om vissa förvaltningsprocessuella frågor (Betänkande 1984/85:JuU15 Justitieutskottet)

JuU 1984/85:15

Justitieutskottets betänkande
1984/85:15

om vissa förvaltningsprocessuella frågor
Sammanfattning

I detta betänkande behandlas olika motionsspörsmål om rättegången i de
allmänna förvaltningsdomstolarna.

De gäller bl. a. avvisande av överflödig utredning, skyldighet för parterna
att åberopa grunder, ökat inslag av muntliga förhandlingar, utsändning
av protokoll från muntliga förhandlingar, omröstningsreglerna och
möjlighet till ersättning för rättegångskostnader.

Utskottet har remissbehandlat flera av frågorna.

Utskottet förordar att reglerna om omröstning i förvaltningsdomstol ses
över. Utskottet förordar också att behovet av möjligheter att ersätta enskild
part för hans rättegångskostnader utreds.

Övriga motionsyrkanden avstyrks.

Motionerna m. m.

I motion 1983/84:307 av Marianne Karlsson (c) yrkas att riksdagen
beslutar anta följande förslag till ändring i förvaltningsprocesslagen:

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningslagen (1971:291) att dess 8
och 9 §§ skall erhålla följande ändrade lydelse:

8 § Rätten beskaffenhet.

Vid behov kompletteras. Överflödig utredning skall genom särskilt
beslut avvisas.

Uppträder företrädare för det allmänna i partsställning i målet, skall
denne föreläggas att jämte enskild part eller ensam komplettera utredningen,
vid äventyr att målet avgöres i befintligt skick, varvid dom ej må
grundas å omständighet som icke av part åberopats till grund för hans
talan.

Vid enpartsmål bidrage rätten själv till utrednings frambringande.

9 § Förfarandet är skriftligt.

Part må ej förvägras muntlig förhandling inför rätten, med mindre rätten
prövar det uppenbart obehövligt eller skäl eljest talar emot det, stånde
dock fritt för regeringsrätten att sådan vägra.

Part må efter ansökan hos rätten och under avstående av rätt till muntlig
förhandling erhålla exemplar i förväg av föredragningspromemoria, varvid
rätten sätte frist för ingivande av kort slutpåminnelse i anledning av vad
som i föredragningspromemorian kan ha omnämnts eller därifrån uteslutits
av vad handlingarna i målet innehåller.

I motionen diskuteras inledningsvis förvaltningsprocessen mera allmänt
och motionären uttrycker sig i det sammanhanget positivt om tvåparts -

1 Riksdagen 1984185. 7 sami. Nr 15

JuU 1984/85:15

processen. Genom tvåpartssystemet uppnås enligt motionären den särskilda
fördelen att rätten inte själv behöver genomföra någon egen utredning
och ta fram sitt eget utredningsmaterial. Härigenom förbättras garantierna
för oavhängighet och opartiskhet rent praktiskt. Vidare diskuterar motionären
den föreskrift i förvaltningsprocesslagen (8 §) enligt vilken rätten
skall se till att målen blir så utredda som deras beskaffenhet kräver. I den
mån man vill se detta som en uppmaning till fast processledning kan enligt
motionären inget invändas däremot. Emellertid är det, anför motionären
vidare, fullt möjligt att tolka stadgandet så att det skulle finnas en skyldighet
för rätten att inte bara förelägga parterna att komplettera utredningen
utan att även själv bidra med egen utredning.

När det gäller förslaget om avvisande av överflödig utredning och förslaget
om parts åberopsbörda anför motionären bl. a. att det, särskilt vid
omfattande skattemål, är vanligt att aktmaterialet är hart när oöverskådligt
och att kvaliteten på materialet kan variera kraftigt. Att lägga alltihop till
grund för en dom är enligt motionären ganska opraktiskt och hon anser att
det vore önskvärt att domstolarna oftare gjorde bruk av sin rätt att avvisa
överflödig utredning. Motionären anser vidare att parterna i högre grad än
nu borde bringas att själva tala om vilket material de vill stödja sig på.
Enligt motionären kan domen annars komma som en överraskning för
parterna eftersom domstolen kan ha tagit fasta på något som parterna inte
gittat åberopa.

Som skäl för förslaget att utöka möjligheterna till muntlig förhandling i
förvaltningsprocessen anför motionären bl. a. att det är sannolikt att muntlig
förhandling skulle vara till fördel för målens koncentration. Motionären
hävdar också att artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna bl. a. innebär att var och en i
mål om civila rättigheter har rätt att bli hörd personligen och att det bland
de mål som i Sverige avgörs av förvaltningsdomstolar finns sådana som är
hänförliga till den kategorin mål. Enligt motionären bör ingen vägras
muntlig förhandling.

När det gäller förslaget att delge föredragningspromemorian med parterna
i målet anför motionären att det skulle vara till förmån för rättssäkerheten
om parterna fick ta del av promemorian i förväg och ges rätt att
tillföra åtminstone en kortare kommentar. Enligt motionären kan detta
vara ett bra alternativ till en muntlig förhandling.

I motion 1983/84: 393 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär förslag till ändrad lagstiftning i fråga om
statliga myndigheters skyldighet att betala motparts rättegångskostnader.

I motionen pekas på att en enskild som vinner en process mot en statlig
myndighet inte har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. I mål
mellan enskilda får den förlorande parten stå för båda parternas rättegångskostnader.
Enligt motionären kräver likheten inför lagen att något

JuU 1984/85:15

undantag inte görs för statliga myndigheter eller för dem som har agerat
felaktigt på statens vägnar.

I motion 1983/84:602 av Ewy Möller (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag om ändring i förvaltningsprocesslagen angående
omröstningsreglerna i länsrätt i enlighet med vad som anförts i motionen.

I motionen tas upp frågan vilka omröstningsregler som gäller vid jämt
röstetal (2 mot 2) i länsrätt. I vissa fall kan det enligt motionären vara
ordförandens röst som är utslagsgivande, i andra fall vinner den lindrigaste
meningen. Motionären anser att det genom en ändring i förvaltningsprocesslagen
bör klarläggas vilka omröstningsregler som skall gälla.

I motion 1983/84:1504 av Lars Ahlmark (m) hemställs att riksdagen
beslutar att anta ett vid motionen fogat förslag till lag om ersättning för
rättegångskostnad vid skatte- och avgiftsprocessen.

Motionärens lagförslag är intaget som bilaga till detta betänkande.

I motionen konstateras att en enskild som tvistar med staten om hur
mycket han skall betala i skatt får bära sina egna rättegångskostnader
oavsett utgången i målet. Motionären anser att detta kan få stötande
konsekvenser i många fall. Särskilt när en skattechef eller taxeringsintendent
är ute i ogjort väder men den skattskyldige måste lägga ned stor
kostnad på att bevisa detta framstår det enligt motionären som obilligt att
den skattskyldige inte skall få någon ersättning när han vinner. En fördel
med det i motionen föreslagna ersättningssystemet — som bygger på det
som gäller i brottmål - är enligt motionären att den enskilde parten skulle
ha allt intresse av att driva sin talan på ett måttligt sätt och justera sina
yrkanden så att bara det som är väsentligt och tvistigt skulle bli föremål för
bevisning och argumentering. Detta skulle vara en vinst för domstolarna
anför motionären och uttalar vidare att det också skulle utgöra en hämsko
på det allmännas företrädare i processen.

I motion 1983/84:1505 av Karin Ahrland (fp) hemställs att riksdagen
begär att regeringen låter utreda möjligheterna att föreskriva att inte bara
beslut utan även protokoll skall tillställas part i mål vid förvaltningsdomstol.

I motionen redovisas ett fall då en part ansett att innehållet i ett protokoll
från en muntlig förhandling medvetet getts ett felaktigt innehåll. Bl. a. för
att undvika sådana misstankar bör det i förvaltningsprocesslagen föreskrivas
att protokoll från muntlig förhandling skall tillställas part.

I motion 1983/84:1526 av Anna Wohlin-Andersson (c) och Sven-Erik
Nordin (c) hemställs att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
möjligheterna att införa ersättning för rättegångskostnader till enskilda
personer som vinner process i förvaltningsdomstol.

I motionen beskrivs två fall där enskilda först efter process berättigats
att återfå belopp som man avkrävts till staten i skatt och avgift. Någon

JuU 1984/85:15

ersättning för rättegångskostnader utgick inte och motionärerna anför att
det inte får vara så i ett rättssamhälle att endast den som har pengar till en
process mot staten skall ha möjlighet att vinna sin rätt.

1 motion 1983/84:2186 av förste vice talman Ingegerd Troedsson (m) och
Knut Wachtmeister (m) hemställs att riksdagen begär att regeringen låter
utreda frågan om ersättning i vissa fall till enskild part i taxeringsprocess i
enlighet med vad i motionen anförts.

I motionen pekas på att enskilda människor får betala rättegångskostnaderna
i skattemål oavsett om de vinner målet eller inte. Motionärerna
hänvisar till en motion som väcktes år 1981 (motion 1980/81:880) i vilken
anfördes att frågan fått förnyad aktualitet genom den s. k. generalklausulen.

I motion 1984/85:1534 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) yrkas så vitt nu är
i fråga, med hänvisning till vad som anförts i motion 1984/85:1532, att
riksdagen beslutar att en klagande som ”vinner” ett skattemål skall få sina
kostnader för biträde ersatta i efterhand av staten (yrkande 5).

I motionen anförs att rättshjälp inte beviljas i skattemål i dag. Motionärerna
anser att en ändring omedelbart bör ske härvidlag och att den
klagande i de fall han ”vinner” ett skattemål bör få sina ombudskostnader
täckta av staten i efterhand. Att få rätt mot staten skall enligt motionärerna
inte behöva innebära en kostnad.

I motion 1984/85:2755 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) yrkas, med hänvisning
till vad som anförts i motion 1984/85:2754, att riksdagen hos regeringen
begär en utredning om enskildas rätt till ersättning för kostnader i samband
med skatteprocessen.

I motionen anförs att det offentliga har ett klart övertag över den skattskyldige
i skatteprocessen. Den enskilde får ingen ersättning för sina
kostnader även om han vinner en långdragen skatteprocess, men motparten
har för sin del en stab välutbildade skattesakkunniga som företrädare.
Denna obalans är enligt motionärerna orimlig.

Remissbehandling

Utskottet har låtit remissbehandla motion 1983/84:307 såvitt gäller
spörsmålen om avvisande av överflödig utredning, parts åberopsbörda och
ökad användning av muntlig förhandling samt motionerna 1983/84:393,
1983/84:602, 1983/84:1504, 1983/84:1526, 1983/84:2186. Remissyttranden
har avgetts av justitiekanslern (JK), riksskatteverket (RSV), kammarrätten
i Göteborg, kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Stockholms län, länsrätten
i Östergötlands län, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund.

RSV:s yttrande gäller bara skatte- och avgiftsprocessen.

Remissyttrandena redovisas senare i betänkandet.

JuU 1984/85:15

Förvaltningsrättslig lagstiftning m. m.

Riksdagen beslutade år 1971 om en större förvaltningsrättsreform. Beslutet
innebar bl. a. att de tre centrala lagarna på förvaltningsrättens område
tillkom. De är lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
förvaltningslagen (1971:290) och förvaltningsprocesslagen (1971:291). I
lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns grundläggande bestämmelser
om de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. regeringsrätten,
kammarrätterna, länsrätterna och mellankommunala skatterätten.

Förvaltningslagen behandlar främst förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.
Förslag till en ny förvaltningslag är avsett att föreläggas riksdagen
i år. Det bygger på ett förslag från förvaltningsrättsutredningen (FRU)
i betänkandet (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag.

Förvaltningsprocesslagen innehåller förfaranderegler för rättsskipningen
i de allmänna förvaltningsdomstolarna samt i försäkringsöverdomstolen
och i försäkringsrätterna.

Allmänt om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar m. m.

Gällande rätt m.m.

De förslag till ändringar i förvaltningsprocesslagen som finns i motion
1983/84:307 gäller vissa handläggningsfrågor. Hur dessa frågor regleras
hänger till stor del samman med vilka mera grundläggande och allmänna
principer som gäller för förvaltningsprocessen. Av särskilt intresse i sam-,
manhanget är principen om domstolarnas utredningsansvar.

Vid handläggningen av mål hos förvaltningsdomstol skall, enligt vad
som uttalades vid lagens tillkomst, officialprincipen tillämpas. Denna princip
innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i
målet. Principen om domstolens utredningsansvar har slagits fast i 8 §. Där
föreskrivs att rätten skall se till att mål blir så utrett som dess beskaffenhet
kräver. Vidare sägs att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör
kompletteras. I paragrafen finns också en bestämmelse om att överflödig
utredning får avvisas. Den bestämmelsen behandlas mera utförligt nedan
under rubriken Avvisande av överflödig utredning.

Även om domstolarna har det yttersta ansvaret för utredningen, måste
det enligt vad departementschefen uttalade vid lagens tillkomst i stor
utsträckning ankomma på parterna att själva skaffa fram utredningen.
Domstolens initiativ i utredningshänseende borde normalt innebära att den
ger parten besked om att hans talan behöver kompletteras. Rättens aktivitet
på området förutsattes växla beroende bl. a. på vad för slags mål det är
fråga om, om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part har
ombud i målet. I sammanhanget uttalade departementschefen vidare att
rätten när den fullgör sin processledande verksamhet måste vinnlägga sig
om att dess anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer i fara.
Processledningen borde således ske fullt öppet i förhållande till den väg -

JuU 1984/85:15

leddes motpart och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i
enskilds talan (prop. 1971:30 s. 529 f)-

Remissyttranden

Några remissinstanser har lämnat vissa mera allmänna synpunkter på
frågan om domstolarnas utredningsansvar och processledning.

RSV anför således:

RSV delar motionärens uppfattning att 8 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291, FPL) bör ses som en uppmaning till fast processledning från
domstolens sida, främst i enpartsmål. Däremot bör lagrummet inte tolkas
så att domstolen själv skall utreda målet tills man är övertygad om att man
kan fatta ett beslut som är garanterat materiellt riktigt. Domstolens funktion
bör vara att vägleda parterna, främst enskild part, så att målet blir av
sådan beskaffenhet att det går att avgöra. I vissa fall kan det krävas att
domstolen själv skaffar in utredning, t. ex. därför att det är den enda
möjliga eller lämpliga vägen att få fram ett visst material. Stadgandet får
emellertid inte tolkas så att det skulle ankomma på domstolen att alltid
tillvarata parternas intressen. Om så blev fallet skulle domstolens opartiskhet
sättas ifråga och dessutom skulle det ta för mycket tid i anspråk.

RSV uttalar vidare att man i sammanhanget bör beakta vissa uttalanden
av rättegångsutredningen. Rättegångsutredningen (Ju 1977:06) som tillkallades
år 1977 har bl. a. avgivit delbetänkandet (Ds Ju 1984:1) Domstolarna
och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet. Vad verket
åsyftar är en diskussion i det betänkandet om processledningen vid allmän
domstol. Enligt rättegångsutredningen säger det sig självt att rätten utan
eget biträde kan ha svårt att ta aktiv del i processen på det sätt som varit
avsett vid tillkomsten av rättegångsbalken (RB) år 1948 och den anser att
starka skäl talar för att domstolarna i vissa fall behöver större specialkunskaper
än vad som nu finns. I sammanhanget erinrar också utredningen om
att den i delbetänkandet (SOU 1982:25-26) Översyn av rättegångsbalken
1 - Processen i tingsrätt har föreslagit nya riktlinjer för den materiella
processledningen.

RSV uppger också att verket i sitt remissyttrande över FRU:s slutbetänkande
har uttalat önskemål om en fastare processledning i många skattemål
(främst i formella hänseenden). Det har nämligen enligt verket blivit
allt vanligare med s. k. processuell sabotageverksamhet.

Länsrätten i Stockholms län anser att frågorna om förvaltningsdomstols
utredningsskyldighet bör bli föremål för en allsidig utredning i lämpligt
sammanhang. Länsrätten anför:

Länsrätten delar den i motionen framförda positiva synen på en tvåpartsprocess
och skulle med stor tillfredsställelse se att justitieutskottet
uttalade sig till förmån för en ökad användning av en sådan process.

En ökad användning av tvåpartsprocess är enligt länsrättens uppfattning
det främsta medlet för en ökad rättssäkerhet i förvaltningsförfarandet.
Uppenbart är att en sådan process ger ett bättre beslutsunderlag, bättre

Jul) 1984/85:15

beslutsfattande, en förskjutning av tyngdpunkten mot första instans i beslutskedjan
och en mera renodlad överprövning i fullföljdsinstanserna. För
den enskilde medför tvåpartsprocessen dessutom att han redan före beslut
i första instans får del av och får tillfälle att bemöta den allmänna partens
argumentering. Den enskilde får vidare ett större förtroende för beslutsinstansen
som inte misskrediteras av att samtidigt behöva vara det allmännas
företrädare.

Den nuvarande regleringen av förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet
och uppfattningen därom i överinstanserna, särskilt i regeringsrätten,
är enligt länsrättens uppfattning en reminiscens från enpartsprocessens
dagar.

Även brottmålsprocessen är formellt en officialprocess. Ingen allmän
domstol torde dock rycka ut till åklagarens hjälp om denne misslyckas vid
utförandet av någon process. Ingen torde heller ha något anspråk på att
detta skall ske trots ordalagen i rättegångsbalken.

Länsrätten anser att anledningen inte är större att rycka ut t. ex. till
taxeringsintendentens hjälp i skatteprocessen, i allmänhet heller inte till
det allmänna ombudets hjälp i körkortsprocessen. En annan sak är att det
ofta finns anledning att biträda enskild part som inte företräds av ombud i
förvaltningsprocessen lika väl som i brottmålsprocessen.

I detta sammanhang bör också återges en del av det remissyttrande som
länsrätten i Östergötlands län lämnat:

Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen skall rätten tillse att ett mål blir så
utrett som dess beskaffenhet kräver. Detta stadgande har tagits till intäkt
bl. a. för att i princip avvisa tanken på allmän rättshjälp i taxeringsmål. Det
förutsätts att förvaltningsdomstolen tillser att den enskilda parten inte gör
någon rättsförlust genom att underlåta eller förbise att andraga det som han
bör andraga eller att förete bevis som han bör förete. Man skulle med
hänsyn härtill kunna tro att en länsrätts handläggning av ett taxeringsmål i
betydande omfattning består av att ex officio införskaffa utredning från
den enskilda parten och vägleda honom i hans processföring. Så förhåller
det sig emellertid inte. Det är endast i undantagsfall som länsrätten anser
sig kunna och böra ingripa till komplettering av en bristfällig utredning
eller för att göra den enskilda parten uppmärksam på hur han bör föra sin
talan, t. ex. formulera sina yrkanden. Att länsrätten så sällan ingriper i
utredningen beror främst på två saker. Den främsta anledningen är att
taxeringsintendenten normalt yttrar sig mycket omsorgsfullt över den
skattskyldiges besvär eller till utvecklande av sin egen besvärs- eller eftertaxeringstalan.
Genom att läsa vad taxeringsintendenten anfört får den
skattskyldige då all den ledning han behöver för en bedömning av vilken
utredning han bör förebringa och vilka yrkanden han bör framställa. När
taxeringsintendenten skriver sitt yttrande så att det klart framgår vad som
fattas i fråga om utredning från den skattskyldiges sida framstår det som
överflödigt att länsrätten riktar en uppmaning till den skattskyldige att
komplettera sin utredning. Den andra anledningen till att länsrätten så
sällan ingriper i utredningen är att processen i taxeringsmål är uppbyggd
som en kontradiktorisk process och domstolen i en sådan process i princip
skall förhålla sig neutral och undvika allt som kan uppfattas som ett
gynnande eller missgynnande av en av parterna.

Processen i ett taxeringsmål förlöper emellertid inte alltid så som den
skall. Taxeringsintendentens besvärsskrivelse eller eftertaxeringsansökan

JuU 1984/85:15

kan t. ex. vara skriven så att den skattskyldige inte har möjlighet att på
egen hand bilda sig en uppfattning om vad han bör åberopa för fakta och
bevis gentemot det som taxeringsintendenten har anfört. Och en taxeringsintendents
yttrande över en skattskyldigs besvär ger heller inte alltid den
skattskyldige de anvisningar han behöver om vad han bör komplettera med
för att kunna få bifall till sina besvär. I sådana fall är det utan tvekan en
skyldighet för länsrätten att ingripa och ge den skattskyldige den vägledning
han kan behöva. Det sker i så fall antingen genom att länsrättens
handläggare tar kontakt med den skattskyldige per telefon och diskuterar
igenom saken med honom eller genom att den skattskyldige tillskrivs och
bereds tillfälle att komplettera sina besvär i vissa särskilt angivna hänseenden.
Det har också hänt att länsrätten på eget initiativ satt ut målet till
muntlig förhandling då utsikterna att få den rätta utredningen på skriftlig
väg bedömts som små.

Ett JO-beslut

Den 4 november 1983 fattade justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson
(JO) ett beslut som gällde domstols utredningsskyldighet i taxeringsmål.
Bakgrunden var att en klagande hade gjort gällande att en kammarrätt
åsidosatt sin utredningsskyldighet. JO uttalade bl. a. att det visserligen är
sant såväl att man i förarbetena till 8 § förvaltningsprocesslagen inte särskilt
framhåller skattemålen som en typ av mål när domstolarna bör vara
särskilt uppmärksamma med att aktivt söka få fram mer utredning än den
som förebringats av parterna som att regeringsrätten i några avgöranden
har ställt ganska stora krav på den enskilda parten att själv komma med
den utredning som behövs för att han/hon skall kunna få bifall till sina
besvär. Enligt JO:s mening finns det emellertid ett par omständigheter som
gör det motiverat att ifrågasätta en alltför stor restriktivitet vid tillämpningen
av 8 § och det även för skattemålens del. Den ena är att det är mycket
svårt att få rättshjälp i skattemål med de konsekvenser detta kan ha för den
enskilde när han själv får föra sitt mål. Den andra är att det i skattemålen,
med den processordning som där gäller, inte sällan i en överinstans dyker
upp frågor som tidigare inte alls berörts eller behandlats mer i förbigående,
och som sedan kan bli av central betydelse för utgången.

JO ansåg också att det var nödvändigt och önskvärt med en utveckling
som innebär att domstolarna i fall av det slag som det var fråga om i allt
större utsträckning ser till att den enskilde blir medveten om att han måste
prestera ytterligare utredning för att vinna målet (JO 1984/85 s. 318).

Avvisande av överflödig utredning

Gällande rätt m.m.

Motionsyrkandet om avvisande av överflödig utredning går ut på att det
i förvaltningsprocesslagen skall införas en regel om att domstolarna skall
avvisa överflödig utredning (motion 1983/84: 307).

I 8 § förvaltningsprocesslagen föreskrivs som tidigare nämnts att över -

JuU 1984/85:15

flodig utredning/dr avvisas. Som framgår av föregående avsnitt behandlar
paragrafen principerna för utredningsansvaret i mål vid förvaltningsdomstol.

I samband med lagens tillkomst uttalade departementschefen att det
torde vara förhållandevis sällsynt att det vid förvaltningsdomstol finns
behov av att utnyttja en möjlighet att avvisa utredning som en part vill
förebringa. I de fall där den behövdes ansåg han dock att den kunde vara
till nytta som ett medel att motverka att processen blir onödigt vidlyftig
och långdragen. Intresset av snabbhet och effektivitet borde enligt departementschefen
naturligtvis tillmätas stor betydelse också i förvaltningsprocessen.
Han framhöll vidare att det i praktiken knappast kunde bli
aktuellt att avvisa skriftlig utredning som en part sänder in till domstolen
(prop. 1971:30 s. 530).

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen innehåller inte några motsvarande bestämmelser.
FRU har föreslagit att det i en ny förvaltningslag tas in bestämmelser om
myndigheternas utredningsansvar och att det efter mönster från förvaltningsprocesslagen
föreskrivs att överflödig utredning får avvisas.

Remissyttranden

Förslaget har mottagits negativt av flertalet remissinstanser.

JK anser att den föreslagna skärpningen av bestämmelsen om avvisande
av överflödig utredning inte bör genomföras och anför:

Inom förvaltningsprocessen finns ett starkt allmänt intresse av att materiellt
riktiga avgöranden kommer till stånd. De allmänna förvaltningsdomstolarna
liksom försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna har
bl. a. därför ett utredningsansvar som slås fast i 8 § förvaltningsprocesslagen.
Även om rätten har det yttersta ansvaret för att målet blir så utrett
som dess beskaffenhet kräver, måste det i stor utsträckning ankomma på
parterna att själva skaffa fram utredningen. Rätten har för att motverka att
processen blir onödigt vidlyftig och långdragen möjlighet att avvisa överflödig
utredning som part vill förebringa. Det torde emellertid vara sällsynt
att förvaltningsdomstolarna utnyttjar denna möjlighet. I skatteprocesser
kan det vara svårt att i början av processen över huvud taget avgöra vad
som är ovidkommande saker eller som eljest saknar betydelse. Det är
vidare angeläget att rätten i sin processledande funktion vinnlägger sig om
att dess anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer ifråga och
att den enskilde partens förtroende för domstolen upprätthålls. Av dessa
skäl kan det i vissa situationer vara motiverat att rätten inte avvisar
utredning som i och för sig synes sakna direkt betydelse i målet.

RSV hänvisar till sitt yttrande över FRU:s slutbetänkande. Där anförde
RSV bl. a. att verket inte är främmande för att det i förvaltningsprocesslagen
förs in ett krav på att överflödig utredning skall avvisas. En sådan regel
skulle enligt verket sannolikt medverka till att sådana parter och ombud

JuU 1984/85:15

som ägnar sig åt processuell sabotageverksamhet blev tvungna att bättra
sig.

Kammarrätten i Göteborg anför:

Den omständigheten att aktmaterialet i ett skattemål är omfattande och
svåröverskådligt medför naturligtvis inte att materialet är överflödigt. Att
det är ”opraktiskt” att lägga allt material till grund för en dom är inte ett
skäl som medför att det bör avvisas. Såsom departementschefen framhöll i
motiven till förvaltningsprocesslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 530) kan det i
praktiken knappast bli aktuellt att avvisa skriftlig utredning som en part
sänder in till domstolen. En ökad användning av formella avvisningsbeslut
skulle betunga förfarandet och fördröja målets avgörande. Rättssäkerheten
i vid bemärkelse skulle därmed strängt taget försämras. Det naturliga sättet
att behandla överflödig skriftlig utredning är att helt enkelt bortse från den.

Kammarrätten i Jönköping anför:

I syfte att effektivisera processen har förvaltningsdomstolarna i förvaltningsprocesslagen
tillerkänts en möjlighet att avvisa överflödig utredning.
Denna möjlighet torde endast i undantagsfall komma att utnyttjas i avseende
på skriftlig utredning. Aktmaterialet kan härigenom någon gång bli
svåröverskådligt. Denna nackdel skall emellertid vägas mot de avvägningssvårigheter
som torde uppkomma om domstolarna i utökad omfattning
skulle åläggas att avvisa utredningsmaterial. Ibland är det svårt att
avgöra vad som är överflödigt innan man tagit slutlig ställning till de
rättsfrågor som skall bedömas. En förändring i den av motionären föreslagna
riktningen skulle öka domstolarnas arbetsbörda och fördröja målens
handläggning. Effektiviteten skulle således inte komma att främjas.

Länsrätten i Stockholms län anför:

Länsrätten kan inte finna att de nuvarande reglerna om avvisande av
bevisning vållar några nämnvärda tillämpningssvårigheter eller andra olägenheter.

I den skriftliga processens natur ligger att rätten skall ta del av och
grunda sitt avgörande på vad handlingarna innehåller. Problemet är mera
sällan att parterna ger in för mycket material. Vanligt är däremot att den
enskilde parten uttrycker sig oklart eller att vad som sägs i olika handlingar
inte alltid går ihop. Detta är dock ett utredningsproblem och inte en fråga
om att avvisa utredning.

Länsrätten vill tillägga att det ofta skulle kräva mer arbete att gå igenom
ett omfattande material en extra omgång för ett eventuellt avvisningsbeslut,
med risk för besvär och återförvisning, framför att bara lägga ovidkommande
handlingar åt sidan. Sådana handlingar torde för övrigt inte ens
behöva kommuniceras med motparten.

Länsrätten i Östergötlands län anför:

Denna fråga har aldrig framstått som något problem för länsrätten. Det
är inte vanligt att aktmaterialet i ett skattemål är ”hart när oöverskådligt”.
Materialet kan visserligen ibland vara mycket omfattande men då beror det
på att utredningen kompletterats successivt under skriftväxlingens gång,
vilket måste accepteras. Men det beror ytterst sällan på att parterna

JuU 1984/85:15

skickat in en mängd överflödigt material. Länsrättens erfarenheter bestyrker
därför alls inte behovet av en ökad användning av rätten att avvisa
överflödig utredning.

Domareförbundet avstyrker bifall till det nu behandlade motionsförslaget.
Förbundet anför att det inte delar motionärens uppfattning om materialets
oöverskådlighet och uttalar vidare:

Det material som har legat till grund för skattemyndigheternas revision
är ofta omfattande men utgör i regel inte aktmaterial. Iakttagelserna vid
revisionen redovisas i stället i en särskild promemoria som ingår i domstolens
akt. Skriftväxlingen därefter kan dock i vissa fall bli ganska omfattande.
Förbundet kan emellertid inte se något behov av regler för att
begränsa aktmaterialet. Sådana regler skulle med säkerhet formalisera
förfarandet och göra det svårare för den enskilde att själv föra sin talan,
något som i dag är mycket vanligt. Om aktmaterialet i något avseende
skulle vara svåröverskådligt finns möjlighet att hålla muntlig förberedelse.
Sådan äger av naturliga skäl främst rum i första instans - länsrätt. Ordföranden
i målet kallar då parterna till ett förberedande sammanträde, där de
får precisera sina ståndpunkter, och där oklarheter kan påtalas och redas
ut.

Åberopande av grunder

Gällande rätt m.m.

Motionsyrkandet om åberopande går ut på att förvaltningsprocesslagen
skall ändras så att förvaltningsdomstolarna får bygga sina avgöranden
endast på omständigheter som part har åberopat (motion 1983/84:307).

I förvaltningsprocesslagen finns en föreskrift om åberopande av omständigheter.
Enligt 4 § skall part i ansöknings- eller besvärshandling eller
därmed jämförlig handling nämligen ange vad som yrkas samt de omständigheter
som åberopas till stöd härför. Rätten är dock inte bunden av vad
som åberopats. I 30 § föreskrivs nämligen att rättens avgörande av mål
skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i
målet.

Här kan också nämnas att det i 29 § föreskrivs att rättens avgörande inte
får gå utöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl får
dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det
kan ske utan men för motstående enskilt intresse.

En regel av det innehåll som motionären efterlyser för förvaltningsprocessens
del finns i 17 kap. 3 § RB. Där föreskrivs nämligen beträffande
dispositiva tvistemål att dom inte får grundas på omständighet som part
inte har åberopat.

I samband med tillkomsten av förvaltningsprocesslagen diskuterade departementschefen
frågan om domstolen borde vara bunden av de grunder
som parterna åberopat i målet. Han konstaterade att den frågan var betydligt
mera komplicerad att lösa generellt för förvaltningsprocessens del än

JulJ 1984/85:15

frågan om bundenheten av parts yrkanden. Detsamma gällde enligt departementschefen
frågan huruvida det skulle vara tillåtet för part att ändra sin
talan genom att åberopa annan grund. Det starka officialprövningsintresset
i vissa typer av mål hos förvaltningsdomstol, t. ex. målen om administrativa
frihetsberövanden, talade, ansåg han, för att det beträffande en del
målgrupper borde råda ganska stor frihet i dessa hänseenden. 1 och för sig
ansåg han att det kunde anföras skäl för att hithörande frågor reglerades
närmare i förvaltningsprocessen. Mycket talade dock för att de inte kunde
lösas generellt för alla typer av mål i förvaltningsdomstol utan i stället fick
man tänka på en reglering område för område. För detta ansåg han dock att
det behövdes närmare utredning och med hänsyn härtill hade han avstått
från att i sammanhanget lägga fram några regler i ämnet (prop. 1971:30
s. 581 f).

1 förvaltningsprocesslagen finns regler som syftar till att ge parterna
insyn i processmaterialet. Det finns dels regler om kommunikation av
handlingar genom vilka målen anhängiggörs och av svaren på dessa handlingar
(10 och 12 §§), dels en generell bestämmelse. Den sistnämnda finns
intagen i 18 §. Där föreskrivs att innan mål avgörs skall part ha fått
kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och ha
haft tillfälle att yttra sig över det. Undantag görs för de fall då det är
uppenbart att talan inte kan bifallas eller att kommunikation är onödig och
de fall då det kan befaras att kommunikation skulle avsevärt försvåra
genomförandet av beslut i målet.

Remissyttranden

De remissinstanser som yttrar sig över förslaget är negativa.

JK avstyrker bifall. Efter en redovisning av departementschefens överväganden
i samband med tillkomsten av förvaltningsprocesslagen uttalar
han att frågan om en reglering i lagen av dessa frågor enligt hans mening
inte heller nu har omedelbar aktualitet. I sammanhanget erinrar han om
förvaltningsprocesslagens regler om partsinsyn och kommunikation och
han uttalar att det genom dessa regler är väl sörjt för att part inte skall
behöva vara okunnig om processmaterial som kan komma att ligga till
grund för dom i målet.

RSV anser att förslaget inte bör genomföras. Beträffande verkets motivering
hänvisas till remissammanställningen ovan under rubriken Allmänt
om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar m. m.

Kammarrätten i Göteborg uttalar bl. a.:

En långtgående åberopsbörda för enskild part ökar inte, utan tvärtom
minskar, rättssäkerheten. En sådan åberopsbörda minskar möjligheterna
att åstadkomma likformighet och rättvisa. Den kan också motverka den
eftersträvansvärda målsättningen att den enskilde skall kunna föra sin
talan själv utan hjälp av biträde och kan därmed göra processen onödigt
dyr. Grundvalen för förvaltningsprocessen bör således vara officialprinci -

JuU 1984/85:15

pen. En annan sak är att domstolarna i princip inte bör grunda sina
avgöranden på andra omständigheter än de som parterna har åberopat. Så
är det också vid den praktiska tillämpningen.

Kammarrätten i Jönköping anför:

Förvaltningsprocessen måste av flera skäl präglas av den s. k. officialprincipen,
vilken innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret för
utredningen i målet. Trots detta ankommer det i stor utsträckning på den
enskilde att själv inkomma med det material som han vill åberopa. Detta
gäller främst i de mål där den enskilde har en offentlig motpart. Även i
dessa mål har man emellertid att hålla i minnet, att processen skall vara
enkel och billig. Att ålägga den enskilde parten en vittgående åberopsbörda
kan medföra att han inte anser sig kompetent att själv driva processen utan
ser sig nödsakad att skaffa sakkunnigt biträde. Åliggandet skulle således
fördyra förfarandet. Förvaltningsdomstolarnas nuvarande utredningsskyldighet
verkar, enligt kammarrättens mening, hämmande häremot.

Länsrätten i Stockholms län anför:

Man bör enligt länsrättens uppfattning i förvaltningsprocessen inte göra
för stort väsen av åberopsbördan. De flesta enskilda parter torde inte ens
ha hört talas om något som heter åberopsbörda. För många enskilda parter
är det svårt nog att klargöra vad de yrkar och ändå svårare att ange något
som skulle kunna betecknas som grunder för yrkandena.

Domareförbundet avstyrker bifall.

Muntlig förhandling

Gällande rätt m. m.

Motionsyrkandet om muntlig förhandling går ut på att det i förvaltningsprocesslagen
skall införas en regel om att part inte får förvägras muntlig
förhandling annat än när rätten anser att det är uppenbart obehövligt eller
när skäl annars talar mot det. Regeringsrätten skall dock kunna vägra
muntlig förhandling (motion 1983/84:307).

Förfarandet i förvaltningsprocessen är skriftligt. I handläggningen får
ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kan antas vara till
fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt,
försäkringsrätt, länsrätt och mellankommunala skatterätten skall
muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det
samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot
det (9 §).

Regeln om att muntlig förhandling får ingå i handläggningen gällde
ursprungligen endast fallet att det kan antas vara till fördel för utredningen.
Föreskriften om muntlig förhandling när det kan antas främja ett snabbt
avgörande av målet tillkom genom lagstiftning år 1983 (prop. 1982/83:134,
JuU 36, rskr 378).

JuU 1984/85:15

Vilket inflytande parterna borde ha när det gäller frågan om muntlig
förhandling skall hållas diskuterades vid lagens tillkomst. Departementschefen
uttalade att man bör ta stor hänsyn till parts önskemål men att
parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan.
Huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde enligt departementschefen
i första hand bedömas mot bakgrund av den utredning som
finns i målet, men även andra faktorer borde tillmätas betydelse, t. ex. att
målet är mycket viktigt för parten och att han genom förhandlingen kan få
en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett
särskilt skäl mot att anordna muntlig förhandling kunde enligt departementschefen
vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaden för
förhandlingen är stor i förhållande till tvisteföremålets värde (prop.
1971:30 s. 537).

Syftet med 1983 års ändring Var att åstadkomma en effektivare processledning
i skattemålen och därigenom förkorta handläggningstiderna i dessa
mål. I den proposition som låg till grund för lagstiftningen förordade
departementschefen en rutin med muntlig förhandling i förberedande syfte
i skattemål med brottsmisstanke (prop. 1982/83:134 s. 32 ff).

Internationell konvention

I artikel 6 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna finns
föreskrifter om domstolsprövning. Där sägs bl. a. att envar, när det gäller
prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad
till opartisk och offentlig rättegång (SÖ 1952:35).

Enligt den senast tillgängliga framställningen i ämnet - som är från år
1974 - är det för tillämpningen av artikeln inte avgörande om en viss fråga
enligt nationell rätt anses beröra civila rättigheter eller skyldigheter, utan
begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” skall enligt den europeiska
kommissionen för de mänskliga rättigheterna ses som ett autonomt begrepp.
Samma tankegång har den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna gjort sig till tolk för. I samma framställning anges att det i
vissa slags mål eller under vissa omständigheter kan tänkas föreligga en
rätt för parterna att vara personligen närvarande vid rättegången. I mål där
parternas karaktär och levnadssätt inte är av omedelbar betydelse för
utgången har kommissionen ansett en rent skriftlig procedur vara godtagbar
(SOU 1974:88 s. 62 ff och 52). Utskottet har erfarit att praxis är under
utveckling och att innebörden av konventionen i här diskuterade avseenden
torde komma att prövas i ytterligare mål.

Ett JO-beslut

I ett beslut den 22 april 1981 behandlade justitieombudsmannen Per-Erik
Nilsson (JO) förvaltningsdomstolarna och de muntliga förhandlingarna.
Han uttalade bl. a. att framställningar om muntlig förhandling bör behand -

JuU 1984/85:15

las generöst. En restriktivare inställning kunde dock godtas om den motiveras
med nödvändigheten av att använda tid och resurser för att avarbeta
stora balanser och korta av handläggningstiderna. Han kritiserade formuleringen
i 9 § förvaltningsprocesslagen, men framförde ingen invändning
mot innehållet i sak. Han konstaterade vidare att man inom justitiedepartementet
höll på med att undersöka vad som kunde göras för att komma till
rätta med handläggningstiderna i länsrätterna. Man måste då, ansåg han,
komma in även på förvaltningsprocesslagens regler, och det kunde vara
lämpligt att se över utformningen av bl. a. 9 § i förvaltningsprocesslagen
(JO 1981/82 s. 298).

Remissyttranden

Remissinstanserna är överlag negativa till motionsförslaget.

JK avstyrker bifall till förslaget. Han hänvisar till det ovan nämnda JObeslutet
och anför att vad som där framkommit liksom hans egna erfarenheter
inte tyder på att den avvägning mellan skriftligt och muntligt förfarande
som skett i 9 § förvaltningsprocesslagen skulle vara förenad med
sådana olägenheter att en förändring nu skulle vara motiverad.

Även RSV avstyrker bifall till förslaget och instämmer i de JO-uttalanden
som nyss har nämnts. Verket tillägger att en part som är företrädare
för det allmänna bör behandlas på samma sätt som en enskild part när det
gäller en begäran om muntlig förhandling. I detta avseende hänvisar RSV
till det tidigare nämnda remissyttrandet över FRU:s förslag. Där uttalar
verket att såväl enskilda parter som företrädare för det allmänna bör ha
samma rätt att begära muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen,
och verket konstaterar att en sådan likställighet mellan olika parter har
införts i förslaget till ny förvaltningslag. RSV fortsätter:

JO:s uttalande gällde inte enbart skatteprocessen utan fick en vidare
innebörd. RSV anser att rätten till muntlig förhandling i skattemål möjligen
kan vara något snävare än i övriga mål, eftersom det ofta inte har någon
betydelse för utgången att den skattskyldige får ”prata av sig” inför rätten.
Muntlig förhandling bör främst komma ifråga för att utreda olika bevisfrågor.
Grundinställningen till yrkanden om muntlig förhandling bör dock
vara positiv.

Kammarrätten i Göteborg anför:

Enligt kammarrättens mening är avvägningen mellan skriftlighet och
muntlighet lämpligt utformad genom den nuvarande regleringen i förvaltningsprocesslagen.
Av särskild betydelse är därvid att den muntliga handläggningsformen
är att se som ett komplement och inte ett alternativ till
den skriftliga. Någon obligatorisk rätt till muntlig förhandling bör inte
komma i fråga. Det finns inga sakliga skäl för att låta den enskilde ha ett
helt avgörande inflytande på frågan om handläggningsform. Om domstolen
skulle hålla muntlig förhandling i ökad utsträckning, skulle också handläggningstiderna
generellt sett förlängas. Vad beträffar den av motionären

JuU 1984/85:15

gjorda jämförelsen med processen vid allmän domstol kan det anmärkas
att rättegångsutredningen har föreslagit att parterna i ett tvistemål inte
skall ha någon ovillkorlig rätt till muntlig handläggning (SOU 1982:25-26
och Ds Ju 1983:1). Efter förslag i prop. 1983/84:78 har också vissa av
utredningens förslag genomförts (SFS 1984:131). I sammanhanget kan
också hänvisas till regleringen i lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål
om mindre värden.

Kammarrätten i Jönköping anför:

Förvaltningsprocessen är av tradition skriftlig bl. a. mot bakgrund av
önskemålen att den skall vara billig och förhållandevis enkel för den
enskilde. Detta utesluter naturligtvis inte att muntliga inslag i vissa fall kan
verka befrämjande för målets utredning. I förvaltningsprocesslagen har
därför intagits en bestämmelse av innebörd att muntlig förhandling får ingå
i handläggningen, om sådan förhandling kan antas vara till fördel för
utredningen. Det skulle, enligt kammarrättens mening, stå i strid med de
önskemål som ovan angivits att hålla muntlig förhandling i andra fall än de i
nuvarande ordning avsedda. Förvaltningsdomstolarnas redan tidigare ansträngda
arbetsbörda skulle härigenom också ytterligare försvåras. Kravet
på snabbhet inom förvaltningsförfarandet skulle således komma att åsidosättas.

Länsrätten i Stockholms län anför:

Muntlig förhandling eller muntlig förberedelse är i många fall utmärkta
instrument för att åstadkomma att målen blir sorgfälligt utredda. Långt
ifrån alla mål kräver emellertid något inslag av muntlig handläggning. Det
kan inte ens generellt hävdas att den ena måltypen kräver inslag av muntlighet,
den andra ej. Frågan är alltså i vilka mål domstolen skall hålla
muntlig förhandling eller muntlig förberedelse och i vilka den inte skall
göra det.

Länsrätterna håller och måste hålla en mycket högt uppdriven handläggningstakt
för att hålla jämna steg med måltillströmningen. Denna handläggningstakt
medger inte något nämnvärt ökat inslag av muntlighet. Länsrätten
räknar inte med något resurstillskott för ökad muntlighet.

Den viktigaste frågan är då om det för närvarande finns förutsättningar
och resurser för att hålla muntliga förhandlingar i de fall där detta är
påkallat. Länsrättens uppfattning är att de nuvarande bestämmelserna
skapar förutsättningar för att kalla till muntlig förhandling eller muntlig
förberedelse i alla fall där det behövs. Länsrätten skulle gärna se att
verksamheten gav utrymme för ett ökat inslag av muntlighet, muntlig
förhandling eller lika ofta muntlig förberedelse. Detta skulle då medföra att
en del mål blev bättre utredda, dock långt ifrån alla. De muntliga förhandlingarna
utvecklar sig inte sällan till rena pläderingar. Länsrätten anser
emellertid inte att det kan hävdas annat än att den nuvarande verksamheten
fyller högt ställda krav på rättssäkerhet. Eventuellt skulle kunna övervägas
att öppna möjlighet för att avgöra målen i anslutning till muntlig
förberedelse (jfr civilprocessen).

Det är möjligt att viss ökad muntlighet kan bli möjlig när länsrätten
kommit till rätta med nuvarande alltför höga balanssituation. Det är också
möjligt att förbättringar kan uppnås redan genom ökad användning av
telefon, besök på rättens kansli eller genom att det allmännas företrädare

JuU 1984/85:15

genom att bidra till en förbättrad utredning i målen gör muntliga inslag
obehövliga i många fall.

Inom ramen för befintliga resurser är det sannolikt också möjligt att
skapa utrymme för ökad muntlighet i vissa mål genom att avstå från
muntlighet i andra. Länsrätten anser nämligen att de obligatoriska eller
nära nog obligatoriska muntliga förhandlingarna i vissa målgrupper bör
omprövas. Länsrätten anser att den enskildes inställning till frågan om
muntlighet fått ett för stort genomslag i förhållande till en behovsprövning.
Inom ramen för begränsade resurser är det viktigare att muntlig förhandling
hålls i de fall där detta är sakligt motiverat än att sådana blir obligatoriska
när enskild part begärt det men då det inte är sakligt motiverat.

Länsrätten i Östergötlands län anför:

I motionen föreslås också att ingen skall få förvägras muntlig förhandling
såvitt avser första instans. Häri kan länsrätten inte instämma. Att införa en
ovillkorlig rätt till muntlig förhandling hos länsrätten skulle vara högst
olyckligt och strida just mot domstolens skyldighet att avvisa överflödig
utredning. Länsrätten vill tillägga att länsrätten endast några få gånger
avslagit en framställan om muntlig förhandling i taxeringsmål. När länsrätten
gjort det, har det varit därför att länsrätten utan minsta tvekan bedömt
sådan förhandling som uppenbart obehövligt.

Domareförbundet avstyrker bifall och anför:

Förvaltningsprocessens regelsystem med dess möjligheter till inslag av
muntliga förhandlingar ger goda garantier för rättssäkra avgöranden. Något
behov av genomgripande förändringar vare sig i reglerna om muntlig
förhandling eller i andra avseenden föreligger inte enligt förbundets mening.
Förbundet vill erinra om att enligt 9 § förvaltningsprocesslagen skall
muntlig förhandling hållas, om enskild part begär det och det inte är
obehövligt och ej heller särskilda skäl talar mot det. Såvitt gäller skattemålen
bör vidare erinras om att den skattskyldige har rätt att vara närvarande
vid taxeringsnämndens sammanträde. Enligt viss lagstiftning, t. ex. lagen
med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av
missbrukare i vissa fall, är huvudregeln muntligt förfarande.

Rätt att ta del av föredragningspromemorior

Gällande rätt m.m.

Motionsförslaget om rätt att ta del av föredragningspromemorior innebär
att det i förvaltningsprocesslagen skall införas en regel om att part skall
kunna få ett exemplar av föredragningspromemorian före målets avgörande
och få tillfälle att yttra sig över den. Det skall ske mot att han avstår från
rätt till muntlig förhandling (motion 1983/84: 307).

Några föreskrifter om att parterna skall få del av de föredragningspromemorior
som kan ha upprättats i målet finns inte.

I 18 § förvaltningsprocesslagen föreskrivs, som tidigare har nämnts, att
part innan mål avgörs skall ha fått kännedom om det som tillförts målet
genom annan än honom själv och ha haft tillfälle att yttra sig över det. Som
2 Riksdagen 1984185. 7 sami. Nr 15

Juli 1984/85:15

framgår ovan (under rubriken Åberopande av grunder) finns vissa undantag
från den regeln.

Remissyttranden

Utskottets remiss omfattade inte frågan om föredragningspromemorior,
men flertalet remissinstanser har ändå behandlat den. Motionsförslaget har
överlag mottagits negativt.

JK anför:

Motionärens förslag om att ge föredragandens föredragningspromemoria
en särskild rättslig innebörd skulle betyda införande av ett helt nytt moment
i förvaltningsprocessen som saknar motsvarighet vid t. ex. allmän
domstol. Det torde nödvändiggöra en formell rättslig reglering av själva
föredragningspromemorian. Vad som i denna del föreslagits i motionen
skulle enligt min mening komplicera processen utan någon motsvarande
vinning. Att som föreslagits uppställa ett avstående av rätt till muntlig
förhandling som ett villkor för rätt att erhålla exemplar av föredragningspromemorian
kan knappast förenas med förvaltningsdomstolens grundläggande
skyldighet att sörja för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet
kräver. Av detta följer nämligen att domstolen själv har att avgöra om
muntlig handläggning skall förekomma eller inte. Det synes vidare betänkligt
att den enskilde skulle vara tvungen att välja mellan att i förväg få se en
föredragningspromemoria och att begära muntlig förhandling som han
kanske uppfattar som nödvändig för att kunna lägga fram sin sak på ett
ändamålsenligt sätt.

RSV anför:

Motionärens resonemang kring 9 § FPL bygger på den felaktiga föreställningen
att en föredragningspromemoria upprättas i samtliga mål i
samtliga förvaltningsdomstolar. Enligt vad RSV känner till förekommer
detta emellertid endast i regeringsrätten och i några undantagsfall i de lägre
instanserna. Att införa en sådan ordning i underinstanserna torde vara
omöjligt p. g. a. mängden mål och dessutom onödigt, eftersom de flesta mål
där är av enkel beskaffenhet. RSV ifrågasätter också om den föreslagna
ordningen med delgivning av en föredragningspromemoria skulle fylla
någon funktion, eftersom det inte är föredragningspromemorians innehåll
som avgör målets utgång.

Kammarrätten i Göteborg anför:

1 länsrätten och kammarrätten upprättas praktiskt taget aldrig någon
föredragningspromemoria som är av sådan beskaffenhet att den kan sändas
ut till parterna. Det skulle innebära ett inte oväsentligt merarbete för
domstolen, om en sådan promemoria skulle upprättas. Handläggningstiden
skulle därmed förlängas. Kammarrätten kan inte heller se något behov av
ett sådant förfarande. Innan ett mål avgörs skall parterna enligt huvudregeln
i 18 § förvaltningsprocesslagen ha fått kännedom om det som har
tillförts målet genom annan än honom själv och ha haft tillfälle att yttra sig
över det. Alla rimliga rättssäkerhetskrav i det aktuella hänseendet är
uppfyllda genom denna bestämmelse.

Juli 1984/85:15

Kammarrätten i Jönköping anför effektivitetsskäl mot förslaget att införa
en föreskrift om rätt att ta del av föredragningspromemorior och uttalar
vidare:

En sådan föreskrift torde inte vara nödvändig ur rättssäkerhetssynpunkt.
Rättssäkerheten tillvaratas på ett tillfredsställande sätt redan genom
den i förvaltningsprocesslagen stadgade rätten för part att få del av
det material som tillförs målet. Det bör anmärkas att föredragningspromemoria
ofta inte upprättas i enklare mål, särskilt inte i underinstanserna.

Länsrätten i Stockholms län anför:

Motionsförslaget om att parterna skall ges tillfälle att yttra sig över en
föredragningspromemoria måste grunda sig på en grav missuppfattning om
förhållandena i vart fall i länsrätt. Någon särskild föredragningspromemoria
upprättas inte i de allra flesta målen. I de fall där en sådan promemoria
upprättas har den i allmänhet karaktär av minnesanteckningar över
vad som vid föredragningen för rätten skall redovisas av vad parterna
anfört och i vilken ordning detta skall ske. Vad handlingarna innehåller har
parterna kännedom om förut och i vilken ordning redovisningen sker torde
för dem sakna betydelse. I den mån det görs någon rättsutredning som
tillfogas föredragningspromemorian eller om promemorian innehåller ett
förslag till avgörande av målet kan motionären knappast ha avsett att detta
material på förhand skall tillställas parterna. Härtill kommer att föredragningspromemorian
upprättas av andra än dem som skall avgöra målet,
ibland av helt orutinerade föredragande. Promemorian blir heller inte
allmän handling förrän den efter målets avgörande arkivläggs i akten.

Länsrätten har slutligen svårt att se hur en möjlighet att yttra sig över en
föredragningspromemoria skulle kunna utgöra ett alternativ till en muntlig
förhandling som tar sikte på att förebringa utredning eller bevisning som
inte framgår av handlingarna.

Med länsrättens arbetssituation torde det få betraktas som uteslutet att
boija skriva föredragningspromemorior som inte behövs av annat skäl än
skicka ut till parterna.

Länsrätten i Östergötlands län anför bl. a. att föredragningspromemorior
inte upprättas hos en länsrätt och att länsrätten därför inte har något
från egen erfarenhet att anföra därom.

Domareförbundet anför:

Motionären tar vidare upp en fråga om att part skulle ha rätt att få ta del
av föredragningspromemorior. Här föreligger uppenbarligen ett missförstånd
om de rutiner som tillämpas. Det är mycket ovanligt att föredragningspromemorior
i egentlig mening upprättas i länsrätt och kammarrätt.
De anteckningar som en föredragande i länsrätt och kammarrätt har tillgängliga
är i regel hjälpmedel för att hitta rätt i aktmaterialet och för att
kunna presentera detta på ett överskådligt sätt. Dessutom kan det finnas
anteckningar om gällande lagstiftning, om förarbeten till lagstiftningen, om
kommentarer till lagstiftningen och praxis i tidskrifter och liknande och om
aktuella rättsfall. Någon sammanställning av skriftväxlingen i målet eller

JuU 1984/85:15

av lagstiftning, kommentarer, praxis etc. förekommer däremot inte. De
promemorior som förekommer i kammarrätt torde i och för sig vara fylligare
än de som förekommer i länsrätt, men de är i regel inte av sådan
beskaffenhet att de kan tillföra parterna något om utredningsmaterialet.
Förslaget att delge parterna en sådan promemoria i varje enskilt mål är
således inte ändamålsenligt.

Utsändning av protokoll

Motionsyrkandet om utsändning av protokoll innebär att det skall föras
in en bestämmelse i förvaltningsprocesslagen om att inte bara beslut utan
också protokoll skall tillställas part (motion 1983/84: 1505).

Enligt 17 § förvaltningsprocesslagen förs protokoll vid muntlig förhandling.
Det skall innehålla en redogörelse för förhandlingens gång och för den
utredning som förebringas vid förhandlingen. I protokollet skall också
antecknas vad som förekommer vid förhandlingen i fråga om yrkanden,
medgivanden, bestridanden, invändningar och vitsordanden. Protokoll
skall också föras vid syn (23 §). Vid föredragning i länsrätt skall protokoll
föras om nämndemän deltar eller om det behövs av annan orsak (2 §
förordning [1979:575] om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna).
Någon bestämmelse om att part skall tillställas protokoll
från förhandling i förvaltningsdomstol finns inte. Det finns inte heller
någon sådan bestämmelse när det gäller allmän domstol.

Beslut genom vilket rätten avgör målet skall tillställas part genom handling
som fullständigt återger beslutet och skiljaktig mening om det finns en
sådan. Beslutet skall också innehålla uppgifter om hur man överklagar
(31 §). Av beslutet skall framgå vilka skäl som bestämt utgången (30 §).
Protokoll vid förvaltningsdomstol är allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen,
TF (1949:105). Var och en har i princip rätt att ta del av
dem och har även rätt att mot fastställd avgift få en kopia eller avskrift (2
kap. 1 och 13 §§). Enligt sekretesslagen (1980:100) gäller vissa inskränkningar
i rätten att ta del av domstolsprotokoll. I expeditionskungörelsen
(1964:618) föreskrivs att domstol skall tillställa part som begär det protokoll
senast inom en vecka från begäran (17 och 19 §§).

I förordningen om protokollföring m. m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna
uppställs vissa krav på protokollförarna. Till protokollförare
får inte utses någon vars tillförlitlighet kan anses vara ifrågasatt på grund
av hans förhållande till någon som för talan i målet eller på grund av någon
annan liknande omständighet. Protokollföraren skall antingen ha avlagt
domared eller särskild ed enligt bestämmelserna i RB om domstols protokoll
(8 §).

Omröstning i länsrätt

Gällande rätt m. m.

Motionsyrkandet om omröstning i länsrätt går ut på att det genom en

JuU 1984/85:15

lagändring skall klarläggas vilka omröstningsregler som gäller vid lika
röstetal i länsrätt (motion 1983/84:602).

Regler om domförhet och omröstning i länsrätt finns i lagen om allmänna
förvaltningsdomstolar. När nämndemän deltar i länsrätt är rätten domför
med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det behövs med hänsyn
till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet får fyra
nämndemän sitta i rätten (17 §).

Om det inträffar förfall bland nämndemännen sedan handläggningen har
påbörjats, är rätten domför med två nämndemän. Dessa regler fick sin
nuvarande utformning genom lagstiftning 1983 (prop. 1982/83:126, JuU 32.
rskr 314). Tidigare föreskrevs endast att länsrätt var domför med en
lagfaren domare och tre nämndemän samt att fler än fyra nämndemän inte
fick sitta i rätten. Länsrätterna lät ofta fyra nämndemän ingå i rätten.
Lagändringen år 1983 skedde i syfte att i normalfallen minska antalet
nämndemän till tre (prop. 1982/83:126 s. 27 ff).

I fråga om omröstning gäller enligt 26 § bestämmelserna i 16 och 29 kap.
rättegångsbalken (RB) om omröstning i hovrätt i tillämpliga delar.

Regeln i 26 § avser inte bara länsrätt utan samtliga allmänna förvaltningsdomstolar,
dvs. även regeringsrätten, kammarrätterna och mellankommunala
skatterätten (1 §). Även vid omröstning i försäkringsdomstol,
dvs. försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna, gäller RB:s omröstningsregler
(11 § lagen [1978: 28] om försäkringsdomstolar).

Omröstningsreglerna i 16 kap. RB gäller rättegången i tvistemål och de i
29 kap. rättegången i brottmål. Vid lika röstetal i tvistemål är huvudregeln
att ordföranden har utslagsröst (16 kap. 3 §). Vid lika röstetal i brottmål är
huvudregeln att den lindrigare meningen skall gälla (29 kap. 3 §).

Förarbeten m. m.

Omröstningsreglerna diskuterades ingående i samband med att lagen om
allmänna förvaltningsdomstolar tillkom. Den lagen gällde ursprungligen
endast regeringsrätten och kammarrätt. Bestämmelser om länsrätt fanns
fram till den 1 juli 1979, då den nya länsrättsorganisationen trädde i kraft, i
lagen (1971:52) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Också i
den lagen (13 §) hänvisades till bestämmelserna i 16 och 29 kap. RB och
också i samband med tillkomsten av den lagen diskuterades omröstningsreglerna
ingående. Vad diskussionen främst gällde var när RB:s regler om
tvistemål borde tillämpas och när RB:s regler om brottmål borde tillämpas.
Departementschefen förordade att ordföranden skulle ha utslagsröst i princip,
dvs. att tvistemål sreglerna skulle gälla, men att brottmålsreglerna
borde tillämpas t. ex. i fråga om böter och utdömande av vite (prop.
1971: 14 s. 69ff). Lagrådet förklarade att vad departementschefen anfört
beträffande tillämpningsområdet för de skilda omröstningsreglerna i och
för sig inte gav anledning till erinran, men att det i lagen uttryckligen borde
anges i vad mån de skilda reglerna skulle tillämpas. Lagrådet föreslog en

JuU 1984/85:15

regel som innebar att brottmålsreglerna borde tillämpas vid beslut som rör
böter eller utdömande av vite men att tvistemål sreglerna skulle tillämpas i
övrigt (prop. s. 103 f). Mot detta invände departementschefen att det inte
kunde uteslutas att reglerna för brottmål kunde böra tillämpas också i vissa
andra måltyper. Enligt departementschefen borde det särskilt med hänsyn
till att kompetensområdet framdeles kunde få ett annat innehåll överlämnas
åt praxis att avgöra i vilken utsträckning reglerna för tvistemål resp.
reglerna för brottmål borde tillämpas. Departementschefen uttalade avslutningsvis
att han inte ville utesluta att erfarenheterna från tillämpningen
kunde komma att motivera en översyn i syfte att åstadkomma en mera
preciserad reglering (prop. s. 109).

Som tidigare har nämnts togs frågan också upp i samband med tillkomsten
av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Departementschefen uttalade
i det ärendet att enligt sakens natur bestämmelserna om omröstning
i tvistemål skulle tillämpas i det stora flertalet mål. I vissa mål, såsom
disciplinmål och mål om utdömande av vite, syntes enligt departementschefen
dock omröstning böra ske enligt brottmålsreglerna (prop. 1971:30
s. 110). Lagrådet invände att det inte är tillfredsställande att överlämna till
rättstillämpningen att avgöra vilka omröstningsregler som skall tillämpas.
Frågan kunde enligt lagrådet i enskilda fall bli av avgörande betydelse för
utgången av målet. Lagrådet anförde vidare bl. a. att det kan dröja åtskillig
tid innan hithörande spörsmål blivit föremål för vägledande prejudikat i
belysande omfattning (prop. 1971:30 s. 673 f). Departementschefen invände
att samma ståndpunkt som intagits i fråga om skatterätt och länsrätt
borde gälla också allmän förvaltningsdomstol. Han tilläde att beträffande
de allmänna förvaltningsdomstolarna omröstningsreglerna kunde förutsättas
spela en mycket liten roll i praktiken (prop. 1971:30 s. 700).

I FRU:s uppdrag ingick att utreda om en precisering kan göras för
förvaltningsdomstolarnas del av när omröstningsreglerna i 16 resp. 29 kap.
RB skall tillämpas. I sitt slutbetänkande uttalar FRU att man inte har
hunnit behandla den frågan (SOU 1983:73 s. 31).

Remissyttranden

Den allmänna meningen bland remissinstanserna är att omröstningsregeln
är otydlig och att det finns fog för en precisering eller åtminstone
överväganden i syfte att få till stånd en precisering. JK avstyrker bifall.

JK motiverar sin ståndpunkt med att vad som anförts i motionen enligt
hans mening inte ger anledning till någon översyn av reglerna om omröstning
i länsrätt.

RSV anför:

Såvitt RSV känner till finns det inga avgöranden i praxis som klargör
rättsläget. Det synes dock råda en utbredd uppfattning om att tvistemålsreglerna
är tillämpliga i skattemål, medan brottmålsreglerna anses tillämpliga
i mål om skattetillägg. Med hänsyn till att det nu snarare har blivit regel

JuU 1984/85:15

än undantag att åtminstone länsrätterna sammanträder med jämnt antal
ledamöter, anser RSV att man bör överväga att förtydliga 26 § lagen om
allmänna förvaltningsdomstolar i enlighet med lagrådets förslag från 1971
(prop. 1971: 30 s. 674).

Kammarrätten i Göteborg anför:

Den nu aktuella frågan, som är gemensam för samtliga allmänna förvaltningsdomstolar,
kan antas ha fått en ökad praktisk betydelse sedan länsrätterna
numera i allmänhet avgör målen med tre nämndemän. Den aktualiseras
främst när det gäller skattetillägg. En precisering bör göras. Härutöver
bör det dock övervägas om inte tvistemålsreglerna skulle kunna göras
tillämpliga i samtliga mål. Omröstningsreglerna bör därför bli föremål för
en total översyn.

Kammarrätten i Jönköping anför:

Sedan antalet nämndemän i länsrätt minskats till att vid måls avgörande i
allmänhet vara tre — varmed lika röstetal i större omfattning än tidigare
torde uppkomma - har frågan om omröstningsförfarandet fått förnyad
aktualitet. Någon enhetlighet beträffande förfarandet har ännu inte kunnat
nås i länsrätterna. Vid ett sammanträde med lagmännen i kammarrättens
domkrets har olika meningar framkommit om vad som gäller, särskilt i mål
rörande skattetillägg. På grund härav, och då det är väsentligt att den
rättssökande allmänheten vet vilka regler som är gällande, finner kammarrätten
det befogat att införa mera preciserade omröstningsregler för förvaltningsdomstolarnas
del. Detta torde dock inte kunna ske utan föregående
utredning. Kammarrätten tillstyrker att sådan företas.

Länsrätten i Stockholms län anför bl. a.:

Länsrätten delar uppfattningen att 26 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar
inte är helt tydlig. Problemet är emellertid inte någon nyhet efter
1983 års ändring av domförhetsreglerna, låt vara att det därefter kan ha
blivit mindre ovanligt. Enligt länsrättens uppfattning är det högst sällsynt
att omröstning utfaller med två röster mot två och självfallet än mer
sällsynt att det sker i en fråga där det kan råda tveksamhet om vad som
blivit utgången.

Huvudregeln är och bör vara att ordföranden har utslagsröst. Undantag
bör liksom i brottmål gälla vid omröstning som gäller en mot någon riktad
sanktion. Av förarbetena till förvaltningsprocesslagen framgår t. ex. klart
att undantagsregeln om den lindrigaste utgången gäller i länsrätt vid omröstning
i fråga om utdömande av vite.

Den fråga som vållat tveksamhet är vilken regel som gäller vid omröstning
i fråga om skattetillägg (och förseningsavgift). Denna fråga behandlades
vid länsrätten på ett praxismöte i anslutning till ikraftträdandet av de
nya nämndemannareglerna 1983.

Samtliga domare vid länsrätten enade sig då om att, oavsett skälen för
eller emot den ena eller andra ståndpunkten, rådande tveksamhet borde
föranleda till den för den enskilda lindrigaste utgången. I avbidan på ett
klargörande av lagstiftaren eller av regeringsrätten tillämpas sålunda inom
länsrätten undantagsregeln om den lindrigaste utgången vid omröstning i
fråga om skattetillägg.

JuU 1984/85:15

Enligt länsrätten i Östergötlands län uppkommer det sällan svårighet att
avgöra vilka omröstningsregler som bör tillämpas. Länsrätten anför vidare: Det

förekommer emellertid situationer då det kan diskuteras vilken som
är den rätta ordningen. En sådan situation är när rösterna blir två mot två i
ett mål om skattetillägg. Länsrätten har här stannat för att låta den lindrigaste
meningen falla utslaget men självklart är det inte att så skall vara
fallet och enligt uppgift förekommer det vid andra länsrätter att man i
stället låter ordföranderösten fälla utslaget. Tiden är därför kanske inne då
som departementschefen anförde i prop. 1971:14 s. 109 erfarenheterna
från tillämpningen motiverar en översyn i syfte att åstadkomma en mera
preciserad reglering.

Sveriges advokatsamfund anser att de frågor som berörs i motionen
synes värda en utredning.

Sveriges domareförbund anför:

Det kan här anmärkas att ifrågavarande hänvisningsbestämmelse tillkom
innan de inom skatteprocessen nu gällande sanktionerna, skattetillägg och
förseningsavgift, infördes. Någon ändring eller något förtydligande av
hänvisningsregeln föranledde inte dessa sanktioners införande, trots att de
är mycket frekvent förekommande. Anledningarna härtill kan vara flera.
En kan ha varit att dessa sanktioner naturligt är att likställa med böter och
vite. Vidare var domstolarnas sammansättning vid denna tidpunkt sådan
att lika röstetal praktiskt taget aldrig förekom.

Såsom motionären anför har förhållandet blivit ett annat sedan bestämmelserna
om antalet nämndemän i länsrätt ändrats till tre. Lika röstetal
uppkommer numera ganska frekvent. Det bör understrykas att det nästan
enbart är ett underrättsproblem i länsrätt.

Förbundet diskuterade frågan vid besvarandet av remissen om ändrat
antal nämndemän i tingsrätt och länsrätt. Det befanns därvid att ovan
nämnda tillämpningsuttalande var så klart att några tillämpningsproblem
inte borde uppkomma. Förbundets uppfattning och erfarenhet är fortfarande
att några större tillämpningsproblem ej heller har uppkommit. Vid
omröstning då fråga är om skattetillägg och förseningsavgift samt vite, som
förhållandevis ofta förekommer i länsrätt, skall reglerna om omröstning i
brottmål tillämpas medan i övrigt ordföranden enligt gällande bestämmelser
har utslagsröst.

För att undanröja eventuella tolkningsproblem, som motionären uppger
förekommer på vissa håll, synes det angeläget att någon form av förtydligande
görs så att uppgiven tveksamhet undanröjs.

Ersättning för rättegångskostnader

Gällande rätt m.m.

Allmänt

Fyra av motionerna om ersättning för rättegångskostnader går ut på att
enskild part som vinner ett skattemål efter en process mot staten skall
kunna få ersättning för sina rättegångskostnader (motionerna 1983/

JuU 1984/85:15

84:1504, 1983/84:2186, 1984/85:1534 och 1984/85:2755). Två andra behandlar
frågan om enskilds ersättning av staten för rättegångskostnader
inom förvaltningsprocessen generellt (motionerna 1983/84:393 och 1983/
84:1526).

Det finns ingen regel som ger den som vinner mot staten i en förvaltningsprocess
rätt till ersättning för sina kostnader. Vid förvaltningsprocesser
mellan enskilda förekommer det att den förlorande parten förpliktas
ersätta den andres rättegångskostnader (SOU 1984:66 s. 44).

I 15 § förvaltningsprocesslagen finns en föreskrift om ersättning av
allmänna medel till enskild part som har inställt sig till muntlig förhandling.
Ersättning får avse kostnad för resa och uppehälle och får utgå om rätten
anser att parten skäligen bör ersättas för sin inställelse. Vittnen och sakkunniga
har enligt 26 § rätt till ersättning av allmänna medel. Har vittnen
eller sakkunniga kallats på begäran av en enskild part men visar det sig att
parten saknade godtagbart skäl för sin begäran får rätten ålägga honom att
betala tillbaka ersättningen till staten.

Tvistemål

För tvistemål är huvudregeln att förlorande part skall ersätta motpartens
rättegångskostnader, om inte annat är föreskrivet (RB 18 kap. 1 §). Har
den vinnande parten inlett rättegång utan att motparten gett anledning till
det eller har den vinnande parten annars uppsåtligen eller genom försummelse
föranlett onödig rättegång skall han ersätta motparten dennes rättegångskostnader.
Om omständigheterna föranleder det kan i stället beslutas
att vardera parten skall bära sin kostnad (RB 18 kap. 3 §).

Om den förlorande parten före rättegången inte kände till den omständighet
av vilken utgången i målet berodde och hade han inte heller bort
känna till den får rätten besluta att vardera parten skall stå för sin kostnad
(RB 18 kap. 3 §).

Om målet gäller ett rättsförhållande som enligt lag inte kan bestämmas
på annat sätt än genom dom kan rätten bestämma att vardera parten skall
bära sin kostnad (RB 18 kap. 2 §). Denna paragraf är tillämplig t. ex. i vissa
familjerättsmål. I mål enligt lagen (1974: 8) om rättegången i tvistemål om
mindre värden gäller RB:s regler om kostnadsersättning. Ersättningen får
dock avse endast vissa i lagen särskilt angivna kostnader. Ombudsarvoden
är inte ersättningsgilla annat än inom ramen för rättshjälpsformen rådgivning
(8 §). Enligt lagsökningslagen (1946:808) och handräckningslagen
(1981:847) får sökande vars ansökan bifalls ersättning av motparten för
sina kostnader. Det finns regler om vilket högsta belopp som får utgå i
sådana fall (förordningen [1981:1056] om ersättning för kostnader i mål om
lagsökning, betalningsföreläggande eller handräckning i tingsrätt).

Regeln om att den som förlorar rättegången skall ersätta motparten
dennes kostnader brukar sägas ha två huvudfunktioner, en reparativ och
en preventiv. Vid tillkomsten av RB uttalades således att rättegångens

JuU 1984/85:15

syfte att bereda rättsskydd endast ofullständigt skulle uppnås om den
vinnande parten inte fick ersättning för de kostnader han haft för att göra
sin rätt gällande. Vidare sades att vetskapen att den förlorande parten i
allmänhet måste bära såväl sina egna som motpartens rättegångskostnader
var ägnad att avhålla från obefogade rättegångar (SOU 1938:44 s. 231).

Brottmål

I brottmål där åklagaren för talan anknyter reglerna om kostnadsansvar
till frågan om domen är fällande eller friande. Fälls den tilltalade är huvudregeln
att han till staten skall betala tillbaka statens kostnader för bl. a.
bevisning och offentlig försvarare. Han kan dock aldrig bli skyldig att
betala tillbaka mer än en viss summa som fastställs enligt reglerna i
rättshjälpslagen och som är relaterad till hans betalningsförmåga (RB 31
kap. 1 §). Frikänns den tilltalade får domstolen av allmänna medel tillerkänna
den tilltalade ersättning för hans kostnader för bl. a. försvarare och
bevisning såvitt kostnaden skäligen varit påkallad för att ta hans rätt till
vara (RB 31 kap. 2 §). Den största kostnaden i brottmål är regelmässigt
kostnaden för försvarare. Offentlig försvarare har rätt till ersättning av
allmänna medel och får därutöver inte begära ersättning av den tilltalade
(RB 21 kap. 10 §). Om en tilltalad som frikänns har offentlig försvarare kan
således ingen kostnad uppkomma för honom för försvarare.

Rättshjälpslagen

Med stöd av rättshjälpslagen (1972:429) kan den enskilde få ersättning
av staten för sina kostnader. Rättshjälp kan utgå i fyra olika former. En är
allmän rättshjälp. Fysiska personer kan få allmän rättshjälp i rättsliga
angelägenheter. En förutsättning är att den sökande behöver sådant bistånd.
Det är utan betydelse om angelägenheten skall prövas av domstol
eller någon annan myndighet eller om det är fråga om en angelägenhet som
inte handläggs vid någon myndighet. En annan förutsättning är att den
sökandes beräknade årsinkomst inte överstiger 110000 kr. Beloppet ökas
om den som söker rättshjälp har underhållsskyldighet mot annan (6 §).
Allmän rättshjälp får inte beviljas i vissa i lagen angivna fall (8 §). Således
kan näringsidkare inte få rättshjälp i angelägenhet som uppkommit i hans
näringsverksamhet om inte skäl föreligger för rättshjälp med hänsyn till
verksamhetens art och begränsade omfattning, hans ekonomiska och personliga
förhållanden och omständigheterna i övrigt (3 p). En annan begränsning
i rätten till rättshjälp finns för ägaren av en fastighet i angelägenheter
som rör fastigheten om han har, eller borde ha haft, en rättsskyddsförsäkring
eller något annat liknande rättsskydd som omfattar angelägenheten
(8 p). Ytterligare en begränsning är att rättshjälp inte får beviljas i
vissa slag av ärenden, t. ex. för upprättande av självdeklaration (8 § p 5)
eller i ärenden om fastighetsdeklaration eller mål eller ärenden angående
fastighetstaxering (9 § rättshjälpsförordningen [1979:938]). I princip beta -

JuU 1984/85:15

lar staten kostnaderna i den rättsliga angelägenhet som rättshjälpen avser.
Den rättssökande skall dock själv bidra till kostnaderna efter förmåga
(11 §). Den viktigaste ersättningsgilla kostnaden är kostnaden för biträde.
En annan ersättningsgill kostnad, som bör nämnas här, är kostnaden för
utredning i angelägenhet som skall prövas av förvaltningsdomstol eller
förvaltningsmyndighet om utredningen är skäligen påkallad för tillvaratagande
av den rättssökandes rätt och inte kan fås genom myndigheten (9 §
p3).

I praxis är man restriktiv med att bevilja allmän rättshjälp i förvaltningsärenden.
Det hänger samman med utredningsansvaret, och det är främst i
ärenden där den rättssökande - trots den handläggande myndighetens
eller domstolens utredningsskyldighet — själv har att förebringa viss utredning
eller har att yttra sig över omfattande utredning som rättshjälp beviljas
(SOU 1984:66 s. 74 f).

En annan rättshjälpsform är rättshjälp genom offentligt biträde. Den
formen beviljas främst i mål och ärenden som angår den personliga rörelsefriheten
eller den kroppsliga integriteten (41 §). Vid denna rättshjälpsform
bidrar inte den enskilde till kostnaden.

Rättshjälpsformen rådgivning omfattar rådgivning och därmed jämförlig
åtgärd i rättslig angelägenhet under högst en timme (46 §). Rådgivning sker
mot en avgift av 85 kr. för varje påbörjad tidsperiod om femton minuter.
Avgiften kan sättas ned (47 §).

Skadeståndslagen

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten eller kommun
ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats
genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars
fullgörande staten eller kommun svarar. Ersättningsskyldighet föreligger
dock, enligt den s. k. standardregeln, bara om de krav har blivit åsidosatta
som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på
dess utövning (3 kap. 3 §).

Frågans tidigare behandling

Frågan om den enskilde bör ha rätt till ersättning för sådana kostnader
som uppkommer i mellanhavanden med staten diskuterades ingående i
betänkandet (SOU 1971:76) Offentligt biträde och kostnadsersättning i
förvaltningsärenden. Betänkandet avlämnades år 1971 av,utredningen om
rättshjälp i förvaltningsärenden. I betänkandet finns också en redogörelse
för tidigare utredningsarbete m. m.

Utredningen ansåg att den grundläggande regeln måste vara att den
enskilde i första hand skulle stå sina kostnader själv; detta följde redan av
medlemskapet i ett samhälle. Utredningen konstaterade också att i de fall
kostnaderna blir av mera betydande storlek hänger de ofta samman med
egendomsinnehav, och man måste enligt utredningen räkna med att ett

JuU 1984/85:15

mera komplicerat egendomsinnehav i regel är förenat med kostnader av
aktuellt slag. - Myndigheternas utredningsskyldighet åberopades också
som skäl för att inte medge ersättning. Och utredningen ansåg att det med
visst fog kunde sägas att om den enskilde väljer att själv anlita biträde och
förebringa utredning, när denna annars hade kunnat förebringas genom
myndighetens försorg, kan det inte vara det allmännas sak att ersätta
kostnaderna. Av detta framgick också, ansåg utredningen, att det inte var
möjligt att i förvaltningsprocessen betrakta den enskilde och det allmänna
som två parter i en process, där den förlorande regelmässigt har att ersätta
den vinnande hans kostnader. Utredningen ansåg dock att det fanns skäl
att överväga om det inte kunde behövas en allmän regel av begränsad
räckvidd. Den skulle gälla de fall då en enskild part fått betydande kostnader
genom en myndighets handlande och omständigheterna är sådana att
det skulle framstå som oskäligt att parten inte fick ersättning för kostnaderna.
En situation som skulle kunna grunda rätt till ersättning var enligt
utredningen den då myndighetens beslut grundats på en oriktig uppfattning
av fakta eller rättsregler. En annan var den då det framstår som klart att
myndigheten inte gett tillräcklig ledning eller anvisning i ärendet eller
orsakat den enskilde kostnader genom att begära in onödig utredning.
Utredningen konstaterade vidare att handlingar som enligt detta resonemang
skulle kunna grunda rätt till ersättning ofta innebar att myndigheten
gjort något fel i handläggningen eller bedömningen. Det var alltså tydligt
att man rörde sig inom eller på gränsen till området för skadestånd.

När betänkandet avlämnades var en ny skadeståndslagstiftning nära
förestående. Utredningen ansåg att det fanns anledning att avvakta resultatet
av den nya skadeståndslagstiftningen och praxis på området. Därför
avstod utredningen från att lägga fram förslag om en kostnadsersättningsregel
av allmänt slag (SOU 1971:76 s. 71 ff).

Utredningen diskuterade också frågan särskilt beträffande vissa rättsområden,
bl. a. beträffande skatteområdet. Utredningen ansåg att vissa
skäl kunde tala för att ersättning av allmänna medel borde kunna utgå på
skatteområdet även när direkta fel eller försummelser inte kunde läggas
någon myndighet till last. Ett skäl var beskattningens ekonomiska betydelse
för den enskilde. Ett annat var skatteärendenas frekvens och ytterligare
ett var den komplicerade lagstiftningen. Att kostnaderna i skatteärenden
och skatteprocessen inte är avdragsgilla anfördes också. Utredningen
övervägde således en ersättningsregel på skatteområdet. Härvid konstaterade
man till en början att rätt till ersättning inte kan grundas enbart på den
omständigheten att en skattskyldig ”fått rätt” i en tvist; utredningen ansåg
ju inte att man kunde se den enskilde och det allmänna som två motstående
parter i en process där den förlorande regelmässigt har att ersätta den
vinnande hans kostnader. Utredningen ansåg vidare att det var uppenbart
att någon kostnadsersättning inte skulle komma i fråga om den skattskyldige
åsidosatt någon skyldighet i fråga om deklaration, bokföring eller an -

JuU 1984/85:15

teckningar. I fråga om värderingar kunde enligt utredningen lämpligen inte
heller någon kostnadsersättning förekomma. Myndigheterna måste nämligen
alltid, ansåg utredningen, ha vissa marginaler för sina bedömanden
utan att fråga om kostnadsersättning uppkom. Detta ansåg man också i
allmänhet måste gälla även rättsliga bedömningar i frågor av svårlöst eller
eljest komplicerad natur. Den kostnadsersättningsregel som utredningen
ansåg skulle kunna komma i fråga skulle avse fall där betydande kostnad
åsamkats en skattskyldig under sådana förhållanden att det framstod som
obilligt att han inte kunde få ersättning helt eller till någon del. Det var
alltså fråga om sådana fall där nästan alltid någon anmärkning kunde riktas
mot myndigheten, dvs. sådana fall där den nya skadeståndslagstiftningen
kunde bli aktuell. Utredningen ansåg dock att det också fanns fall på vilka
de nya skadeståndsreglerna inte kunde bli tillämpliga. Beträffande dessa
kunde man inte tala om något starkt framträdande behov och utredningen
stannade för att inte heller föreslå någon kostnadsersättningsregel på skatteområdet
(SOU 1971:76 s. 198 ff).

I en proposition som senare förelädes riksdagen förklarade departementschefen
att han delade utredningens uppfattning att någon generell
regel om kostnadsersättning i förvaltningsärenden inte borde införas. När
det gällde skattemål uttalade han att han inte ville bestrida att det i
undantagsfall kan finnas ett behov av särskilt stöd åt enskilda. Han tänkte
då närmast på sådana fall där ett skattemål förs genom instanserna i syfte
att skapa ett prejudikat. I sådana kunde den enskilde åsamkas kostnader
som är föranledda av ett allmänt intresse. Han ansåg dock att dessa
problem inte var begränsade till förfarandet vid skattedomstolarna eller till
förvaltningsrättskipningen över huvud taget utan att de hade sin motsvarighet
även i mål vid allmänna domstolar. En lösning av frågorna borde
därför övervägas i ett större sammanhang (prop. 1972:132 s. 195 ff).

Ar 1981 behandlade riksdagen en motion om ersättning till enskild part
för kostnader i taxeringsprocess. Motionären ansåg att frågan fått förnyad
aktualitet genom den s. k. generalklausulen. Skatteutskottet, som beredde
ärendet, nöjde sig med att hänvisa till att generalklausulen är av tidsbegränsad
giltighet och skall utvärderas. I samband därmed kunde enligt
utskottet också den av motionären aktualiserade ersättningsfrågan komma
upp till prövning. Utskottet var inte berett att förorda att frågan utreddes
innan närmare erfarenheter vunnits av klausulens verkningar, och utskottet
avstyrkte således bifall till motionen. Riksdagen följde utskottet (SkU
1981/82:14).

Remissyttranden

Flertalet remissinstanser anser att frågan bör utredas. Vissa begränsningar
av vad utredningen bör omfatta anges dock i flera yttranden. Det är
bara en remissinstans som avstyrker bifall. Det är JK. I övrigt kan de olika
remissinstansernas inställning sammanfattas på följande sätt. RSV vill inte

JuU 1984/85:15

motsätta sig att frågan utreds ytterligare. Kammarrätten i Göteborg förordar
att frågan utreds. Kammarrätten i Jönköping anser att det finns behov
av möjlighet till ersättning i vissa fall men anser att det bör tillfredsställas
på annat sätt än genom en särskild regel om kostnadsersättning och då i
första hand inom ramen för den existerande rättshjälpslagstiftningen.
Länsrätten i Stockholms län tillstyrker att saken utreds i syfte att ersättning
skall kunna utgå i vissa situationer. Länsrätten i Östergötlands län
anser att det finns goda skäl för en närmare utredning av frågan om det
borde finnas möjlighet att tillerkänna den skattskyldige ersättning för kostnader
som han haft för att tillvarata sin rätt och försvara sig när starka
billighetsskäl talar för det. Advokatsamfundet tillstyrker en utredning i
frågan om ersättning i vissa fall till enskild part i taxeringsprocess. Domareförbundet
förordar att saken utreds.

JK anför inledningsvis:

Sedan gammalt gäller i svensk rätt den principen att den enskilde själv
har att bestrida sina kostnader i förvaltningsärenden. Den grundläggande
motiveringen härför är att det ligger i samhällssystemets natur att den
enskilde i viss utsträckning på egen bekostnad skall medverka i förvaltningsförfarandet.
Därvid förutsättes kostnaderna vara av begränsat omfång
med hänsyn till myndigheternas utredningsplikt och skyldighet att
hjälpa de enskilda till rätta samt till att förfarandet i huvudsak är skriftligt. I
vissa fall kan visserligen större egendomsinnehav och därmed mer komplicerade
förhållanden föranleda kostnader av mer betydande storlek men
detta får då ses som en konsekvens av egendomsinnehavet som inte
medför rätt till ersättning av det allmänna.

Härefter konstaterar han att ökade möjligheter till ersättning har tillskapats
under senare år och redogör för vissa bestämmelser i rättshjälpslagen
m. m. Efter en redogörelse för den ovan redovisade diskussionen i betänkandet
Offentligt biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden anför
han vidare:

För min egen del anser jag inte att det nu finns anledning att överväga en
ytterligare utvidgning av möjligheterna till generell ersättning för kostnader
i förvaltningsförfarandet, varken som allmänna regler om ersättning för
rättegångskostnader eller inom ramen för den allmänna rättshjälpen. De
skäl som åberopats för att de enskilda själva i viss utsträckning skall svara
för sina kostnader på förvaltningens område har enligt min mening alltjämt
bärkraft.

JK tar också upp FRU:s förslag och pekar på att det i vissa i yttrandet
angivna avseenden har en inriktning som tenderar att minska de kostnader
den enskilde skall behöva åsamkas för att komma till sin rätt.

Efter en redogörelse för vissa skadeståndsregler anför JK vidare:

Med stöd av nämnda reglering har jag beslutat om ersättning för kostnader
som den enskilde haft för att komma till sin rätt i fall då ansvarsgrundande
fel har begåtts av en myndighet. Jag har inte närmare utrett i vilken

JuU 1984/85:15

omfattning sådan ersättning har utgått i justitiekanslerns skadereglerande
verksamhet under de år skadeståndslagen varit i kraft. Det torde emellertid
inte ha varit alltför ofta förekommande att framställning gjorts om att få
rättegångskostnader ersatta såsom skadestånd. Enligt min mening talar
detta för att det allmänna behovet av utvidgade möjligheter till ersättning
för processkostnader i förvaltningssammanhang inte är alltför påtagligt.

Två av motionerna avser ersättning för rättegångskostnader i skatteprocessen.
Ett argument har därvid varit att den s. k. generalklausulen kan
förväntas leda till att många ärenden till betydande kostnader måste föras
ända upp till regeringsrätten. Till detta kan sägas att tillämpningen av
generalklausulen åtminstone hittills inte fått någon större omfattning.

Andra skäl kan framföras för att en specialreglering om kostnadsersättning
skall införas på skatteområdet. Vad utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
enligt ovan anfört i detta avseende är i och för sig alltjämt
gällande argument för en sådan kostnadsersättning. Som en av motionärerna
vidare framhållit kan ett skattemål komma att drivas av det allmänna för
att bringa klarhet i ett osäkert rättsläge. I det sammanhanget bör nämnas
att FRU har föreslagit alt en allmän besvärsrätt för statliga myndigheter i
syfte att erhålla prejudikat skall införas. Enligt FRU:s förslag skall ett
beslut av en statlig myndighet få överklagas av en central statlig myndighet
som på sitt intresseområde anser att en prövning i högre instans är av vikt
för ledning av rättstillämpningen. En motsvarande bestämmelse blir nödvändig
i förvaltningsprocesslagen om länsrätternas och kammarrätternas
domar skall omfattas av denna besvärsrätt (SOU 1983:73 s. 136). Kostnader
som den enskilde kan ha för att försvara sina ekonomiska intressen när
myndigheterna driver ett mål av prejudikatskäl kan tyckas böra ersättas av
det allmänna. Enligt min mening kan emellertid inte den föreslagna nya
besvärsmöjligheten förväntas öka antalet besvärsmål i en omfattning som
skulle nämnvärt påverka det genomsnittliga behovet av kostnadsersättning
i skattemål. Som FRU uttalat talar redan arbets- och resursskäl emot
opåkallade överklaganden från myndigheternas sida.

För enskilda med inte alltför höga inkomster kan rättegångskostnader i
skatteprocessen ersättas genom reglerna om allmän rättshjälp. En genomgång
av den praxis som förekommit hos besvärsnämnden för rättshjälpen
visar att rättshjälp beviljats i mer invecklade taxeringsärenden eller när
särskilda omständigheter förelegat. Åtskilliga ansökningar har emellertid
avslagits på grund av att sökanden varit näringsidkare och angelägenheten
har uppkommit i en av sökanden bedriven näringsverksamhet. I sådan
verksamhet kan de skatterättsliga problemen ofta vara av invecklad natur
och näringsidkaren kan därför ha svårt att på egen hand föra sin talan i
tvister med myndigheterna. Kostnader för biträde i rättsliga angelägenheter
kan emellertid för en näringsidkare jämföras med vanliga driftkostnader,
dock utan att vara avdragsgilla vid taxering för inkomst. Det torde
emellertid finnas möjlighet för den enskilde näringsidkaren att täcka sitt
rättsskyddsbehov genom försäkring, i vissa fall också genom hjälp från
någon intresseorganisation (jfr prop. 1972:4 s. 242 f).

Jag anser sammanfattningsvis att det för närvarande inte kan anses
föreligga ett tillräckligt behov av att vidga möjligheterna till ersättning för
rättegångskostnader i skatteprocessen. Med rådande statsfinansiella läge
bör samhällets resurser koncentreras till områden där behovet är större.

RSV förklarar sig dela de åsikter som fördes fram i samband med den
tidigare diskussionen i frågan och anför vidare:

JuU 1984/85:15

Utvecklingen på rättshjälpsområdet under senare år har gått i skärpande
riktning, dvs. man har försökt att dra ner på kostnaderna för rättshjälpen
genom att införa mera restriktiva regler. Det synes därför inte heller nu
finnas förutsättningar för att inom rättshjälpens ram införa kostnadsersättning
på skatteområdet. ■,

RSV vill tillägga följande. När det gäller ohemula krav från en statlig
myndighet (motion nr 393) torde det stå klart att skadeståndslagens regler
är tillräckliga. I motion nr 1504 talas det om att en skattechef eller taxeringsintendent
är ute i ogjort väder, men att han kanske driver sitt mål
därför att rättsläget är oklart, så att det behövs ett prejudikat för att få reda
på lagens rätta mening. Enligt RSV:s mening bör det, om det saknas
objektiva grunder för en process, också vara tillräckligt med skadeståndsreglerna.

Det kan dock inte bortses från att det kan förekomma fall i vilka det får
betraktas som obilligt att en enskild inte skall kunna få någon ersättning för
nödvändiga kostnader i ett mål som har vunnits. Även om inte skadestånd
kan komma ifråga bör dock ett sådant krav på kostnadsersättning anses
ligga skadeståndet nära, varför det enligt RSV:s mening borde kunna
ankomma på justitiekanslern att pröva sådana yrkanden, efter hörande av
resp. domstol.

RSV vill därför inte motsätta sig att frågan utreds ytterligare men framhåller
att det är möjligt att frågan har en betydligt större räckvidd än att
avse endast förvaltningsprocessen.

Kammarrätten i Göteborg anför:

Frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsprocessen är
en del av den större frågan om den enskilde medborgarens ställning i
konflikter med myndigheterna.

I ett välfärdssamhälle är det viktigt att medborgarna har goda möjligheter
att ta till vara sin rätt i mellanhavanden med myndigheterna. Detta är
inte att se som ett utflöde av en given motsättning mellan medborgarna och
myndigheterna såsom företrädare för samhällsmakten. Det är svårt att
hävda att det skulle föreligga en sådan motsättning i ett demokratiskt
samhälle. I stället är rättsskyddet för medborgarna i mellanhavandena med
myndigheterna att se som ett uttryck för vällärd ssamhällets strävanden att
ge de enskilda trygghet i tillvaron och någorlunda likhet i levnadsvillkoren.

Under detta århundrade har det skett avsevärda framsteg i dessa hänseenden.
Rättssystemet präglades länge av en överhetsattityd mot medborgarna.
Grundsynen var att myndigheterna i princip aldrig begick några fel.
Skulle ändå något missgrepp förekomma, fick i regel den enskilde drabbade
själv bära följderna. Dessa synsätt har numera fått vika för synsätt
som ligger mera i linje med demokratins och välfärdsstatens ideal. I lagstiftningen
har detta inte minst kommit till uttryck genom ett flertal reformer
i böljan av 1970-talet. Här kan nämnas 1971 års förvaltningsrättsreform,
1972 års rättshjälpsreform, antagandet av skadeståndslagen år 1972,
ändringarna samma år i reglerna om rättegångskostnader i brottmål och
1974 års lag om ersättning vid frihetsinskränkning.

Utvecklingen bort från ett samhälle med överhetsattityder har varit
särskilt markant på straffrättskipningens område. I böljan av seklet befann
sig den som blev misstänkt för brott i ett, efter dagens synsätt, utsatt läge.
Processen var inkvisitorisk, dvs. huvudansvaret för utredningen av brottet
(liksom naturligtvis själva dömandet i saken) låg på domstolen. Möjlighe -

JulJ 1984/85:15

terna att effektivt försvara sig mot anklagelserna - bl. a. genom att anlita
försvarare - var dessutom begränsade. Med rättegångsbalkens införande
år 1948 förbättrades emellertid den misstänktes ställning väsentligt. Den
inkvisitoriska processformen övergavs i princip och ersattes med förhandlingsprincipen
eller den kontradiktoriska principen. Den innebär att man
ser samhällets företrädare, åklagaren, och den misstänkte som två likaberättigade
parter, vilkas tvist domstolen har att ta ställning till. I många
hänseenden kvarstod dock den misstänktes underläge i förhållande till
myndighetssidan även efter rättegångsbalkens tillkomst. Bl. a. kunde åtalad
som blev frikänd endast i undantagsfall få ersättning för de kostnader
han hade haft för att värja sig mot åklagarens anklagelser. Numera är detta
ändrat. Domstolen har i dag rätt att av allmänna medel tillerkänna den som
frikänns ersättning för hans kostnader för försvarare och bevisning m. m.
Vid sidan härav har införts regler som begränsar skyldigheten för en åtalad
som fälls för brottet att till statsverket återbetala dess kostnader för offentlig
försvarare åt honom och för bevisning m. m.

När det gäller andra offentligrättsliga tvister mellan myndigheter och
medborgare än de straffrättsliga, dvs. de tvister som handläggs vid förvaltningsdomstolarna,
har reformerna inte varit fullt lika långtgående. Genom
olika reformer på 1970-talet har för rättskipningen på detta område byggts
upp en organisation av allmänna förvaltningsdomstolar och en organisation
av försäkringsdomstolar, vilka i mycket utgör paralleller till organisationen
på den allmänna domstolssidan (se t. ex. prop. 1971:30 del 2 s. 76).
I anslutning härtill har äldre inkvisitionsliknande handläggningsmönster på
förvaltningsdomstolssidan ersatts med förhandlingsprincipen. Vid sidan
härav har framför allt skadeståndslagen och rättshjälpsreformen varit av
betydelse för att stärka den enskildes rättsställning i förhållande till myndigheterna.

Genom skadeståndslagen infördes en principiell rätt för den enskilde till
ersättning från det allmänna för skada som åsamkats honom på grund av
fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Skadeståndsskyldighet för
stat och kommun föreligger dock ”endast om de krav har blivit åsidosatta
som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på
dess utövning” (den s. k. standardklausulen). Genom skadeståndslagen är
alltså den som på grund av fel eller försummelse från en myndighets sida
tvingas söka sin rätt vid förvaltningsdomstol och därvid åsamkas kostnader
i princip berättigad att skadeståndsvägen få ersättning av det allmänna
för sina kostnader.

Rättshjälpsreformen innebar bl. a. den nyheten att möjligheten att få
ekonomiskt stöd av det allmänna för att ta till vara sin rätt inte längre
begränsades till att gälla process vid allmän domstol utan kom att gälla
rättsliga angelägenheter över huvud taget, dvs. bl. a. den enskildes mellanhavanden
med myndigheterna. Vidare infördes på förvaltningssidan en
ordning med ett av staten bekostat offentligt biträde i mål och ärenden
angående frihetsberövanden eller liknande ingrepp i den personliga rörelsefriheten.
I övrigt ansågs behovet av rättshjälp på förvaltningssidan tämligen
begränsat. Man hänvisade därvid till såväl förvaltningsmyndigheters
som förvaltningsdomstolars utredningsskyldighet liksom till myndigheternas
serviceåligganden.

Härefter redogör kammarrätten för vissa uttalanden i betänkandet Offentligt
biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden och den proposition
i vilken frågan togs upp och anför sedan:

3 Riksdagen 1984185. 7 sami. Nr 15

JuU 1984/85:15

Åtskilligt av det sorn uttalades i detta sammanhang kan fortfarande
anses ha fog för sig. De beaktansvärda kostnader som främst kan tänkas
uppkomma i en förvaltningsdomstol är ersättning till juridiskt biträde. Det
fält där det föreligger behov av ett sådant biträde är emellertid inte lika
stort som när det gäller civila tvister i en allmän domstol. Av betydelse
därvidlag är bl. a. förvaltningsdomstolarnas utrednings- och serviceskyldighet
liksom det objektivitetskrav som åvilar den offentliga motparten.
Vidare kan sägas att lagstiftaren inte bör, genom regler om rätt till ersättning
för rättegångskostnader, uppmuntra till en för samhället eller den
enskilde kostnadskrävande användning av juridiskt biträde, trots att den
enskilde i åtskilliga fall inte behöver sådan hjälp.

Trots vad som sålunda har anförts anser kammarrätten att frågan om rätt
till ersättning för rättegångskostnader för en enskild part, som i en förvaltningsdomstol
vinner mot en myndighet, bör övervägas på nytt. Det övergripande
skälet härför är att en sådan ersättningsrätt skulle ligga väl i linje
med den utveckling mot ett förbättrat rättsskydd för medborgarna i förhållande
till myndigheterna som har redovisats i den föregående framställningen.
Till ytterligare utveckling av sina synpunkter framhåller kammarrätten
följande.

Det är sedan länge en princip inom den vanliga tvistemålsprocessen att
den part som förlorar målet skall ersätta den vinnande parten för hans
rättegångskostnader. Om det inte vore så, skulle den borgenär som måste
gå till domstol för att få betalt för sin fordran vara i ett sämre läge än den
borgenär där gäldenären betalar godvilligt. Likaså skulle den som utsätts
för ett orättmätigt krav och tvingas värja sin rätt vid domstol diskrimineras
i förhållande till den som inte har blivit utsatt för ett sådant krav. Man kan
också uttrycka saken så, att den vinnande parten inte skulle få sin fulla
rätt, om han själv finge stå för sina kostnader för rättegången.

Enligt kammarrättens mening borde motsvarande princip gälla i tvister
vid förvaltningsdomstol mellan medborgare och myndighet. Inte heller den
som tvingas föra sin sak till förvaltningsdomstol kan sägas ha fått sin fulla
rätt, om han inte hålls skadeslös i fråga om sina kostnader för domstolsprocessen.

Det kan visserligen hävdas att kostnaden för den enskilde att föra
process i allmänhet är lägre i förvaltningsdomstol än i allmän domstol,
bl. a. beroende på den utredningsskyldighet som åvilar förvaltningsdomstolen
(se 8 § förvaltningsprocesslagen) och att behovet av att få sina
rättegångskostnader ersatta därför skulle vara mindre på förvaltningsdomstolssidan.
Det finns emellertid åtskilliga exempel på att den enskilde har
fått lägga ned mycket stora kostnader på juridiskt biträde och på utredningar
för att hävda sin rätt inför en förvaltningsdomstol. Och även kostnader
av måttligare omfattning kan innebära att slutresultatet av en i sig framgångsrik
talan i förvaltningsdomstol kan bli avsevärt urholkat för den
enskilde.

Härtill kommer att den enskilde, såvitt kammarrätten kan bedöma, i
dagens samhälle löper större risk för att behöva hävda sin rätt inför
förvaltningsdomstol än att behöva göra det inför allmän domstol. Till
bilden hör också att de angelägenheter som avgörs vid förvaltningsdomstolarna
genomsnittligen torde vara av väl så stor betydelse för de enskilda
medborgarna som de angelägenheter som prövas vid allmän domstol.

JuU 1984/85:15

En rätt för den enskilde till ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsdomstol
bör inte föra med sig också en rätt till ersättning för kostnader
i ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Även här kan en parallell dras
med de civila tvisterna. Det normala är att en enskild, som hävdar ett civilt
krav eller som utsätts för ett sådant krav, själv står för de kostnader som
detta medför för honom, så länge saken inte har förts till domstol. På
samma sätt är det. så länge ett ärende handläggs vid en förvaltningsmyndighet.
naturligt att den enskilde själv får stå för de kostnader som kan
uppkomma för honom i samband därmed. Normalt rör det sig dessutom
här om högst måttliga kostnader för den enskilde. Praktiskt taget varje
medborgare är från tid till annan involverad i något förvaltningsärende,
och de olägenheter som detta kan föra med sig för honom bör ses som ett
utflöde av medborgarskapet i ett samhälle. Tvingas han däremot hävda sin
rätt i förvaltningsdomstol, är förhållandet ett annat. Går han då segrande
ur tvisten, är det enligt kammarrättens mening i princip rimligt att han hålls
skadeslös för de kostnader som har åsamkats honom genom domstolsprocessen.

En fråga som måste ställas är om en ersättningsrätt för den enskilda
parten bör ha som konsekvens att han blir skyldig att ersätta det allmänna
dess kostnader, om myndigheten vinner processen i förvaltningsdomstolen.
Någon sådan generell skyldighet torde inte böra komma i fråga. Det
kan emellertid inte heller utan vidare uteslutas att det för vissa situationer
skulle kunna vara motiverat att ålägga den enskilde att ersätta det allmänna
för rättegångskostnader. Dessa frågor hör till dem som bör bli föremål för
fortsatta överväganden.

Slutligen vill kammarrätten något beröra ett par av de argument som
tidigare har anförts för att det inte skulle föreligga något egentligt behov av
att införa en rätt för den enskilde att få ersättning för rättegångskostnader i
förvaltningsdomstol. Det ena är att den enskilde är tillfredsställande skyddad
genom skadeståndslagens regler och det andra är att rättshjälpslagen
ger ett tillfredsställande skydd mot att bli orimligt belastad av kostnader
för att hävda sin sak i förvaltningsdomstol.

Vad först gäller det skydd som ges genom skadeståndslagen anser kammarrätten
att redan den omständigheten att den enskilde måste anlita ett
särskilt förfarande (framställning till JK och eventuell rättegång vid allmän
domstol) gör detta skydd mindre värt i förevarande sammanhang. Till detta
kommer att standardklausulen i många fall gör det svårt att bedöma om ett
visst fel eller en viss försummelse av en myndighet kan föranleda skadeståndsskyldighet
för det allmänna och att det därför kan innebära en
ekonomisk risk för den enskilde att driva ett skadeståndsanspråk mot det
allmänna.

Inte heller rättshjälpslagen kan anses ge den grad av rättsskydd som
kammarrätten har förespråkat i det föregående. Lagen innebär att den som
inte haren särskilt god ekonomisk standard skall kunna driva sin sak i eller
utom domstol utan att bli belastad med kostnader för det i högre grad än
han rimligen bör tåla. Det ligger knappast i linje med grundläggande jämlikhetsideal
i vårt samhälle att kostnaden för att få sin rätt gentemot en
myndighet skall kunna variera avsevärt beroende på om man måste föra
saken i förvaltningsdomstol och beroende på i vad mån man är berättigad
till rättshjälp.

Under åberopande av det anförda förordar kammarrätten att frågan om
införande av en rätt till ersättning för rättegångskostnader för enskild part i
mål vid förvaltningsdomstol utreds. Vid en sådan utredning måste bl. a.

JuU 1984/85:15

övervägas om en sådan rätt bör vara i princip undantagslös när den
enskilde får bifall till sin talan eller om han — t. ex. med hänsyn till
förvaltningsdomstolens utredningsansvar — bör i viss omfattning stå för de
egna kostnaderna. Vidare måste prövas i vad mån den enskilde skall kunna
göras ansvarig för det allmännas rättegångskostnader när han förlorar
målet eller när dessa kostnader eljest kan hänföras till hans sätt att agera
gentemot myndigheten eller i domstolen. Naturligtvis måste en reform i
den riktning kammarrätten har förordat bli föremål också för statsfinansiella
avvägningar. Det är emellertid viktigt att dessa görs i ett helhetsperspektiv,
så att de resurser samhället sätter av till rättsskydd för medborgarna
blir optimalt använda. Härvid bör hållas i minnet att rättsskydd i
dagens samhälle i lika hög grad är en fråga om den enskildes möjligheter att
hävda sina legitima rättsanspråk i förhållande till myndigheterna som att
vara garanterad en anständig behandling i straffprocessuella sammanhang
och att kunna få sin fulla rätt i civila tvister.

Kammarrätten i Jönköping anför:

I debatten om huruvida och på vilket sätt enskild part skall ges möjlighet
att få ersättning av allmänna medel för sina kostnader i förvaltningsförfarandet
har tidigare den synpunkten framförts, att det med den enskildes
medlemskap i samhället följer en skyldighet att medverka i dettas verksamhet.
Den enskilde kan inte agera som om han inte är beroende av
samhället och ställa anspråk på ersättning för alla de utgifter som medlemskapet
kan medföra. Den enskilde och det allmänna kan således inte utan
vidare betraktas som två motstående, av varandra oberoende, parter.
Denna synpunkt äger, enligt kammarrättens mening, alltjämt berättigande.
Rätt till ersättning för de mindre kostnader som uppkommer för den
enskilde i anledning av hans mellanhavanden med myndigheterna skulle
härigenom uteslutas. Den allt övervägande delen av förvaltningsärenden —
också av dem inför domstol — är enkla och inte förenade med några
betydande kostnader för den enskilde. Till detta bidrar bl. a. förvaltningsmyndigheternas
skyldighet att vara den enskilde behjälplig med råd och
upplysningar liksom att sölja för att ärendena blir tillfredsställande
utredda. Något behov av bestämmelser av enskilds rätt till kostnadsersättning
föreligger därför inte i mål av enklare beskaffenhet.

Annorlunda kan det emellertid anses förhålla sig med förvaltningsärenden
som har en högre svårighetsgrad och som därigenom kan medföra
större kostnader för den enskilde. Skatteområdet gör sig härvid särskilt
påmint. Skälen till det är skatteärendenas frekvens, den komplicerade
lagstiftningen och beskattningens ekonomiska betydelse för den enskilde.
Att få klarhet i ett skatterättsligt spörsmål kan i vissa fall vara av så stort
intresse för den enskildes ekonomiska ställning att han tvingas lägga ned
kostnader som inte står i paritet med hans villkor i övrigt. Härtill kommer
att de kostnader som uppkommer i anledning av skatteprocess inte är
avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. En reglering av enskilds rätt till kostnadsersättning
enbart för detta område av förvaltningen synes på grund
härav i och för sig inte omotiverad.

De mera kännbara kostnader som den enskilde kan komma att få vidkännas
i skatteärenden — och då främst i samband med besvär - kan hänföras
till utredning, sakkunnigt biträde och inställelse vid eventuell muntlig
förhandling. Frågan om inställelsekostnader är reglerad i 15 § förvaltningsprocesslagen,
varför den saknar intresse i nu förevarande sammanhang.

JuU 1984/85:15

Vid bedömningen av huruvida ersättning skall utgå för övriga kostnader är
rättshjälps- och skadeståndslagstiftningen av intresse. Enligt rättshjälpslagen
skall rättshjälp i princip utgå även i skattemål. Rättshjälp får dock inte
annat än undantagsvis lämnas näringsidkare i angelägenhet som uppkommit
i hans näringsverksamhet. Praxis i avseende på rättshjälp i skattemål är
restriktiv. I de fall då särskilt komplicerad utredning måste tillställas myndigheten
för att den enskildes intresse skall kunna tillvaratas på ett tillfredsställande
sätt och då den enskilde av denna anledning inte själv kan
bevaka sin rätt, torde rättshjälp emellertid kunna lämnas. Härigenom
saknas skäl att på annat sätt reglera frågan om rätt till kostnadsersättning
för dem som kostnadsfritt eller mot en ringa avgift kan erhålla rättshjälp.
Näringsidkare, som i enlighet med vad som tidigare anförts inte kan
beviljas rättshjälp, kan i många fall erhålla sakkunnig hjälp från branschorganisationer
o. dyl. Inte heller i deras fall ter sig frånvaron av regler om
kostnadsersättning därför särskilt besvärande. För denna kategori, liksom
för dem som på grund av sina inkomster eller sin förmögenhet inte kan
komma i åtnjutande av rättshjälp, torde också skadeståndslagstiftningen
ha viss betydelse. Genom denna finns möjlighet att i vissa fall erhålla
ersättning för bl. a. förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse
vid myndighetsutövning. För dem som av ekonomiska orsaker nu
inte kan erhålla rättshjälp får det, av skäl som tidigare angivits, dock anses
föreligga ett behov av möjlighet till kostnadsersättning även i andra fall än
de vid vilka ersättning kan utgå med stöd av skadeståndslagen. Införandet
av nya regler med sådant innehåll är emellertid förenat med svåra avvägningsfrågor
beträffande i vilka situationer ersättning skall kunna utgå. Det
låter sig inte utan vidare sägas att enskild, som vinner målet, skall få
ersättning för sina processkostnader. Inte heller bör ersättning rimligen
utgå om anledningen till processen är att den enskilde åsidosatt någon
honom åliggande skyldighet, detta även om han slutligen skulle stå som
vinnande. Dessa och liknande överväganden gör en särskild regel om
kostnadsersättning svårhanterlig. Det tidigare konstaterade behovet av
möjlighet till sådan ersättning bör därför, enligt kammarrättens mening,
tillfredsställas på annat sätt och då i första hand inom ramen för den redan
existerande rättshjälpslagstiftningen.

Kammarrätten vill tillägga följande. F. n. har åtminstone kammarrätterna
så snålt tilltagna resurser att det inte går att undvika en successiv
ökning av balanserna. Om nya medel finns tillgängliga är det en prioriteringsfråga
för regering och riksdag om de bör användas för att domstolarna
skall fungera med erforderlig snabbhet och effektivitet eller om vissa i och
för sig berättigade krav på ersättning för rättegångskostnad skall tillgodoses.

Länsrätten i Stockholms län anför:

Frågan om rätt för den enskilde till ersättning för rättegångskostnader i
olika måltyper vid förvaltningsdomstolarna är rikt mångfasetterad och
kräver olika ömtåliga avvägningar. I vissa fall kan det synas självklart att
den enskilde bör vara berättigad åtminstone till ersättning för vissa kostnader.
I andra fall framstår det som lika självklart att någon ersättningsrätt
inte bör föreligga. Länsrätten tillstyrker att saken utreds i syfte att ersättning
skall kunna utgå i vissa situationer men avstyrker bestämt att riksdagen
utan utredning skrider till lagstiftning i enlighet med förslagen i motionen
1983/84:1504.

4 Riksdagen 1984185. 7 sami. Nr 15

JuU 1984/85:15

Vad som främst bör utredas är i vilka målgrupper och i vilka situationer
ersättning för rättegångskostnader bör utgå samt vad ersättningsrätten bör
omfatta. Mycket talar för att frågorna bör lösas målområde för målområde.
Länsrätten finnér det osannolikt att man kan finna någon enhetslösning
som passar för alla målgrupper vid förvaltningsdomstolarna. Även kopplingen
till rättshjälpssystemet framstår som ett försvårande moment. Om
staten ändå skall ta på sig ett kostnadsansvar kan man fråga sig om detta
skall ske inom eller vid sidan av rättshjälpssystemet.

Någon enhetlig och självklar linje finns knappast ens för skattemålen
som är den i särklass största målgruppen i förvaltningsdomstolarna. Länsrätten
vill belysa detta med några exempel.

Ett fall där det kan synas rimligt att den skattskyldige borde kunna
tillerkännas ersättning för åtminstone vissa kostnader är om den skattskyldige
vägrats ett avdrag av taxeringsnämnden men efter besvär får bifall till
avdragsyrkandet i länsrätten. En sådan ersättningsrätt framstår emellertid
inte som lika angelägen om bifallet i länsrätten grundas på ett kvitto eller
någon annan utredning som den skattskyldige inte åberopat i taxeringsnämnden.
Den ena gången kan det t.o.m. ha varit ursäktligt att inte
åberopa viss utredning i taxeringsnämnden medan det i en annan situation
kan framstå som helt oursäktligt att inte förete ett kvitto eller besvara en
förfrågning från taxeringsnämnden.

En annan vanlig situation är att någon som inte deklarerat alls eller
lämnat helt otillräckliga uppgifter blir skönstaxerad helt och hållet eller för
viss förvärvskälla. Även om en sådan person efter besvär till länsrätten får
helt bifall till sin talan torde någon rätt till ersättning för rättegångskostnader
i allmänhet inte böra tillerkännas vederbörande.

Vid en taxeringsrevision visar det sig den ena gången att bokföringsmaterialet
är välordnat men att taxeringsintendenten i ett antal frågor har en
annan uppfattning än den skattskyldige om den skatterättsliga bedömningen
av ett antal transaktioner. Om en skattskyldig i denna situation vinner
en skatteprocess framstår det inte som onaturligt att han eller hon tillerkänns
ersättning för vissa kostnader.

Om situationen varieras så att det vid en revision visar sig att den
skattskyldige inte fört några böcker eller kanske till äventyrs stuckit undan
böckerna och revisionen utgör en ren rekonstruktion och en eftertaxeringsprocess
i länsrätten utmynnar i att taxeringsintendenten på en eller
flera punkter inte anses ha styrkt sin talan framstår det inte längre som lika
skäligt att den skattskyldige skall vara berättigad till någon ersättning för
rättegångskostnader.

Körkortsprocessen påminner i mångt och mycket om brottmålsprocessen.
En väsentlig skillnad är emellertid att brottmålsprocessen är repressiv
medan syftet med körkortsprocessen är trafiksäkerhetspolitiskt. Trafiksyndaren
är inte ”oskyldig” även om det ibland inte anses föreligga skäl
att dra in körkortet. Hur denna avvikelse skall påverka frågan om eventuell
rätt till ersättning för rättegångskostnad framstår på intet sätt som
självklar. Ännu svårare blir det om skäl till återkallelse föreligger men
körkortshavarens behov av körkortet anses böra medföra att ingripandet
stannar vid en medgiven varning.

Reglerna om rättegångskostnadernas fördelning i mål vid förvaltningsdomstol
om verkställighet av vårdnad och umgänge följer i huvudsak
reglerna för dispositiva tvistemål.

I målen om beredande av vård för barn och missbrukare är ersättningsfrågorna
tillfredsställande reglerade inom ramen för rättshjälpssystemet.

JuU 1984/85:15

Länsrätten i Östergötlands län anför:

De allra flesta taxeringsmål hos en länsrätt är inte svårare än att en
vanlig människa skall med ledning av det som taxeringsintendenten anför
och det som länsrätten sedan eventuellt bistår med kunna själv eller med
hjälp av någon god vän klara av att föra sin talan. Med hänsyn till den utredningsskyldighet
och skyldighet att ge en skattskyldig fullständiga upplysningar
om de skatteregler som gäller vilken åvilar taxeringsintendenten
och det kompletterande utredningsansvar som åvilar länsrätten kan huvudregeln
i taxeringsprocessen inte gärna vara annan än att den skattskyldige
inte skall ha rätt till allmän rättshjälp i denna process och att han skall stå
för sina kostnader i processen själv även om han vinner målet. Kan det
begäras av den skattskyldige att han själv står för kostnaden för sin
självdeklaration bör det också kunna begäras att han står för sina kostnader
i mål om taxering med anledning av denna deklaration.

Inte så få mål är emellertid av en annan karaktär. Framför allt mål
angående rörelsebeskattning kan gälla frågor som en lekman inte kan klara
på egen hand. Rörelseidkaren själv är ofta inte bokföringskunnig och
saknar då förutsättningar att bemöta vad taxeringsrevisorer och taxeringsintendent
anför och åberopar. Det är omöjligt för honom att avgöra om de
resonemang de för och de bedömningar de gör har skäl för sig eller inte.
För att med några utsikter till framgång kunna föra sin talan måste han då
anlita sakkunnig hjälp av revisor eller advokat och det ofta till en betydande
kostnad. Det bör understrykas att länsrätten i sådana fall saknar möjlighet
att genom egna initiativ få utredningen kompletterad. Länsrätten kan
inte gärna beställa in den skattskyldiges räkenskaper och göra en egen
revision för att vinna klarhet i om de anmärkningar som från det allmännas
sida gjorts mot räkenskaperna har fog för sig eller ej och om eventuellt
andra fel finns som varit till nackdel för den skattskyldige, t. ex. dubbelbokning
av någon eller några intäktsfakturor. Den garanti för en fullständig
utredning som ligger i länsrättens utredningsansvar enligt 8 § förvaltningsprocesslagen
är i sådana mål inte av större värde. Inte ens genom att ta
initiativ till en muntlig förhandling kan länsrätten här åstadkomma något av
betydelse. Målen angående rörelsebeskattning och för den delen också
målen angående jordbruksbeskattning återfinns på en skala alltifrån de
minsta småföretagarna till de mycket stora företagen. Taxeringsmålen
angående de små företagen gäller oftast frågan om hur nettointäkten skall
beräknas när räkenskaperna är bristfälliga, en kontantberäkning visar på
underskott eller bruttovinsten avviker från den normala i branschen. När
det gäller de stora företagen handlar det vanligen i stället om hur vissa
ekonomiska transaktioner eller vissa bokföringsåtgärder skall bedömas
skatterättsligt. Vare sig målet gäller det ena eller det andra kan den skattskyldige,
det må vara fysisk person eller ett bolag, i regel inte föra sin talan
på egen hand utan måste för att kunna hävda sig mot taxeringsintendenten
anlita sakkunniga medhjälpare, en advokat eller en revisor. Kostnaderna
härför kan uppgå till betydande belopp. Vinner den skattskyldige målet
måste han stå för dessa kostnader själv. Länsrätten har haft ett inte ringa
antal mål där det framstått som djupt obilligt att den skattskyldige inte
kunnat få kostnaderna ersatta. Så har framför allt varit fallet när taxeringsintendenten
byggt sin talan på grunder som efter en omfattande utredning
från den skattskyldiges sida visat sig ohållbara och där officialprincipen
med dess utredningsansvar för länsrätten inte på något sätt kunnat underlätta
för den skattskyldige att underbygga sin talan. Länsrätten har nyligen

JuU 1984/85:15

avgjort ett taxeringsmål i vilket taxeringsintendenten ansökte om eftertaxering
av ett bolag för omkring 2 miljoner kr. på grund av att bolaget
gjort lagernedskrivningar som visserligen formellt var oantastliga men som
enligt taxeringsintendenten inneburit en otillbörlig skatteförmån för bolaget.
Länsrätten avslog ansökningen sedan bolaget såväl skriftligen som vid
muntlig förhandling med en auktoriserad revisor som biträde lämnat en
fullständig utredning för det ekonomiska förlopp som det var fråga om. Att
taxeringsintendenten väckte talan i målet kan i och för sig inte föranleda
någon kritik men det kändes mycket otillfredsställande att bolaget inte
kunde tillerkännas någon ersättning för sina kostnader i målet i detta fall.
Länsrätten har med detta inte velat ha sagt att en skattskyldig rörelseidkare
eller jordbrukare alltid skall få ersättning för sina kostnader när han
vinner målet. Mången gång har saken kommit upp på grund av slarv eller
bristfälliga räkenskaper hos den skattskyldige och då måste han naturligtvis
ta konsekvenserna härav och stå för sina kostnader själv. Men det
kommer emellanåt, om också inte särskilt ofta, mål där den skattskyldige
har rent mjöl i påsen men där han på grund av olyckliga omständigheter
fått skenet emot sig eller där taxeringsintendenten vill få prövat hur långt
skattelagstiftningen bär för en talan från det allmännas sida. I fall där
starka billighetsskäl talar för det borde en möjlighet finnas att tillerkänna
den skattskyldige ersättning för de kostnader han haft för att ta till vara sin
rätt och försvara sig. Länsrätten anser därför att goda skäl finns för en
närmare utredning av denna fråga. Tas frågan upp ur en så begränsad
synvinkel som länsrätten nu anlagt saknas anledning att samtidigt överväga
om det allmänna någon gång skulle kunna få ersättning för sina
kostnader när det allmänna vinner ett mål.

Sveriges advokatsamfund uttalar i sitt tillstyrkande yttrande att motionerna
upptar för den enskilde synnerligen angelägna frågor.

Domareförbundet anför:

Enligt förbundets uppfattning måste frågan om rätt till ersättning för
rättegångskostnader i nu förevarande fall ses som en del av den mera
övergripande frågan om den enskildes rättssäkerhet och hans ställning i
tvister med myndigheterna. Förvaltningsdomstolsreformen och inrättandet
av försäkringsdomstolarna är betydelsefulla led i strävandena mot
ökad rättssäkerhet inom förvaltningsrättskipningen. Genom dessa reformer
har den enskilde tillförsäkrats en prövning i domstol i tvister med
myndigheterna.

Flera av de skäl som i den tidigare diskussionen anförts mot en mera
generell rätt till ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål är
enligt förbundets uppfattning fortfarande giltiga. Vad som sagts om att
redan medlemskapet i samhället utesluter att den enskilde skall ha en
generell rätt till ersättning för kostnader, hur bagatellartade de än må vara,
vid tvister med myndigheter har förbundet ingen erinran mot. I detta
sammanhang bör framhållas att den utredningsplikt, den serviceskyldighet
och den skyldighet att iaktta objektivitet som åligger förvaltningsdomstolarna
verksamt bidrar till att hålla den enskildes kostnader låga.

Vid såväl de allmänna förvaltningsdomstolarna som vid försäkringsdomstolarna
förekommer emellertid mål som angår stora värden och som drar
med sig avsevärda kostnader för den enskilde. Särskilt i fall då behov av
juridiskt biträde föreligger kan kostnaderna bli stora. Förbundet anser att

JuU 1984/85:15

det i sådana fall skulle stå i samklang med de strävanden till ökad rättssäkerhet,
som domstolsreformerna på området är ett uttryck för. om en
vinnande enskild part kunde få ersättning för berättigade rättegångskostnader.
Den nuvarande ordningen medför ju att det ekonomiska resultatet
av en vunnen process urholkas eller kanske helt bortfaller.

Det i tidigare diskussioner framförda argumentet att det finns möjlighet
att få ersättning enligt skadeståndslagen bemöter förbundet och anför:

Den omständigheten att den enskilde måste anlita ett särskilt förfarande
gör enligt förbundets uppfattning detta skydd mindre värt i förevarande
sammanhang. Härtill kommer att standardklausulen i många fall gör det
svårt att bedöma om ett fel eller en försummelse av en myndighet kan
föranleda skadeståndsskyldighet för det allmänna och att det därför kan
innebära en ekonomisk risk för den enskilde att driva ett skadeståndsanspråk
mot det allmänna. I sådana fall då rättsläget är oklart och ett mål
drives av prejudikatsskäl synes skadestånd inte kunna komma ifråga.

När det gäller möjligheterna att ordna ersättningsfrågorna med stöd av
rättshjälpslagen anför förbundet:

Enligt förbundets uppfattning ger inte reglerna om rättshjälp den grad av
rättsskydd som bör krävas. Den enskildes kostnader för att få sin rätt
gentemot en myndighet kan ju variera inom vida gränser beroende på om
det blir nödvändigt att föra saken inför förvaltningsdomstol och beroende
på om han är berättigad till rättshjälp eller ej.

Avslutningsvis anför förbundet:

Förbundet anser således att de skäl som anförts mot en principiell rätt
till ersättning för rättegångskostnader i förevarande fall inte är bärkraftiga.
Rättssäkerhetssynpunkter däremot talar med styrka för en sådan rätt.
Förbundet förordar därför att frågan utredes. Härvid synes det bli nödvändigt
att ta ställning till flera besvärliga frågor när det gäller att avgränsa
ersättningsrätten. Hit hör problemet om på vilket stadium i en tvist rätten
till ersättning skall kunna inträda. Troligen bör ersättningsrätt föreligga
först sedan tvisten genom överklagande blivit föremål för prövning i domstol.
Vidare lär det finnas behov av regler som motverkar ett kostnadskrävande
anlitande av juridiskt biträde i fall då sådant inte kan anses påkallat.
Inskränkningar i ersättningsrätten synes också påkallade i fall då den
enskilde genom att underlåta någon honom åliggande skyldighet eller på
annat sätt vållat kostnader som inte kan anses berättigade.

Skatteförenklingskommiltén

År 1982 tillkallade chefen för budgetdepartementet en kommitté (B
1982:03) med uppdrag att göra en grundläggande översyn av taxeringsförfarandet
och skatteprocessen (Dir. 1982:24). Kommittén kallar sig skatteförenklingskommittén.
Bland de frågor som tas upp i den del av direktiven
som gäller skatteprocessen bör nämnas skatteprocessens inriktning och

JuU 1984/85:15

omfattning och den därmed sammanhängande frågan om parternas roller i
skatteprocessen, domstolarnas officialprövning och utredningsskyldighet.
Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp andra frågor. Enligt
vad utskottet har inhämtat kommer kommittén att behandla frågan om
kostnadsersättning. Utredningsarbetet bedrivs etappvis. Det arbete som
gäller skatteprocessen har inte påbörjats.

Utskottet

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet sju förvaltningsprocessuella frågor
som har aktualiserats motionsvägen. Sammanfattningsvis gäller motionerna
följande frågor:

Avvisande av överflödig utredning - motion 1983/84:307 (c)

Åberopande av grunder — motion 1983/84:307 (c)

Muntliga förhandlingar — motion 1983/84:307 (c)

Parternas rätt att få del av föredragningspromemorior - motion 1983/
84:307 (c)

Utsändning av protokoll från muntliga förhandlingar - motion 1983/
84:1505 (fp)

Omröstning i länsrätt - motion 1983/84:602 (m)

Ersättning för rättegångskostnader i skattemål och andra förvaltningsprocessuella
mål mellan enskild och staten - motionerna 1983/84: 393 (m),
1983/84:1504 (m), 1983/84:1526 (c), 1983/84:2186 (m), 1984/85:1534 (fp),
1984/85:2755 (m).

Flertalet motioner har remissbehandlats. Yttranden har inkommit från
justitiekanslern (JK), riksskatteverket (RSV), kammarrätten i Göteborg,
kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Östergötlands
län, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund.
RSV:s yttrande avser bara skatteprocessen.

Några av motionsförslagen gäller sådana handläggningsfrågor som f. n.
regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Den lagen innehåller förfaranderegler
för rättskipningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna,
försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna. De allmänna förvaltningsdomstolarna
är regeringsrätten, kammarrätterna, länsrätterna och
mellankommunala skatterätten. De grundläggande bestämmelserna om
dessa domstolar finns i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
En tredje central lag på förvaltningsrättens område är förvaltningslagen
(1971:290). Den behandlar främst förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.
Inom regeringskansliet pågår arbete med förslag till ny förvaltningslag.
Avsikten är att det skall föreläggas riksdagen senare under året.
Det bygger på ett förslag från förvaltningsrättsutredningen (FRU) i slutbetänkandet
(SOU 1983:73) Ny förvaltningslag.

JuU 1984/85:15

I det följande behandlar utskottet de olika frågorna under sju olika
avsnitt. Några av frågorna har samband med förvaltningsdomstolarnas
utredningsskyldighet. Utskottet behandlar först det ämnet.

Förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet

För förvaltningsprocessen gäller att det är domstolarna som ytterst har
ansvaret för utredningen av målen. Denna princip om förvaltningsdomstolarnas
utredningsansvar har slagits fast i 8§ förvaltningsprocesslagen. I
den paragrafen föreskrivs nämligen att domstolarna skall se till att målen
blir så utredda som deras beskaffenhet kräver. Det sägs vidare att rätten
vid behov anvisar hur utredningen skall kompletteras. I paragrafen finns
också en bestämmelse om att överflödig utredning får avvisas.

I vilken utsträckning domstolarna aktivt medverkar i utredningsarbetet
växlar från mål till mål. Om domstolen griper in eller inte beror bl. a. på
vilket slags mål det är fråga om och på om det finns juridiskt biträde i
målet. Justitieombudsmannen (JO) uttalade sig år 1983 i ett ärende om
utredningsskyldighet i taxeringsmål för en utveckling där domstolarna i allt
större utsträckning i det särskilda fallet ser till att den enskilde blir medveten
om att han måste prestera ytterligare utredning för att vinna målet (JO
1984/85 s. 318).

Några remissinstanser har lämnat vissa mera allmänna synpunkter på
frågan om domstolarnas utredningsansvar. Således kan här nämnas att
länsrätten i Stockholms län är kritisk mot den nuvarande regleringen.
Länsrätten förespråkar en ordning där ett större ansvar för målens utredning
läggs på parterna och länsrätten anser att frågan om domstolarnas
utredningsansvar bör utredas.

RSV menar att föreskriften om domstolarnas utredningsansvar inte bör
tolkas så att domstolen skall utreda målet tills den är övertygad om att den
kan fatta ett beslut som är garanterat materiellt riktigt. Domstolens funktion
bör i stället vara att vägleda, och bestämmelsen får inte tolkas så att
det skulle ankomma på domstolen att alltid ta till vara parternas intressen.

Länsrätten i Östergötlands län uppger att det bara är i undantagsfall som
länsrätten anser sig kunna eller böra gripa in för att komplettera en bristfällig
utredning eller för att göra en enskild part uppmärksam på hur han bör
föra sin talan. Att länsrätten sällan griper in i utredningen beror främst på
två saker. Den första är att taxeringsintendenten normalt yttrar sig mycket
omsorgsfullt och att den skattskyldige således genom att läsa vad taxeringsintendenten
har anfört får all den ledning han behöver för att bedöma
bl. a. vilken utredning han behöver förebringa. Den andra anledningen är
att processen i taxeringsmål är uppbyggd som en kontradiktorisk process
och att därför domstolen i princip skall förhålla sig neutral och undvika allt
som kan uppfattas som ett gynnande eller missgynnande av en av parterna.

Utskottet vill här endast peka på att det uppenbarligen finns olika
uppfattningar om hur långt domstolarnas utredningsansvar bör sträcka sig
och kanske också om hur långt det sträcker sig i dag.

JuU 1984/85:15

Avvisande av överflödig utredning
Motionen m. m.

Motionsyrkandet om avvisande av överflödig utredning går ut på att det
i förvaltningsprocesslagen skall föras in en regel om att domstolarna skall
avvisa överflödig utredning. Enligt den nuvarande regleringen får domstolarna
avvisa överflödig utredning.

De flesta remissinstanserna är negativa till motionsförslaget. En är positiv.
Det är RSV. Verket anser att en sådan regel som motionären föreslår
sannolikt skulle medverka till att sådana parter och ombud som ägnar sig åt
processuell sabotageverksamhet blev tvungna att bättra sig. Andra remissinstanser
pekar på att det kan vara svårt att avgöra vilken utredning som är
överflödig och att det skulle innebära extra arbete om domstolarna skulle
vara tvungna att gå igenom målet för att ta ställning till det. Målens
avgörande skulle alltså fördröjas och effektiviteten bli lidande. Dessa
argument anförs av flertalet av de domstolar som yttrat sig. Ett annat
argument - som förs fram av domareförbundet — är att en sådan regel som
motionären efterlyser säkert skulle formalisera förfarandet och göra det
svårare för den enskilde att själv föra sin talan. JK pekar bl. a. på att det är
viktigt att domstolarna vinnlägger sig både om att deras anseende för
objektivitet och opartiskhet inte sätts i fråga och om att den enskilde
partens förtroende för domstolen upprätthålls. Av dessa skäl kan det enligt
JK i vissa situationer vara motiverat att rätten inte avvisar utredning som i
och för sig synes sakna direkt betydelse i målet.

Utskottets bedömning

Utskottet gör följande bedömning.

För att processen skall kunna drivas effektivt och rationellt är det
givetvis angeläget att målen inte tillförs ovidkommande material. Domstolarna
måste därför ha möjlighet att i vissa fall kunna avvisa överflödig
utredning. Sådana möjligheter finns också.

Ett system av det slag som motionären vill ha är, som framgår av
remissyttrandena, förenat med påtagliga nackdelar. Det förefaller tungrott
och svårhanterligt, bl. a. därigenom att domstolarna måste gå igenom
målen särskilt för att ta ställning till om material måste avvisas. Detta
innebär risk för att det slutliga avgörandet av målen fördröjs utan att någon
egentlig fördel uppnås, åtminstone inte i de allra flesta målen. Utskottet
vill också peka på att en ordning med obligatoriskt avvisande av överflödig
utredning skulle göra det svårare för enskilda parter att föra sin talan utan
juridiskt biträde.

Utskottets slutsats är således att förslaget inte bör genomföras och
utskottet avstyrker bifall till motion 307 i nu behandlad del.

JuU 1984/85:15

Åberopande av grunder
Motionen m. m.

Motionsyrkandet om åberopande av grunder går ut på att det skall
införas en regel om att domstolarna får bygga sina avgöranden endast på
omständigheter som part har åberopat. Vad som gäller nu är att domstolarna
får grunda sina avgöranden på allt som kommer fram i målet. En sådan
regel som motionären efterlyser för förvaltningsprocessens del finns i
rättegångsbalken (RB) beträffande dispositiva tvistemål (tvistemål där förlikning
är tillåten). För sådana mål gäller att domstolens avgörande inte får
grundas på omständighet som part inte har åberopat.

I förvaltningsprocesslagen finns regler som innebär att parterna i princip
får kännedom om allt som har tillförts målet.

Remissinstanserna är negativa. Det är bara några få som tar upp frågan
närmare. De pekar bl. a. på domstolarnas utredningsskyldighet. Kammarrätterna
pekar också på att en sådan ordning som motionären vill ha
försvårar för enskilda att själva föra sin talan.

Utskottets bedömning

Utskottet gör följande bedömning.

Frågan om domstolarna skall grunda sina avgöranden på alla omständigheter
som kommer fram i målen eller bara på dem som parterna åberopar
har samband med domstolarnas utredningsskyldighet. Att ha en regel som
ålägger domstolarna det yttersta ansvaret för att målen blir utredda och att
samtidigt ha en regel som säger att parterna är skyldiga att åberopa de
omständigheter som de anser skall läggas till grund är knappast möjligt.

Det bör påpekas att en regel om åberopande skulle försvåra för den
enskilde att föra sin talan själv. Utskottet anser således att det inte finns
skäl att införa en sådan regel som motionären vill ha med generell giltighet.
En annan sak är att det inte är otänkbart att det för vissa målgrupper kan
finnas anledning att betrakta frågan på ett annat sätt. Här bör nämnas att
skatteförenklingskommittén (B 1982:03) bl. a. har i uppgift att se över
skatteprocessen och därvid kan komma att bedöma frågan för den processens
del.

Utskottets slutsats är att det nu behandlade förslaget i motion 307 inte
bör föranleda någon åtgärd av riksdagen.

Muntlig förhandling
Motionen m. m.

Förvaltningsprocessen är i princip skriftlig. I handläggningen får ingå
muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller
främja ett snabbt avgörande. Dessutom gäller för kammarrätterna, försäkringsrätterna,
länsrätterna och mellankommunala skatterätten att muntlig
förhandling skall hållas om enskild som för talan i målet begär det och
förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
5 Riksdagen 1984185. 7 sami. Nr 15

JuU 1984/85:15

Motionären vill öka det muntliga inslaget i förvaltningsprocessen. Motionsyrkandet
går nämligen ut på att det - beträffande andra förvaltningsdomstolar
än regeringsrätten - skall införas en regel av innebörd att part
inte får vägras muntlig förhandling annat än när domstolen anser det
uppenbarligen obehövligt eller när annars skäl talar för det.

Motionärerna anser att en sådan regel skulle främja målens koncentration.
Motionären anför också att artikel 6 i den europeiska konventionen
den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna innebär att parterna har en ovillkorlig rätt till
muntlig förhandling i mål om civila rättigheter eller skyldigheter.

I artikeln sägs bl. a. att envar när det gäller att pröva hans civila rättigheter
eller skyldigheter skall vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång.

För tillämpningen av artikeln torde det inte vara avgörande om en viss
fråga enligt nationell rätt anses beröra civila rättigheter eller skyldigheter.
Att en viss fråga enligt svensk rätt handläggs i förvaltningsprocessuell väg
är alltså inte avgörande för om artikel 6 i konventionen är tillämplig. Den
europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har godtagit en
rent skriftlig procedur i mål som gällt civila rättigheter eller skyldigheter
när parternas karaktär eller levnadssätt inte har haft omedelbar betydelse
för utgången av målet (SOU 1974:88 s. 62 ff och 52). Här bör tilläggas att
praxis i fråga om konventionen är under utveckling och att innebörden av
konventionen i nu diskuterade avseenden torde komma att prövas ytterligare.

Justitieombudsmannen (JO) har uttalat att framställningar om muntlig
förhandling bör behandlas generöst. 1 sammanhanget framförde han inte
någon erinran mot den nuvarande lagregleringen i sak (JO 1981/82 s. 298).

Remissinstanserna är överlag negativa till motionsyrkandet. Några av
dem åberopar det nämnda JO-uttalandet.

Kammarrätten i Göteborg anser att det inte finns några sakliga skäl för
att låta den enskilde ha ett helt avgörande inflytande på frågan om handläggningsform,
och länsrätten i Stockholms län menar att den enskildes
inställning till frågan om muntlighet redan har fått ett för stort genomslag.
Inom ramen för begränsade resurser är det, anför länsrätten, viktigare att
muntlig förhandling hålls när det är sakligt motiverat än att sådana blir
obligatoriska då part begär det. De båda kammarrätterna pekar också på
risken för att handläggningstiderna skulle förlängas generellt sett.

Utskottets bedömning

Utskottet gör följande bedömning.

Den nuvarande avvägningen mellan skriftlig och muntlig handläggningsform
innebär att det ges ett relativt stort utrymme för muntliga förhandlingar.

Utskottet, som har fått uppfattningen att domstolarna normalt ser generöst
på parternas begäran om muntliga förhandlingar, anser inte att det har

JuU 1984/85:15

kommit fram något som talar för att parterna genom ändringar i lagstiftningen
bör ges ökat inflytande på valet av handläggningsform. Utskottet
avstyrker således bifall till det nu behandlade förslaget i motion 307.

Rätt att ta del av föredragningspromemorior

Motionsförslaget om rätt att ta del av föredragningspromemorior går ut
på att det i förvaltningsprocesslagen skall införas en regel om att part skall
ha rätt att fa ett exemplar av föredragningspromemorian före målets avgörande
och få tillfälle att yttra sig över den. Det skall kunna ske mot att
parten avstår från muntlig förhandling.

Några föreskrifter om att parterna skall ha rätt att få del av eventuellt
förekommande föredragningspromemoria finns inte. Utskottets remiss
omfattade inte denna fråga, men många remissinstanser har ändå behandlat
den. De är överlag negativa till förslaget.

De domstolar som har yttrat sig pekar på att föredragningspromemorior
aldrig eller så gott som aldrig upprättas i dessa domstolar och några
remissinstanser menar att förslaget bygger på en missuppfattning av vad
som gäller f. n. Ett annat argument anförs av JK. Han menar att det inte
kan vara förenligt med domstolarnas utredningsskyldighet att låta parterna
välja mellan om muntlig förhandling skall hållas eller om de skall få del av
en föredragningspromemoria.

Utskottet anser att remissinstanserna anfört starkt vägande skäl mot
sådan ordning som motionären förespråkar och utskottet avstyrker bifall
till motion 307 i denna del.

Utsändning av protokoll
Motionen om utsändning av protokoll går ut på att det i förvaltningsprocesslagen
skall föras in en regel om att inte bara beslut utan också protokoll
skall tillställas parterna. Denna motion har inte remissbehandlats.

Enligt förvaltningsprocesslagen skall protokoll föras vid bl. a. muntlig
förhandling (17 §). Någon bestämmelse om att parterna skall tillställas
protokoll från förhandling i förvaltningsdomstol finns inte. Det finns inte
heller någon sådan bestämmelse när det gäller de allmänna domstolarna.

Protokoll vid förvaltningsdomstol är enligt tryckfrihetsförordningen
(1949:105) allmänna handlingar. Var och en har i princip rätt att ta del av
dem och har även rätt att mot fastställd avgift få en kopia eller avskrift (2
kap. 1 och 13 §§). I expeditionskungörelsen (1964:618) föreskrivs att domstol
skall tillställa part som begär det protokoll senast inom en vecka från
begäran (17 och 19 §§). Beslut genom vilket domstolen avgör målet skall
tillställas part genom handling som fullständigt återger bl. a. beslutet. Av
beslutet skall framgå vilka skäl som har bestämt utgången (30 och 31 §§
förvaltningsprocesslagen).

Syftet med motionsförslaget är att parterna skall kunna kontrollera att
domstolen rätt har uppfattat och återgivit vad de har anfört. Av domstolarnas
beslut framgår vilka skäl som har bestämt utgången. Besluten till -

JuU 1984/85:15

ställs parterna. Härigenom ges parterna möjlighet att få reda på hur domstolarna
uppfattat vad de anfört i de avseenden som varit avgörande för
domstolarnas ställningstagande. Härtill kommer att parterna på begäran
alltid kan få del av protokollen. Utskottet anser därför att det inte finns
något skäl att ha en sådan regel som motionären efterlyser och utskottet
avstyrker bifall till motion 1505.

Omröstning i länsrätt
Motionen m. m.

I motion 602 efterlyses ett klarläggande av vad som gäller vid lika
röstetal i länsrätt.

När nämndemän deltar i länsrätt består rätten vanligen av en lagfaren
domare och tre nämndemän. Några särskilda omröstningsregler finns inte
för länsrätterna eller över huvud taget för de allmänna förvaltningdomstolarna.
I stället hänvisas i 26 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar till
bestämmelserna om omröstning i hovrätt i 16 och 29 kap. RB. Omröstningsreglerna
i dessa två kapitel skiljer sig åt bl. a. när det gäller vilken
mening som vid lika röstetal skall bestämma utgången i målet. Reglerna i
16 kap. avser tvistemål. Vid lika röstetal i tvistemål är huvudregeln att
ordföranden har utslagsröst (3 §). 1 29 kap. behandlas omröstningen i
brottmål. Vid lika röstetal i brottmål är huvudregeln att den lindrigaste
meningen skall gälla (3 §).

Den nuvarande ordningen innebär alltså att utgången vid lika röstetal i
länsrätt kan vara beroende av om domstolen tillämpar tvistemålsreglerna,
som ger ordföranden utslagsröst, eller brottmålsreglerna, som innebär att
den lindrigare meningen segrar.

Beslutet att beträffande omröstningen i bl. a. länsrätt hänvisa till RB
föregicks av ingående överväganden. Enighet rådde om att ordföranden i
princip borde ha utslagsröst (som enligt tvistemålsreglerna i RB) men att
den lindrigaste meningen skulle bestämma utgången (som enligt brottmålsreglerna
i RB) i vissa fall. Som exempel på när lindrigaste meningen
skall gälla nämndes frågor om böter och utdömande av vite och disciplinmål.
Lagrådet ansåg att det i lagen uttryckligen borde anges i vilka fall de
olika reglerna skulle tillämpas. Departementschefen delade inte denna
uppfattning men uttalade också att han inte ville utesluta att erfarenheterna
från tillämpningen kunde komma att motivera en översyn i syfte att åstadkomma
en mera preciserad reglering (prop. 1971:14 s. 69 ff, s. 103 f, s. 109,
prop. 1971:30 s. 110, s. 673 f, s. 700).

I FRU:s uppdrag ingick att utreda om det går att göra en precisering av
när de olika omröstningsreglerna skall tillämpas. FRU hann dock inte
behandla den frågan (SOU 1983:73 s. 31).

De flesta remissinstanserna anser att lagtexten bör preciseras. Endast
JK avstyrker bifall till motionen.

Många remissinstanser pekar på att frågan på sistone har fått en större

JuU 1984/85:15

aktualitet än tidigare. Fram till den 1 juli 1983 lät nämligen länsrätterna ofta
fyra nämndemän ingå i rätten. Sannolikheten för lika röstetal var alltså
mindre än nu. Flera remissinstanser uppger att det råder olika uppfattning
bland domarna om vilka omröstningsregler som bör gälla särskilt i mål om
skattetillägg. Vid länsrätten i Stockholms län har alla domare enats om att,
med anledning av att det råder oklarhet i frågan, låta den mening som är
lindrigast för den enskilde falla utslaget i avvaktan på ett klargörande av
lagstiftaren eller regeringsrätten. Så tillämpar också länsrätten i Östergötland
lagstiftningen men anser samtidigt inte att det är självklart att det bör
vara så.

Utskottets bedömning

Utskottet gör följande bedömning.

Det har av remissbehandlingen framgått att det i rättstillämpningen råder
oklarhet om vilken mening som bör bestämma utgången i vissa mål i
länsrätt. Att det råder oklarhet i frågan vållar givetvis problem för domstolar
och parter och det är uppenbarligen önskvärt att saken klarläggs, t. ex
genom en lagändring. Utskottet anser därför att reglerna om omröstning i
förvaltningsdomstolarna bör ses över. En sådan översyn bör snarast komma
till stånd. Det får ankomma på regeringen att bestämma hur detta
översynsarbete skall bedrivas.

Vad utskottet nu med anledning av motion 602 har anfört om en översyn
av reglerna om omröstning i förvaltningsdomstolarna bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.

Ersättning för rättegångskostnader
Motionerna

I motionerna 1504, 2186, 1534 och 2755 förespråkas möjlighet för enskilda
som vinner skattemål att få ersättning för sina rättegångskostnader.
Motionerna 393 och 1526 går också ut på att enskilda som vinner en
rättegång mot staten skall få vissa kostnader ersatta. Yrkandena i dessa
motioner gäller dock inte bara skattemål utan förvaltningsprocessen generellt.

Gällande rätt m. m.

Det finns ingen regel som ger den som vinner en förvaltningsprocess mot
staten rätt att få ersättning för sina kostnader för rättegången. Oavsett
utgången i målet kan dock kostnader för partens egen inställelse och för
vittnen och sakkunniga ersättas enligt 15 och 26 §§ förvaltningsprocesslagen.
Sådana kostnader uppgår i allmänhet inte till särskilt stora belopp och
de brukar vara av helt underordnad betydelse i mål där juridiskt biträde
förekommer.

För de mål som de allmänna domstolarna behandlar gäller andra regler.
För tvistemål är huvudregeln att den part som förlorar rättegången skall

JuU 1984/85:15

ersätta motparten för dennes rättegångskostnader (18 kap. 1 § RB). Den
som vinner målet skall alltså i princip inte behöva ha några kostnader för
rättegången. Den som frikänns i ett brottmål där åklagaren för talan kan få
ersättning av staten för sina kostnader för bl. a. försvarare och bevisning.
Det är domstolen som beslutar om ersättning. En förutsättning för att
staten skall betala kostnaderna är att de varit ”skäligen påkallade” för att
ta till vara den frikändes rätt (31 kap. 2§ RB). För en frikänd som har
offentlig försvarare kan i princip aldrig någon kostnad för försvarare uppstå
(21 kap. 10 § RB).

De rättegångskostnader som parterna skall stå för enligt den reglering
som utskottet nu har redogjort för kan i vissa fall och i viss utsträckning bli
ersatta genom den statliga rättshjälpen. Regler i detta ämne finns främst i
rättshjälpslagen (1972:429). Det finns olika former av rättshjälp. Den som
är av störst intresse i detta sammanhang är den allmänna rättshjälpen.
Personer som behöver allmän rättshjälp i rättsliga angelägenheter får det
om deras inkomster inte överstiger ett visst belopp (6 §). Allmän rättshjälp
kan dock inte ges i vissa fall som är särskilt angivna i lagen. Näringsidkare
kan få rättshjälp endast undantagsvis (8 §).

Allmän rättshjälp kan ges parter i förvaltningsprocessuella mål, men
praxis är restriktiv. Det har samband med domstolarnas utredningsansvar
(SOU 1984:66 s. 74 f).

Frågans tidigare behandling m. m.

Frågan om enskilda bör få ersättning för bl. a. sådana kostnader som kan
uppstå i förvaltningsprocesser där staten är motpart diskuterades i anslutning
till den rättshjälpsreform som trädde i kraft år 1973. Många av de
remissinstanser som nu yttrat sig hänför sig till vad som uttalades då.
Frågan behandlades särskilt ingående av utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
i betänkandet (SOU 1971:76) Offentligt biträde och kostnadsersättning.

Utredningen ansåg att den grundläggande regeln måste vara att den
enskilde skall stå för sina kostnader själv; det följde redan av medlemskapet
i samhället. Principen om utredningsskyldigheten åberopades också för
denna ståndpunkt. Av att förvaltningsmyndigheterna (och förvaltningsdomstolarna)
har skyldighet att utreda målen följde enligt utredningen att
det inte var möjligt att i förvaltningsprocessen betrakta den enskilde och
det allmänna som två parter i en process där den förlorande regelmässigt
skall ersätta den vinnande hans kostnader. - Utredningen ansåg dock att
det fanns skäl att överväga om enskilda parter inte borde kunna fa ersättning
i vissa fall. Vad som avsågs var situationer då en enskild part fått
betydande kostnader genom en myndighets handlande och omständigheterna
var sådana att det skulle framstå som oskäligt att parten inte fick
ersättning för kostnaderna. Efter en närmare analys av problemet kom
utredningen fram till att man i sådana fall rörde sig inom eller på gränsen

JuU 1984/85:15

till området för skadestånd. Vid denna tidpunkt förbereddes den nuvarande
skadeståndslagstiftningen. Utredningen ansåg att resultatet av den lagstiftningen
borde avvaktas och stannade för att inte lägga fram något
förslag till ersättningsregel (s. 71 ff).

Utredningen utvecklade sin analys vidare beträffande vissa rättsområden,
bl. a. skatteområdet. Utredningen ansåg att vissa skäl kunde tala för
att ersättning av allmänna medel borde kunna utgå på skatteområdet även
när direkta fel eller försummelser inte kunde läggas någon myndighet till
last. Ett skäl var beskattningens ekonomiska betydelse för den enskilde.
Ett annat skatteärendernas frekvens och ytterligare ett var den komplicerade
lagstiftningen. Att kostnaderna i skatteärenden och skatteprocessen
inte är avdragsgilla anfördes också. Utredningen stannade dock föra» inte
heller på skatteområdet föreslå någon ersättningsrätt (s. 198 ff).

När frågan senarare behandlades i en proposition förklarade departementschefen
att han delade utredningens uppfattning. I fråga om skattemål
ville han inte bestrida att det i undantagsfall kunde finnas ett behov av
särskilt stöd åt enskilda. Det gällde närmast sådana fall där ett skattemål
förs genom instanserna i syfte att skapa prejudikat. I sådana kan ju den
enskilde få kostnader som föranleds av ett allmänt intresse. Departementschefen
ansåg dock att dessa problem inte var begränsade till förvaltningsrättskipningen.
En lösning av frågorna borde därför övervägas i ett större
sammanhang (prop. 1972: 132 s. 195 ff).

Remissyttranden

De flesta remissinstanserna anser att frågan bör utredas. Endast JK
avstyrker bifall.

Några av remissinstanserna hänför sig till vad som uttalades om problemet
i anslutning till rättshjälpsreformen i början på 1970-talet, och de
argument som nu förs fram mot en ersättningsregel är i huvudsak desamma
som åberopades då. JK anser att de fortfarande har bärkraft. Också sådana
remissinstanser som har en mera positiv inställning till motionsyrkandena
har funnit att motargumenten fortfarande gäller i viss utsträckning. Detta
gäller RSV, kammarrätten i Göteborg och domareförbundet. Som argument
mot förslaget pekar JK också på att rättshjälp har beviljats i mera
invecklade taxeringsärenden eller när särskilda omständigheter har förelegat.
Kammarrätten i Jönköping nämner också de möjligheter rättshjälpslagen
ger, och kammarrätten anser att det behov av ökad ersättningsmöjlighet
som enligt kammarrättens bedömning finns i första hand bör
tillfredsställas inom ramen för den redan existerande rättshjälpslagstiftningen.
JK pekar också på möjligheterna för enskilda näringsidkare att
täcka sitt rättsskyddsbehov genom försäkring. Ekonomiska argument tas
upp av några remissinstanser. JK menar att samhällets resurser i rådande
statsfinansiella läge bör koncentreras till områden där behovet är större.
Kammarrätten i Jönköping anför att det är en prioriteringsfråga om medel

JuU 1984/85:15

som kan finnas tillgängliga bör användas för att domstolarna skall fungera
med erforderlig snabbhet och effektivitet eller för att tillgodose vissa i och
för sig berättigade krav på ersättning för rättegångskostnader.

De argument som förs fram för att införa en möjlighet att ge den enskilde
kostnadsersättning går i många fall ut på att det finns eller kan finnas fall
där det får betraktas som obilligt att den enskilde måste stå för sina
kostnader själv. RSV är en remissinstans som uttalar sig i sådan riktning.
Länsrätten i Östergötlands län uppger att länsrätten haft ett inte ringa
antal mål där det framstått som djupt obilligt att den skattskyldige inte
kunnat få sina kostnader ersatta. Några remissinstanser anlägger större
perspektiv på problemet. Således tecknar kammarrätten i Göteborg en
bild av utvecklingen under detta århundrade från ett samhälle med överhetsattityder
till ett välfärdssamhälle. En rätt till ersättning för den enskilde
skulle enligt kammarrätten ligga väl i linje med den utveckling som skett
mot ett förbättrat rättsskydd för medborgarna och detta är kammarrättens
övergripande argument för att frågan utreds på nytt. Domareförbundet
anlägger liknande synpunkter på frågan och anför att den måste ses som en
del av den mera övergripande frågan om den enskildes rättssäkerhet och
hans ställning i tvister med myndigheter. Enligt domareförbundet talar
rättssäkerhetssynpunkter med styrka för att den enskilde skall ha rätt till
ersättning för sina kostnader.

Länsrätten i Stockholms län, som förespråkar att saken utreds, anser att
det i vissa fall kan synas självklart att den enskilde bör vara berättigad
åtminstone till ersättning för vissa kostnader. I andra fall framstår det
enligt länsrätten som lika självklart att någon rätt till ersättning inte bör
föreligga. Länsrätten anser att mycket talar för att frågorna bör lösas
målområde för målområde.

Utskottets bedömning

Utskottet gör följande bedömning.

Frågan huruvida en enskild som vinner en förvaltningsprocess mot
staten skall ha rätt till ersättning för sina kostnader eller inte har samband
med andra frågor, bl. a. hur förvaltningsprocessen är utformad. En central
princip i förvaltningsprocessen är att domstolarna har ansvaret för målens
utredning.

Med en domstolsordning som bygger på denna princip är behovet av en
ersättningsregel uppenbarligen ett annat än med en domstolsordning som
bygger på principen att det är parterna själva som ansvarar för att målen
blir utredda. Den senare gäller för tvistemål som behandlas i allmän domstol
(utom för vissa familjemål). Det är angeläget att framhålla denna
skillnad mellan förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar. Härav
följer nämligen att det inte finns skäl att utan vidare göra ersättningsreglerna
lika för de olika slagen av processer.

Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar ansågs när frågan diskute -

JuU 1984/85:15

rades senast vara ett skäl mot att införa en regel om generell kostnadsersättning.
Utskottet har stor förståelse för denna uppfattning. Att ha en
ordning som medger kostnadsersättning och som samtidigt utgår från att
domstolarna utreder målen kan ju knappast vara rationellt.

Åsikten att de enskilda medborgarna själva bör stå för vissa kostnader
som uppkommer i kontakter med myndigheterna torde vara allmänt omfattad
och kan, som det uttryckts tidigare, anses följa av medlemskapet i
samhället. Ett exempel som har nämnts under remissbehandlingen är de
kostnader för hjälp med att upprätta enklare självdeklarationer som kan
uppkomma för dem som inte vill eller kan göra det själva. Om det inte finns
några principiella skäl mot att låta var och en själv stå för sådana kostnader
kan det förmodligen med fog hävdas att det inte heller finns något principiellt
skäl mot att var och en själv får stå för kostnaderna i en okomplicerad
process i länsrätten som har samband med deklarationen i fråga.

Av vad som nu har sagts framgår att utskottet ställer sig mycket tveksamt
till tanken att införa en regel som medger att enskilda som vinner
processer mot staten alltid får ersättning för sina kostnader. Som redovisats
tidigare är ett skäl för denna uppfattning principen om förvaltningsdomstolarnas
utredningsansvar. Det är dock uppenbart att det finns mål -inte bara inom skatteprocessen — som är så komplicerade att den enskildes
rätt inte kan tas till vara om han inte själv har ett juridiskt biträde. Om den
enskilde i ett sådant fall vinner målet kan det vara obilligt att låta honom
bära ett sådant ansvar för rättegångskostnaderna som följer av den nuvarande
ordningen. Det kan alltså finnas ett behov av möjligheter att på något
sätt ersätta den enskilde för hans rättegångskostnader. Denna fråga bör
utredas och det bör ankomma på regeringen att föranstalta om utredningsarbetet.
En lämplig ordning torde vara att analysera olika målgrupper var
för sig. När det gäller skattemålen vill utskottet erinra om skatteförenklingskommitténs
arbete.

Vad utskottet nu med anledning av motionerna 393, 1504, 1526, 2186,
1534 och 2755 anfört om utredning av behovet av möjligheter att ersätta
enskilda för rättegångskostnader i förvaltningsprocesser bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avvisande av överflödig utredning

att riksdagen avslår motion 1983/84:307 i denna del,

2. beträffande åberopande av grunder

att riksdagen avslår motion 1983/84:307 i denna del,

3. beträffande muntliga förhandlingar

att riksdagen avslår motion 1983/84: 307 i denna del,

JuU 1984/85:15

4. beträffande rätt att ta del av föredragningspromemorior
att riksdagen avslår motion 1983/84:307 i denna del,

5. beträffande utsändning av protokoll

att riksdagen avslår motion 1983/84:1505,

6. beträffande omröstning i länsrätt

att riksdagen med anledning av motion 1983/84:602 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

7. beträffande ersättning för rättegångskostnader

att riksdagen med anledning av motionerna 1983/84:393, 1983/
84:1504, 1983/84:1526, 1983/84:2186 och motion 1984/85:1534 i
denna del (yrkande 5) samt motion 1984/85:2755 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 19 februari 1985
På justitieutskottets vägnar

LENNART BLOM

Närvarande: Lennart Blom (m), Lisa Mattson (s), Eric Jönsson (s), Karin
Söder (c), Arne Nygren (s), Björn Körlof (m), Hans Pettersson i Helsingborg
(s), Helge Klöver (s), Gunilla André (c), Ulla-Britt Åbark (s), Sven
Munke (m), Hans Petersson i Röstånga (fp), Hans Göran Franck (s), Inger
Wickzén (m) och Göran Magnusson (s).

JuU 1984/85:15

Bilaga

Förslag till

Lag om ersättning för rättegångskostnad vid skatte- och avgiftsprocessen

1§. Denna lag är tillämplig vid besvär över fastställande av skatt,
taxeringsvärde för fastighet, tull eller avgift enligt lagen (1908:128 s. 1) om
bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen
(1953:272), taxeringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt,
lagen (1959:92) om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning, lagen
(1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring,
m. m., stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1967:340) om prisreglering på
jordbrukets område, lagen (1968:430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen
(1970:624), vägtrafikskattelagen (1973:601), lagen (1973:602) om
särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1974:226) om prisreglering
på fiskets område.

2 §. Vinner enskild part skatte- eller avgiftsprocess gentemot den som har
att föra det allmännas talan, äge rätten av allmänna medel tillerkänna honom
ersättning för hans kostnad för ombud, biträde, för vittne eller sakkunnig
eller eljest för bevisning i processen, så ock för andra utlägg, såvitt kostnaden
skäligen varit påkallad för tillvaratagande av hans rätt, så ock för parts eller
ställföreträdares inställelse vid muntlig förhandling.

Ersättning för dylik inställelse av part eller ställföreträdare utgår i enlighet
med vad som gäller för brott tilltalad, som åtnjuter rättshjälp.

3§. Vinner enskild part och det allmänna ömsom, eller bifalles enskild
parts yrkande allenast till viss del, må jämkad ersättning utgå. Är vad den
enskilde tappat av allenast ringa betydelse, eller är den kostnad som kan
anses falla på det som tappats ringa, må dock ojämkad ersättning utgå.

4§. Finnes det allmännas talan ha väckts utan skäl, eller det allmännas
anspråk till den del det av den enskilda parten bestrides uppenbart ogrundat,
må utöver den i 2 § nämnda ersättningen jämväl av allmänna medel utgå
ersättning för vad part eller ställföreträdare nedlagt i arbete och tidsspillan.

5§. Vill part erhålla ersättning för kostnad enligt denna lag, skall han,
innan handläggningen avslutas, framställa yrkande därom och uppgiva, vari
kostnaden består. Gör han det ej, äge han ej därefter tala å den kostnad som
uppkommit vid samma rätt.

6§. Fullföljes mål från lägre rätt, skall rätten till ersättning bestämmas
med hänsyn till rättegången i högre rätt.

Om kostnad i högre rätt i mål angående fråga, som dit fullföljts särskilt, äge
vad som i denna lag stadgas om mål som väckts vid lägre rätt motsvarande
tillämpning.

JuU 1984/85:15

Återförvisas mål, skall frågan om kostnaden i den högre rätten prövas i
samband med målet efter dess återupptagande.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

Övergångsbestämmelse

Ej må ersättning enligt denna lag utgå för rättegångskostnad med mindre
den kan visas ha uppstått efter den 1 januari 1985.

JuU 1984/85:15 57

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Motionerna m. m 1

Remissbehandling 4

Förvaltningsrättslig lagstiftning m. m 5

Allmänt om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar m. m 5

Gällande rätt m. m 5

Remissyttranden 6

Ett JO-beslut 8

Avvisande av överflödig utredning 8

Gällande rätt m. m 8

Förvaltningslagen 9

Remissyttranden 9

Åberopande av grunder 11

Gällande rätt m. m 11

Remissyttranden 12

Muntlig förhandling 13

Gällande rätt m. m 13

Internationell konvention 14

Ett JO-beslut 14

Remissyttranden 15

Rätt att ta del av föredragningspromemorior 17

Gällande rätt m. m 17

Remissyttranden 18

Utsändning av protokoll 20

Omröstning i länsrätt 20

Gällande rätt m. m 20

Förarbeten m. m 21

Remissyttranden 22

Ersättning för rättegångskostnader 24

Gällande rätt m. m 24

Allmänt 24

Tvistemål 25

Brottmål 26

Rättshjälpslagen 26

Skadeståndslagen 27

Frågans tidigare behandling 27

Remissyttranden 29

Skatteförenklingskommittén 41

Utskottet 42

Inledning 42

Förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet 43

Avvisande av överflödig utredning 44

Motionen m. m 44

Utskottets bedömning 44

Åberopande av grunder 45

Motionen m. m 45

Utskottets bedömning 45

Muntlig förhandling 45

Motionen m.m 45

Utskottets bedömning 46

Rätt att ta del av föredragningspromemorior 47

JuU 1984/85:15 58

Utsändning av protokoll 47

Omröstning i länsrätt 48

Motionen m.m 48

Utskottets bedömning 49

Ersättning för rättegångskostnader 49

Motionerna 49

Gällande rätt m. m 49

Frågans tidigare behandling m. m 50

Remissyttranden 51

Utskottets bedömning 52

Utskottets hemställan 53

Bilaga 55

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985