om tillämpningen av allemansrätten (Betänkande 1982/83:JoU18 Jordbruksutskottet)

JoU 1982/83:18

Jordbruksutskottets betänkande
1982/83:18

om tillämpningen av allemansrätten
Motionen

I motion 1981/82:1897 av Lennart Bladh m. fl. (s) yrkas att riksdagen
uttalar sig för att enligt 1 § naturvårdslagen naturen är tillgänglig för
fritidsaktiviteter såsom orientering och friluftsliv av olika slag.

Utskottet

Enligt 1 § naturvårdslagen (NVL) utgör naturen en nationell tillgång som
skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.

Stadgandet om allemansrätten tillkom genom 1974 års lagstiftning.
Departementschefen framhöll i nämnda sammanhang (prop. 1974:166) att
det på flera punkter rådde oklarhet om vad allemansrätten innebar och
fortsatte:

För min del anser jag att en lagstiftning angående allemansrättens innehåll
skulle kunna leda till många svårbedömda tvister i skälighetsfrågor där
olägenheterna i dag inte är större än att de kan övervinnas med upplysning
och uppmaning till hänsyn. Jag anser det emellertid värdefullt att markera
allemansrättens betydelse i NVL:s inledande bestämmelse. Allemansrätten,
som saknar motstycke i flertalet andra länder, är av avgörande betydelse för
människornas möjlighet att få rekreation och avkoppling i det fria. Jag
förordar att i NVL:s 1 § förs in ett tillägg, varigenom - utan någon precisering
av allemansrättens innebörd - slås fast att naturen är tillgänglig för alla i
enlighet med allemansrätten.

I nu föreliggande motion yrkas att riksdagen uttalar att naturen enligt 1 §
NVL är tillgänglig för fritidsaktiviteter såsom orientering och friluftsliv av
olika slag. Motionärerna framhåller att naturen med allemansrätten och
NVL som grund är tillgänglig för alla men likväl försöker enskilda markägare
stoppa vissa fritidsaktiviteter. För orientering behövs rätt omfattande
markområden. Med skiftande långa banor kommer man vid en tävling att
passera flera markägarområden. Detta kan enligt motionen medföra att en
enda markägare som besitter ett dominerande markområde kan stoppa
fortsatt orienteringstävling, vilket på sikt kan medföra att orienteringstävlande
blir allt svårare att organisera.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från lantbruksstyrelsen,
skogsstyrelsen, statens naturvårdsverk, Lantbrukarnas riksförbund (LRF),
svenska naturskyddsföreningen och svenska orienteringsförbundet
(SOFT).

Av remissinstanserna anser flertalet att föreliggande motion inte bör

1 Riksdagen 1982183. 16 sami. Nr 18

JoU 1982/83:18

föranleda någon riksdagens ytterligare åtgärd. I yttrandena hänvisas bl. a. till
de rekommendationer för friluftsarrangörer som naturvårdsverket i samråd
med berörda parter utarbetat och som fortlöpande revideras.

Endast SOFT ställer sig positivt till motionärernas förslag. Enligt
förbundets uppfattning bör det även i fortsättningen ankomma på myndigheter
och organisationer att i samråd utforma regler för olika aktiviteter i
naturen. Som grund för sådana regler kan dock, anser förbundet, med fördel
ett uttalande av riksdagen i den riktning som motionärerna förordar vara en
värdefull principdeklaration.

En närmare redogörelse för remissyttrandena lämnas i bilaga till detta
betänkande.

Som redovisats i det föregående infördes i samband med de ändringar i
NVL, som vidtogs år 1974, ett tillägg i lagens inledningsparagraf, varigenom
- utan någon precisering av allemansrättens innebörd - slogs fast att naturen
är tillgänglig för alla i enlighet med allemansrätten.

Vad som är av särskilt intresse i fråga om orienteringstävlingar är den i
allemansrätten ingående rätten att färdas över annans mark. Denna
färdselrätt begränsas främst genom bestämmelser om straff för tagande av
olovlig väg (12 kap. 4 § brottsbalken). Av denna följer att deltagarna vid
orienteringstävlingar kan förflytta sig över annans mark enligt allemansrätten
under förutsättning att de iakttar normal försiktighet. Mark för start- och
målplatser kan dock inte tas i anspråk med stöd av allemansrätten. För detta
krävs samtycke av markägaren. En skyldighet att inhämta samtycke i dessa
fall följer inte bara av civilrättsliga grundsatser utan också av nyssnämnda
rekommendationer och av de tävlingsregler som gäller inom orienteringssporten.
Enligt dessa regler skall vidare samråd ske med ägare och brukare -t. ex. jakträttsinnehavare - av övrig mark som berörs av en tävling.

I den mån markägarens samtycke inte krävs för att genomföra en
orienteringstävling, ankommer det på den arrangerande organisationen att -oavsett vilken inställning till tävlingen som redovisats av ägare eller
innehavare av berörd mark - på eget ansvar avgöra frågor om tävlingens
utformning.

Av remissyttrandena framgår att gällande rekommendationer och regler
så gott som alltid iakttas av tävlingsarrangörerna.

Rekommendationerna som utarbetats av naturvårdsverket i samråd med
berörda myndigheter och organisationer bygger på ömsesidigt hänsynstagande
från inblandade parter. Rekommendationerna följs fortlöpande upp, och
gjorda erfarenheter läggs till grund för revideringar. En sådan revidering
pågår f. n.

JoU 1982/83:18

Med vad utskottet här anfört i fråga om allemansrätt och orienteringstävlingar
bör motionen kunna anses besvarad.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motion 1981/82:1897 besvarad med vad
utskottet anfört.

Stockholm den 30 november 1982

På jordbruksutskottets vägnar
EINAR LARSSON

Närvarande: Einar Larsson (c), Åke Wictorsson (s), Hans Wachtmeister
(m), Gunnar Olsson (s), Håkan Strömberg (s), Sven Eric Lorentzon (m),
Martin Segerstedt (s), Jens Eriksson (m), Börje Stensson (fp). John
Andersson (vpk), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c), Bo Arvidson
(m), Ulf Lönnqvist (s) och Wivi-Anne Radesjö (s).

Särskilt yttrande

Einar Larsson och Lennart Brunander (båda c) anför:

Som naturvårdsverket framhåller i sitt remissyttrande över motion
1981/82:1897 är allemansrätten knuten till den enskilde individen. Detta
gäller både om man är ute i naturen ensam eller i grupp. En förutsättning när
naturen utnyttjas på allemansrättslig grund är att markägaren inte vållas
nämnvärd olägenhet eller skada. När en orienteringstävling skall anordnas är
det därför viktigt att samråd sker med berörda markägare för att på det sättet
eliminera risken för skador. Placering av kontroller på bästa sätt är bl. a.
viktigt för att man skall nå detta mål. Markägarens medverkan kan innebära
att man får viktiga besked om känsliga avsnitt i naturen, det kan vara
planteringar, häckande fåglar eller annat som man måste ta hänsyn till. Ett
samråd mellan berörda parter bör således under alla förhållanden vara den
bästa lösningen.

JoU 1982/83:18

Bilaga

Yttranden över motion 1981/82:1897 av Lennart Bladh m. fl. (s) om
tillämpningen av allemansrätten

Yttranden har inhämtats från lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens
naturvårdsverk, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), svenska naturskyddsföreningen
och svenska orienteringsförbundet (SOFT).

Av remissinstanserna anser flertalet att motionen inte bör föranleda någon
riksdagens ytterligare åtgärd.

Statens naturvårdsverk framhåller att allemansrätten är knuten till den
enskilde individen, vare sig denne är ute i naturen ensam eller deltar som en
av flera i en grupp eller ett arrangemang av något slag. Däremot torde man
inte kunna hävda att arrangemang eller organiserade aktiviteter som sådana
kan anordnas med stöd av allemansrätten. En förutsättning när naturen
nyttjas på allemansrättslig grund är att markägaren inte vållas nämnvärd
olägenhet eller skada. Ett friluftsarrangemang med kanske flera hundra
deltagare torde - åtminstone på delar av det berörda området - medföra
verkningar utöver vad som kan anses vara rimligt att markägaren skall tåla
inom ramen för allemansrätten. Naturvårdsverket har i andra sammanhang
uttalat att organiserad friluftsverksamhet av sådan större omfattning inte i sig
kan anses ingå i allemansrätten, och därför inte heller bör bedrivas utan
samråd med berörda markägare. För att dels underlätta genomförandet av
orienteringstävlingar och liknande arrangemang, dels minska risken för
konflikter med markägare och skador på djurliv och växtlighet har
naturvårdsverket i samråd med berörda parter utarbetat rekommendationer
för friluftsarrangörer (SNV PM 883). Rekommendationerna grundas på
allemansrätten och kringliggande lagstiftning och bygger på ömsesidigt
hänsynstagande från inblandade parter. Dessa rekommendationer följs
fortlöpande upp, och redovisade erfarenheter läggs till grund för revideringar.
Sålunda pågår f. n. en sådan revidering i kontakt med berörda parter.

Skogsstyrelsen anser för sin del det - i vart fall f. n. - olämpligt att genom
det föreslagna uttalandet rörande 1 § naturvårdslagen ge uttryck åt en
uppfattning som kan tolkas som att den samrådsmodell som förefaller
fungera väl och som nu tillämpas beträffande orienteringstävlingar skulle
komma att göras överflödig.

Lantbruksstyrelsen anser att NVL:s regler i tillräckligt hög grad säkerställer
allas rätt att vistas i naturen. Vid organiserat friluftsliv, t. ex. orienteringstävling,
där risk för skador på marken eller störning av jordbruksdriften
föreligger, måste emellertid arrangörerna genom samråd med berörda
fastighetsägare få tillstånd att utnyttja marken. Bedömer man vid dessa
samråd att ingen skada på marken uppkommer torde inget hinder finnas för
tävlingens genomförande. Finns däremot uppenbar risk för skada kan
överenskommelse med fastighetsägarna om eventuella ersättningsanspråk
undanröja hinder för t. ex. en orienteringstävlings genomförande.

JoU 1982/83:18

Enligt svenska naturskyddsföreningens mening finns det inget behov av att
stärka friluftslivets ställning på i motionen föreslaget sätt. Tvärtom skulle ett
uttalande med denna innebörd kunna skapa oklarhet i vissa fall. Framför allt
gäller detta större orienteringstävlingar där skador vid start- och målområde,
kontroller m. m. och på vissa känsliga naturtyper som hällmarker med
ömtålig lavflora etc. ofta är ofrånkomliga. Enligt de ovan nämnda
rekommendationerna skall organisatören av sådana orienteringstävlingar i
dag inhämta markägarens samtycke. Ett riksdagsuttalande av föreslagen typ
skulle kunna tolkas som att det vore önskvärt att orienteringstävlingar -liksom för övrigt också annan friluftsverksamhet - fick äga rum utan
markägarens samtycke oavsett om skador uppstod eller ej. I konsekvens med
detta skulle uttalandet också kunna uppfattas så, att någon skadeståndsskyldighet
för arrangören vid markskador och liknande inte borde komma i fråga
ens om han brustit i hänsyn. Tolkningen skulle strida mot de generella regler
som inskränker allemansrätten, och avser uttalandet också skadeståndsansvaret
skulle detta innebära ett klart avsteg från gällande skadeståndsrätt. I
alla händelser skulle oklarhet och svåra gränsdragningsproblem kunna
uppkomma genom uttalandet. För att förebygga missförstånd ber föreningen
också att få påpeka att enbart ett uttalande från riksdagen sida inte är
tillräckligt för att ändra gällande rätt. Om det är riksdagens mening att
gällande rätt - trots vad föreningen ovan har anfört - skall ändras i föreslaget
avseende måste uttalandet följas av lagstiftningsåtgärder i grundlagsenliga
former.

Enligt LRF.s uppfattning innebär motionärernas förslag ett ofullständigt
försök till sådan precisering av allemansrättens innebörd som departementschefen
och riksdagen 1974 ville undvika. Under de åtta år som den nuvarande
1 § NVL gällt har enligt LRF:s mening inte något inträffat som motiverar en
sådan lagändring som motionärerna föreslår. Ur rättvisesynpunkt kan en
sådan lagändring heller inte enligt LRF:s mening göras utan en djupgående
översyn och lagstiftning av allemansrättens innehåll. En sådan lagstiftning
torde dock inte vara lättare eller nödvändigare att genomföra nu än 1974.
Motionen bör därför enligt LRF:s uppfattning avvisas ur dessa allmänna
synpunkter. LRF påpekar vidare bl. a. att ett bifall till motionärernas förslag
skulle få den konsekvensen att även juridiska personer skulle få allemansrätt.
Detta skulle innebära att den klara skiljelinje som nu råder mellan fysiska
och juridiska personer beträffande vem som direkt kan utnyttja allemansrätt
bryts. Ett bifall till motionen skulle också, enligt LRF:s mening, innebära att
de enskilda markägarnas eller brukarnas rättsställning rubbas. Det är
uppenbart att ett intensivt fritidsutnyttjande av markområden leder till mera
än försumbara skador, men möjligheterna att få skälig ersättning begränsas
av att markägaren/brukaren ej kan förbjuda arrangörerna att göra intrång på
hans mark.

Sådana inskränkningar i den enskildes förfoganderätt över sin egendom
står i uppenbar strid med vad som ansetts utgöra grundläggande principer i

JoU 1982/83:18

västerländsk rättsuppfattning och kan inte accepteras av LRF. Om juridiska
personer skall tillerkännas allemansrätt medför detta en sådan stor
förändring att det enligt LRF:s uppfattning krävs en djupgående utredning
och precisering som grund för en lagstiftning om allemansrättens innehåll.

Endast SOFT ställer sig positivt till motionärernas hemställan om ett
uttalande att naturen är tillgänglig för fritidsaktiviteter såsom orientering och
friluftsliv av olika slag. Enligt SOFT:s uppfattning är det inte möjligt att i
lagtext eller förordning i detalj reglera hur allemansrätten skall vara
utformad. Det bör sålunda även i fortsättningen ankomma på myndigheter
och organisationer att i samråd utforma regler för olika aktiviteter i naturen.
Som grund för sådana regler kan dock med fördel ett uttalande av riksdagen,
i den riktning som motionärerna förordar, vara en värdefull principdeklaration.