en första läsning under detta riksmöte. Som
ärendet nu ligger till kommer det att dröja fyra år till dess ett definitivt
grundlagsbeslut kan tas. Mycket kan hända under den tiden.

Det är under alla förhållanden ytterst angeläget att folkstyrelsekommittén,
i enlighet med sina direktiv, snarast möjligt behandlar denna fråga.

KU 1984/85:5

2. beträffande inrättande av en författningsdomstol

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö, Elisabeth Fleetwood och Ove
Eriksson (alla m) anför:

I motionerna 1415 och 1418 framhålls bl. a. att en allt intensivare
lagstiftningstakt med alltför många dåligt förberedda lagar har lett till
godtycke och orimliga tolkningar från myndigheternas sida. Detta får ofta
allvarliga följder för enskilda människor, vilkas möjligheter till rättelse
många gånger är små. Det ökade antalet anmälningar mot Sverige i
Europadomstolen tyder också på att förhållandena är otillfredsställande.

Vi delar motionärernas oro över dessa utvecklingstendenser. Det framstår
enligt vår mening som klart att de enskilda människornas rättssäkerhet
behöver förbättras i olika avseenden. Ett alternativ är därvid att inrätta en
författningsdomstol. Vi menar att denna fråga bör diskuteras förutsättningslöst
i den nyligen tillsatta folkstyrelsekommittén.

3. beträffande reglering i regeringsformen av svenskt medborgarskap

Anders Björck, Gunnar Biörck i Värmdö, Elisabeth Fleetwood och Ove
Eriksson (alla m) anför:

I regeringsformen, riksdagsordningen och tryckfrihetsförordningen förekommer
bestämmelser som avser ”medborgarna” i ett stort antal paragrafer.
Det förefaller mot denna bakgrund egendomligt att våra grundlagar inte
någonstädes anger vad som konstituerar svenskt medborgarskap, vilket ju
bl. a. utgör grunden för utövandet av rösträtt till riksdagen.

Eftersom det nu inte torde vara möjligt att direkt göra ett tillägg till
regeringsformen skulle det enligt vår mening vara värdefullt om folkstyrelsekommittén
tog frågan under övervägande.

mtMb/gotmb Stockholm 1984 79215