om telefonavlyssning (Betänkande 1981/82:JuU35 Justitieutskottet)

JuU 1981/82:35

Justitieutskottets betänkande
1981/82:35

om telefonavlyssning
Motion

I motion 1981/82:1706 av Hans Petersson i Röstånga m. fl. (fp) hemställs
att riksdagen antar följande

Förslag till

Lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap. 16 § rättegångsbalken skall ha nedan
angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Motionärernas förslag

16 §

Kan någon skäligen misstänkas för brott, för vilket ej är stadgat lindrigare
straff än fängelse i två år, och finnes det vara av synnerlig vikt för
utredningen, att undersökningsledaren eller åklagaren erhåller del av samtal
till och från telefonapparat, som innehaves av den misstänkte eller eljest kan
antagas komma att begagnas av honom, äge rätten meddela tillstånd till deras
avhörande. Fråga därom må upptagas allenast på yrkande av undersökningsledaren
eller åklagaren.

Tillstånd skall meddelas att gälla viss tid, högst en vecka, från den dag, då
tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare. Gäller misstanken grovt
narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika som avses i 1 §
narkotikaförordningen (1962:704), får tillstånd dock meddelas för högst en
månad från nämnda dag.

Tillstånd får ej meddelas att gälla
telefonapparat som innehaves av
företag för utgivning av tryckta skrifter,
företag för yrkesmässig förmedling
av nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter, programföretag
eller sammanslutning som
har tillstånd att sända närradio.

Tillstånd får ej heller meddelas att
gälla telefonapparat som innehaves
av enskild person, när det av omständigheterna
framgår att han har tystnadsplikt
till skydd för anonymitet
eller för något som har meddelats i
förtroende.

Om granskning av uppteckning, som ägt rum vid samtals avhörande, äge
vad i 12 § första stycket stadgats om undersökning och granskning av enskild

1 Riksdagen 1981182. 7 sami. Nr 35

JuU 1981/82:35

Nuvarande lydelse Motionärernas förslag

handling motsvarande tillämpning. I den mån uppteckningen innehåller
något, som ej är av betydelse för utredningen, skall den efter granskningen
omedelbart förstöras.

Avlyssning får ej ske av telefonsamtal
mellan den misstänkte och
hans försvarare. Framkommer under
avlyssning att fråga är om sådant
telefonsamtal skall avlyssningen avbrytas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982.

Motionärerna hänför sig till det utredningsarbete som sker inom tvångsmedelskommittén.
Kommittén har nyligen avlämnat delbetänkandet (Ds Ju
1981:22) Hemlig avlyssning m. m. Det övervägs f. n. inom regeringskansliet.
Tvångsmedelskommittén avser att senare föreslå en allmän tvångsmedelslag.
I delbetänkandet behandlas bl. a. vissa frågor om hemlig avlyssning.

Enligt motionärerna bör riksdagen - om det inte blir möjligt att under år
1982 fatta ett övergripande beslut om nya regler om tvångsmedelsanvändningen
- göra vissa provisoriska ändringar i rättegångsbalken m. fl.
författningar. Vad motionärerna efterlyser är tillägg till de bestämmelser
som nu finns om hemlig telefonavlyssning. Motionärerna föreslår (1) att
telefonsamtal mellan en misstänkt och dennes offentliga försvarare inte skall
få avlyssnas, (2) att tillstånd till avlyssning inte skall få gälla telefonapparater
som innehas av massmedieföretag och (3) att tillstånd till avlyssning inte skall
få gälla telefonapparater som innehas av enskilda som har tystnadsplikt.

Gällande ordning m. m.

Enligt regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna
skyddad mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal (2 kap.
6 §). Denna rättighet får begränsas genom lag. Det får endast ske för att
tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. I övrigt
gäller bl. a. att begränsningen inte får gå utöver vad som är nödvändigt med
hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så
långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av
folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 §).

I brottsbalken finns bestämmelser om straff för olovlig avlyssning (4 kap.
9 a §).

Bestämmelser som medger att telefonavlyssning får ske finns i 27 kap.
rättegångsbalken (RB), lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål (tvångsmedelslagen) och lagen (1975:1360) om
tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). Dessutom finns
särskilda bestämmelser som gäller vid krig eller krigsfara. Tvångsmedelsla -

JuU 1981/82:35

gen och spaningslagen har tidsbegränsad giltighet. Giltighetstiden har senast
förlängts t. o. m. utgången av år 1982 (prop. 1981/82:55, JuU 25, rskr lil;
prop. 1981/82:45, JuU 23, rskr 109).

RB:s regler om telefonavlyssning innebär i huvudsak följande.

För att avlyssning skall få ske krävs tillstånd av domstol. Tillstånd får avse
samtal till och från telefonapparater som innehas eller annars kan antas
komma att begagnas av den som skäligen kan misstänkas för brott för vilket
inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Vidare krävs att det är
av synnerlig vikt för utredningen att undersökningsledaren eller åklagaren
får del av samtalen (RB 27 kap. 16 §).

Tvångsmedelslagen är tillämplig endast på förundersökning rörande
särskilt angivna brott. Hit hör bl. a. vissa allmänfarliga brott, vissa
högmålsbrott och vissa brott mot rikets säkerhet. Enligt tvångsmedelslagen
får tillstånd till telefonavlyssning meddelas även om misstanken avser brott
för vilket är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. I vissa fall kan
avlyssning ske utan tillstånd av domstol.

I spaningslagen ges möjlighet att under speciella förutsättningar ingripa
med åtgärder som syftar till att minska riskerna för internationella våldsdåd i
Sverige. Efter tillstånd av rätten kan bl. a. telefonavlyssning ske.

Vissa yrkesutövare är underkastade tystnadsplikt. Reglerna härom finns
främst i sekretesslagen (1980:100). Bland RB:s regler om vittnesplikt finns
föreskrifter som har samband med reglerna om tystnadsplikt. Som en
grundsats gäller att en tystnadsplikt får vika för reglerna om vittnesplikt (jfr
prop. 1979/80:2 Del A s. 397 ff.). Härifrån görs dock vissa undantag i 36 kap.
5 § RB, som innehåller regler om att vittnesförhör inte får ske med den som
är underkastad tystnadsplikt i vissa fall. I 5 § andra stycket föreskrivs sålunda
att advokat, läkare, tandläkare, barnmorska, sjuksköterska, kurator vid
familjerådgivningsbyrå som drivs av kommun, landstingskommun, församling
eller kyrklig samfällighet, eller deras biträden inte får höras om något
som på grund av denna deras ställning har förtrotts dem eller de i samband
därmed har erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens
förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill. För försvarare gäller detta
oavsett brottets svårhetsgrad. För de andra kategorierna viker tystnadsplikten
för vittnesplikten i mål om brott för vilka är föreskrivet fängelse i två år
eller mer.

Här kan vidare nämnas att det bland reglerna om att tjänstemän vid
kriminalvårdsanstalt får avlyssna de intagnas samtal finns en bestämmelse
som förbjuder avlyssning av telefonsamtal mellan den som är intagen och
advokatsom biträder den intagne i rättslig angelägenhet (30 § lagen 1974:203
om kriminalvård i anstalt). Inte heller får samtal mellan den som är intagen i
häkte och dennes offentlige försvarare avlyssnas (12 § lagen 1976:391 om
behandlingen av häktade och anhållna m. fl.).

Det finns också regler om tystnadsplikt för bl. a. präster. Den som är
prästvigd i svenska kyrkan har tystnadsplikt i fråga om det han har erfarit

JuU 1981/82:35

under enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal i övrigt (lag
1979:926 om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan). Denna tystnadsplikt
tar över vittnesplikten. Inte heller andra präster får höras som vittne i
fråga om något som de har erfarit vid enskilt skriftermål eller själavårdande
samtal i övrigt (RB 36 kap. 5 §).

I tryckfrihetsförordningen finns bl. a. bestämmelser om rätt till anonymitet
och meddelarfrihet. Reglerna om meddelarfrihet innebär i huvudsak att det
står var och en fritt att för offentliggörande i tryckt skrift lämna uppgifter i
vilket ämne som helst till bl. a. författare och massmedieföretag. I
tryckfrihetsmål får inte efterforskas vem som har lämnat meddelandet. Det
finns vissa undantag från meddelarfriheten.

Tvångsmedelskommitténs förslag

Tvångsmedelskommittén har i uppdrag att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen.
Övervägandena bör ta sikte på att åstadkomma en
ändamålsenlig avvägning mellan samhällets behov av tvångsmedel och de
motstående intressen som kan komma att beröras därav.

Tvångsmedelskommittén har i sitt nyligen avlämnade delbetänkande (Ds
Ju 1981:22) Hemlig avlyssning m. m. bl. a. föreslagit att hemlig avlyssning
skall få ske med hjälp av dold mikrofon och att vissa ändringar skall ske i
reglerna om telefonavlyssning. När det gäller avlyssning (med hjälp av
mikrofon eller telefon) av samtal mellan en misstänkt och dennes försvarare
har kommittén föreslagit en regel av det innehåll som motionärerna
efterlyser beträffande telefonavlyssning. Kommittén har således föreslagit
att samtal mellan den misstänkte och dennes försvarare inte skall få
avlyssnas. Om det under avlyssning framkommer att det är fråga om ett
sådant samtal skall enligt förslaget avlyssningen avbrytas.

I sin motivering till detta förslag uttalar kommittén att den befrielse från
vittnesplikten som gäller för försvarare bör uppmärksammas särskilt. Vidare
anför kommittén att det typiskt sett är sannolikt att en misstänkt i förlitande
på att han tryggt kan anförtro sig åt sin försvarare lämnar uppgifter till denne
som kan vara av särskild betydelse för den aktuella brottsutredningen. Enligt
kommittén bör i straffprocessen särskild betydelse tillmätas den skyddade
kommunikationen mellan den misstänkte och försvararen.

När det i övrigt gäller skyddet för personer som har tystnadsplikt har
kommittén inte lagt fram något förslag. Kommittén avser dock att i sitt
kommande förslag till tvångsmedelslag ta in en bestämmelse som har sin
utgångspunkt i 36 kap. 5 § RB och som innebär väsentliga inskränkningar i
möjligheten att använda tvångsmedel mot eller hos personer som har
tystnadsplikt till skydd för enskilt intresse. Kommittén diskuterar också bl. a.
skydd för anonymitetsintresset enligt tryckfrihetsförordningen och meddelarskyddet.
Vidare tar kommittén upp frågan i vad mån avlyssnat material får
utnyttjas när det gäller annan brottslighet än den som föranlett tillståndet till

JuU 1981/82:35

avlyssning (s. k. överskottsinformation). Enligt vad som har inhämtats
planerar kommittén att avlämna sitt förslag till tvångsmedelslag under hösten
1982.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 1975/76 föreslog regeringen nya regler om telefonavlyssning
vid förundersökning m. m. (prop. 1975/76:202). Förslaget innehöll inte
någon reglering av frågan i vad mån avlyssnat material får utnyttjas när det
gäller annan brottslighet än den som föranlett tillståndet till avlyssning.
Justitieutskottet ansåg att en ny lagstiftning om telefonavlyssning borde
innefatta en sådan reglering, och utskottet förordade att ärendet återgick till
regeringens kansli för översyn och ytterligare överväganden. Detta blev
riksdagens beslut (JuU 1976/77:20, rskr 129).

I två avseenden är den reglering som regeringen hade föreslagit av särskilt
intresse i det här sammanhanget. Det ena gäller avlyssning av samtal mellan
en misstänkt och dennes försvarare. I propositionen föreslogs nämligen en
sådan regel som motionärerna efterlyser. Under remissbehandlingen hade
det förslaget inte mött någon invändning i sak. Lagrådet, som hördes efter
beslut av utskottet, hade inte heller någon erinran i sak. Utskottet tog inte
ställning till förslaget i denna del. I propositionen föreslogs vidare en
reglering som syftade till att skydda rätten till anonymitet enligt tryckfrihetsförordningen.
Enligt förslaget skulle det vid prövningen av frågor om
tillstånd till telefonavlyssning särskilt beaktas om det förelåg risk för att
författare, meddelare eller annan som hade rätt till anonymitet skulle röjas
genom avlyssningen. Den närmare utformningen av regeln i detta ämne
betecknades som provisorisk i avbidan på genomförandet av en ny
yttrandefrihetslagstiftning.

Utskottet har även i andra sammanhang uppmärksammat integritetsfrågor
bl. a. av det slag som behandlas i motionen och framhållit att telefonavlyssning
utgör ett allvarligt ingrepp i integriteten (JuU 1973:18 s. 21 f., se även
JuU 1973:22, JuU 1981/82:9 med hänvisningar. Integritetsfrågor har även
aktualiserats i motion 1981/82:1705 om lagen om TV-övervakning vilken är
föremål för remissbehandling).

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion som gäller telefonavlyssning
vid utredning om brott. Motionärerna anser att man av integritetsskäl
bör inskränka myndigheternas möjligheter att avlyssna telefoner.
Motionärerna föreslår därför (1) att telefonsamtal mellan en misstänkt och
dennes offentliga försvarare inte skall få avlyssnas, (2) att tillstånd till
avlyssning inte skall få gälla apparater som innehas av massmedieföretag och

JuU 1981/82:35

(3) att tillstånd till avlyssning inte skall få gälla telefonapparater som innehas
av enskilda som har tystnadsplikt.

Bestämmelser som medger telefonavlyssning finns i olika lagar. Den
centrala regleringen görs i rättegångsbalken och den innebär i huvudsak
följande.

Telefonsamtal får inte avlyssnas utan beslut av domstol. För att tillstånd till
avlyssning skall meddelas krävs att någon är misstänkt för brott för vilket det
lägsta straffet är fängelse i två år. Det krävs också att det är av synnerlig vikt
för utredningen att avlyssning kan ske. Tillstånd får avse samtal till och från
telefonapparater som den misstänkte innehar eller annars kan antas komma
att begagna. När det gäller telefonavlyssning finns inga bestämmelser som
syftar till att särskilt skydda de integritetsintressen som motionen behandlar.
För att skydda sådana intressen i andra sammanhang finns det dock särskilda
föreskrifter i olika lagar.

När det gäller skyddet för förtrolig kommunikation mellan den som är
misstänkt för brott och dennes försvarare finns t. ex. en särskild bestämmelse
med förbud mot vittnesförhör inför domstol. Enligt denna får försvarare inte
höras om något som har anförtrotts honom i denna hans egenskap. Liknande
bestämmelser finns för vissa andra yrkeskategorier, t. ex. läkare. Det finns
också regler som förhindrar präster att avslöja vad de har anförtrotts under
bikt. Här skall slutligen nämnas att det i tryckfrihetsförordningen finns
bestämmelser om rätt till anonymitet och meddelarfrihet.

Tvångsmedelskommittén har nyligen avlämnat ett delbetänkande. Det
övervägs f. n. inom regeringskansliet. I betänkandet föreslås bl. a. att
avlyssning skall få ske med dold mikrofon. Kommittén tar upp frågan om
skydd för vissa integritetsintressen i samband med avlyssning med mikrofon
och även i samband med telefonavlyssning. I fråga om samtal mellan en
misstänkt och dennes offentliga försvarare föreslår kommittén en sådan regel
som motionärerna förordar. När det i övrigt gäller skydd för personer med
tystnadsplikt avser kommittén att i ett kommande förslag ta in en
bestämmelse som har sin utgångspunkt i den regel som förhindrar
vittnesförhör med vissa yrkeskategorier. Avsikten är att bestämmelsen skall
innebära väsentliga inskränkningar i möjligheten att avlyssna samtal i vilka
deltar personer med tystnadsplikt till skydd för enskilt intresse. Kommittén
diskuterar också bl. a. skydd för anonymitetsintresset och meddelarfriheten
enligt tryckfrihetsförordningen. Kommittén planerar att avlämna förslaget
under hösten 1982.

Ett regeringsförslag som bl. a. syftade till att skydda enskildas integritet i
samband med telefonavlyssning lades fram för riksdagen år 1976. Förslaget
ledde inte till lagstiftning.

Utskottet vill framhålla att de frågor motionärerna tar upp är mycket
angelägna. Enligt utskottets mening är det värdefullt att de har uppmärksammats
bl. a. eftersom det är ett viktigt intresse från demokratisk synpunkt
att diskussionen om enskildas integritet i förhållande till myndigheterna

JuU 1981/82:35

alltid hålls levande. Detta gäller inte minst mot bakgrund av den utveckling
som har lett till att det nu finns teknik som innebär betydligt större risker för
integritetskränkningar än tidigare. En annan faktor som gör att integritetsfrågorna
inte får försummas är att brottsutvecklingen har fött krav på skärpta
insatser av olika slag från samhällets sida, bl. a. krav på nya spaningsmetoder.
Utskottet vill i sammanhanget - i linje med de tankar som bär upp
motionsönskemålet - framhålla att en minskad vaksamhet när det gäller
integritetsfrågor kan leda till en avtrubbning i den allmänna uppfattningen
att integritetskränkningar endast undantagsvis kan godtas i ett samhälle av
den typ vi har.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att reglerna om telefonavlyssning
bör kompletteras för att skydda vissa integritetsintressen.Redan genom
tvångsmedelskommitténs hittills utförda arbete har för regeringen aktualiserats
frågan om avvägningen mellan intresset av att på olika sätt effektivt
kunna bekämpa den allvarliga brottsligheten och intresset att skydda
enskildas integritet. Denna fråga kommer att få ytterligare aktualitet genom
tvångsmedelskommitténs fortsatta arbete. I avvaktan på regeringens överväganden
med anledning av tvångsmedelskommitténs arbete bör riksdagen
enligt utskottets mening inte ta ställning till den närmare utformningen av
reglerna om telefonavlyssning. Med dessa uttalanden avstyrker utskottet
bifall till motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1981/82:1706.

Stockholm den 23 februari 1982

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Hans Petersson i Röstånga (fp), Arne Nygren (s), Lilly
Bergander (s), Gunilla André (c), Göte Jonsson (m), Helge Klöver (s). Ella
Johnsson (c), Karl-Gustaf Mathsson (s), Bonnie Bernström (fp), Ulla-Britt
Åbark (s) och Bengt Nylund (m).

GOTAB 70559 Stockholm 1982