om vissa grundlagsfrågor m.m. (Betänkande 1981/82:KU10 Konstitutionsutskottet)

KU 1981/82:10

Konstitutionsutskottets betänkande
1981/82:10

om vissa grundlagsfrågor m. m.

I detta betänkande behandlas följande frågor som tagits upp i de angivna
motionerna.

1. Statsformen - 1980/81:342

2. Kollektivanslutning till politiskt parti m. m. -1980/81:398,493,496 och
1119

3. Folkomröstningsinstitutet - 1980/81:491

4. Grundlagsskyddad näringsfrihet - 1980/81:645, 1906

5. Översyn av valkretsindelningen - 1980/81:1511

6. Personval - 1980/81:1117

7. Spärreglerna i valsystemet - 1980/81:221

8. Vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska medborgare -1980/81:651, 867

9. Riksdagens arbetsformer m. m. - 1980/81:860

10. Kostnadsberäkningar i riktlinjepropositioner - 1980/81:1123

1. Statsformen

Motionen

I motion 1980/81:342 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas att successionsordningen
utmönstras ur grundlagarna och att de representativa uppgifter
som åvilar konungen överförs till riksdagens talman. Det bör enligt motionen
ske genom att riksdagen dels antar de i motionen framlagda förslagen till lag
om ändring i regeringsformen (yrk. 1) och upphävande av successionsordningen
(yrk. 2), dels hos regeringen anhåller om förslag till följdändringar i
annan lagstiftning m. m. som föranleds härav (yrk. 3). Förslagen bör enligt
motionen behandlas så att reformen kan träda i kraft den 1 januari 1983.

Frågans tidigare behandling

Med anledning av motioner syftande till att införa republik har utskottet
tidigare vid flera tillfällen hänvisat till den ståndpunkt i frågan som togs i
samband med att 1974 års författningsreform antogs. I sitt yttrande över
proposition 1977/78:71 om kvinnlig tronföljd och motioner med anledning
härav anförde konstitutionsutskottet (KU 1977/78:36) bl. a., att genom 1974
års regeringsform bekräftas monarkin som Sveriges statsform och att någon
ändring i detta hänseende inte är aktuell. Utskottet tillstyrkte förslaget om
kvinnlig tronföljd, vilket antogs av riksdagen som vilande grundlagsändring.

1 Riksdagen 1981/82. 4 sami. Nr 10

KU 1981/82:10

Riksdagen antog denna grundlagsändring slutligt i början av 1979/80 års
riksmöte. Riksdagen har därefter avvisat motionsyrkanden av motsvarande
innebörd som de nu aktuella vid 1979/80 och 1980/81 års riksmöten (KU
1979/80:1 och 32 samt 1980/81:3).

2. Kollektivanslutning till politiskt parti

Motionerna

I motion 1980/81:398 av Sven-Erik Nordin (c) och Esse Petersson (fp)
hemställs att riksdagen åter uttalar sin principiella inställning mot politisk
kollektivanslutning. Motionärerna anför att riksdagens tidigare uttalanden
under åren 1973-1980 inte medfört några konkreta åtgärder. Det är därför
nödvändigt att riksdagen ånyo klargör sin principiella uppfattning om
åsiktsfrihetens innebörd i ett demokratiskt samhälle genom ett uttalande av
samma lydelse som det vilket riksdagen vid föregående riksmöte ställde sig
bakom.

I motion 1980/81:493 av Margot Håkansson m. fl. (fp) hemställs att
riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförs om lagstiftning som
förbjuder kollektivanslutning. I motiveringen anförs att de uttalanden som
gjorts under 1970-talet inte lett till några resultat. Därför är det nu dags för en
lagstiftning som skyddar individen och som förbjuder kollektivanslutning till
politiska partier.

I motion 1980/81:496 av Allan Åkerlind m. fl. (m) hemställs att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag till lag stadgande att enbart fysisk person
kan bli medlem i politiskt parti. I motiveringen anförs att en utveckling där
juridiska personer blev medlemmar i ett politiskt parti skulle innebära en
inskränkning i de medborgerliga fri- och rättigheter som riksdagen är satt att
värna. Ett parti som tillåter juridiska personer som medlemmar skulle också
riskera att hamna i ett beroendeförhållande till de intressen som representeras
av dessa juridiska personer. Ett förbud mot juridiska personer att bli
medlemmar i ett politiskt parti har enligt motionärerna införts i Tyskland.

I motion 1980/81:1119 av Sixten Pettersson m. fl. (m) hemställs att
riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till lag stadgande att politiska
partier enbart får registrera de medborgare som partimedlemmar vilka av
egen fri vilja personligen ansökt om medlemskap. I motiveringen anförs att
det från motionärernas parti i riksdagen hävdats att det är lämpligast att
socialdemokratiska partiet självt tar upp frågan om att avskaffa denna form
av medlemsrekrytering. Eftersom riksdagen vid sex tillfällen utan resultat
jpfjuianat det socialdemokratiska partiet att vidta åtgärder i denna riktning
krävs en lagreglering av frågan.

KU 1981/82:10

Frågans tidigare behandling

Frågan om kollektivanslutning till politiskt parti har vid flera tillfällen
behandlats av riksdagen, bl. a. i samband med beslutet rörande 1974 års
författning. Grundlagberedningens majoritet tog avstånd från tanken att i
grundlagen införa förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti. Samma
ståndpunkt intogs i grundlagspropositionen samt av konstitutionsutskottets
majoritet (KU 1973:26). I en reservation (2 m) föreslogs ett grundlagsstadgande
om förbud mot kollektivanslutning. I en annan reservation (3 c, 2 fp)
förordades ett uttalande av riksdagen av innebörd att kollektivanslutning
inte borde förekomma men att frågan inte i första hand borde lösas genom
lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas sida i form av opinionsbildning
mot kollektivanslutning. Riksdagen biföll sistnämnda reservation.
Även vid 1974 års riksdag bifölls ett motionsyrkande av motsvarande
innebörd (KU 1974:54).

Fri- och rättighetsutredningen som presenterade sitt betänkande hösten
1975 (SOU 1975:75) föreslog inte något grundlagsförbud mot kollektivanslutning.
I en reservation (1 m) yrkades på en sådan bestämmelse medan i en
annan reservation (1 fp, 1 c) gavs uttryck för samma uppfattning som
riksdagen tidigare ställt sig bakom.

I propositionen om fri- och rättigheter i grundlag (1975/76:209) intog den
dåvarande regeringen samma ståndpunkt som fri- och rättighetsutredningen
i köllektivanslutningsfrågan. Konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56) anslöt
sig till propositionen i denna del. Även i detta sammanhang förelåg en
reservation (c, fp) av samma innebörd som tidigare nämligen att frågan borde
lösas i första hand genom åtgärder från de politiska partiernas sida. Denna
reservation bifölls av riksdagen. I en annan reservation (m) hade yrkats
lagstiftning mot kollektivanslutning.

Konstitutionsutskottet behandlade våren 1977 en motion (m) i vilken
begärdes lagstiftningsåtgärder om förbud mot kollektivanslutning. Utskottsmajoriteten
(KU 1976/77:27) erinrade i sitt yttrande över motionen om att
riksdagen åren 1973, 1974 och 1976 ställt sig bakom uttalanden av innebörd
att kollektivanslutning till politiskt parti inte borde förekomma men att
frågan inte i första hand borde lösas genom lagstiftning utan genom åtgärder
från partiernas sida. Vidare framhölls att den debatt om kollektivanslutningens
berättigande som på senare tid förekommit, bl. a. inom det socialdemokratiska
partiet och den fackliga rörelsen, gjorde att utskottet hyste starka
förhoppningar att frågan kunde komma att lösas inom en nära framtid.
Utskottet avstyrkte därför motionens yrkande om lagstiftningsåtgärder.

I en reservation (6 s) anfördes bl. a. att det måste tillkomma fackliga
organisationer att fatta beslut i egna angelägenheter.

I ett särskilt yttrande (2 m) uttalades att om kollektivanslutningssystemet
inte bringades att upphöra inom en nära framtid borde frågan lösas genom
lagstiftning.

1* Riksdagen 1981/82. 4 sami. Nr 10

KU 1981/82:10

Riksdagen biföl! utskottsmajoritetens uttalande.

I det år 1978 framlagda betänkandet av rättighetsskyddsutredningen (SOU
1978:34) berördes inte frågan om kollektivanslutning till politiskt parti.
Utskottet behandlade däremot frågan såväl 1978 som 1979 och 1980 med
anledning av motioner i ämnet (KU 1978/79:11, 1979/80:10 och 1980/81:3).
Vid dessa tillfällen har riksdagen bifallit ett uttalande av samma innebörd
som det vilket riksdagsmajoriteten ställde sig bakom vid 1976/77 års
riksmöte. År 1979 och 1980 hade uttalandet följande innehåll:

Individens rätt att fritt och självständigt välja politiskt parti är grundläggande
för demokratin. Utskottet kan därför av principiella skäl inte
acceptera kollektiv anslutning av människor till politiskt parti. Ett sådant
system strider mot den åsiktsfrihet som nu gällande grundlag utgår från såvitt
gäller de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Reservationsrätten för den enskilde förändrar ingenting i denna demokratiskt
grundläggande fråga. Den tvingar den enskilde att offentligt avslöja
vilket parti vederbörande inte vill tillhöra.

Det finns anledning att understryka att ett riksdagens uttalande mot
kollektivanslutning på intet sätt riktar sig mot fackliga föreningars rätt att
själva besluta om egna angelägenheter. Denna rätt skall självklart vara
orubbad. Däremot riktas uttalandet till det parti - socialdemokraterna - som
registrerar som medlemmar andra än dem som individuellt sökt medlemskap
i partiet.

Nuvarande missförhållanden bör, som riksdagen vid flera tillfällen tidigare
uttalat, bringas att upphöra i första hand genom åtgärder från partiets egen
sida. Utskottet konstaterar att riksdagens uttalande ännu inte efterföljts.

Då individens rätt att själv avgöra medlemskap i politiskt parti har
utomordentligt stor principiell betydelse i en demokrati, bör riksdagen ånyo
göra ett uttalande i denna fråga.

3. Folkomröstningsinstitutet

Motionen

I motion 1980/81:491 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) hemställs att riksdagen
beslutar att hos regeringen begära tillsättandet av en parlamentarisk
utredning med uppgift att dels utvärdera erfarenheterna av de folkomröstningar
vi haft, särskilt omröstningen i atomkraftsfrågan, dels överväga
ändrade regler för folkomröstningar i andra ärenden än grundlagsfrågor.

Motionärerna anför att vi nu har omfattande erfarenhet av rådgivande
folkomröstningar. Det är angeläget att dessa erfarenheter sammanställs och
utvärderas. En sådan utvärdering bör således komma till stånd. Det är också
angeläget med en översyn av folkomröstningsinstitutet som sådant för att de
brister som nu finns skall undanröjas. Till de frågor som enligt motionen
särskilt bör beaktas vid en sådan översyn hör om folkomröstningarna även
formellt skall göras beslutande, vilka regler som skall gälla för rätten att ta
initiativ till folkomröstningar samt hur informationen inför folkomröstningarna
skall organiseras och finansieras.

KU 1981/82:10

Nuvarande ordning

Enligt 8 kap. 4 § RF meddelas föreskrifter om rådgivande folkomröstning i
hela riket genom lag. I grundlagsproposition 1973:90 (s. 186-187) anförde
dåvarande chefen för justitiedepartementet bl. a. att han delade grundlagberedningens
uppfattning att det kan vara av värde att ha möjlighet att efter
majoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkomröstning, t. ex. i en
fråga där partierna önskar få kännedom om uppfattningen bland väljarna,
innan de tar ställning för egen del. Däremot avvisade departementschefen i
likhet med grundlagberedningen tanken att tillägga en minoritet i riksdagen
rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle inte kunna
undgå att minska parlamentarismens funktionsduglighet.

Departementschefen framhöll vidare att ett folkomröstningsinstitut av
rådgivande karaktär inte innebär att avgörande undandras statsorganen. Det
fanns därför inte något behov av att i grundlag ha närmare regler om
möjligheterna att anordna sådan folkomröstning. Det var alltså tillräckligt
att det i grundlag slås fast att befogenheten att besluta om rådgivande
folkomröstning i hela riket skall ligga hos riksdagen. För sådant beslut bör
lagstiftningens form användas.

Utskottet anslöt sig till propositionen i fråga om folkomröstningsinstitutets
utformning (KU 1973:26, s. 35 f.). Riksdagen följde utskottet.

På grundval av förslag av rättighetsskyddsutredningen framlades våren
1979 proposition 1978/79:195 om förstärkt skydd för fri- och rättigheter
m. m. Som vilande grundlagsändring (se KU 1978/79:39) antogs därvid en
komplettering av 8 kap. 15 § RF, som innebär att ett förslag till ändring av
grundlag skall bli föremål för folkomröstning om yrkande härom framställs
av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av
ledmöterna röstar för bifall till yrkandet. Folkomröstning skall hållas
samtidigt med riksdagsval. Förslaget är förkastat, om de flesta som deltar i
omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem
som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. Detta förslag till
grundlagsändring antogs av riksdagen i början av 1979/80 års riksmöte (KU
1979/80:1).

Samtidigt med förslaget till grundlagsändring antog riksdagen en särskild
lag om förfarandet vid folkomröstning i hela landet. Denna lag gäller såväl
rådgivande folkomröstning som folkomröstning i grundlagsfråga. I en
reservation (s) anfördes att lagen endast borde gälla i sistnämnda fall.

Frågans tidigare behandling

Frågan om en översyn av folkomröstningsinstitutet har behandlats av
riksdagen under såväl 1979/80 som 1980/81 års riksmöten. Riksdagen har vid
båda dessa tillfällen på konstitutionsutskottets förslag avslagit motionerna
(KU 1979/80:34 och 1980/81:3). Vid båda tillfällena har reservationer (c) till
förmån för bifall till motionerna förelegat.

KU 1981/82:10

Kommunaldemokratiska kommittén

I och med införandet av 1977 års kommunallag har kommunernas
möjligheter att anordna rådgivande folkomröstningar och andra opinionsundersökningar
förbättrats. Kommunaldemokratiska kommittén (Kn
1977:07) har enligt sina direktiv att följa hur bestämmelserna rörande de
kommunala omröstningarna tillämpas i praktiken. Kommittén, som ännu
inte avslutat sitt arbete med dessa frågor, har också möjlighet att ta de
initiativ till ändrade eller nya bestämmelser som erfarenheterna kan ge
anledning till. Kommittén har under år 1981 lämnat en redogörelse dels för
de folkomröstningar i indelningsfrågan som ägt rum i Vaxholms och
Härjedalens kommuner, dels för vilka kommunala omröstningar och
opinionsundersökningar som över huvud taget genomförts under senare år.
Redogörelsen lämnas i ett delbetänkande från utredningen Kommunala
folkomröstningar i Sverige 1979 och 1980 (Ds Kn 1981:2). I betänkandet
anför kommittén att den avser att senare återkomma med synpunkter och
förslag som kan motiveras av de studier som redovisas i rapporten.

4. Grundlagsskyddad näringsfrihet

Motionerna

I motion 1980/81:645 av Sven Andersson m. fl. (fp, m, c) hemställs att
riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till grundlagsskyddad näringsfrihet.
I motiveringen anförs att det skulle vara ett avgörande steg i en politik
för att öka företagarnas och övriga investerares tilltro till statsmakternas vilja
att-bedriva en social marknadsekonomi att i grundlagen skydda rätten att
starta och driva företag.

I motion 1980/81:1906 av Görel Bohlin m. fl. (m) hemställs att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag till grundlagsskyddad näringsfrihet. I
motiveringen hänvisas till motion 1980/81:1905 om åtgärder för att främja
näringslivet i Stockholmsområdet. I den sistnämnda motionen berörs frågan
om marknadshushållningens funktionssätt allmänt. Enligt motionärerna är
det marknadsekonomiska systemet överlägset alternativa system när det
gäller att skapa välstånd och frihet för medborgarna.

Frågans tidigare behandling

Frågan om ett grundlagsskydd för näringsfriheten har behandlats av
riksdagen vid flera tillfällen under senare år. Konstitutionsutskottet behandlade
frågan senast i samband med behandlingen av proposition 1978/79:195
om förstärkt skydd för fri- och rättigheter. Med anledning av motionsyrkanden
(fp, c, m) anförde utskottet (KU 1978/79:39) beträffande grundlagsskydd
för näringsfriheten följande:

KU 1981/82:10

Beträffande näringsfriheten utgår svensk rätt från principen att varje
medborgare har full frihet att driva näring och utöva yrke. Friheten är dock
begränsad i olika hänseenden, t. ex. på grund av säkerhets-, hälsovårds-,
arbetarskydds- och andra ordningsintressen.

I skilda sammanhang har frågan om införande av ett grundlagsskydd för
näringsfriheten diskuterats, men omfattningen av de inskränkningar i
skyddet som i så fall måste göras har i allmänhet ansetts utgöra ett hinder för
en sådan grundlagsbestämmelse. Senast intogs denna ståndpunkt i förarbetena
till 1976 års fri- och rättighetsreform. I mars 1977 avslog riksdagen (KU
1976/77:27) under hänvisning till det pågående arbetet i rättighetsskyddsutredningen
ett motionsyrkande (fp, m, c) av samma innebörd som de nu
aktuella.

Rättighetsskyddsutredningen var enligt sina direktiv oförhindrad att ta
upp frågor om förstärkningar av rättighetsskyddet utöver de huvuduppgifter
som ålagts utredningen. I denna del nämndes bl. a. uttryckligen frågan om
regler till skydd för näringsfriheten. I rättighetsskyddsutredningens betänkande
framlades flera förslag till förstärkt rättighetsskydd som inte var
hänförliga till utredningens huvuduppgifter. Förslagen har behandlats i det
föregående. Något förslag om regler till skydd för näringsfriheten framlades
däremot inte av rättighetsskyddsutredningen.

I propositionen erinras om att det under remissbehandlingen av rättighetsskyddsutredningens
betänkande har framförts vissa önskemål om
förstärkningar av rättighetsskyddet på ytterligare några punkter, bl. a. i vad
gäller regler till skydd för näringsfriheten. Enligt propositionen saknas
emellertid underlag för att nu gå utöver de förslag som rättighetsskyddsutredningen
har lagt fram. I propositionen uttalas att det synes lämpligt att man
nu avvaktar erfarenheterna av den utbyggnad av rättighetsskyddet som har
skett genom 1976 års reform samt av den förstärkning av rättighetsskyddet
som kommitténs förslag kan leda till.

Utskottet ansluter sig till vad som i denna del uttalats i propositionen och
finner därför inte skäl att nu föreslå riksdagen att ta något initiativ
beträffande ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet. Utskottet avstyrker
därför motionerna 1977/78:903, 1978/79:1094 och 1978/79:1655.

Utskottets förslag i denna del var enigt. Riksdagen följde utskottet.

5. Översyn av valkretsindelningen

Motionen

I motion 1980/81:1511 av Olle Svensson (s) och Arne Gadd (s) hemställs
att riksdagen begär hos regeringen att en parlamentarisk utredning skall
tillsättas för att se över valsystemet till riksdagen i enlighet med vad som
anförs i motionen.

Enligt motionärerna skapar det nuvarande riksproportionella valsystemet
svårigheter för majoritetsbildningen i riksdagen. En väg att minska dessa
olägenheter skulle enligt motionen vara att med bibehållet valsystem minska
valkretsarnas storlek. Med en sådan förändring skulle också avståndet
mellan väljarna och deras företrädare minska samtidigt som ett inslag av
personval infördes i valsystemet. Motionärerna pekar på att personvals- och

KU 1981/82:10

valkretsutredningen utarbetade ett förslag till valkretsindelning som byggde
på dessa principer. En särskild parlamentarisk utredning bör tillsättas för att
överarbeta personvals- och valkretsutredningens förslag.

Frågans tidigare behandling

Personvals- och valkretsutredningen tillkallades 1974 med uppgift att
överväga möjligheterna att förstärka personvalsinslaget inom det proportionellavalsystem
som tillämpas fr. o. m. 1970 års val, utarbeta förslag till en ny
valkretsindelning bl. a. syftande till mindre valkretsar än de f. n. största samt
genomföra analyser av simulerade val med majoritetsvalssystem.

Utredningen avlämnade i januari 1978 sitt betänkande Personval- och
valkretsindelning (SOU 1977:94). I betänkandet föreslogs en valkretsindelning
bestående av 34 valkretsar. De största valkretsarna - Stockholms,
Stockholms läns och Göteborgs valkretsar - uppdelades enligt förslaget på
flera mindre kretsar. För Malmöhus län föreslog utredningen att länsvalkretsen
och fyrstadskretsen skulle ersättas av tre valkretsar. Malmö kommun
skulle bilda egen valkrets. Därutöver skulle länet indelas i en nordlig och en
sydlig valkrets.

Utredningen studerade i sitt betänkande också en alternativ valkretsindelning
med 54 valkretsar. Utredningens förslag har remissbehandlats men
inte föranlett några ytterligare åtgärder från statsmakternas sida.

I november 1979 tillkallades utredningen (Ju 1979:12) med uppdrag att se
över valkretsindelningen vid riksdagsval i Malmöhus län. Utredningen
prövade olika alternativ för hur personvals- och valkretsutredningens förslag
beträffande Malmöhus län skulle kunna överarbetas. Slutresultatet redovisades
i betänkandet (Ds Ju 1980:3) Valkretsindelningen i Malmöhus län. I
betänkandet förordade utredningen det alternativ som stämde överens med
personvals- och valkretsutredningens ursprungliga förslag. Utredningens
betänkande har inte föranlett något förslag till riksdagen.

I riksdagen har frågan om valkretsindelningen aktualiserats vid flera
tillfällen under senare år. 1978 avstyrkte konstitutionsutskottet i sitt av
riksdagen godkända betänkande (KU 1978/79:15) en motion med förslag att
personvals- och valkretsutredningens förslag skulle överarbetas med sikte på
en valkretsindelning med mindre valkretsar. Utskottet motiverade sitt
avstyrkande med att remissbehandlingen av utredningens förslag borde
avvaktas innan något ställningstagande gjordes till förslagen i utredningens
betänkande

Vid föregående riksmöte avslog riksdagen ett motionsyrkande (KU
1980/81:3) med syfte att få till stånd ytterligare studier av hur ett system med
majoritetsval skulle fungera i vårt land. Motionsyrkandet motiverades med
argument som nära anknyter till de i förevarande motion aktuella. Utskottet
avstyrkte med hänvisning till att frågan om majoritetsval numera i Sverige
endast är intressant från statsvetenskapliga synpunkter.

KU 1981/82:10

I en reservation (7 s) yrkades att regeringen skulle ges i uppdrag att på
lämpligt sätt fullfölja de studier av majoritetsvalsystemet som författningsutredningen
och personvals- och valkretsutredningen genomfört. Riksdagen
beslöt i enlighet med utskottets förslag.

6. Personval

Motionen

1 motion 1980/81:1117 av Esse Petersson och Kerstin Ekman (fp) hemställs
att riksdagen hos regeringen hemställer om ett förslag till personval i enlighet
med vad i motionen anförts. Enligt motionärerna finns det inget som tyder på
att personvals- och valkretsutredningens system inte skulle fungera på ett bra
sätt.

Den enighet som krävs för förändringar av det svenska valsystemet kan
enligt motionen utan tvivel uppnås om detta förslag. Regeringen bör därför
ta initiativ till överläggningar mellan partierna i syfte att nå fram till ett
gemensamt förslag till personvalsreform.

Frågans tidigare behandling

Som framgått ovan har personvals- och valkretsutredningen avlämnat ett
betänkande med ett förslag till personvalssystem. Förslaget, som i sina
grundläggande principer bygger på det valsystem som tillämpas i Belgien, har
remissbehandlats.

Vid föregående riksmöte behandlade riksdagen en motion i vilken
föreslogs att riksdagen hos regeringen skulle hemställa om ett förslag till
personvalssystem i enlighet med personvals- och valkretsutredningens
förslag. Konstitutionsutskottet (KU 1980/81:3) avstyrkte motionen med
hänvisning dels till att utredningens förslag inte var enigt, dels till att
remissopinionen var sådan att förslaget inte utan vidare bearbetning kunde
läggas till grund för ett nytt valsystem. I en reservation (2 fp) föreslogs att
riksdagen hos regeringen skulle begära att regeringen tog initiativ till
överläggningar mellan partierna i syfte att nå enighet om en personvalsreform.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

7. Spärreglerna i valsystemet

Motionen

I motion 1980/81:221 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen
beslutar hos regeringen hemställa om utredning rörande slopande av
gällande system med spärrar vid val till riksdag och landsting. I motiveringen
anförs att systemet med småpartispärrar kan leda till att en stor del av den

KU 1981/82:10

röstberättigade befolkningen blir helt utan representation trots att de gör sin
medborgerliga plikt och deltar i valen. Detta är inte ägnat att stärka
förtroendet för demokratin och det politiska systemet.

Gällande regler

13 kap. 7 § regeringsformen stadgas att endast parti som fått minst 4 % av
rösterna i hela riket är berättigat att delta i fördelningen av mandaten. Dock
gäller att parti som fått färre röster deltar i fördelningen av de fasta
valkretsmandaten i valkrets där partiet har fått minst 12 % av rösterna.

I vallagen (1972:620) stadgas i 14:15 a att mandaten i landstinget fördelas
mellan partier. Endast parti som erhållit minst 3 % av rösterna i hela
landstingskommunen är berättigat att delta i fördelningen av mandaten i
landstinget.

Frågans tidigare behandling

Den s. k. 4-procentsspärren tillkom som ett led i den partiella författningsreformen
1968-1969. I samband därmed ersattes det tidigare valsystemet,
där mandaten fördelades inom slutna valkretsar med tillämpning av jämkad
uddatalsmetod, med det nuvarande riksproportionella valsystemet med
(f.n.) 39 utjämningsmandat. Ett väsentligt syfte med valsättsreformen var att
till den nya enkammarriksdagen erhålla ett valsystem som bättre än tidigare
tillgodosåg kravet på en proportionell rättvisa. I proposition 1968:27 med
förslag till partiell författningsreform anförde dock föredragande statsrådet: Problemen

vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger
till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande som varje
proportionell metod är uttryck för så långt att andra värden i det politiska
livet kommer i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentationen
får inte köpas till priset av ett valsystem, som uppmuntrar till partisplittring
och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de demokratiska
institutionerna. Demokratins arbetsduglighet är inte mindre viktig än
rättvisan i valsystemet. Problemet är hur man skall kunna förse ett
proportionellt valsystem med lämpligt utformade spärrar mot småpartier.

Vid behandlingen av propositionen fann konstitutionsutskottet (KU
1968:20) det föreslagna nya valsystemet vad avsåg såväl riksDroportionalitet
som spärreffekter mot småpartier innebära en väsentligt mera rättvis och
därmed från principiellt demokratiska synpunkter mer tillfredsställande
ordning än den dittillsvarande. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag,
och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Frågan har därefter behandlats i riksdagen med anledning av motioner,
bl. a. i samband med att förslaget till den nuvarande grundlagen antogs som
vilande (KU 1973:26s. 21) och därefter vid 1976/77,1979/80 samt 1980/81 års

KU 1981/82:10

liksmöten (KU 1976/77:23, KU 1979/80:32 och KU 1980/81:3). Motionsyrkandena
har inte föranlett något ändrat ställningstagande från riksdagen.
Vid 1980/81 års riksmöte anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen
godkända betänkande i denna del:

Vad gäller frågan om spärregler i valsystemet anförde utskottet senast vid
föregående riksmöte (KU 1979/80:32) att småpartispärren ansetts nödvändig
för att förhindra en för det parlamentariska arbetet besvärande partisplittring.
Utskottet har vid flera tillfällen under senare år avvisat tanken på att
avskaffa spärregler och har inte funnit anledning att nu frångå denna
ståndpunkt. Utskottet avstyrker således motionen 203.

8. Vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska medborgare

Motionerna

I motion 1980/81:651 av Hilding Johansson m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär att en parlamentariskt sammansatt kommitté
tillsätts för att sammanfatta och bedöma olika studier av invandrarnas
deltagande i det politiska arbetet samt utreda frågan om rösträtt för
invandrare utan svenskt medborgarskap och andra åtgärder för att underlätta
deras deltagande i de politiska beslutsprocesserna.

Motionärerna anför att det utredningsarbete som nu pågår om invandrarnas
politiska situation är så splittrat att det finns en betydande risk för att
frågan om vilka ytterligare åtgärder som krävs för att underlätta för
invandrare utan svenskt medborgarskap att delta i det politiska arbetet i vårt
land blir försummad. Det är därför angeläget att en samlad utredning
kommer till stånd genom en parlamentarisk kommitté. En sådan utredning
kan också få till uppgift att studera frågan om rösträtten kan utvidgas
ytterligare och även omfatta riksdagsvalet.

I motion 1980/81:867 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen
hos regeringen hemställer om ett förslag om rösträtt för invandrare i
riksdagsval, oberoende av medborgarskap, snarast föreläggs riksdagen.
Enligt motionärerna är en reform av detta slag ett steg mot det gamla målet
att uppnå allmän och lika rösträtt. De nuvarande rösträttsbestämmelserna är
inte i överensstämmelse med de stora demokratiska reformernas syfte utan
kan t. o. m. enligt motionärerna ses som ett hinder för demokratins
utveckling i Sverige.

Gällande regler

Enligt regeringsformen är svenskt medborgarskap ett av rösträttsvillkoren
vid val till riksdagen. Också för valbarhet till riksdagen krävs svenskt
medborgarskap (3 kap. 2 och 10 §§ RF).

För att utlänning skall kunna upptas till svensk medborgare (naturalisation)
krävs bl. a. att sökanden sedan fem år har hemvist här i landet. I fråga

1** Riksdagen 1981182. 4 sami. Nr 10

KU 1981/82:10

om dansk, finländsk, isländsk och norsk medborgare är dock kvalifikationstiden
för erhållande av svenskt medborgarskap två år.

Genom beslut av riksdagen hösten 1975 (prop. 1975/76:23, KU 25) erhöll
utlänningar bosatta i Sverige rösträtt vid val av kommunfullmäktige,
landsting och kyrkofullmäktige. Som särskild förutsättning för rösträtten
skulle gälla att den utländske medborgaren har varit kyrkobokförd i Sverige
den 1 november de tre åren närmast före valåret. Beslutet innebar också att
utlänningar, som uppfyllde rösträttsvillkoren, blev valbara till kommunala
förtroendeuppdrag. Här återgivna bestämmelser finns i 2 kap. 3 och 4 §§
kommunallagen (1977:179) och i 9 och 10 §§ lagen (1961:436) om
församlingsstyrelse.

De nya reglerna tillämpades för första gången vid 1976 års val till
kommunfullmäktige, landsting och kyrkofullmäktige.

Frågans tidigare behandling

Frågan om vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska medborgare
har aktualiserats vid flera tillfällen efter 1975 då beslutet om kommunal
rösträtt för invandrare fattades. Vid 1977/78 års riksmöte (KU 1977/78:8)
lämnade utskottet i sitt betänkande en utförlig redovisning av de regler som
gäller i andra länder och frågans tidigare behandling i Sverige. Vidare
redogjordes för de undersökningar och utredningar som företagits i
anslutning till reformen.

I betänkandet vid föregående riksmöte (KU 1980/81:3) kompletterade
utskottet denna bakgrundbeskrivning med en redogörelse för de undersökningar
som genomförts beträffande invandrarnas valdeltagande och politiska
aktivitet i övrigt i anslutning till 1976 och 1979 års val samt folkomröstningen
1980. För en redogörelse för dessa frågor hänvisas till de berörda
betänkandena.

Riksdagen har avvisat de motionsyrkanden som föranlett dessa betänkanden.
Då frågan senast var aktuell (KU 1980/81:3) anförde utskottet
bl. a.:

Utskottet har sedan 1977/78 års riksmöte vid flera tillfällen haft att ta
ställning till motionskrav av i princip samma innebörd som de nu
föreliggande. Utskottet har därvid avstyrkt yrkanden om rösträtt vid
riksdagsvalen för utländska medborgare med hänvisning bl. a. till att ett
brytande av sambandet mellan rösträtt och medborgarskap skulle leda till att
innehållet i medborgarskapet tunnas ut i alltför hög grad. Utskottet har i
dessa sammanhang också erinrat om att kvalifikationstiden för att erhålla
svenskt medborgarskap så sent som 1976 avkortats från tre till två år för
medborgare från de nordiska länderna och från sju till fem år för andra
utländska medborgare. Utskottet kan inte heller i år ställa sig bakom krav
som direkt syftar till att bryta sambandet mellan medborgarskap och rösträtt
på den nationella nivån.

KU 1981/82:10

Vad gäller den andra delen av utredningsyrkandet i motionen 459 som
syftar till åtgärder för att underlätta invandrarnas deltagande i de politiska
beslutsprocesserna vill utskottet erinra om att invandrarverket, statistiska
centralbyrån samt expertgruppen (A 1975:05) för invandringsforskning
publicerat resp. kommer att publicera ett flertal rapporter angående
invandrarnas information och valdeltagande vid 1979 års kommunalval samt
folkomröstningen. Kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07) har
också enligt sina tilläggsdirektiv att särskilt uppmärksamma vissa underrepresenterade
gruppers, bl. a. invandrarnas, möjligheter att aktivt delta i det
kommunalpolitiska arbetet. Slutligen bör nämnas att den nya utredning som
skall se över frågan om invandringen och invandrarnas situation i Sverige
enligt sina direktiv skall utvärdera effekten av de reformer som genomförts
under 1970-talet, bl. a. i syfte att vidga invandrarnas möjligheter till politiskt
inflytande.

Av det ovan anförda framgår att studier och utredningar rörande olika
invandrargruppers deltagande i det politiska livet redan pågår i flera olika
sammanhang. Något ytterligare initiativ från riksdagens sida i den frågan är
sålunda inte nu erforderligt.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet ifrågavarande motionsyrkanden.

I en reservation (7 s) yrkades att riksdagen skulle begära att en särskild
utredning tillsattes för att sammanfatta och bedöma olika studier av
invandrarnas deltagande i det politiska arbetet. Reservanterna anförde i
motiveringen:

Enligt utskottet kan många skäl anföras för att ytterligare stärka
invandrarnas deltagande i den politiska beslutsprocessen i vårt land.
Erfarenheter finns nu från två kommunalval och en folkomröstning, i vilka
de 1975 införda rösträttsbestämmelserna tillämpats. Ett flertal studier har
genomförts och redovisats av olika forskare och statliga myndigheter. Det
finns därför i dag ett utförligt underlag för en sammanfattande utvärdering av
de insatser som gjorts hittills på detta område och för en bedömning av vilka
ytterligare åtgärder t. ex. rörande information från samhällets sida som bör
vidtas för att underlätta för invandrarna att utnyttja sin rösträtt.

Utskottet delar den bedömning som görs i motion 1979/80:459 att en
särskild parlamentarisk utredning nu bör tillsättas med särskild inriktning på
att sammanfatta och bedöma olika studier av invandrarnas deltagande i det
politiska arbetet. En sådan utredning bör också studera frågan, om rösträtten
kan utvidgas ytterligare och även omfatta riksdagsvalet. Denna fråga
aktualiserar även andra problem än de som är förbundna med den
kommunala rösträtten. Som exempel kan nämnas att vissa invandrare kan få
rösträtt och bli valbara både till hemlandets parlament och till den svenska
riksdagen. Frågor av detta slag kräver ytterligare överväganden, innan beslut
nan rattas om rösträtt toi mvanuiare aven i riksdagsval. Utskottet kan
sålunda inte biträda förslaget i motion 1979/80:151.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

KU 1981/82:10

9. Riksdagens arbetsformer m. m.

Motionen

I motion 1980/81:860 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär att en parlamentariskt sammansatt utredning tillsätts
för att utarbeta förslag om allmänna val på våren, omläggning av budgetåret
och reformering av arbetsformerna i riksdagen i enlighet med vad som
förordats i denna motion.

Motionärerna pekar i motionen på de svårigheter som de nuvarande
arbetsformerna i riksdagen skapar för ledamöternas möjligheter att fullgöra
sina uppgifter i riksdagen och samtidigt bevara en nära och kontinuerlig
kontakt med valmännen i valkretsarna. De svårigheter som påpekas i
motionen är enligt motionärerna av sådant slag att det inte är möjligt att
undanröja dem utan mer genomgripande förändringar av reglerna för
riksdagens arbete och funktionssätt. En särskild parlamentarisk utredning
bör därför tillkallas med uppgift att pröva sådana mer övergripande
förändringar som en övergång till allmänna val på våren och en omläggning
av budgetåret. Utredningen skulle också ha till uppgift att utreda möjligheterna
att ytterligare utveckla systemet med sammanträdesfria veckor. Det
borde enligt motionärerna vara möjligt att i likhet med det västtyska systemet
planera riksdagsarbetet så att sammanträdesfria veckor läggs in med en viss
regelbundenhet i arbetsschemat.

Frågans tidigare behandling

Frågan om en övergång till vårval och en eventuell övergång i anslutning
till detta till ett nytt budgetår har prövats i olika sammanhang under senare
år. Grundlagberedningen tog upp frågan i diskussionsbetänkandet (SOU
1970:27) Allmänna val på våren? Budgetutredningen berörde frågan i sin
översyn av budgetsystemet i betänkandet (SOU 1973:43) Budgetreform. I
riksdagen har frågan berörts i olika sammanhang dels i direkt anslutning till
överväganden rörande den nya författningen, dels med anledning av
motionsyrkanden. Konstitutionsutskottet lämnade i betänkandet vid 1979/80
års riksmöte en utförlig redogörelse för frågans tidigare behandling (KU
1979/80:32).

Utskottet anförde i betänkandet - som godkändes av riksdagen - att den
utredning som utskottet uttalade sig för rörande vissa författningsfrågor
kunde komma att beröra även tidpunkten för de allmänna valen. Enligt
utskottet borde den utredning som skulle komma att tillkallas känna sig
oförhindrad att behandla frågan om vilken verkan tidpunkten för valen får
för årsrytmen i riksdagsarbetet och för riksdagens arbetsformer i övrigt.

Utskottet anförde vidare att det inom utskottet tillsatts en arbetsgrupp för
att pröva sådana frågor rörande riksdagens arbetsformer som borde bli
föremål för en förnyad översyn. Arbetsgruppen skall enligt utskottet

KU 1981/82:10

redovisa sitt arbete i en rapport till talmanskonferensen, som därefter har
möjlighet att vidarebefordra förslagen till riksdagen.

Grundlagskommittén - som tillkallades i februari 1980 - berörde frågan
om vårval i sitt betänkande (SOU 1981:15). Utredningen hade dock på den
tid som stått till förfogande för utredningsarbetet inte haft möjlighet att
penetrera frågan närmare. Utredningen anförde i denna del (s. 44):

Allmänna val på våren skulle medföra betydande ingrepp i riksdagsarbetet.
En omläggning av budgetåret skulle därtill leda till betydande
förändringar i den statliga verksamheten i övrigt. Det har inte varit möjligt
för grundlagskommittén att på den korta tid som har stått till förfogande
närmare penetrera dessa frågor. Kommittén konstaterar att tidigare
utredningar har visat att vissa fördelar torde stå att vinna på ett system med
vårval och kalenderårsbudget. Skäl har också anförts för att pröva
möjligheten till vårval utan omläggning av budgetåret. Kommittén är
emellertid inte beredd att föreslå några förändringar i dessa frågor.

Den av konstitutionsutskottet tillsatta arbetsgruppen har i ett betänkande
till talmanskonferensen framlagt vissa delförslag till reformer av riksdagens
arbetsrutiner. Utredningen har bl. a. föreslagit att tyngdpunkten i riksdagens
arbetsvecka förskjuts från tisdag-torsdag till onsdag-fredag, att ökat intresse
ägnas möjligheterna att samla ärenden i särskilda s. k. ärendebanker samt att
man i större utsträckning än tidigare samordnar debatter rörande näraliggande
frågor.

Talmanskonferensen behandlade arbetsgruppens förslag i slutet av
november 1980. Konferensen avslog då förslaget till ändrat arbetsschema för
riksdagsveckan men ställde sig bakom förslagen att samla ärendena i
särskilda ärendebanker samt att så långt möjligt i tiden samordna debatter
och voteringar beträffande likartade ärenden.

I november 1980 tillsattes en särskild utredning av talmanskonferensen för
att pröva frågan om utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan
utskotten. I utredningen, som består av särskilda sakkunniga, ingår
representanter för de fem riksdagspartierna. Det har emellertid förutsatts att
dessa inte skall behöva delta i det inledande arbetet med en kartläggning av
utskottens arbetssituation m. m.

KU 1981/82:10

10. Kostnadsberäkningar i riktlinjepropositioner

Motionen

I motion 1980/81:1123 av Daniel Tarschys (fp) hemställs att riksdagen
beslutar om följande ändring av riksdagsordningen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 2 §

Budgetåret börjar den 1 juli.
Regeringen skall senast den 10
januari eller, om hinder möter till
följd av nyligen inträffat regeringsskifte,
snarast möjligt därefter avlämna
proposition med förslag till
statsbudget (budgetproposition) för
det närmast följande budgetåret.
Propositionen skall innehålla finansplan
och nationalbudget. Regeringen
skall avgiva särskilt förslag till
slutlig reglering av statsbudgeten
(kompletteringsproposition). Sådant
förslag skall om hinder ej möter
avlämnas före utgången av april
månad.

Annan proposition angående anslag
för det närmast följande budgetåret
skall avlämnas senast den 10
mars såvida regeringen icke finner
att propositionens behandling kan
uppskjutas till följande riksmöte.

Proposition med förslag om nytt
eller väsentligen höjt anslag bör
innehålla uppskattning av framtida
kostnader för det ändamål som förslaget
avser. Om förslag till anslag
grundar sig på plan för längre tid än
den för vilken anslaget har beräknats
i propositionen, bör planen redovisas.

Annan proposition angående anslag
för det närmast följande budgetåret
skall avlämnas senast den 10
mars, såvida regeringen icke finner
att propositionens behandling kan
uppskjutas till följande riksmöte.

Proposition med förslag om nytt
eller väsentligen höjt anslag eller om
sådana riktlinjer för viss statsverksamhet
som avses i RF 9 kap. 7 § bör
innehålla uppskattning av framtida
kostnader för det ändamål som förslaget
avser. Om förslag till anslag
grundar sig på plan för längre tid än
den för vilken anslaget har beräknats
i propositionen, bör planen redovisas.

I motionen anförs att det finns skäl för riksdagen att noga ge akt på att
bestämmelsen i RO 3 kap. 2 § tredje stycket efterlevs. Den bör också skärpas
så att även de riktlinjepropositioner som regeringen kan avge enligt
bestämmelserna i RF 9 kap. 7 § omfattas av stadgandet.

KU 1981/82:10

Gällande regler m. m.

I samband med granskningen av regeringsärendenas handläggning uppmärksammade
konstitutionsutskottet vid 1980/81 års riksmöte regeringens
tillämpning av 3 kap. 2 § tredje stycket i riksdagsordningen. I en kanslipromemoria
som redovisades i granskningsbetänkandet KU 1980/81:25, bilaga
4, lämnade utskottet då en utförlig redovisning av gällande regler och
förarbetena till dessa. Utskottets redovisning i denna del hade följande
lydelse:

Tredje stycket i riksdagsordningens (RO) 3 kap. 2 § har följande
lydelse:

Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla
uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser. Om
förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget
har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

Grundlagberedningen anförde i sin motivering till dessa bestämmelser (se
SOU 1972:15 s. 171) att syftet med dem var att stärka riksdagens möjligheter
att delta i de långsiktiga bedömanden som ofta är de reellt styrande. Sålunda
borde enligt beredningen proposition med förslag om nytt eller väsentligt
höjt anslag innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål
som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än
den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, borde vidare planen
redovisas där.

Den första punkten blir enligt grundlagberedningen tillämplig i praktiken
särskilt när det gäller ett nytt projekt vars omfattning i tiden redan från
början kan beräknas. I fråga om många förslag till anslag, där livslängden
inte kan beräknas i förväg, blir regelns räckvidd enligt beredningen mera
begränsad. När det talas om ”framtida kostnader” avses i första hand statens
kostnader. Beredningen framhöll emellertid att det naturligtvis är önskvärt
att också övriga kostnader redovisas, i den mån så kan ske. Huruvida
anslaget avser utbetalningar, utgifter eller kostnader saknar enligt beredningen
direkt betydelse i nu förevarande sammanhang. Stadgandet har fått
en fakultativ utformning. Beredningen underströk att kostnadsberäkningar
på längre sikt alltid blir mer eller mindre osäkra.

Den andra punkten innebär enligt grundlagberedningen att den flerårsplanering
eller de flerårsstudier som faktiskt ligger till grund för en begäran
om anslag för det närmaste budgetåret på lämpligt sätt bör redovisas för
riksdagen när anslaget begärs. Riksdagens ”beslutshorisont” borde inte vara
kortare än regeringens och de underordnade myndigheternas.

Grundlagberedningen framhöll slutligen att de föreslagna bestämmelserna
i 3 kap. 2 § tredje stycket RO inte innebär att riksdagen skall fatta bindande
flerårsbeslut. Det gäller enligt beredningen bara att söka säkerställa att
beslutsunderlaget inte blir onödigt kortsiktigt.

I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning
m. m. anförde föredragande departementschefen bl. a. följande i
fråga om redovisning av underlag för riksdagens långsiktigare bedömningar
(s. 222-223):

Nära samband med bugetsystemets utformning har den statliga långtidsplaneringen.
Önskemålen om ett utbyggt planeringssystem har vuxit fram ur
insikten att beslut under den årliga budgetbehandlingen ofta har konsekven -

KU 1981/82:10

ser också på längre sikt och att som följd härav den faktiska bundenheten vid
den årliga utgiftsprövningen kan vara ganska omfattande på grund av
tidigare års beslut.

Ett utbyggt system för planering kan införas endast successivt och under
hänsynstagande till föreliggande olikheter mellan skilda sektorer av den
statliga verksamheten. Planeringsarbetet bör ledas av regeringen. Men det är
givet att studier på flerårssikt är av utomordentligt intresse också för
riksdagens del. Då det gäller att ta ställning till formerna för riksdagens
deltagande i planeringsprocessen, måste man beakta planeringens karaktär.
Först och främst bör naturligtvis riksdagen få del av information som utgör
resultat av studierna och som kan vara av betydelse för beslut som riksdagen
skall fatta. De av beredningen i 3 kap. 2 § RO föreslagna bestämmelserna
syftar till att trygga en sådan information. I övrigt bör riksdagens medverkan i
det väsentliga få formen av insyn i planeringsarbetet. Enligt riktlinjer, som
statsmakterna godtog 1972, har det parlamentariska deltagandet i försvarsplaneringen
huvudsakligen karaktär av insyn i viktiga planeringsmoment.
Ett insynsförfarande kan emellertid åstadkommas inom ramen för riksdagens
nuvarande arbetsformer och kräver inte några särskilda föreskrifter i
RF eller RO.

Hittills har varit tal om en planering som endast redovisar beslutsunderlag.
I vissa fall måste emellertid riksdagen fatta ekonomiska beslut som utgör
bestämda led i en fixerad handlingsplan för framtiden. Det rör sig alltså här
om en mera bindande planering. Det är en självklarhet att riksdagen i sådana
fall skall ha del av och i allmänhet ta ställning till hela det ifrågavarande
projektet. Så sker redan nu. I beredningens förslag har upptagits bestämmelser
som anvisar flera olika former i vilka riksdagen kan fatta beslut med
ekonomisk verkan utöver budgetåret. Riksdagen kan sålunda direkt besluta
om anslag för längre tid än ett budgetår. Den kan vidare bemyndiga
regeringen att utlägga beställningar eller företa andra investeringar för vilka
utgifterna belöper på flera budgetår. Riksdagen kan också i samband med
budgetbehandlingen eller i andra sammanhang besluta om ”riktlinjer för viss
statsverksamhet”, dvs. fatta s. k. princip- eller organisationsbeslut. Jag vill
också nämna att lagbeslut av riksdagen inte sällan kan inkludera ekonomiska
åtaganden för framtiden. Mot de av beredningen föreslagna bestämmelserna
har jag inte någon erinran (jfr 9 kap. 3 § andra stycket, 7 § och 10 § första
stycket i departementsförslaget till RF). Däremot kan det enligt min mening
inte komma i fråga att i RF ange bestämda fall då planer, som avses bli
bindande, skall underställas riksdagens prövning eller då riksdagen annars
skall ha att fatta beslut som gäller tid utöver det närmast följande budgetåret.
Inte heller beredningen har föreslagit några bestämmelser härom.

Vad jag har framhållit i det föregående leder till slutsatsen att RF inte bör
innehålla bestämmelser om flerårsplanering eller flerårsstudier och inte
heller andra föreskrifter om riksdagens avgöranden på flerårssikt än dem
som beredningen har föreslagit.

Vid riksdagsbehandlingen framfördes ingen erinran mot de föreslagna
bestämmelserna i 3 kap. 2 § tredje stycket RO (KU 1973:26, rskr 1973:265,
KU 1974:8, rskr 1974:19).

I sin kommentar till granskningen i denna del anförde utskottet bl. a.:

Utskottets granskning har omfattat regeringens propositioner med förslag
till anslag på statsbudgeten för budgetåret 1980/81. Granskningen visar att

KU 1981/82:10

det i dessa propositioner finns flera förslag om nya eller väsentligen höjda
anslag beträffande vilka redovisning av det framtida anslagsbehovet saknas
eller redovisningen är bristfällig. Utskottet har förståelse för att det i många
fall kan vara svårt att bedöma kostnaderna på längre sikt. Detta får dock inte
hindra att så långt möjligt en redovisning lämnas av ett nytt eller väsentligen
höjt anslags framtida konsekvenser. I samband med utskottets granskning
har också noterats att reglerna i 3 kap. 2 § tredje stycket RO inte
uppmärksammas i regeringskansliets anvisningar för propositionsskrivning.

Utskottet har med anledning av vad som förekommit vid granskningen
funnit anledning att erinra om bestämmelserna i 3 kap. 2 § tredje stycket
RO.

Yttrande från finansutskottet

Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande
över motionen. Finansutskottet tillstyrker den förändring i riksdagsordningen
som föreslås i motionen. Utskottet anför i samband därmed att det är
viktigt att kravet på en noggrann kostnadsredovisning kommer att innefatta
inte endast direkta riktlinjer för en föreslagen verksamhet utan också
kostnader som uppkommer vid ändrad eller ny lagstiftning utan att denna är
kopplad till en formell hemställan till riksdagen att anta riktlinjer för
verksamheten på ett område. I yttrandet anför utskottet vidare att samma
behov av underlag och analys av de långsiktiga effekterna av riksdagsbeslut
föreligger i fråga om beslut rörande statens inkomster.

Finansutskottets yttrande fogas som bilaga 2 till detta betänkande.

Utskottet

Utskottet behandlar i detta betänkande ett antal motioner som berör olika
författningsfrågor.

1 motion 1980/81:342 av Lars Werner m. fl. (vpk) framställs krav på
författningsändringar som syftar till en ändring av statsformen till republik.
Förslaget innebär bl. a. att successionsordningen skall upphöra att gälla
samtidigt som de representativa uppgifter som i dag åvilar konungen överförs
till riksdagens talman.

Utskottet har inte funnit anledning att frångå den ståndpunkt angående
statsformen som intogs i samband med 1974 års författningsreform och som
sedan upprepats av efterföljande riksdagar i anslutning till behandlingen av
motioner med krav på övergång till republik. Utskottet avstyrker sålunda
motionsyrkandet.

I fyra motioner tas upp frågan om kollektivanslutning till politiskt parti. 1
motion 1980/81:398 av Sven-Erik Nordin (c) och Esse Petersson (fp)
hemställs att riksdagen skall göra ett principiellt uttalande mot kollektivanslutning.
I motionerna 1980/81:493 av Margot Håkansson m. fl. (fp) och
1980/81:1119 av Sixten Pettersson m. fl. (m) yrkas på lagstiftning mot

KU 1981/82:10

kollektivanslutning till politiska partier. I motion 1980/81:496 av Allan
Åkerlind m. fl. (m) yrkas på en lagstiftning med förbud för juridiska
personer att vara medlemmar i ett politiskt parti.

Även denna fråga har utskottet haft anledning att ta ställning till vid
upprepade tillfällen. Utskottet vidhåller den ståndpunkt utskottet intog vid
föregående riksmöte. Det måste ankomma på de fackliga organisationerna
att fatta beslut i sina egna angelägenheter. Utskottet avstyrker med
hänvisning härtill samtliga nu aktuella motionsyrkanden.

I motion 1980/81:491 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) angående folkomröstningsinstitutet
tas upp en annan fråga som riksdagen också behandlat vid
upprepade tillfällen under senare år. Senast vid föregående riksmöte
avstyrkte konstitutionsutskottet en motion med motsvarande yrkande om en
utredning av folkomröstningsinstitutet. Utskottet, som vill erinra om att
kommunaldemokratiska kommittén har i uppdrag att utvärdera folkomröstningsinstitutet
på kommunal nivå, har inte funnit anledning till annat
ställningstagande i år. Utskottet avstyrker sålunda motion 491.

Utskottet avstyrker också förslagen i motionerna 1980/81:645 av Sven
Andersson m. fl. (fp,m,c) och 1980/81:1906 av Görel Bohlin (m) om ett
grundlagsskydd för näringsfriheten. Den frågan prövades senast av riksdagen
i samband med behandlingen av proposition 1978/79:195 om förstärkt skydd
för medborgerliga fri- och rättigheter. I propositionen anförde föredragande
departementschefen att fri- och rättighetsskyddsutredningen, som haft frihet
att pröva olika frågor också vid sidan av sina huvuduppgifter, inte framlagt
något förslag om grundlagsskydd för näringsfriheten. Enligt propositionen,
som utskottet anslöt sig till i denna del, är det lämpligt att erfarenheterna av
1976 och 1979 års rättighetsskyddsreformer avvaktas innan initiativ tas till
ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet. Utskottet finner inte nu
anledning till annat ställningstagande än det som gjordes 1979.

I motionerna 1980/81:1511 av Olle Svensson (s) och Arne Gadd (s),
1980/81:1117 av Esse Petersson (fp) och Kerstin Ekman (fp) samt 1980/
81:221 av Lars Werner m. fl. (vpk) tas upp olika frågor med anknytning till
valsystemet. I motion 1511 begärs en översyn av valkretsindelningen i syfte att
förbättra förutsättningarna för majoritetsbildningen i kammaren. I motion
1117 föreslås att regeringen skall ta initiativ till överläggningar mellan
partierna för att få till stånd ett system med personval. I motion 221 begärs en
utredning angående slopande av spärreglerna vid val till riksdag och
landsting.

Det riksproportionella valsystemet infördes i samband med enkammarreformen.
Det rådde då stor enighet om att valsystemet bör utformas så att det i
största möjliga utsträckning skapar proportionell rättvisa. Samtidigt ställde
sig riksdagen bakom föredragande departementschefens uttalande i propositionen
att en rättvis fördelning av mandaten inte får köpas till priset av ett
valsystem som uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar att

KU 1981/82:10

förlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Enligt
utskottets mening leder det valsystem som samlade en stor majoritet i
riksdagen vid den partiella författningsreformen till en god avvägning mellan
de olika krav som kan ställas på ett demokratiskt valsystem. Utskottet kan
med hänsyn härtill inte tillstyrka motionerna 221 och 1511.

Beträffande motion 1117 angående ett förslag till personval vill utskottet
erinra om sitt ställningstagande till en motion med motsvarande yrkande vid
föregående riksmöte. Utskottet pekade då på att personvalsutredningens
förslag inte var enigt och att remissopinionen var sådan att förslaget inte utan
vidare bearbetning kan läggas till grund för att nytt valsystem. Utskottet
avstyrkte motionen med den ytterligare motiveringen att frågor rörande
valsystemet bör beslutas under största möjliga enighet. Utskottet finner inte
anledning att inta annan ståndpunkt i år.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet även motion 1117.

I motionerna 1980/81:651 av Hilding Johansson m. fl. (s) och 1980/81:867
av Lars Werner m. fl. (vpk) tas upp frågan om rösträtt för invandrare som inte
är svenska medborgare. I den sistnämnda motionen begärs att förslag skall
läggas fram av regeringen om rösträtt för invandrare vid riksdagsvalen. I
motion 651 föreslås att en parlamentarisk utredning skall tillsättas med
uppgift att sammanfatta och bedöma olika studier av invandrarnas deltagande
i det politiska arbetet. Till utredningens uppdrag bör också föras uppgiften
att utreda frågan om rösträtten kan vidgas ytterligare och även omfatta
riksdagsvalet.

Frågan om rösträtten för invandrare som inte är svenska medborgare bör
eller kan utvidgas till att omfatta även riksdagsvalet har, liksom det
utredningsförslag som framförs i motion 651, prövats av riksdagen vid ett
flertal tillfällen. Riksdagen har följt konstitutionsutskottets avstyrkande
yttranden och avslagit motionerna. Vid föregående riksmöte erinrade
utskottet om att kvalifikationstiden för att erhålla svenskt medborgarskap så
sent som 1976 avkortats från tre till två år för medborgare från de nordiska
länderna och från sju till fem år för övriga utländska medborgare. Utskottet
ansåg att innehållet i medborgarskapet skulle tunnas ut i alltför hög grad om
sambandet mellan rösträtten och medborgarskapet bröts på det sätt som
föreslogs i motionerna. Beträffande utredningsförslaget pekade utskottet på
de utredningar som redan genomförts eller som pågår t. ex. inom invandrarverket,
statistiska centralbyrån samt expertgruppen (A 1975:05) för
invandringsforskning. Utskottet tog också upp den då nyligen tillsatta
invandrarpolitiska kommittén (A 1980:04) och erinrade om att denna enligt
sina direktiv skall utvärdera effekten av de reformer som genomförts under
1970-talet bl. a. i syfte att vidga invandrarnas möjligheter till politiskt
inflytande.

De argument som föranlett riksdagen att vid flera tidigare tillfällen avslå
motionsförslag av motsvarande innebörd som de vilka nu behandlas är enligt

KU 1981/82:10

utskottets mening fortfarande aktuella. Utskottet kan för sin del inte nu se
anledning till ett annat ställningstagande än vid föregående riksmöte och
avstyrker sålunda motionerna 651 och 867.

I motion 1980/81:860 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) hemställs att riksdagen
skall begära en parlamentarisk utredning med uppgift att utarbeta förslag till
ett system med allmänna val på våren, omläggning av budgetåret samt även i
övrigt om en reformering av arbetsformerna i riksdagen. I motionen pekas
bl. a. på de svårigheter som arbetsformerna i riksdagen skapar för
ledamöternas strävan att fullgöra sina uppgifter i riksdagen och samtidigt
bevara en nära och kontinuerlig kontakt med partimedlemmar och allmänhet
i valkretsarna.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är angeläget att
riksdagens arbetsschema och arbetsformer i övrigt utformas så att riksdagens
ledamöter kan svara upp mot de krav från olika håll som ställs på dem i en
modern representativ demokrati. Arbetsformerna i riksdagen har också varit
föremål för översyn i olika sammanhang under senare år. Senast vid
föregående riksmöte presenterade en inom konstitutionsutskottet tillsatt
arbetsgrupp vissa förslag till förändringar vad gäller arbetsplaneringen som
talmanskonferensen ställt sig bakom. Enligt utskottets mening är det
väsentligt att det arbete som bedrivits inom arbetsgruppen fortsätter med
syfte att åstadkomma de ytterligare förändringar som kan visa sig erforderliga.

Vad gäller de i motionen framförda förslagen om en övergång till vårval
och en omläggning av budgetåret vill utskottet erinra om att dessa frågor
prövats i olika sammanhang, t. ex. av grundlagberedningen, budgetutredningen
och grundlagskommittén. Dessa överväganden har inte föranlett
förslag till ändrad ordning.

En övergång till vårval och kalenderårsbudget skulle innebära betydande
förändringar i den statliga verksamheten i övrigt. Förbättringar av riksdagens
arbetsformer och ledamöternas arbetsförutsättningar bör därför enligt
utskottets mening i första hand sökas genom mindre genomgripande
reformer. Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motionsyrkandet.

I motion 1980/81:1123 av Daniel Tarschys (fp) hemställs att riksdagsordningen
ändras så att det krav som nu finns i RO 3 kap. 2 § att proposition med
förslag om nytt eller väsentligt höjt anslag också skall innehålla en
uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser,
utvidgas till att gälla även sådana propositioner som innehåller riktlinjer för
viss statsverksamhet (RF 9 kap. 7 §).

Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över
motionen. Finansutskottet anför i sitt yttrande att det torde finnas en rad
exempel på riksdagsbeslut om riktlinjer för viss statsverksamhet som fått
mycket betydande kostnadskonsekvenser utan att dessa närmare redovisats i

KU 1981/82:10

propositionen och inte heller klarlagts vid beredningen i riksdagen. Detta bör
enligt finansutskottet inte accepteras. Noggranna kostnadsuppskattningar är
nödvändiga för att ett förslag skall anses tillräckligt berett. Ett stadgande i
riksdagsordningen kan visserligen i sig inte garantera att den fullständiga
effekten av ett förslag kan överblickas för lång tid framöver, men ett sådant
stadgande bör enligt finansutskottet leda till att beredningen blir så långt
möjligt fullständig. Finansutskottet tillstyrker med hänvisning till det
anförda motionens förslag. I samband därmed anför utskottet också att
samma behov av underlag och analys av de långsiktiga effekterna av
riksdagsbeslut föreligger i fråga om beslut som gäller ändrade inkomster för
staten.

Konstitutionsutskottet uppmärksammade under granskningen av statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning vid 1980/81 års
riksmöte tillämpningen av de nuvarande reglerna i RO 3 kap. 2 §. Utskottet
anförde i samband därmed att det i många fall kan vara svårt att bedöma
kostnaderna på längre sikt. Detta får dock inte hindra att så långt möjligt en
redovisning lämnas av ett nytt och väsentligt höjt anlags framtida konsekvenser.

En ändring av riksdagsordningen av det slag som föreslås i motionen och
som finansutskottet tillstyrkt ligger helt i linje med den uppfattning om
betydelsen av tillförlitliga kostnadsbedömningar som föranledde utskottets
granskning vid föregående riksmöte av regeringens praxis beträffande dessa
frågor. Utskottet tillstyrker sålunda motion 1123. Någon ytterligare skärpning
av kravet på ekonomiska beräkningar av det slag som finansutskottet
aktualiserar i sitt yttrande vad gäller inkomstbesluten är utskottet däremot
inte berett att nu ställa sig bakom.

Ändringen i riksdagsordningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1982. De nya
bestämmelserna kan då beaktas vid förberedelserna till det budgetarbete
som startar inom regeringskansliet under hösten 1982. En förutsättning för
att lagändringen skall kunna träda i kraft vid denna tidpunkt är att riksdagen
beslutar om ändringen med den majoritet som krävs enligt bestämmelserna i
8 kap. 16 § regeringsformen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande statsformen

att riksdagen avslår motion 1980/81:342,

2. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti m. m.

att riksdagen avslår motionerna

a) 1980/81:398,

b) 1980/81:493,

c) 1980/81:496,

d) 1980/81:1119,

KU 1981/82:10

3. beträffande folkomröstningsinstitutet

att riksdagen avslår motion 1980/81:491,

4. beträffande grundlagsskyddad näringsfrihet

att riksdagen avslår motionerna 1980/81:645 och 1980/
81:1906,

5. beträffande översyn av valkretsindelningen
att riksdagen avslår motion 1980/81:1511,

6. beträffande personval

att riksdagen avslår motion 1980/81:1117,

7. beträffande spärreglerna i valsystemet
att riksdagen avslår motion 1980/81:221,

8. beträffande vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska
medborgare

att riksdagen avslår motionerna

a) 1980/81:651,

b) 1980/81:867,

9. beträffande riksdagens arbetsformer m. m.
att riksdagen avslår motion 1980/81:860,

10. beträffande kostnadsberäkningar i riktlinjepropositioner

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:1123 antar det i
bilaga 1 till detta betänkande intagna förslaget till lag om
ändring i riksdagsordningen.

Stockholm den 3 november 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c). Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s),
Sven-Erik Nordin (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s),
Bengt Kindbom (c). Kerstin Nilsson (s), Sture Thun (s)1. Jan Prytz (m)2 och
Bertil Hansson (fp)3.

1 Vid beslut under mom. 8-10 har Lahja Exner (s) ersatt Sture Thun.

2 Ej närvarande vid justeringen.

3 Ej närvarande vid behandling av punkterna 1-3.

KU 1981/82:10

Reservationer

1. Kollektivanslutning till politiskt parti m. m. (mom. 2)

Bertil Fiskesjö (c). Torkel Lindahl (fp), Sven-Erik Nordin (c) och Bengt
Kindbom (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med "Även
denna” och slutar med ”aktuella motionsyrkanden” bort ha följande
lydelse:

Riksdagen har vid upprepade tillfällen i uttalanden tagit avstånd från
metoden att kollektivansluta medlemmar till politiskt parti. Då dessa
uttalanden ännu inte lett till konkreta åtgärder i syfte att avskaffa
kollektivanslutningen är det nödvändigt att riksdagen ännu en gång klargör
sin principiella uppfattning om åsiktsfrihetens innebörd i detta avseende i ett
demokratiskt samhälle. Det bör ske genom att riksdagen ånyo ställer sig
bakom det uttalande som gjordes vid föregående riksmöte. Riksdagen
uttalade då:

Då individens rätt att själv avgöra medlemskap i politiskt parti har
utomordentligt stor principiell betydelse i en demokrati, bör riksdagen ånyo
göra ett uttalande i denna fråga.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti m. m.
att riksdagen

a) med bifall till motion 1980/81:398 godkänner vad utskottet
uttalat i frågan,
b-d) (=utskottet)

KU 1981/82:10

2. Kollektivanslutning till politiskt parti m. m. (mom. 2)

Anders Björck, Per Unckel och Jan Prytz (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med ”Även
denna” och slutar med ”aktuella motionsyrkanden” bort ha följande
lydelse:

En grundläggande princip för vårt demokratiska samhällssystem är att var
och en har rätt att fritt och självständigt välja åskådning och därmed politisk
partitillhörighet. Trots detta tillämpar emellertid det socialdemokratiska
partiet sedan länge ett system som klart strider mot denna princip genom att
partiet erhåller övervägande delen av sina medlemmar genom kollektiv
anslutning. Befrielse från medlemskapet kan visserligen vinnas genom
reservationsrätten. Utnyttjande av denna innebär dock att vederbörande
tvingas röja sin politiska uppfattning. Detta strider mot grundlagens regler
om de medborgerliga fri- och rättigheterna, som vilar på den uttryckliga
förutsättningen att åsiktsfriheten skall respekteras och värnas.

Utskottet vill erinra om att riksdagen vid sju tillfällen bestämt tagit avstånd
från systemet med kollektivanslutning.

Då dessa upprepade uttalanden från riksdagens sida mot kollektivanslutningen
inte respekteras eller kommer att respekteras av det socialdemokratiska
partiet måste frågan lösas genom lagstiftning utformad på ett sådant sätt
att kollektivanslutning såväl direkt som indirekt t. ex. genom att juridiska
personer blir medlemmar i ett politiskt parti omöjliggörs. Mot en sådan
åtgärd har riktats den invändningen att ett förbud i lag mot kollektivanslutning
skulle utgöra ett ingrepp i föreningsfriheten. Utskottet anser denna
invändning ohållbar, då denna frihet ej kan innebära rätt att ansluta någon
till ett politiskt parti utan vederbörandes samtycke. Med hänvisning till det
anförda bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till lagstiftning i
ämnet.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti m. m.

att riksdagen

a) (=utskottet)

b) bifaller motion 1980/81:493,

c) bifaller motion 1980/81:496,

d) bifaller motion 1980/81:1119.

3. Folkomröstningsinstitutet (mom. 3)

Bertil Fiskesjö, Sven-Erik Nordin och Bengt Kindbom (alla c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjarmed ”Utskottet,
som vill erinra” och slutar med ”avstyrker sålunda motion 491” bort ha
följande lydelse:

KU 1981/82:10

I motionen begärs att en parlamentarisk utredning skall tillsättas för
behandling av folkomröstningsinstitutet.

Enligt utskottet talar många skäl för att folkomröstningsinstitutet tas upp
till förnyat övervägande.

Folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den indirekta, parlamentariska
beslutsformen. Det finns enligt utskottet en rad frågor som är av
sådan karaktär att det finns goda skäl att låta väljarna ta ställning direkt i en
omröstning. Den inriktning på en särskild sakfråga som en folkomröstning
innebär medför också en omfattande redovisning av argument och faktamaterial.
Genom detta och den allmänna debatten inför en folkomröstning
befrämjas samhällsengagemanget hos gemene man, och insikterna i viktiga
samhällsfrågor vidgas.

Utskottet vill erinra om att det numera finns möjlighet att anordna
beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. I andra frågor kan riksdagen
besluta om rådgivande folkomröstning. De bestämmelser i författningen som
gäller för dessa folkomröstningar är emellertid mycket kortfattade och ger
inga särskilda regler för beslut utöver att föreskrifter om rådgivande
folkomröstning skall meddelas genom lag. Det innebär att det formellt är
riksdagen som med vanlig majoritet bestämmer om folkomröstning skall
komma till stånd samt hur de frågor skall vara utformade som de röstande
skall ta ställning till. Häri ligger enligt utskottet en väsentlig brist. Det skulle
betraktas som allvarliga övergrepp om inte de minoriteter som kan finnas i
riksdagen i en aktuell folkomröstningsfråga gavs ett avgörande inflytande
över hur deras alternativ skall vara utformade.

Enligt utskottet bör den folkomröstning som ägde rum 1980 i atomkraftsfrågan
ha gett omfattande erfarenhet om hur det nuvarande folkomröstningsinstitutet
fungerar utöver de erfarenheter som finns från tidigare
omröstningar. Det är enligt utskottets mening angeläget att dessa erfarenheter
sammanställs och utvärderas. En sådan utvärdering bör således komma
till stånd. Men det är också påkallat att på grundval av denna utvärdering
ånyo se över utformningen av folkomröstningsinstitutet som sådant. Denna
översyn bör ha som syfte att få fram förslag till en mer ingående reglering av
folkomröstningsinstitutet så att bl. a. brister som ovan påtalats kan
undanröjas. Bland de frågor som särskilt bör beaktas i en sådan översyn är
om folkomröstningarna även formellt skall göras beslutande, vilka regler
som skall gälla för rätten att ta initiativ till folkomröstningar samt hur
informationen inför folkomröstningar skall organiseras och finansieras.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande folkomröstningsinstitutet

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:491 ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om folkomröstningsinstitutet,
m. m.

KU 1981/82:10

4. Översyn av valkretsindelningen (mom. 5)

Hilding Johansson, Olle Svensson, Yngve Nyquist. Wivi-Anne Cederqvist,
Kurt-Ove Johansson, Kerstin Nilsson och Sture Thun (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 20 med "Det
riksproportionella” och slutar på s. 21 med "och 1511” bort ha följande
lydelse:

Den översyn av valkretsindelningen som begärs i motion 1511 skall utgå
från det arbete som genomfördes i personvals- och valkretsutredningens
förslag. Utredningen utarbetade och diskuterade två alternativa indelningar
med 54 resp. 34 valkretsar. Utredningens förslag var inte enigt. I en
reservation begärde tre socialdemokratiska ledamöter att de olika valkretsförslagen
skulle bli föremål för ytterligare analyser.

En indelning av landet i flera och mindre valkretsar skulle som framhålls i
motionen kunna innebära nya förutsättningar för majoritetsbildningen i
kammaren. En sådan indelning skulle också leda till mindre avstånd mellan
väljarna och deras företrädare i riksdagen. Enligt utskottets mening är det
angeläget att de ytterligare analyser som reservanterna i personvals- och
valkretsutredningen begärde rörande verkningarna av en alternativ valkretsindelning
kommer till stånd. Det bör ankomma på regeringen att bedöma i
vilka former en sådan utredning skall genomföras. Vad utskottet anfört med
anledning av motion 1511 bör ges regeringen till känna.

Förslag om slopade spärregler i valsystemet som föreslås i motion 221 har
riksdagen avslagit vid upprepade tillfällen under senare år. Utskottet ser
ingen anledning till annat ställningstagande i år. Utskottet avstyrker sålunda
ifrågavarande motionsyrkande.

dels att utskottet under 5 bort hemställa

5. beträffande översyn av valkretsindelningen

att riksdagen med anledning av motion 1980/81:1511 ger
regeringen till känna vad utskottet anfört angående en översyn
av valkretsindelningen.

5. Personval (mom. 6)

Torkel Lindahl och Bertil Hansson (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med
"Beträffande motion” och slutar med "motion 1117” bort ha följande
lydelse:

Ett ökat inslag av personval i valsystemet är angeläget. Det föreliggande
betänkandet Personval och valkretsindelning (SOU 1977:94) bör kunna
läggas till grund för en förändring i denna riktning. Regeringen bör enligt

KU 1981/82:10

utskottets mening ta initiativ till överläggningar mellan partierna i syfte att nå
enighet om en personvalsreform.

dels att utskottet under 6 bort hemställa

5. beträffande personval

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:1117 ger regeringen
till känna vad utskottet anfört beträffande förslag till personval.

6. Vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska medborgare

(mom. 8)

Hilding Johansson, Olle Svensson, Yngve Nyqvist, Wivi-Anne Cederqvist,
Kurt-Ove Johansson, Kerstin Nilsson och Lahja Exner (alla s)
anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 21 med ”Frågan
om” och slutar på s. 22 med ”651 och 867” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar den uppfattning som framförs i motion 651 att det
utrednings- och forskningsarbete som bedrivits på detta område bör bli
föremål för en samlad bedömning i syfte att pröva vilka ytterligare åtgärder
som i dag krävs för att underlätta för invandrare utan svenskt medborgarskap
ati ta aktiv del i det politiska arbetet. Denna uppgift bör anförtros till en
särskild parlamentarisk utredning.

En sådan utredning bör också vid sidan av denna huvuduppgift ges i
uppdrag att studera frågan, om rösträtten kan utvidgas ytterligare och även
omfatta riksdagsvalet. Denna fråga aktualiserar även andra problem än de
som är förbundna med den kommunala rösträtten. Som exempel kan nämnas
att vissa invandrare kan få rösträtt och bli valbara både till hemlandets
parlament och till den svenska riksdagen. Frågor av detta slag kräver
ytterligare överväganden, innan beslut kan fattas om rösträtt för invandrare
även i riksdagsval.

Utskottet kan med hänsyn härtill inte tillstyrka yrkandet i motion 687.

Vad utskottet anfört med bifall till motion 651 angående en parlamentarisk
utredning med de uppgifter som framgår av betänkandet bör ges regeringen
till känna.

KU 1981/82:10

dels att utskottet under 8 bort hemställa

8. beträffande vidgad rösträtt för invandrare som inte är svenska
medborgare
att riksdagen

a) med bifall till motion 1980/81:651 ger regeringen till känna
vad utskottet anfört angående en parlamentarisk utredning
rörande invandrarnas deltagande i den politiska beslutsprocessen
m. m.,

b) avslår motion 1980/81:867.

7. Riksdagens arbetsformer m. m. (mom. 9)

Bertil Fiskesjö (c). Torkel Lindahl (fp), Sven-Erik Nordin (c). Bengt
Kindbom (c) och Bertil Hansson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar med ”Utskottet
delar” och slutar med ”det anförda motionsyrkandet” bort ha följande
lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att arbetsformerna i riksdagen i
flera avseenden inte är tillfredsställande. 1 motionen redovisas en rad av de
brister som finns. Där visas också på ett övertygande sätt att dessa brister
knappast kan avhjälpas utan ganska genomgripande omläggningar av
riksdagsarbetet under riksdagsåret. De förändringar som kan göras utan
sådana omläggningar har en mycket begränsad effekt.

En grundläggande svaghet i den nuvarande ordningen är, som motionärerna
framhåller, att riksdagsåret endast i formell mening börjar på hösten.
Som exempel kan nämnas att regeringens budgetförslag, som är underlag för
en stor del av riksdagens arbete, fortfarande framläggs först i januari och att
den allmänna motionstiden också infaller vid denna tidpunkt.

Denna ordning är en viktig orsak till de stockningar som förekommer i
riksdagsarbetet och den är ett hinder för en mera långsiktig och rationell
planering. Men även i övrigt kvarstår trots den formella omläggningen av
riksdagsåret en rad rutiner som ursprungligen var avpassade till en
riksdagsstart i januari.

En omläggning av budgetår och budgetbehandling i enlighet med
motionärernas förslag förutsätter bl. a. att tidpunkten för de allmänna valen
förändras och att vissa justeringar görs vad gäller riksmötets sessionstider.
De i motionen skisserade reformerna skulle möjliggöra en bättre planering
och en jämnare fördelning av riksdagsarbetet över riksmötet som helhet.
Därmed skulle också förutsättningarna öka för att tillgodose kraven på större
utrymme för riksdagsledamöternas politiska verksamhet utanför riksdagen.
Det skulle bl. a. bli möjligt att på ett mera systematiskt sätt under hela
riksdagsåret lägga in regelbundet återkommande riksdagsfria veckor, vilket

KU 1981/82:10

är ett av de önskemål som framläggs i motionen. Av olika skäl är det således
angeläget att motionens utredningskrav tillgodoses.

dels att utskottet under 9 bort hemställa

9. beträffande riksdagens arbetsformer att riksdagen med bifall
till motion 1980/81:860 ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om riksdagens arbetsformer m. m.

KU 1981/82:10

Bilaga 1

Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall ha nedan
angivna lydelse:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 2 §

Proposition med förslag om nytt
eller väsentligen höjt anslag eller om
sådana riktlinjer för viss statsverksamhet
som avses i 9 kap. 7 § regeringsformen
bör innehålla uppskattning
av framtida kostnader för det
ändamål som förslaget avser. Om
förslag till anslag grundar sig på plan
för längre tid än den för vilken
anslaget har beräknats i propositionen,
bör planen redovisas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982.

KU 1981/82:10

Bilaga 2

Finansutskottets yttrande
1980/81:6 y

om bättre beslutsunderlag för principbeslut i riksdagen

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har genom beslut den 10 februari 1981 berett
finansutskottet tillfälle att avge yttrande över motion 1980/81:1123 av Daniel
Tarschys (fp) om bättre beslutsunderlag för principbeslut i riksdagen.

1 motionen konstateras att riksdagsbeslut ibland leder till för riksdagen
oväntade konsekvenser. Ofta är det svårt att förutse vilka kostnader som
kommer att uppstå för staten själv och andra kostnadsbärare till följd av
riksdagens avgöranden. Motionären menar att även om full klarhet av olika
skäl inte går att uppnå är det angeläget att riksdagen har en någorlunda klar
föreställning om kostnadskonsekvenserna av de beslut som fattas. I
motionen föreslås en utvidgning av det stadgande i riksdagsordningen (3 kap.
2 §) som föreskriver att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt
anslag bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som
avses, varigenom stadgandet kommer att omfatta också s. k. riktlinjepropositioner.

Finansutskottet delar motionärens uppfattning i frågan och tillstyrker att
bestämmelserna i riksdagsordningen kompletteras i den riktning motionären
föreslår. Det torde finnas en rad exempel på riksdagsbeslut om riktlinjer för
viss statsverksamhet som fått mycket betydande kostnadseffekter utan att
dessa närmare redovisats i propositionen och inte heller klarlagts vid
beredningen i riksdagen. Detta bör inte accepteras. Det är enligt utskottets
mening ytterst angeläget att de beslut riksdagen fattar kan överblickas i fråga
om sina kostnadsmässiga konsekvenser också på längre sikt. Att detta ofta är
svårt får inte leda till att beräkningarna inte kommer till utförande och
underställs riksdagen. Noggranna kostnadsuppskattningar är nödvändiga för
att ett förslag skall anses tillräckligt berett. Ett stadgande i riksdagsordningen
kan visserligen i sig inte garantera att den fullständiga effekten av ett förslag
kan överblickas för lång tid framöver, men ett sådant stadgande bör leda till
att beredningen blir så långt möjligt fullständig. Utan att ta ställning till själva
formuleringen och till stadgandets inplacering i riksdagsordningen tillstyrker
därför finansutskottet att riksdagsordningen kompletteras i nu berört
hänseende.

Utskottet förutsätter att kravet på noggrann kostnadsredovisning vid en
komplettering av den innebörd motionären föreslår kommer att innefatta
inte endast direkta riktlinjer för en föreslagen verksamhet utan också
kostnader som uppkommer vid ändrad eller ny lagstiftning, utan att denna är

KU 1981/82:10 Bilaga 2

kopplad till en formell hemställan till riksdagen att anta riktlinjer för
verksamheten på ett område.

Det stadgande i riksdagsordningen som motionären föreslår utvidgat rör
statsutgifterna. Det måste emellertid påpekas att samma behov av underlag
och analys av de långsiktiga effekterna av riksdagsbeslut föreligger i fråga om
inkomsterna. I vissa hänseenden gör sig behovet av tillfredsställande
beslutsunderlag gällande med större tyngd vid ändring av skatteregler m. m.
än vid utgiftsbeslut, eftersom besluten om ändrade inkomster normalt blir
gällande tills vidare och effekterna inte detaljerat följs av riksdagen år för år,
så som sker i fråga om utgifterna. Finansutskottet berörde vissa aspekter av
detta problem så sent som vid behandlingen av årets budgetförslag (FiU
1980/81:20 s. 40f.). Utskottet anförde bl. a.:

Av de kraftiga förändringar som skett i beräkningen av inkomsterna
liksom av de uppbördstekniska frågor som här berörts bör enligt utskottets
mening dras vissa slutsatser. En är att det är väl så viktigt att följa och
analysera utvecklingen av statsinkomsterna som att följa och beräkna
utgifternas utveckling. Avdragen vid inkomstbeskattningen bör härvidlag
uppmärksammas särskilt. Ändringar i avdragsregler och ändringar i avgränsningen
av vilka inkomster som skall tas upp till beskattning får avsevärda
effekter på skatteinkomsterna. Förändringar i dessa stycken framträder inte i
statsbudgeten på samma sätt som förändringar i olika bidrag m. m. som
redovisas på utgiftssidan. Den ekonomiska innebörden av ett avdrag är
emellertid i princip detsamma som ett bidrag.

I motionen berörs också den vidare frågan att riksdagsbeslut har
konsekvenser också för andra än för staten. Kommuner, företag och enskilda
personer påverkas i växlande omfattning av riksdagsbesluten. Det måste
enligt utskottets mening konstateras att det under årens lopp förelegat stora
brister när det gäller att klargöra de kostnadsmässiga effekterna för dessa
andra parter av besluten. Finansutskottet har, som beredande utskott av
ärenden rörande den kommunala ekonomin, haft särskild anledning att
diskutera effekterna för kommunerna. Mest utförligt tog utskottet upp detta
problem i samband med behandlingen vid 1979/80 års riksmöte av
proposition 1979/80:90 om kommunalekonomiska frågor. Utskottet anförde
i det sammanhanget bl. a. följande (FiU 1979/80:25 s. 7):

I olika sammanhang, senast i den proposition utskottet nu behandlar, har
betonats att staten måste vara mycket återhållsam med beslut som driver upp
de kommunala utgifterna. Utskottets beskrivning i det föregående tyder
dock på att statliga beslut varit en starkt bidragande orsak till att den
kommunala expansionen gått utöver de överenskomna ramarna. Det måste
nu krävas att en mycket ingående analys av de samhällsekonomiska
förutsättningarna för att genomföra nya reformer görs i varje enskilt fall.
Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att ta principbeslut
om reformer, om det inte står klart att man på den kommunala sidan har
möjlighet att i rimlig tid fullgöra vad man i praktiken åläggs. Ett primärt krav
är naturligtvis att, som det uttrycks i propositionen, statsmakterna i det
löpande arbetet klarlägger olika reformers effekter på den kommunala

KU 1981/82:10 Bilaga 2

volymutvecklingen och på den kommunala ekonomin. Detta krav måste
ställas redan på kommittéerna. Regeringen har under våren utfärdat direktiv
till samtliga kommittéer och särskilda utredare med bl. a. detta innehåll (Dir.
1980:20). Då kommittébetänkanden remitteras har kommunförbunden ett
särskilt ansvar för att de kommunalekonomiska frågorna får en tillfredsställande
belysning. Regeringen å sin sida bör se till att ingen proposition läggs
fram utan att eventuella kommunalekonomiska konsekvenser av de framlagda
förslagen är ingående analyserade och utförligt redovisade.

För att ge en bild av den betydelse för kommunernas ekonomi som
riksdagsbeslut har kan det finnas anledning att här redovisa de ökade årliga
kostnader som primärkommunerna enligt Svenska kommunförbundets
beräkningar åsamkas av beslut om ny lagstiftning eller riktlinjer för viss
verksamhet som riksdagen tagit bara de allra senaste åren.

Ökade kostnader (1980 års prisnivå)

Arbetstidsförkortning för brandpersonal 100

Lokal och regional kollektiv persontrafik 300

Ungdomspropositionen, gymnasieskola 500-600

Grundskolans läroplan (LGR 80) 400

Samlad skoldag 150

Socialtjänstlagen 560

Riksfärdtjänst 10

Tillsyn enligt miljöskyddslagen 30

Summa ökade kostnader ca 2 100

Det kan konstateras att uppskattning av kostnaderna för kommunerna
endast i ringa utsträckning återfinns i de propositioner och övriga handlingar
som legat till grund för ifrågavarande riksdagsbeslut.

Det ankommer inte på finansutskottet att bedöma huruvida den i
motionen föreslagna ändringen i riksdagsordningen täcker in också kravet att
de långsiktiga kostnaderna för kommuner m. fl. bör redovisas liksom de
direkta statsutgifterna. Enligt utskottets mening är det angeläget att ett
eventuellt tillägg får en utformning som klart anger att även dessa vidare
kostnadseffekter täcks in.

Stockholm den 7 april 1981

På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Lars Tobisson (m), Torsten Gustafsson (c),
Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s),
Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Mona S:t Cyr (m), Torsten
Karlsson (s). Karin Flodström (s), Britta Hammarbacken (c). Åke Persson
(fp) och Paul Grabo (c).

GOTAB 69694 Stockholm 1981