om taxeringsfunktionärers straffrättsliga ansvar (Betänkande 1981/82:JuU5 Justitieutskottet)

JuU 1981/82:5

Justitieutskottets betänkande
1981/82:5

om taxeringsfunktionärers straffrättsliga ansvar
Motion

I motion 1980/81:197 av Allan Ekström (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen anhåller om förslag till ändring i taxeringsfunktionärernas
straffrättsliga ansvarighet, innebärande att dessas undantagsställning snarast
upphävs.

I motionen anförs att taxeringsnämnderna har att fatta avgöranden som är
av största betydelse för medborgarnas ekonomiska förhållanden. Stora krav
måste därför ställas på nämnderna, och fel och försummelser måste kunna
beivras. I motionen anförs vidare att det så mycket mera saknas anledning att
särbehandla taxeringsnämndernas ledamöter som detta kunde ge intryck av
att de inte är ansvariga för sina beslut.

Nuvarande ordning

I 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) straffbeläggs myndighetsmissbruk och
vårdslös myndighetsutövning.

För att lagrummet skall vara tillämpligt krävs att någon i myndighetsutövning
har åsidosatt vad som. enligt lag eller annan författning, gäller för
myndighetsutövningen. Vidare skall gärningen - för det allmänna eller
någon enskild - ha medfört förfång eller otillbörlig förmån som inte är ringa.
Om gärningen har skett uppsåtligen döms för myndighetsmissbruk. Om den
har skett av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning. För det
uppsåtliga brottet är straffet böter eller fängelse i högst två år, eller om
brottet är grovt, fängelse i högst sex år. För brott som begås av grov
oaktsamhet är straffet böter eller fängelse i högst ett år.

Bestämmelsen gäller enligt sin ordalydelse alla som har att utöva
myndighet. En undantagsregel finns dock i paragrafens tredje stycke. Där
sägs att ledamöter i beslutande statliga och kommunala församlingar inte är
underkastade ansvar enligt lagrummet för åtgärder i denna egenskap.

Dessutom finns en undantagsregel som är upptagen i övergångsbestämmelser
till den lagändring genom vilket lagrummet fick sin nuvarande
lydelse. Enligt denna gäller bestämmelsen om vårdslös myndighetsutövning
t. v. inte i fråga om beslut angående taxering som fattas av taxeringsnämnd.
Det är denna övergångsbestämmelse som motionären vill ha upphävd.

1 Riksdagen 1981182. 7 sami. Nr 5

JuU 1981/82:5

Historisk bakgrund

I 1809 års regeringsform fanns en bestämmelse om att taxeringsman inte
kunde göras ansvariga för sina beslut (113 §). När regeln infördes torde
avsikten ha varit att skydda riksdagens beskattningsmakt mot regeringsmakten.
Senare kom regeln att ses också som ett skydd för taxeringsmännen mot
åtal från enskilda för felaktigheter i taxeringen (KU 1955:18). Genom
justitieombudsmannens verksamhet kom det också att klarläggas att regeln
gällde taxeringsnämndernas materiella beslut. För brister i den formella
handläggningen kunde ansvar utkrävas (SOU 1965:64 s. 154).

Grundlagsbestämmelsen kompletterades med en bestämmelse i BrB om
att ledamöterna i beskattningsnämnd inte skulle vara underkastade fullständigt
ämbetsansvar; de kunde dömas för mutbrott och brott mot tystnadsplikt,
men inte för tjänstemissbruk eller tjänstefel.

I sammanhanget kan nämnas att riksdagens ombudmäns tillsyn över
offentliga tjänstemän tidigare var kopplad till det straffrättsliga ansvaret.

Frågans tidigare behandling

Frågan om avskaffande av särställningen för taxeringsnämndsledamöterna
har varit uppe i riksdagen vid flera tillfällen. År 1933 avslogs en motion om
upphävande av 113 8 i 1809 års regeringsform (KU 1933:11). Under
1950-talet väcktes motioner i ämnet vid tre tillfällen. Vid de två första avslogs
motionerna med motiveringen att taxeringsorganisationen var under utredning
(KU 1953:4, 1955:18). Vid det tredje tillfället begärde riksdagen att
frågan skulle utredas (KU 1956:12, rskr 275). Så skedde också inom
författningsutredningen som behandlade frågan i ett betänkande som
lämnades år 1963. Utredningen ansåg att bestämmelsen inte var av sådan
karaktär att den borde ha plats i en grundlag. Att gå in på frågan om
bestämmelsens straffrättsliga utformning ansåg sig utredningen dock inte ha
anledning till; frågan kunde inte ses isolerad från frågan om omfattningen av
ämbetsansvaret i allmänhet (SOU 1963:17 s. 517 f).

År 1963 begärde riksdagen en utredning av riksdagens ombudsmannaämbetes
organisation och verksamhetsformer. I samband härmed behandlade
riksdagen bl. a. motioner om upphävande av 113 § i 1809 års regeringsform
(KBalLU 1963:1).

Åren 1964 och 1965 kom frågan upp igen. Vid det första tillfället ansåg
riksdagen att någon åtgärd inte var påkallad med hänsyn till pågående
utredningsarbete (KU 1964:26). Samma år förordade justitieombudsmannen
i ett yttrande till bevillningsutskottet att taxeringsmännen underkastades
ämbetsansvar (BeU 1964:61). Nästa år beslutade riksdagen att anhålla att de
motioner som var aktuella då skulle lämnas över till den utredning man hade
begärt två år tidigare - 1963 års JO-utredning (KU 1965:7). Senare år 1965
avlämnade JO-utredningen sitt betänkande. Utredningen ansåg sig av olika

JuU 1981/82:5

skäl inte böra ta ställning till det svårbedömda spörsmålet huruvida 113 § i
1809 års regeringsform borde upphävas. Bl. a. hänvisade man till att
ämbetsansvaret snart torde bli föremål för en översyn (SOU 1965:64 s.
162 f).

Frågan kom upp i riksdagen även året därpå. Bevillningsutskottet som
beredde ärendet konstaterade att JO-utredningens betänkande var ute på
remiss och motionerna föranledde ingen åtgärd av riksdagen (BeU
1966:28).

Bland remissinstanserna fanns justitieombudsmannen. I sitt yttrande
uttalade han än en gång den åsikten att bestämmelsen i fråga borde ppphävas
(JO:s ämbetsberättelse 1967 s. 119).

År 1966 tillsattes en kommitté för att utreda bl. a. frågan om ämbetsansvaret
- ämbetsansvarskommittén. Ämbetsansvarskommitténs förslag, som
avlämnades år 1969 och år 1972 (SOU 1969:20, 1972:1), låg till grund för de
regler i 20 kap. BrB som gäller nu. De tillkom år 1975. Då hade 1809 års
regeringsform upphävts. I den nya regeringsformen finns ingen motsvarighet
till den förra regeringsformens bestämmelse om taxeringsmännens ansvar.
När de nuvarande bestämmelserna tillkom var taxeringsnämndsledamöternas
ansvarsfrihet således inte grundlagsskyddad; reglerna i ämnet fanns i
BrB.

1975 års lagstiftning innebar att ämbetsansvaret avskaffades och att det
straffbara området inskränktes till att omfatta myndighetsmissbruk, vårdslös
myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Ämbetsansvarskommittén
hade föreslagit att särställningen för ledamöterna i taxeringsnämnderna
skulle avskaffas och att 113 § i 1809 års regeringsform skulle
upphävas. I detta avseende kom regeringens proposition i ämnet att få ett
annat innehåll. Regeringen ansåg nämligen att frågan om taxeringsnämndsledamöternas
ansvar skulle anstå t. v. såvitt gällde oaktsamma förfaranden
och föreslog de särskilda övergångsbestämmelser som gäller i dag och som nu
yrkas bli upphävda. I fråga om uppsåtliga förfaranden innebar regeringens
förslag att taxeringsnämndens ledamöter skulle jämställas med andra
befattningshavare.

I propositionen konstaterade departementschefen att taxeringsnämndens
arbetsformer var särpräglade i olika avseenden. Den hade att handlägga ett
stort antal taxeringar under en begränsad tidsperiod och svarade formellt för
alla taxeringsbeslut oavsett om någon ändring skett i den skattskyldiges
deklaration eller inte. Departementschefen redogjorde också för det arbete
med en ny organisation av taxeringen som pågick; en reform beräknades
kunna träda i kraft tidigast år 1978. Han ansåg att frågan om ansvar för
oaktsamhetsbrott borde tas upp i samband med den närmare utformningen
av den nya taxeringsorganisationen (prop. 1975:78 s. 182 f).1

1 Enny taxeringsorganisation i första instans har genomförts fr. o. m. 1979 års taxering
(prop. 1977/78:181, SkU 55, rskr 362).

JuU 1981/82:5

Med anledning av propositionen väcktes i riksdagen en motion i vilken
begärdes en utredning om ansvarsförhållandena vid oriktig myndighetsutövning
för befattningshavare i taxeringsorganisationen. Justitieutskottet som
beredde ärendet delade uppfattningen att frågan om taxeringsmäns ansvar
för vårdslös myndighetsutövning borde anstå t. v. och tas upp i samband med
den närmare utformningen av den nya taxeringsorganisationen. Riksdagen
följde utskottet (JuU 1975:22 s. 108 f. jfr SkU 1975:31 s. 16).

Pågående utredningsarbete

År 1979 tillkallades en kommitté för att se över straff- och disciplinansvaret
för funktionärer i offentlig verksamhet - tjänsteansvarskommittén (Ju
1979:13). Kommittén skall företa en i princip förutsättningslös granskning av
ansvarssystemet (kommittéberättelsen 1980 del II s. 91 f). Enligt vad som har
inhämtats avser kommittén, som planerar att avsluta sitt arbete under år
1983, att ta upp frågan om taxeringsfunktionärernas straffrättsliga ansvar.

Beslut av justitieombudsmannen år 1980

I ett beslut den 26 juni 1980 ”Taxering i dataåldern - synpunkter för
kommande år m. m.” tog justitieombudsmannen upp frågan om taxeringsfunktionärernas
ansvarighet och uttalade bl. a. följande.

Jag anser att taxeringsnämndernas ordförande, som andra tjänstemän och
förtroendemän inom den offentliga förvaltningen, i sista hand bör bära ett
straffrättsligt ansvar för beslut genom vilka de utsätter en eller flera
skattskyldiga i ett taxeringsdistrikt för vårdslös myndighetsutövning av detta
slag. Detta är särskilt viktigt när det inträffade blottar systematiska brister
eller en otillbörlig nonchalans mot en eller flera skattskyldiga (JO:s
ämbetsberättelse 1980/81 s. 405 f).

Jag anser inte att det finns någon anledning att taxeringsnämndernas
ordförande, liksom för övrigt inte heller övriga ledamöter, skall särbehandlas
i straffrättsligt hänseende. Skälen för att göra så väger betydligt lättare än de
som talar emot. Inte minst betänkligt skulle det vara om den i dag inte
ovanliga uppfattningen, att taxeringsfunktionärerna kan göra hur de vill och
inte är ansvariga för sina beslut, skulle få en vidare spridning. Jag har under
hand fått reda på att tjänsteansvarskommittén (Ju 1979:13) tänker ta upp
frågan om taxeringsfunktionärernas straffrättsliga ansvar (JO:s ämbetsberättelse
1980/81 s. 411)'.

1 Här kan vidare hänvisas till tidskriften Skattenytt 1981 s. 169 f.

JuU 1981/82:5

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion i vilken efterlyses en
skärpning i reglerna om taxeringsfunktionärernas straffrättsliga ansvar.

I 20 kap. 1 § brottsbalken straffbeläggs myndighetsmissbruk och vårdslös
myndighetsutövning. Med två undantag gäller ansvarsbestämmelserna alla
som utövar myndighet. Det ena undantaget avser ledamöter i beslutande
statliga och kommunala församlingar. Det andra gäller taxeringsfunktionärer;
enligt övergångsbestämmelser till den nuvarande lagstiftningen skall
föreskriften om vårdslös myndighetsutövning t. v. inte gälla i fråga om beslut
angående taxering som fattas av taxeringsnämnd. Däremot gäller bestämmelserna
om myndighetsmissbruk utan undantag för taxeringsfunktionärerna.

Den särskilda regleringen av taxeringsfunktionärernas straffrättsliga
ansvar kan ledas tillbaka till 1809 års regeringsform. Från början torde
avsikten ha varit att skydda riksdagens beskattningsmakt mot regeringsmakten.
Senare har föreskrifterna i ämnet kommit att ses som ett skydd för
taxeringsfunktionärerna mot åtal för materiellt felaktiga beslut vid taxering.

Motioner om att avskaffa taxeringsfunktionärernas särställning har
avslagits av riksdagen under en lång följd av år. I flertalet fall har detta skett
med hänvisning till pågående utredningsarbete.

Den övergångsbestämmelse som kritiseras i motionen tillkom i samband
med att reglerna om de offentliga funktionärernas straffrättsliga ansvar
reformerades år 1975. Att taxeringsfunktionärerna särbehandlades då
motiverades med att taxeringsnämndernas arbetsförhållanden var särpräglade
och med att en reformering av taxeringsorganisationen var nära
förestående. Avsikten var att frågan om taxeringsfunktionärernas straffrättsliga
ansvar skulle ses över i samband med den närmare utformningen av den
nya organisationen. Fr. o. m. 1979 års taxering har en ny taxeringsorganisation
i första instans införts. Den aviserade översynen har inte skett.

Justitieombudsmannen tog upp frågan om taxeringsfunktionärernas
ansvar i ett beslut år 1980. Han uttalade bl. a. att han inte ansåg att det fanns
någon anledning att taxeringsnämndernas ordförande eller övriga ledamöter
skulle särbehandlas i straffrättsligt avseende. I beslutet upplyste han också
om att han fått reda på att tjänsteansvarskommittén tänker ta upp frågan om
taxeringsfunktionärernas straffrättsliga ansvar.

Den av justitieombudsmannen nämnda tjänsteansvarskommittén tillkallades
år 1979. Den har i uppdrag att se över straff- och disciplinansvaret för
funktionärer i offentlig tjänst. Också för utskottet har från kommitténs sida
uppgivits att den avser att behandla frågan om taxeringsfunktionärernas
straffrättsliga ansvar. Kommittén beräknar att avsluta sitt arbete under år
1983. Med hänsyn till det utredningsarbete som således pågår anser utskottet

JuU 1981/82:5

att någon åtgärd inte är påkallad från riksdagens sida med anledning av
motion 1980/81:197 och avstyrker därför bifall till den.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1980/81:197.

Stockholm den 3 november 1981

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m). Lisa Mattson (s). Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Hans Petersson i Röstånga (fp), Arne Nygren (s), Björn Körlof
(m), Lilly Bergander (s), Gunilla André (c), Hans Pettersson i Helsingborg
(s), Göte Jonsson (m), Helge Klöver (s), Ella Johnsson (c), Karl-Gustaf
Mathsson (s) och Stina Eliasson (c).

GOTAB Stockholm 1981