om vissa fri- och rättighetsfrågor, m.m. (Betänkande 1984/85:KU8 Konstitutionsutskottet)

KU 1984/85:8

Konstitutionsutskottets betänkande
1984/85:8

om vissa fri- och rättighetsfrågor, m. m.
Sammanfattning

I detta betänkande behandlas ett antal under den allmänna motionstiden
1984 väckta motioner rörande följande grundlagsfrågor:
egendomsrätt,
närings- och yrkesfrihet,
bandupptagning av telefonsamtal,
offentliga förvaltningars saklighet och opartiskhet,
sambandet mellan medborgerliga rättigheter och skyldigheter.
Motionerna avstyrks.

Beträffande en motion rörande skyddet för bandupptagning av telefonsamtal
m. m. hänvisar utskottet till att hithörande frågor i första hand bör
prövas inom ramen för det pågående arbetet med tvångsmedelslagstiftningen.

I fråga om grundlagsskyddet för egendomsrätten samt närings- och
yrkesfriheten har lämnats en gemensam reservation från de borgerliga
ledamöterna.

Särskilt yttrande (vpk) har lämnats beträffande frågan om sambandet
mellan medborgerliga rättigheter och skyldigheter.

Motionsyrkandena

I detta betänkande behandlar utskottet de under allmänna motionstiden
1984 väckta motionerna 1983184:

736 av Anders Björck m.fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till
grundlagsskyddad egendomsrätt samt närings- och yrkesfrihet i enlighet med
vad som i motionen anförts,

924 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) (motiv i motion 923)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till
grundlagsskyddad egendomsrätt i enlighet med vad i motionen anförts,

1384 av Allan Ekström (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till grundlagsfäst
skydd för den enskilde mot upptagning av samtal på band från det
allmännas sida,

1390 av Eric Hägelmark m. fl. (fp, m, c)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till
1 Riksdagen 1984/85. 4sami. Nr 8

KU 1984/85:8

grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen

anförts,

1396 av Sven Munke (m)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
regeringsformens tillämpning skall vara entydig och inte ge utrymme för
olika tolkningar,

1406 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om utredning beträffande sambandet mellan
medborgerliga rättigheter och skyldigheter.

Utskottet

Grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och yrkesfrihet

Motionerna

Frågan om ett förstärkt skydd i grundlag för egendomsrätten tas upp i två
motioner från moderata samlingspartiet.

I partimotion 1983/84:924 förordas med hänvisning till vad moderaterna
anfört rörande vissa expropriationsfrågor i motion 1983/84:923 att det i
grundlagen bör införas ett positivt erkännande av egendomsrätten, på sätt
som det enligt motionen finns motsvarigheter till i de flesta västerländska
författningar. Motionärerna hemställer att riksdagen skall hos regeringen
anhålla om ett förslag i frågan.

I motion 1983184:736 av Anders Björck m. fl. (m) framhålls att den regel i
regeringsformen som skall utgöra ett skydd för egendomsrätten är ett
minimistadgande men inget positivt erkännande av egendomsrätten. Behovet
av ett förstärkt grundlagsskydd för egendomsrätten liksom ett grundlagsskydd
för närings- och yrkesfriheten har enligt motionen blivit allt större i
takt med de senaste decenniernas tillväxt i regelsystemet, som kraftigt
beskurit den enskildes rörelsefrihet. Motionärerna hemställer att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag till grundlagsskyddad egendomsrätt samt
närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som anförts i motionen.

Behovet av ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten tas upp också
i motion 1983184:1390 av Eric Hägelmark m. fl. (fp, m, c). Enligt motionen
bör riksdagen anhålla hos regeringen om närmare förslag till grundlagsreglering.

Gällande rätt, m. m.

I fråga om egendomsskyddet innehåller regeringsformen (RF) en bestämmelse
som innebär att varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk
genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad

KU 1984/85:8

ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag (2 kap. 18 § RF).

Beträffande frågans bakgrund kan erinras om den s. k. Tingstenska
utredningen (SOU 1941:20), som föreslog att 1809 års regeringsform skulle
tillföras ett stadgande om att ”svensk medborgares egendom är tryggad”.
Vidare skulle föreskrivas att staten endast mot skälig ersättning fick förfoga
över och expropriera egendom. Senare föreslog författningsutredningen en
regel med följande innebörd: ”Svensk medborgares egendom är tryggad.
Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast
under förutsättningar som angivas i lag.” Till skillnad från den Tingstenska
utredningen ville författningsutredningen inte skriva in någon uttrycklig
ersättningsnorm i grundlagstexten. En sådan norm avsågs i stället komma till
uttryck genom den föreslagna grundlagsregeln om egendomens trygghet.
Varken den Tingstenska utredningen eller författningsutredningens förslag
ledde till lagstiftning. I stället infördes vid tillkomsten av den nuvararande
regeringsformen en bestämmelse enligt vilken enskild skulle vara tillförsäkrad
ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall hans egendom togs
i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande (KU 1973:26).
Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med en partiell reform
av RF år 1979. Genom sistnämnda ändring skrevs en ersättningsnorm in i
stadgandet, så att det blev klarlagt att den vilkens egendom tas i anspråk skall
få ersättning för förlusten på grund av expropriationen (KU 1978/79:39).

Vad gäller närings- och yrkesfrihet framhöll konstitutionsutskottet i
betänkandet (KU 1978/79:39) angående 1979 års reform med förstärkningar i
skyddet för fri- och rättigheter bl. a. att frågan om införande av ett skydd för
näringsfriheten hade diskuterats i olika sammanhang. Omfattningen av de
inskränkningar i skyddet som i så fall måste göras hade enligt utskottet i
allmänhet ansetts utgöra ett hinder för grundlagsreglering av frågan.
Utskottet uttalade samtidigt att svensk rätt ändå utgår från principen att
varje medborgare har full frihet att driva näring och utöva yrke. Friheten var
dock begränsad i olika hänseenden, t. ex. på grund av säkerhets-, hälsovårds-,
arbetarskydds- och andra ordningsintressen.

Utskottets överväganden

Motioner med samma yrkanden som de nu förevarande behandlades av
utskottet vid 1983/84 års riksmöte.

Utskottet (KU 1983/84:8) anförde att frågan om den närmare utformningen
av egendomsskyddet hade varit föremål för intresse såväl under det arbete
som lett fram till vår nuvarande regeringsform som i samband med de
reformer på fri- och rättighetsområdet som därefter ägt rum. Den gällande
regleringen hade genomförts i stor enighet inom riksdagen. Beträffande
närings- och yrkesfriheten framhöll utskottet att en enhällig riksdag senast
vid 1982/83 års riksmöte hade avstyrkt motioner om en grundlagsreglering.
Riksdagen hade därvid ställt sig bakom konstitutionsutskottets uttalande att

1* Riksdagen 1984/85. 4 sami. Nr 8

KU 1984/85:8

ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och rättighetsområdet borde
avvaktas innan initiativ togs till förändringar.

Utskottet uttalade förra året att det inte förelåg skäl att med anledning av
motionerna frångå tidigare ställningstaganden i fråga om utbyggnad av RF:s
rättighetsregler med avseende på egendomsskydd samt närings- och yrkesfrihet.

Utskottet har nu vid ett förnyat övervägande av frågan inte funnit
anledning att ändra sin ståndpunkt beträffande de berörda frågorna.
Utskottet avstyrker motionerna.

Bandupptagning av telefonsamtal, m. m.

Motionen

I motion 1983/84:1384 av Allan Ekström (m) tas upp fråga om viss
utvidgning av skyddet för förtroliga meddelanden i 2 kap. 6 § RF.

Enligt motionen ger bestämmelsen inte något skydd mot att en offentlig
tjänsteman efter eget bedömande tar upp på band telefonsamtal mellan
myndigheten och en enskild person utan att den enskilde har kännedom om
att samtalet blir bandat och kan komma att användas mot honom som bevis.
Det är enligt motionen angeläget att riksdagen tar ställning till huruvida
sådan bandupptagning över huvud taget skall vara tillåten.

Huvuddragen av gällande rätt, m. m.

Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad
mot hemlig avlyssning eller upptagning på band av telefonsamtal eller annat
förtroligt meddelande.

Av 2 kap. 12 § RF framgår att skyddet i viss utsträckning kan begränsas
genom lagstiftning. Sådan begränsning får göras endast för att tillgodose
ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får
aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som
föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den
fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får
inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan
åskådning.

Bestämmelser om bl. a. telefonavlyssning som tvångsmedel vid beivran av
brott finns - vid sidan av de grundläggande reglerna i 27 kap. rättegångsbalken
(RB) - i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i
vissa brottmål och i lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående
domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m. m. Också lagen
(1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen)
innehåller särskilda bestämmelser om telefonavlyssning. En närmare redo -

KU 1984/85:8

visning av gällande bestämmelser m. m. finns i justitieutskottets betänkanden
JuU 1981/82:35 och 54.

Frågor rörande hemlig telefonavlyssning har på senare år behandlats vid
flera tillfällen i riksdagen, som numera efter ett initiativ från justitieutskottet
regelbundet får redogörelser från regeringen rörande tillämpningen av
gällande regler (se JuU 1981/82:54 och 1983/84:30).

Bestämmelser rörande inspelning och avlyssning av telefonsamtal finns
också i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Lagen förutsätter tillstånd av regeringen för rätten att spela in,
avlyssna eller avbryta telefonsamtal. Lagen innehåller en tystnadspliktsregel
för personal som är eller har varit anställd vid en alarmeringscentral.

Tillstånd enligt lagen har meddelats SOS Alarmering AB. Detta bolag,
som ägs gemensamt av televerket, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet,
bedriver verksamhet vid ett antal länsalarmeringscentraler.
Regeringens tillståndsbeslut är förenat med ett flertal villkor, bl. a. får samtal
inte avlyssnas eller spelas in med mindre de samtalande upplysts om detta.
Skulle någon av de samtalande motsätta sig avlyssning eller inspelning får
sådana åtgärder ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för
att snabba och effektiva hjälpinsatser skall kunna utföras.

Konstitutionsutskottet har uppmärksammat vissa frågor rörande lagens
tillämpning i ett tidigare betänkande (KU 1982/83:20).

Regler som kriminaliserar olovlig avlyssning och upptagning på band eller
registrering på annat sätt av telefonsamtal finns i brottsbalken.

Bestämmelserna innebär ett förbud mot att utan lagstöd i smyg avlyssna
och banda eller på annat sätt registrera andras telefonsamtal. Reglerna
hindrar dock inte i och för sig att den som själv deltar i ett telefonsamtal utan
samtalspartnerns vetskap tar upp detta på band. Detsamma gäller också
beträffande samtal som förs vid ett personligt sammanträffande.

I samband med att de nu gällande bestämmelserna infördes i brottsbalken,
framhöll justitieutskottet (JuU 1975:12, s. 11) bl. a. att sådan upptagning av
samtal som i och för sig faller utanför det straffbara området kan framstå som
i hög grad illojal och klandervärd. Utskottet ansåg emellertid i likhet med
departementschefen att det ytterst var en fråga om det förtroende man hyser
för den eller de personer med vilka samtalet förs. En utvidgning av det
straffbara området till att omfatta även gärningar som begåtts av samtalsdeltagare
skulle enligt justitieutskottet medföra betydande praktiska svårigheter
och gränsdragningsproblem.

Justitieombudsmannen (JO) har behandlat frågan angående inspelning av
telefonförhör (JO:s ämbetsberättelse 1960 s. 22 ff.).

JO anförde därvid att sedan länge hade den ordningen gällt, att polisens
telefonsamtal med någon inte får spelas in utan att denne först upplysts
härom. Grunden härtill var inte att svensk lag förbjöd hemlig bandning. Vad
det i stället var fråga om var att man, utom i de fall då särskilda skäl gjorde det
nödvändigt, genom att en person ovetande spela in ett samtal med honom på

KU 1984/85:8

band förfor ohederligt och moraliskt förkastligt samt kränkte hans personliga
integritet. Ett sådant förfarande anstod enligt JO inte en handläggare hos en
myndighet. JO ansåg sig därför böra uttala att en handläggare måste meddela
den han samtalar med att samtalet kommer att spelas in.

I ett senare fall som granskades av JO gällde frågan användningen av en
talregistreringsapparat vid ett kommunkontor. JO hänvisade till sitt 1960
gjorda uttalande och anförde att det också efter ändringarna i brottsbalken
1975 skulle vara lika otillbörligt för en offentlig funktionär att olovligen eller
eljest i hemlighet inspela telefonsamtal (JO:s ämbetsberättelse 1975/76
s. 333).

Det problem som tas upp i motionen har också uppmärksammats i en
frågedebatt i riksdagen i början av innevarande år. (Riksdagens protokoll
1983/84:63, 16 och 18 §§.)

Justitieministern anförde i debatten bl. a. att det var lämpligt att ta
ställning till frågan om eventuella lagändringar när tvångsmedelskommittén
hade lämnat sitt betänkande.

Tvångsmedelskommittén har sedermera avlämnat sitt slutbetänkande
(SOU 1984:54) Tvångsmedel-Anonymitet-Integritet. Betänkandet remissbehandlas
f. n.

Utskottets överväganden

Som framgår av utskottets redovisning har det problem som tas upp i
motionen uppmärksammats i tidigare sammanhang. Vad gäller lagstiftningen
på området har det ansetts vara förenat med praktiska svårigheter och
gränsdragningsproblem att utvidga det straffbara området till att gälla också
sådan bandupptagning som en person själv i hemlighet gör av ett telefonsamtal
med en annan person. Enligt utskottets bestämda uppfattning är ett
sådant förfarande från myndighets sida klart olämpligt.

Frågan torde enligt utskottets mening i första hand få prövas i samband
med beredningen av tvångsmedelskommitténs tidigare nämnda betänkande.
Med hänsyn till vad justitieministern anfört utgår utskottet från att så också
kommer att ske. Motionen får enligt utskottets mening anses vara delvis
tillgodosedd genom vad utskottet anfört.

Offentliga förvaltningars saklighet och opartiskhet

Utskottets överväganden

Enligt motion 1983/84:1396 av Sven Munke (m) är det angeläget att
bestämmelsen i 1 kap. 9§ regeringsformen om bl. a. myndigheternas
skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet är så utformad att den inte
medger utrymme för skilda tolkningar. Den skall enligt motionären kunna
tillämpas på samma sätt hos olika myndigheter. Motionären hemställer att

KU 1984/85:8

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att regeringsformens
tillämpning skall vara entydig och inte ge utrymme för olika tolkningar.

Det ifrågavarande grundlagsstadgandet i 1 kap. 9 § RF ålägger domstolar
samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den
offentliga förvaltningen att i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen
samt att iaktta saklighet och opartiskhet.

Bestämmelsen är ett uttryck för principen om normmässighet i all
myndighetsutövning. Flera bestämmelser i 11 kap. RF kan ses som uttryck
för samma princip. I detta kapitel finns bl. a. bestämmelser om domstolarnas
och andra myndigheters oberoende ställning samt grundläggande regler om i
vilka former rättstvister skall handläggas och om domstolarnas organisation.
Närmare bestämmelser om handläggningen av mål och ärenden och om
domstolsorganisationen finns i annan lagstiftning, såsom rättegångsbalken,
lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocess- och förvaltningslag
m.fl. lagar. Dessa regelsystem utgör tillsammans ett omfattande
skydd för den enskildes rättssäkerhet och skapar en garanti för att domstolar
och andra myndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet inte påkallat att ta något
initiativ till ändringar beträffande utformningen av 1 kap. 9 § regeringsformen.
Utskottet avstyrker följaktligen motionsyrkandet.

Sambandet mellan medborgerliga rättigheter och skyldigheter

Utskottets överväganden

I motion 1983/84:1406 av Bengt-Ola Ryttar m. fl. (s) väcks fråga om hur
personer som undandragit sig centrala medborgerliga skyldigheter skall
behandlas när det gäller medborgerliga rättigheter. Motionärerna nämner
som exempel att personer som flyttar ur riket och efterlämnar stora
skatteskulder ändå kan tillbringa viss tid varje år i Sverige och därvid anlita
våra sjukvårdsresurser. De kan vidare uppbära pension och genom sin
rösträtt delta i landets styrande. Sambandet mellan medborgerliga rättigheter
och skyldigheter bör enligt motionen bli föremål för en särskild av
regeringen tillsatt utredning.

De rättigheter som nämns i motionen representerar i grundlag eller i annan
författning gjorda åtaganden från det allmännas sida gentemot medborgarna.
Något samband finns inte mellan förmånen att få åtnjuta sådana
rättigheter och t. ex. en persons skuldbörda till det allmänna.

Utskottet avstyrker motionen.

KU 1984/85:8

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande egendomsrätt, närings- och yrkesfrihet

att riksdagen avslår motionerna 1983/84:736, 924 och 1390,

2. beträffande bandupptagning av telefonsamtal, m. m.
att riksdagen avslår motion 1983/84:1384,

3. beträffande offentliga förvaltningars saklighet och opartiskhet
att riksdagen avslår motion 1983/84:1396,

4. beträffande sambandet mellan medborgerliga rättigheter och skyldigheter att

riksdagen avslår motion 1983/84:1406.

Stockholm den 27 november 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),
Kerstin Nilsson (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c),
Sture Thun (s), Nils Berndtson (vpk), Ingvar Björk (s), Hans Göran Franck
(s), Gunnar Nilsson i Eslöv (s), Sven Munke (m), Ove Karlsson (s) och Lars
Emestam (fp).

Reservation

beträffande egendomsrätt, närings- och yrkesfrihet (mom. 1)

Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar Biörck i Värmdö (m),
Sven-Erik Nordin (c), Sven Munke (m) och Lars Emestam (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Motioner
med” och på s. 4 slutar med ”avstyrker motionerna” bort ha följande
lydelse:

De skäl för en förstärkning av egendomsrättens ställning som förs fram i
motionerna är enligt utskottets mening välgrundade. Utskottet anser således
att skyddet för egendomsrätten bör förstärkas. I vilka former detta skall ske
bör utredas närmare.

Beträffande frågan om en grundlagsreglerad närings- och yrkesfrihet är
dessa friheter i dag delvis kringskurna av t. ex. monopol, bidragsbestämmelser,
långtgående reglerings- och styrningsåtgärder, auktorisationskrav och
liknande företeelser. Det är mot denna bakgrund angeläget att söka fastställa
de gränser som skall gälla för närings- och yrkesfriheten. En utredning bör
därför ske i syfte att klarlägga i vilka avseenden en förstärkning av närings -

KU 1984/85:8

och yrkesfrihet kan ske i grundlag och annan lag. Det anförda bör ges
regeringen till känna.

dels att utskottet under 1. bort hemställa

1. beträffande egendomsrätt, närings- och yrkesfrihet

att riksdagen med anledning av motionerna 1983/84:736, 924 och
1390 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört
om särskild utredning.

Särskilt yttrande

beträffande sambandet mellan medborgerliga rättigheter och skyldigheter
Nils Berndtson (vpk) anför:

Det har, som sägs i motionen, blivit allt vanligare att personer som bygger
upp ansenliga förmögenheter här i landet drar på sig stora skatteskulder och
sedan flyttar utomlands. Trots ansträngningar från statsmakternas sida
föreligger svårigheter att komma till rätta med detta problem såväl vad gäller
indrivning av obetalda skatter som att kunna utdöma straff i de fall brottslig
verksamhet ligger bakom.

Frågan huruvida det bör finnas en koppling mellan vissa typer av förmåner
och en persons skyldigheter gentemot samhället kan bli aktuell om andra
åtgärder visar sig verkningslösa.