om rättskipningens organisation (Betänkande 1985/86:JuU28 Justitieutskottet)

Justitieutskottets betänkande
1985/86:28

om rättskipningens organisation

Juli

1985/86:28

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet en motion med begäran om en principiell
översyn av rättskipningens organisation. Översynskravet motiveras med
uppgifter om olägenheter i det nuvarande systemet med flera olika typer av
domstolar — allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar.
I motionen förs fram tanken att i rationaliseringssyfte slå samman
de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

I motionen — liksom i andra motionsyrkanden som också behandlas här —
uttalas vidare önskemål om översyn i syfte att minska antalet specialdomstolar
och partssammansatta domstolar och om överförande av målområden från
sådana domstolar till allmänna domstolar.

Utskottet tar avstånd från tanken på en vittutseende organisationsöversyn
syftande till ett sammanförande av de allmänna domstolarna med de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Utskottet avvisar också — bl. a. med hänvisning till
pågående utredningsarbete — tanken på en översyn i riktning mot att nedbringa
antalet specialdomstolar m. m. Utskottet gör vissa uttalanden som bör beaktas
i det fortsatta reformarbetet.

Utskottets borgerliga ledamöter reserverar sig — delvis på olika sätt — i
frågan om specialdomstolar m. m.

Motioner

I motion 1984/85:1654 av Gunilla André m. fl. (c) hemställs att riksdagen beslutar
att hos regeringen begära en principiell översyn av domstolsorganisationen
i enlighet med vad som anförts i motionen.

Motionärerna utgår från uppgifter om olägenheter som ansetts vara förknippade
med att det finns flera olika typer av domstolar; allmänna domstolar,
allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. De hävdar att ett
dubbelförfarande kan uppstå i samma sak. Som exempel anger motionärerna
att vårdnadst vister, skattebrott och trafikbrott kan föranleda processer i både
allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Som ytterligare exempel anges
att en patentfråga kan prövas först i patentverket, patentbesvärsrätten och
regeringsrätten och därefter i tingsrätten, hovrätten och högsta domstolen.

Motionärerna anger vissa nackdelar med ett system med specialdomstolar.
Bl. a. sägs att domstolens ledamöter till följd av specialiseringen kan komma
att sakna den allmänna överblick över rättsutvecklingen som är en viktig förutsättning
för rättskipning. Genom specialiseringen kan personalens allmänna
användbarhet minskas till hinder för ett effektivt resursutnyttjande.

1 Riksdagen 1985/86. 7 sami. Nr 28

Sammanfattningsvis konstaterar motionärerna att systemet med olika typer JuU 1985/86:28
av domstolar är betänkligt eftersom det blivit svåröverskådligt och krångligt,
inte bara för den enskilde utan också för dem som verkar i systemet.

Vidare uttalar motionärerna skepsis mot den i vissa domstolar rådande ordningen
med s. k. intresseledamöter, dvs. parts- eller branschrepresentanter
som deltar som ledamöter av domstolen.

Motionärerna hävdar vidare att det kan ifrågasättas om arbetsunderlaget i
vissa domstolar (länsrätterna, kammarrätterna och försäkringsrätterna) i
framtiden kommer att vara tillräckligt.

Mot denna bakgrund uttalar motionärerna att det inte kan uteslutas att en
samordning av resurserna inom domstolsväsendet i stort skulle kunna ge betydande
rationaliseringsvinster. Som en tänkbar lösning härvidlag för motionärerna
fram tanken att slå samman tingsrätter med länsrätter, hovrätter med
kammarrätter och högsta domstolen med regeringsrätten. Det kan enligt motionärerna
också tänkas att ett effektivare resursutnyttjande kan uppnås genom
andra samordningsformer. Motionärerna ifrågasätter vidare om det
finns rationella skäl att behålla de specialdomstolar som finns och aktualiserar
förslagen att samordna hyresnämnderna med tingsrätterna och att föra över
försäkringsrätternas målområde till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Motionärernas slutsats blir att en allmän översyn av domstolsorganisationen
bör komma till stånd. En sådan översyn bör omfatta möjligheterna till
ökad samordning av domstolsresurser och till minskad specialisering. Samtidigt
bör undersökas vilket behov av specialistkompetens som föreligger i olika
mål och hur detta behov skall tillgodoses. Översynen bör också inriktas på att
klargöra vilka typer av mål som kräver lokal förankring och medverkan av lekmän
i en starkt decentraliserad organisation. Möjligheterna till mera lokal förankring
av dömandet än för närvarande bör särskilt undersökas. I sammanhanget
bör enligt motionärerna också undersökas förutsättningarna att införa
jourdomstolar för handläggning inom brottmålsprocessen.

Som framgår av det följande har utskottet låtit remissbehandla motionen.

I motion 1984/85:2234 av Knut Billing m. fl. (m) — vilken överlämnats av lagutskottet
till justitieutskottet — hemställs att riksdagen hos regeringen begär
förslag om överförande av hyresrättsliga frågor till allmän domstol i enlighet
med vad som i motionen anförts.

Enligt motionärerna talar både principiella och sakliga skäl mot ordningen
med särskilda intresseledamöter i hyresnämnderna och bostadsdomstolen.

1 motion 1984/85:2402 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m) — vilken överlämnats
av lagutskottet till justitieutskottet — hemställs att riksdagen beslutar att
hos regeringen begära en översyn av systemet med partssammansatta domstolar
och specialdomstolar.

Motionärerna hävdar att många människor känner oro över att de särskilt
utsedda partsrepresentanterna i de partssammansatta domstolarna och nämnderna
inte i alla sammanhang kan frigöra sig från bindningen till dem som de
utsetts av. Med den nuvarande ordningen finns det risk för att allmänhetens
förtroende för domstolarnas opartiskhet rubbas. — I fråga om systemet med
specialdomstolar pekar motionärerna på att t. ex. talan inte kan föras mot avgöranden
av arbetsdomstolen och marknadsdomstolen. Förekomsten av parallella
rättssystem sägs också innefatta en risk att snarlika rättsliga frågor kan

bedömas olika i skiftande specialdomstolar och allmänna domstolar med min- 2

skad förutsebarhet i rättsväsendet som följd. Motionärerna anvisar möjlighe- JuU 1985/86:28
ten att föra över specialdomstolarnas arbetsuppgifter till de allmänna domstolarna,
eventuellt förstärkta med särskilda sakkunniga. De lanserar härvidlag
också tanken på koncentration av vissa målkategorier till en eller flera underrätter.
För det fall att specialdomstolar behålls bör de enligt motionärerna utgöra
första instans i ett system med fullföljdsrätt till hovrätten och högsta
domstolen.

I motion 1984/85:2708 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) — vilken i här aktuell del
överlämnats av lagutskottet till justitieutskottet — hemställs med hänvisning
till vad som anförts i motion 1984/85:2707, såvitt nu är i fråga, att riksdagen
beslutar hos regeringen begära förslag om överförande av hyresrättsliga frågor
till allmän domstol i enlighet med vad som i motionen anförts (yrkande 4).

Skälen för yrkandet överensstämmer i stort med dem som upptagits i motionerna
2234 och 2402.

I motion 1984/85:2804 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) — vilken i här aktuell
del överlämnats av lagutskottet till justitieutskottet — hemställs med hänvisning
till vad som anförts i motion 1984/85:2801, såvitt nu är i fråga, att riksdagen
beslutar att hyresnämnds och bostadsdomstolens uppgifter skall överföras
till de allmänna domstolarna (yrkande 1).

Motionärerna uttalar att det från rättssäkerhetssynpunkt är betänkligt att
hyresmarknadens parter finns representerade i den dömande instansen. Genom
intresseledamöternas deltagande i rättstillämpningen urholkas människors
förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet.

I motion 1985/86:Ju401 av Allan Ekström (m) hemställs med hänvisning till
vad som anförts i motion 1985/86:K201 att riksdagen begär att regeringen
lämnar rättegångsutredningen i uppdrag att framlägga förslag till avskaffande
av hyresnämnd och bostadsdomstol.

Motiveringen för yrkandet överensstämmer i stort med dem som upptagits
i motionerna 2234 och 2402.

1 motion 1985/86:Ju407 av Rolf Dahlberg m. fl. (m) hemställsmed hänvisning
till vad som anförts i motion 1985/86:Bo410 att riksdagen beslutar att hos regeringen
begära förslag om överförande av hyresrättsliga frågor till allmän
domstol.

Motiveringen för yrkandet överensstämmer i stort med dem som upptagits
i motionerna 2234 och 2402.

I motion 1985/86: Ju409 av Erling Bager m. fl. (fp) hemställs med hänvisning
till vad som anförts i motion 1985/86:Bo227 att riksdagen beslutar att som sin
mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om överförande av
hyresnämnds och bostadsdomstols uppgifter till allmän domstol.

Motiveringen för yrkandet överensstämmer med den som upptagits i
motion 2804.

I motion 1985/86: Ju410 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m) hemställs att riksdagen
beslutar att hos regeringen begära en översyn av systemet med partssammansatta
domstolar och andra specialdomstolar.

Motiveringen för yrkandet överensstämmer med den som tagits upp i
motion 2707. 3

Vissa uppgifter i anslutning till motionerna1
Grundlagsreglering

Den grundläggande principen om domstolarnas självständighet i den dömande
och i övrigt rättstillämpande verksamheten har av ålder ansetts vara av sådan
betydelse för rättssäkerheten att detta ämne getts reglering i grundlag. Där
har också tagits in fundamentala regler om domstolarnas organisation.

I den nuvarande regeringsformen finns huvuddelen av dessa bestämmelser
i 11 kap. om rättskipning och förvaltning. I 1 § ges vissa bestämmelser om
högsta domstolen som högsta allmänna domstol och regeringsrätten som
högsta förvaltningsdomstol. Där finns också en bestämmelse av innehåll att
vid domstol skall finnas ordinarie domare. (Om vikten av att domartjänsterna
i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig tillsätts med ordinarie innehavare,
se JuU 1981/82:40 s. 3, jfr JuU 1985/86:1 s. 25.) I 2 § föreskrivs att
ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall döma i
det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt
fall. 14 § uppställs krav på att föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter,
om huvuddragen av deras organisation och om rättegången skall ges i
lag. I 5 § ges bestämmelser om skydd för ordinarie domare mot godtyckligt
skiljande från tjänsten m. m.

Kort historik

Framväxten i Sverige av offentliga organ för rättskipning — för lösning av
tvister mellan medborgarna, för normkontroll och för avgörande av frågor
som uppkommer i förhållandet mellan den enskilde och det allmänna — har
skett under mycket lång tid och har, självfallet, präglats av olika epokers skilda
synsätt och av samhällsutvecklingens krav.

Här skall endast lämnas en helt summarisk redovisning.

Av ålder har tyngdpunkten i rättskipningen legat på lokala organ, redan före
1734 års lag kallade häradsrätter på landsbygden och rådhusrätter i städerna.
Instansordningen och organisationen inom denna har växlat. Länge utövades
den högsta domsrätten av konungen. Som en följd av behovet att
bringa en bättre ordning i rättskipningen inrättades år 1614 Svea hovrätt, ursprungligen
avsedd att utgöra högsta instans. Ytterligare en hovrätt inrättades

1 För ytterligare redogörelser och synpunkter kan hänvisas till följande. Förarbeten tilt
rättegångsbalken: Processkommissionens betänkande (SOU 1926:31) angående rättegångsväsendets
ombildning, proposition 1931:80, processlagberedningens förslag
(SOU 1944:10) till lag om införande av nya rättegångsbalken m. m. Förarbeten tillförvaltningsrättsreformen:
Besvärssakkunnigas principbetänkande (SOU 1955:19) Administrativt
rättsskydd, betänkandet (SOU 1960:19) Rättssäkerheten vid administrativa
frihetsberövanden med förslag till lag om socialdomstol, besvärssakkunnigas slutbetänkande
(SOU 1964:27) Lag om förvaltningsförfarandet, förvaltningsdomstolskommitténs
betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning, förslaget (SOU 1968:27) Förvaltningslag,
proposition 1971:30, länsdomstolskommitténs betänkande (SOU 1977:80)
Länsdomstolarna. Vissa frågor om allmänna domstolar och specialdomstolar m. m.:
Kurt Holmgren, Förvaltningsdomstolsreformen, SvJT 1972 s. 241 ff, Lennart Persson,
Allmänna domstolar och specialdomstolar, Förhandlingarna på det tjugosjunde nordiska
juristmötet 1975, betänkandet (SOU 1976:53) Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol,
JuU 1975/76:35 s. 4,Nils Olof Wentz, Några utvecklingstendenser inom domstolsväsendet,
Rättspolitiska studier — en vänbok till Björn Kjellin 1977 s. 97 ff, Kurt
Holmgren, Kan man slå samman kammarrätterna och hovrätterna? Tidskrift för Juristoch
Samhällsvetareförbundet 1978:1, s. 20 f, Mats Börjesson, Rättskipningens organisation,
SvJT 1985 s. 521 ff, Henry Montgomery, Rättskipningens organisation, SvJT
1985 s. 709 ff.

JuU 1985/86:28

år 1634, Göta hovrätt. Hovrätten över Skåne och Blekinge inrättades år 1820 JuU 1985/86:28

och hovrätten för Övre Norrland år 1935. I samband med rättegångsbalkens
införande år 1948 tillkom hovrätten för Nedre Norrland och hovrätten för
Västra Sverige. Under inflytande av upplysningstidens idéer flyttades konungens
domsrätt år 1789 över från riksrådet till den då inrättade högsta domstolen.
Utvecklingen under 1800-talet präglades i övrigt bl. a. av att åtskilliga typer
av mål överfördes från administrativa myndigheter och särskilda domstolar
till den nu berörda gruppen av domstolar, dvs. de allmänna domstolarna.

Samtidigt inskränktes antalet instanser inom denna grupp till tre genom indragning
av de tidigare s. k. kämnersrätterna och lagmansrätterna.

I äldre tider skilde man ej noga mellan rättskipning och förvaltning (rättstilllämpning
i förvaltningsmyndighet) och än mindre mellan förvaltningsrättskipning
och förvaltning. Vid början av 1600-talet inrättades kollegier med
domsrätt och byggdes upp en fast statlig länsförvaltningsorganisation med
landshövdingar och underlydande tjänstemän. Till samma tid— 1618 — leder
kammarrätten (kallad CammerRådet och utbruten ur kammarkollegiet) sitt
ursprung. Kammarrätten gavs — under konungen — en vidsträckt domsrätt,
främst i mål angående bristande redovisning, och senare i besvärsmål, t. ex.
angående beskattning, mantalsskrivning och fattigvård. Sedan domsmakten
börjat uppfattas som en självständig oberoende makt — och som ett värn inte
bara mot enskildas övergrepp utan också mot övergrepp av den verkställande
makten — fick under 1800-talet frågan om gränsdragningen mellan domstolar
och administrativa myndigheter en ökad betydelse. Detta ledde bl. a. till att åtskilliga
typer av mål flyttades över från de administrativa verken till domstolarna.
Mot slutet av 1800-talet inriktades strävandena mot att efter franska och
tyska förebilder få till stånd en högsta förvaltningsdomstol. Detta ledde till inrättande
av regeringsrätten år 1909. Till regeringsrätten överfördes en betydande
del av den beslutanderätt i administrativa besvärsmål som utövats av
Kungl. Maj:t i statsrådet. Samtidigt fick kammarrätten sin karaktär av förvaltningsjudiciell
mellaninstans.

Utvecklingen beträffande de allmänna domstolarna

Av genomgripande betydelse för rättskipningen i de allmänna domstolarna
var införandet av den nya rättegångsbalken år 1948, vilken hade föregåtts av
långvarigt förberedelsearbete. Den gamla processordningen avlöstes då av ett
förfarande som kännetecknas av muntlighet, koncentration och omedelbarhet.
Balken kom också att öva inflytande på formerna för förvaltningsrättskipningen.
Rättegångsbalkens tillkomst innebar emellertid för de allmänna
domstolarna huvudsakligen en reform av själva rättegångsförfarandet, medan
domstolssystemet och det organisatoriska området i övrigt undergått
nämnvärda förändringar först därefter.

Genom en reform år 1957 fick rådhusrätt och häradsrätt samma sammansättning
vid avgörandet av brottmål.

År 1965 förstatligades rättskipningen och staten övertog huvudmannaskapet
för rådhusrätterna. Härigenom inleddes den vid processreformen uppskjutna
översynen av domstolsorganisationen.

Den 1 januari 1971 trädde en ny genomgripande reform av de allmänna underrätterna
i kraft. Reformen innebar främst att en enhetlig underrättsorgani sation

bestående av tingsrätter infördes över hela landet. Därvid ändrades ock- 5

så reglerna om bl. a. tingsrätts sammansättning. Vidare infördes systemet med JuU 1985/86:28
fastighetsdomstolar som en ersättning för tidigare ägodelningsrätter och expropriationsdomstolar.

Genom en annan betydelsefull reform, som beslutades år 1971, begränsades
rätten till fullföljd av talan till högsta domstolen radikalt. Härigenom gavs
hovrätterna i praktiken ställning som slutinstanser.

När det gäller brottmål har reformverksamheten efter år 1948 framför allt
präglats av rationaliseringssträvanden. Dessa har bl. a. tagit sig det uttrycket
att man stegvis ersatt domstolsförfarandet i bagatellmål med utomprocessuell
handläggning, administrerad av åklagare eller polismän.

En parallell till tendensen på brottmålssidan till införande av summariska
handläggningsalternativ utanför domstolsorganisationen är inrättandet av
särskilda nämnder för prövning av vissa slags tvister. Såsom exempel kan nämnas
hyresnämnderna och statens va-nämnd.

I fråga om de allmänna underrätterna (tingsrätter) bör här särskilt erinras
om arbetet att åstadkomma till storleken rationella arbetsenheter (landsrättsförläggningen
och domsagoregleringen). Arbetet kan sägas ha inletts genom
en lag år 1924 om stads läggande under landsrätt. Till grund för arbetet låg i
början av 1970-talet riktlinjer för domkretsindelningen som lagts fast av riksdagen
år 1969 (prop. 1969:44, 1LU 38, rskr. 283). Vid sitt ställningstagande i
saken uttalade första lagutskottet att de av departementschefen angivna riktlinjerna
borde tillämpas med stor försiktighet. Utskottet uttalade också bl. a.
att stor betydelse måste fästas vid centralorternas uppgift att erbjuda kommunerna
fullgod allmän service och vid förutsättningarna för behövlig kontakt
mellan domstolen och domkretsens olika delar. Utskottet betonade att stor
hänsyn borde tas till synpunkter från lokalt håll rörande bygdens behov från
rättsvårdssynpunkt och i fråga om service. Vid riksdagsbehandling år 1973 av
en fråga om genomförande av en redan beslutad sammanföring av domkretsar
uttalade justitieutskottet att 1969 års riktlinjer måste ses i belysning av senare
fattade regionalpolitiska beslut. Särskilt hänvisades till uttalanden av statsmakterna
om att arbetet på att tillförsäkra människorna i olika delar av landet
likvärdiga levnadsbetingelser måste fullföljas med all kraft. Den tingsrätt,
vars indragning var ifrågasatt, borde sålunda behållas. Detta gavs regeringen
till känna (JuU 1973:44, rskr. 376). Liknande synpunkter framförde utskottet
i ett motsvarande ärende år 1974 (JuU 1974:9, rskr. 149). Översynen av domkretsindelningen
ansågs därefter vara i princip avslutad (prop. 1974:172, JuU
40).

De allmänna domstolarna utgörs av 97 tingsrätter och sex hovrätter samt
högsta domstolen. Arbetsläget i de allmänna domstolarna har under de senaste
åren varit och är alltjämt ansträngt (se JuU 1984/85:25 s. 1 ff, prop.

1985/86:100 bil. 4 s. 85 ff och JuU 1985/86:23 s. 3 f).

Utvecklingen beträffande förvaltningsdomstolarna

Organisationen av rättskipningen inom förvaltningsdomstolarna undergick
en radikal förändring under 1970-talet. Dessförinnan företedde systemet för
rättskipning och besvärsprövning en mycket splittrad bild. Behandlingen av
besvär var anförtrodd ett stort antal myndigheter, av vilka en del var vanliga
förvaltningsmyndigheter och andra var förvaltningsdomstolar och likartade

organ. Inom förvaltningsmyndigheterna utgjorde prövningen av besvärsmål 6

enbart ett led bland andra i myndighetens verksamhet medan för förvaltnings- JuU 1985/86:28
domstolarna besvärsprövningen var den enda eller huvudsakliga uppgiften.

Som de viktigaste regionala besvärsmyndigheterna skall här nämnas länsstyrelserna
och, inom deras ram, prövningsnämnderna som prövade besvär över
taxeringsnämnds beslut.

År 1971 beslutade riksdagen efter ett mycket långvarigt utredningsarbete
om en stor förvaltningsrättsreform. Då tillkom lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen (1971:290) och förvaltningsprocesslagen
(1971:291). Länsstyrelserna organiserades om, och en del av de förvaltningsrättskipande
uppgifterna hänfördes till särskilt inrättade domstolar,
en länsrätt och en länsskatterätt i varje län. År 1975 tillkom en fastighetstaxeringsrätt
i varje län. I administrativt hänseende knöts dessa domstolar först till
länsstyrelserna. Senare gavs länsdomstolarna en från länsstyrelserna helt fristående
ställning och sammanfördes till en domstol — länsrätten — för varje
län (prop. 1977/78:170, KU 47 och prop. 1978/79:86, JuU 27).

Som en helt fristående allmän förvaltningsdomstol räknas också mellankommunala
skatterätten, som i instansordningen står på samma nivå som
länsrätterna. T. o. m. juni 1981 var den administrativt knuten till riksskatteverket
(se JuU 1980/81:34 och SkU 1984/85:23 samt Ds Fi 1986:5, vari en avveckling
av domstolen föreslås).

Genom förvaltningsrättsreformen avlastades regeringsrätten arbetsuppgifter
därigenom att tyngdpunkten i den domstolsmässiga besvärsprövningen i
förvaltningsärenden flyttades från denna domstol till kammarrätt. Kammarrätt
gavs ställning som allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten
med i stort sett samma målområde som denna. I anslutning härtill byggdes
kammarrättsorganisationen ut kraftigt. Sålunda har över landet nya kammarrätter
inrättats, i Göteborg (1971), Sundsvall (1974) och Jönköping (1977).

Domarkarriären byggdes upp efter mönster från de allmänna domstolarna.

Vid beslutet om utbyggnaden av kammarrättsorganisationen fästes vikt vid de
gynnsamma återverkningar som regionala kammarrätter skulle kunna ha
bl. a. på den regionala och lokala förvaltningsverksamheten, t. ex. genom den
utbildning av unga jurister som en kammarrätt bedriver. Kammarrätten ansågs
bli en värdefull rekryteringskälla i fråga om kvalificerade uppgifter inom
den allmänna förvaltningen, och den regionala förvaltningen ansågs erbjuda
en naturlig rekryteringsbas för kammarrätter.

Beträffande regleringen av förfarandet hos förvaltningsdomstol gjordes vid
reformen jämförelser med rättegångsbalken. En rad synpunkter ansågs tala
för att förfarandet gavs en mindre utförlig författnigsreglering än den som gäller
för de allmänna domstolarna. Bl. a. pekades på att de krav på formella regler
som rättegången i dispositiva tvistemål uppställer för de allmänna domstolarnas
del inte gäller i förvaltningsprocessen. Vidare pekades på att officialprövningsprincipen
gäller i praktiskt taget alla mål hos förvaltningsdomstol
och på att förvaltningsmålens skiftande beskaffenhet motiverar en ganska stor
handlingsfrihet att anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer.

Man borde också undvika en formalisering av processen som skulle innebära
att allmänheten i ökad utsträckning måste anlita juridiskt biträde. Reglerna i
förvaltningsprocesslagen präglas av detta synsätt.

Arbetsläget i de allmänna förvaltningsdomstolarna har under de senaste
åren varit och är alltjämt ansträngt (se JuU 1984/85:25 s. 18 f, prop.

1985/86:100 bil. 4s. 88 ff och JuU 1985/86:23 s. 16 f; jämför riksrevisionsver- 1

kets rapport 1977:1251 och promemoria 1985:98 om verksamheten vid kammarrätterna).

Domstolsverket JuU 1985/86:28

År 1975 inrättades domstolsverket som en central förvaltningsmyndighet för
domstolsväsendet. Verket övertog uppgifter som tidigare legat på hovrätterna
och justitiedepartementet (och domstolsväsendets organisationsnämnd). Verket
är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna
förvaltningsdomstolarna, bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna,
rättshjälpsnämnderna och de allmänna advokatbyråerna.

Domstolsverket har bl. a. att svara för organisationsfrågor samt personaloch
ekonomiadministration inom verksamhetsområdet. Organisationsfrågorna
omfattar t. ex. rationalisering, ADB samt byggnads- och utrustningsfrågor.
En huvuduppgift för verket är också att svara för utbildning och information
på domstolsväsendets område.

I samband med domtolsverkets inrättande och senare har utskottet framhållit
vikten från rättssäkerhetssynpunkt av att upprätthålla principen om domstolarnas
grundlagsfästa självständighet i den dömande och i övrigt rättstillämpande
verksamheten (se JuU 1975:1 s. 13 och 1982/83:24 s. 2 f; jämför
JuU 1985/86:1 s. 25).

Speciella domstolar för särskilda rättsområden m. m.

Behovet av särskild sakkunskap för rättskipningen inom ett visst rättsområde
är en omständighet som har motiverat inrättandet av speciella domstolar utanför
det ordinära domstolssystemet eller av speciella organisatoriska enheter
mer eller mindre fast knutna till ordinära domstolar. Liknande skäl har stundom
lett till att handläggningen av vissa måltyper koncentrerats till en eller flera
av de vanliga domstolarna, ofta i kombination med regler om särskild sammansättning
av domstolen.

Fastighetsdomstol är en sådan typ av domstol, införd år 1969. Det skall finnas
en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen kan föreskriva att annat område
än län skall utgöra domkrets för fastighetsdomstol eller att flera fastighetsdomstolar
skall finnas för samma område. Fastighetsdomstol är den tingsrätt
som regeringen bestämmer.

Fastighetsdomstolarna, som har trätt i stället för de äldre ägodelningsrätterna
och expropriationsdomstolarna, har att handlägga fastighetsrättsliga mål
enligt bestämmelser i ett stort antal författningar.

Fastighetsdomstol består av två lagfarna ledamöter, en eller två tekniska ledamöter
och två nämndemän. I vissa mål är sammansättningen två lagfarna ledamöter
och tre nämndemän.

I dessa mål får en teknisk ledamot ingå i rätten i stället för en av nämndemännen.
Regleringen i ämnet innefattar också särskilda regler om hovrättens
sammansättning i fastighetsmål. (Se lagen [1969:246] om domstolar i fastighetsmål.
)

I en nyligen framlagd proposition (prop. 1985/86:83) tas upp vissa processuella
frågor angående talan om ersättning enligt en föreslagen miljöskadelag.

Enligt propositionen skall sådan talan föras vid tingsrätt. Avser ersättningen
skada på fastighet eller på byggnad eller annan anläggning på annans mark,
skall talan dock föras vid fastighetsdomstol. Lösningen innebär att miljöskademål
även i fortsättningen kommer att prövas av skilda typer av domstolar.

Olägenheterna härmed bör emellertid enligt föredragande statsrådet kunna

avhjälpas genom en samtidigt föreslagen regel om rätt för fastighetsdomstol 8

att gemensamt med mål som skall prövas där handlägga även andra mål.

I sammanhanget erinras i propositionen om att rättegångsutredningen har JuU 1985/86:28
att överväga bl. a. om fastighetsdomstolarna skall finnas kvar eller om deras
uppgifter i stället skall handhas av de allmänna domstolarna.

Propositionen behandlas i lagutskottets betänkande LU 1985/86:25.

År 1972 avskaffades de tidigare vattendomstolarna som fristående enheter och
knöts till tingsrättsorganisationen på liknande sätt som fastighetsdomstolarna,
dvs. vissa tingsrätter utses att vara vattendomstolar (sex stycken), och i
denna funktion har tingsrätten särskild sammansättning. Som överrätt i vattenmål
(vattenöverdomstol) fungerar Svea hovrätt. Som sista domstol i vattenmål
dömer högsta domstolen. (Se 13 kap. vattenlagen [1983:291].)

Efter tillkomsten av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
råder en särskild ordning för handläggning av bl. a. tvister i vafrågor.
Bestämmelser härom ges i lagen (1976:839) om statens va-nämnd. Tidigare
hade sådana tvister det här gäller handlagts, förutom i administrativ
ordning av länsstyrelse, i rättegång vid allmänna domstolar. Talan mot nämndens
beslut förs hos Svea hovrätt (vattenöverdomstolen) och hovrättens avgörande
överklagas till högsta domstolen.

Frågan om kompetensfördelningen mellan statens va-nämnd och allmän
domstol har stundom aktualiserats. I ett ställningstagande år 1980 fann utskottet
att den rådande ordningen är både lämplig och ändamålsenlig. Härvidlag
hänvisades — såsom under förarbetena — till det värde som ligger i att bedömningen
av de i många avseenden specifika va-frågorna ankommer på en
för hela landet gemensam instans med särskild erfarenhet och sakkunskap på
området (JuU 1980/81:3).

Det finns också särskilda sjörättsdomstolar. Regler härom ges i 14 kap. sjölagen
(1891:35 s. 1) och i förordningen (1975:931) om sjörättsdomstolar. De
tingsrätter som regeringen utser — för närvarande sju stycken — är sjörättsdomstolar.
Sådan tingsrätt är första instans i tvistemål rörande förhållande
som avses i sjölagen liksom i brottmål i fråga om gärning som avses i den lagen.

Denna koncentration av vissa mål till sjörättsdomstolar gäller också för sjöförklaring.
Vid sammanträde för sjöförklaring skall rätten bestå av en lagfaren
domare som ordförande samt två personer som är kunniga och erfarna i
sjöväsendet. För klandertalan mot dispasch gäller på liknande sätt att tingsrätten
är domför med tre eller högst fyra lagfarna domare jämte tre särskilda ledamöter
som är kunniga i handel och sjöfart.

Ett annat område med särreglering är rättegången i tryckfrihetsmål. De grundläggande
bestämmelserna härom finns i 12 kap. tryckfrihetsförordningen. För
tryckfrihetsmålen har byggts upp ett system med i princip en behörig domstol
i varje län, nämligen den tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelsen har sitt
säte.

Till tryckfrihetsmål hänförs mål om ansvar eller skadestånd på grund av
tryckfrihetsbrott, vissa ansökningsmål om konfiskering av tryckt skrift samt
mål om ansvar eller skadestånd för meddelare eller uppgiftsanskaffare.

— Här kan nämnas att mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott m. m. enligt radioansvarighetslagen
(1966:756) upptas av Stockholms tingsrätt och handläggs
på samma sätt som tryckfrihetsmål. En liknande ordning gäller också talan
enligt lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. Sådan

talan prövas av behörig tingsrätt (i fråga om satellitsändningar av Stockholms 9

tingsrätt) med jury på i princip samma sätt som i tryckfrihetsmål.

Frågan om brott föreligger prövas av en jury om nio medlemmar. Parterna
kan dock komma överens om att hänskjuta målet till rättens avgörande utan
juryprövning. Vid juryprövning skall brott anses föreligga om minst sex jurymän
är ense om det. Om juryn finner att brott inte föreligger, frikänns den tilltalade
och den frikännande domen skall stå fast. Vid motsatt utgång av juryprövningen
skall frågan prövas också av rätten. Rätten kan frikänna den tilltalade
eller hänföra brottet under en mildare — men inte strängare — straffbestämmelse
än den som juryn har tillämpat. — Mer detaljerade regler om
tryckfrihetsprocessen finns i lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången
i tryckfrihetsmål.

Rättegångsordningen i tryckfrihetsmål — bl. a. frågan om jurysystemet och
domkretsindelningen — har behandlats av yttrandefrihetsutredningen i betänkandena
(SOU 1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet och (SOU 1983:70)
Värna yttrandefriheten. Utredningens förslag övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Ytterligare ett rättsområde med särreglering är patenträtten.

De grundläggande bestämmelserna om patent finns i patentlagen
(1967:837). Patent- och registreringsverket prövar ansökan om patent. Verkets
beslut i patentärenden kan överklagas till patentbesvärsrätten. Denna förvaltningsdomstol
inrättades år 1978 och ersatte då patent- och registreringsverkets
besvärsavdelning. Denna domstol är i administrativt hänseende knuten
till patentverket. Patentbesvärsrättens beslut överklagas till regeringsrätten,
i den mån överklagande får ske. Prövningstillstånd krävs vid överklagande
till regeringsrätten.

Från denna besvärsprocess skiljer sig patentprocessen. Därmed avses handläggningen
av mål som rör giltigheten av patent och intrång i patent m. m.
Dessa mål handläggs av allmän domstol. Vissa bestämmelser om rättegången
i patentmål finns i patentlagen. I den mån särskilda regler inte har meddelats
där, gäller de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken.

Enligt patentlagen prövas patentmål av Stockholms tingsrätt som första instans.
Ett avgörande av tingsrätten kan överklagas till Svea hovrätt. Prövningstillstånd
erfordras vid överklagande av hovrättens avgörande till högsta
domstolen. Såväl för tingsrätten som för hovrätten gäller särskilda regler om
rättens sammansättning. Vid huvudförhandling i patentmål skall således i både
tingsrätt och hovrätt jämte lagfarna ledamöter ingå tekniskt sakkunniga ledamöter.

Patentprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå en effektivare och
bättre fungerande patentprocess än den nuvarande och att se över sanktionssystemet
vid patentintrång (se SOU 1983:35). I en proposition grundad på utrednigens
förslag och remissbehandling av det har regeringen nyligen föreslagit
olika åtgärder i det angivna syftet (prop. 1985/86:86). I propositionen uttalar
sig föredragande statsrådet bl. a. mot ett förslag om inrättande av en ny särskild
domstol för både patentmål och patentbesvärsmål. Även om förslaget
skulle bota många brister i den nuvarande ordningen innefattar det enligt statsrådet
samtidigt omfattande förändringar som berör såväl de allmänna domstolarnas
som förvaltningsdomstolarnas organisation. Ett skäl att gå fram
med försiktighet i detta avseende är enligt statsrådet att andra delar av domstolsväsendet
för närvarande är föremål för behandling. Flan hänvisar härvidlag
bl. a. till rättegångsutredningens arbete. Propositionen behandlas i lagutskottets
betänkande LU 1985/86:29.

JuU 1985/86:28

Nyligen har riksdagen fattat beslut om koncentration till vissa domstolar av JuU 1985/86:28
frågor inom ett särskilt rättsområde, nämligen handläggningen av mål om
ekonomisk brottslighet vid s. k. eko-domstolar (prop. 1984/85:178, JuU 39,
rskr. 360).

Enligt denna ordning skall fr. o. m. den 1 juli 1985 vidlyftiga eller komplicerade
brottmål, i vilka ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden har väsentlig
betydelse för bedömningen, företrädesvis handläggas av vissa tingsrätter
som särskilt utsetts av regeringen. Det gäller här i princip en tingsrätt för var
och en av de 13 åklagarregioner som landet delats in i. Dessa tingsrätter har fått
möjlighet att i brottmål låta experter på ekonomiska och skatterättsliga frågor
ingå i rätten som särskilda ledamöter. De ekonomiska experterna skall utses av
domstolen bland personer som i förväg förordnats av regeringen. Som ekonomiska
experter skall främst kvalificerade revisorer anlitas. Som skatterättsliga
experter skall tjänstgöra domare från främst länsrätterna och kammarrätterna.

Även hovrätterna har fått möjlighet att anlita ekonomiska och skatterättsliga
experter.

I fråga om de allmänna domstolarnas handläggning av skattebrottmål har
samtidigt införts en uttrycklig skyldighet för domstolen att i sådana mål samråda
med en allmän förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet, där
en fråga om skatt eller avgift som har samband med skattebrottmålet är anhängig.

I detta sammanhang bör erinras om en annan nyligen genomförd reglering
i fråga om förhållandet mellan förfarandet i skattebrottmål och taxeringsprocessen.
Fr. o. m. den 1 juli 1983 infördes i skattebrottslagen regler som innebär
att vilandeförklaring av brottmål i angivna fall får äga rum endast om det är
av avgörande betydelse för prövningen av brottmålet att frågan om skatteskyldighet
i skatteprocessen avgörs först. Samtidigt infördes bestämmelser om
bl. a. förtursbehandling vid förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter
av skattefrågor när dessa är av väsentlig betydelse för förundersökning
eller åtal angående skattebrott (prop. 1982/83:134, JuU 36, rskr. 378).

En annan särreglering om rättegångsförfarandet ges i militära rättegångslagen
(1948:472). Där ges föreskrifter om att krigsrätt i stället för allmän underrätt
skall — i den utsträckning regeringen bestämmer — vara domstol för avdelning
av försvarsmakten under beredskapstillstånd och då riket är i krig. Krigsrätt
kan också, utan att beredskapstillstånd har inträtt, enligt regeringens förordnande
inrättas vid avdelning av försvarsmakten där beredskapsövning fullgörs.
Krigsrätt består av en lagfaren krigsdomare som ordförande samt en
nämnd med tre ledamöter, varav två är civila och en militär. Allmän åklagare
vid krigsrätt är en krigsfiskal.

Enligt förslag i en nyligen framlagd proposition skall krigsrättsorganisationen
avskaffas och dess uppgifter överföras till det civila rättsväsendet
(prop. 1985/86:9). Propositionen behandlas i utskottets betänkande JuU
1985/86:24.

Hyresnämnderna, arrendenämnderna och bostadsdomstolen intar också en
särskild ställning.

Statliga, regionala hyresnämnder inrättades den 1 januari 1969 i samband
med en genomgripande reform av de allmänna bestämmelserna om hyra. Hyresnämndernas
uppgifter och sammansättning regleras i lagen (1973:188) om 11

arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen). JuU 1985/86:28

Hyresnämnden har till uppgift att medla i hyres- och bostadsrättstvister. På
hyresnämnden har vidare lagts att pröva vissa hyrestvister enligt hyreslagen
samt frågor enligt bostadsrättslagen (1971:479), bostadsförvaltningslagen
(1977:792), bostadssaneringslagen (1973:531), hyresförhandlingslagen
(1978:304), lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m., bostadsanvisningslagen
(1980:94) och lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för
ombildning till bostadsrätt. Hyresnämnden skall också vara skiljenämnd i
hyres- eller bostadsrättstvister.

Enligt 5 § nämndlagen består hyresnämnd av en lagfaren ordförande och två
andra ledamöter, av vilka den ene skall vara väl förtrogen med förvaltning av
hyresfastigheter och den andre vara väl förtrogen med bostadshyresgästers
förhållanden. När ett ärende inför hyresnämnden rör bostadsrättsfastighet
skall den förstnämnda intresseledamoten bytas ut mot en ledamot som är väl
förtrogen med förvaltning av bostadsrättsfastigheter.

Rör ett ärende annan lägenhet än bostadslägenhet skall intresseledamoten
på bostadshyresgästsidan ersättas av en ledamot som är väl förtrogen med näringsidkande
hyresgästers förhållanden. För ledamot skall finnas en eller flera
ersättare.

Innan annan ledamot än ordförande förordnas skall sådan riksorganisation
av fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare eller näringsidkare som
nied hänsyn till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses
väl företräda den intressegrupp som det är fråga om beredas tillfälle att avge
förslag.

Arrendenämnderna i deras nuvarande utformning tillskapades vid införandet
av jordabalken. De är uppbyggda efter förebild av hyresnämnderna och
deras uppgifter och sammansättning regleras också i nämndlagen.

Arrendenämnden skall medla samt vara skiljenämnd i arrendetvister.

Nämnden skall också pröva bl. a. tvister om förlängning av arrendeavtal.

Enligt 2 § nämndlagen består arrendenämnden av en lagfaren ordförande
och två andra ledamöter. Av sistnämnda två ledamöter skall den ene såsom
ägare av jordbruksfastighet eller på liknande sätt ha förvärvat erfarenhet av
arrendeförhållanden och den andre vara jordbruksarrendator eller, när ärendet
rör bostadsarrende, bostadsarrendator. För ledamot skall finnas en eller
flera ersättare.

Under samma förutsättningar som gäller beträffande hyresnämnderna skall
riksorganisation av jordägare eller arrendatorer beredas tillfälle att avge förslag
innan annan ledamot än ordförande förordnas.

Fullföljdsordningen i arrendetvister är tämligen komplicerad, jämför LU
1983/84:35 s. 30. Lagutskottet uttalar i det betänkandet att en reform av arrendeprocessen
bör anstå i avbidan på resultatet av rättegångsutredningens arbete.

Varken hyresnämnd eller arrendenämnd är domstol i egentlig mening. De
får närmast ses som förvaltningsmyndigheter. Ger inte nämndlagen ledning
vid förfarandet i nämnderna, tillämpas förvaltningslagen (1971:290). Dock
finns i nämndlagen en uttrycklig bestämmelse om att rättegångsbalkens bestämmelser
om jäv mot domare tillämpas på ledamot i nämnd.

Bostadsdomstolen inrättades den 1 juli 1975 som en central överinstans för
ärenden som behandlats av hyresnämnd. Dessförinnan var systemet för fullföljd
av talan mot hyresnämnds avgörande inte enhetligt reglerat. Det var för
att komma till rätta med den bristande enhetlighet i rättstillämpningen som bli- 12

vit en följd av den splittrade fullföljdsordningen som bostadsdomstolen tillkom.
Bostadsdomstolens verksamhetsområde och sammansättning regleras i
lagen (1974:1082) om bostadsdomstol. Enligt lagen skall bostadsdomstolen ta
upp besvär mot hyresnämnds beslut enligt vad som föreskrivs i lag eller annan
författning. Bostadsdomstolens avgöranden kan inte överklagas.

Bostadsdomstolen skall enligt 5 § lagen om bostadsdomstol bestå av minst
tre ledamöter som är lagkunniga och erfarna i domarvärv (lagfarna ledamöter).
Vidare skall ingå en teknisk ledamot, dvs. en ledamot med teknisk utbildning
och erfarenhet av värderings- eller byggnadsteknik. Därutöver skall finnas
högst tolv ledamöter med särskild sakkunskap om förhållandena på bostadsmarknaden
(intresseledamöter).

Regeringen förordnar ledamöterna i domstolen och en eller flera ersättare
för annan ledamot än lagfaren ledamot. Lagfaren ledamot och teknisk ledamot
får inte förordnas bland personer som kan anses företräda fastighetsägares,
hyresgästers eller bostadsrättshavares intressen. Innan intresseledamot
förordnas skall sådan riksorganisation av fastighetsägare, bostadsrättsföreningar,
hyresgäster, bostadsrättshavare eller näringsidkare som med hänsyn
till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses väl företräda
den intressegrupp som det är fråga om beredas tillfälle att avge förslag.

Bostadsdomstolen är domför antingen med sju ledamöter (den större sammansättningen)
eller med fyra ledamöter (den mindre sammansättningen).
Domstolen upphör att vara domför i den mindre sammansättningen, om någon
av ledamöterna påkallar att målet skall prövas i den större sammansättningen.
Sammanträder domstolen med sju ledamöter skall tre av dem vara lagfarna
och fyra av dem vara intresseledamöter. Sammanträder domstolen i den
mindre sammansättningen skall två av ledamöterna vara lagfarna och två vara
intresseledamöter. När domstolen sammanträder i den större sammansättningen
kan intresseledamöterna överrösta de lagfarna ledamöterna. I den
mindre sammansättningen blir — om två röstar för ett avgörande och två emot
— ordförandens röst utslagsgivande.

Uppsättningen av intresseledamöter blir olika beroende på målets beskaffenhet.
När domstolen skall avgöra mål i den större sammansättningen skall
på fastighetsägarsidan delta två företrädare för allmännyttiga bostadsföretag,
enskilda fastighetsägare eller bostadsrättsföreningar beroende på vad slags
fastighet tvisten rör. På hyresgästsidan skall delta två intresseledamöter som
är väl förtrogna med bostadshyresgästers förhållanden eller, vid prövning av
fråga som rör hyresrätt till lokal, näringsidkande hyresgästers förhållanden. I
bostadsrättstvister ersätts dessa intresseledamöter av sådana intresseledamöter
som är väl förtrogna med bostadsrättshavares förhållanden.

Den tekniska ledamoten skall delta i stället för lagfaren ledamot, om ärendets
beskaffenhet eller annat särskilt skäl föranleder det.

Rättegångsbalkens bestämmelser om domarjäv tillämpas också på ledamot
i bostadsdomstolen.

Frågan om hyresprocessen och ordningen med intresseledamöter har aktualiserats
i riksdagen vid olika tillfällen (se LU 1982/83:19, LU 1983/84:5y, BoU
1983/84:29). Önskemål om överförande av de aktuella arbetsuppgifterna till
de allmänna domstolarna har då avstyrkts bl. a. under hänvisning till det arbete
som bedrivs inom rättegångsutredningen (Ju 1977:06). Motioner om att intresseledamöter
inte bör delta i den ifrågavarande handläggningen har avstyrkts
under framhållande av att det inte finns behov av att ändra sammansättningsreglerna
och under hänvisning till rättegångsutredningens arbete.

JuU 1985/86:28

Som framgår av det följande kommer rättegångsutredningen i sitt fortsatta JuU 1985/86:28
arbete att ta upp frågan om överförande av hyresprocessen till allmän domstol.

I detta sammanhang bör också nämnas arbetsdomstolen och marknadsdomstolen.

Arbetsdomstolen inrättades den 1 januari 1929. Dess verksamhetsområde
och sammansättning regleras i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Enligt denna lag skall arbetsdomstolen som första domstol i huvudsak ta upp
och avgöra tvister som väcks av arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation eller
av arbetsgivare som själv slutit kollektivavtal, om målet gäller tvist om kollektivavtal
eller annan arbetstvist som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande
i arbetslivet eller om det är fråga om arbetstvist i övrigt under förutsättning
att kollektivavtal gäller mellan parterna eller att enskild arbetstagare som
berörs av tvisten sysselsätts i arbete som avses med kollektivavtal vilket arbetsgivaren
är bunden av. Arbetsdomstolen är också överrätt i arbetstvister som
enligt särskilda bestämmelser skall handläggas av tingsrätt. Arbetsdomstolens
domar eller beslut kan inte överklagas.

Arbetsdomstolen består av högst tre ordförande, högst tre vice ordförande
samt 16 andra ledamöter. Ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter
utses av regeringen bland personer som inte kan anses företräda
arbetsgivar- eller arbetstagarintressen. Ordförande och vice ordförande skall
vara lagkunniga och erfarna i domarvärv. De tre andra ledamöterna skall ha
särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden. Övriga 13 ledamöter utses
av regeringen enligt följande:

o fyra efter förslag av Svenska arbetsgivareföreningen,
o en efter förslag av Svenska kommunförbundet,
o en efter förslag av Landstingsförbundet,
o en såsom representant för staten som arbetsgivare,
o fyra efter förslag av Landsorganisationen i Sverige,
o två efter förslag av Tjänstemännens centralorganisation.

För var och en av de ordinarie ledamöterna (utom domstolens tre ordförande)
skall finnas högst tre ersättare. De utses i samma ordning som ledamöterna
med det undantaget att Centralorganisationen SACO/SR har rätt att föreslå
två av ersättarna för de ledamöter som utses efter förslag av TCO.

Arbetsdomstolen är domför med ordförande samt högst sex och lägst fyra
andra ledamöter. Av de ledamöter som inte företräder arbetsgivar- eller arbetstagarintressen
får då delta högst tre och lägst en. Av övriga ledamöter deltar
högst fyra och lägst två, lika många för vardera arbetsgivarsidan och arbetstagarsidan.
Normalt är arbetsdomstolen i sin dömande verksamhet sammansatt
av sju ledamöter, nämligen ordförande, vice ordförande och en tredje
ledamot samt två från arbetsgivarsidan och två från arbetstagarsidan. Rättegångsbalkens
regler om domarjäv gäller även vid arbetsdomstolen.

Marknadsdomstolen tillkom den 1 januari 1971 då lagen om otillbörlig
marknadsföring trädde i kraft. Domstolen benämndes till utgången av år 1972
marknadsrådet. Marknadsdomstolen övertog också de uppgifter enligt lagen
(1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet
(konkurrensbegränsningslagen) som tidigare ålåg näringsfrihetsrådet,
vilket hade inrättats enligt beslut år 1953.

Marknadsdomstolen handlägger ärenden enligt konkurrenslagen

(1982:729) — vilken den 1 januari 1983 har ersatt den ovan nämnda konkur- JuU 1985/86:28
rensbegränsningslagen —, ärenden enligt marknadsföringslagen (1975:1418)
och ärenden enligt lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.
Förfarandet i marknadsdomstolen regleras genom dessa lagar och genom
lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m. Utom såvitt gäller beslut som
skall prövas av regeringen är marknadsdomstolen slutinstans i samtliga
ärenden.

Marknadsdomstolen består av ordförande och vice ordförande samt tio
andra ledamöter. För varje ledamot utom ordföranden skall finnas en eller flera
ersättare. Alla utses för viss tid av regeringen. Ordföranden och vice ordföranden
skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv. Fyra av de andra ledamöterna
är särskilda ledamöter, tre för ärenden om konkurrensbegränsning
och en för ärenden om marknadsföring och ärenden om oskäliga avtalsvillkor.

Den sistnämnde skall ha särskild insikt i konsumentfrågor. Av de tre ledamöterna
för ärenden om konkurrensbegränsning skall en vara lagkunnig och erfaren
i domarvärv och två ha särskild insikt i näringslivets förhållanden. Av
övriga ledamöter skall tre utses bland företrädare för företagarintressen och
tre bland företrädare för konsument- och löntagarintressen. Ordföranden, vice
ordföranden och de särskilda ledamöterna får däremot inte utses bland personer
som kan anses företräda sådana intressen.

Marknadsdomstolen är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter
är närvarande. I beslut skall delta lika antal ledamöter som företräder företagarintressen
samt konsument- och löntagarintressen, dvs. en, två eller tre av
vardera kategorin. Av de särskilda ledamöterna deltar endast den eller de som
har utsetts för sådant ärende som det är fråga om. Antalet ledamöter som deltar
i ett beslut kan sålunda variera från elva till fem. Som marknadsdomstolens
beslut gäller den mening varom de flesta ledamöter förenar sig; vid lika röstetal
har ordföranden utslagsröst. Bestämmelserna i rättegångsbalken om jäv mot
domare tillämpas också på ledamot i marknadsdomstolen.

Också frågan om sammansättningen med partsrepresentanter i arbetsdomstolen
och marknadsdomstolen har prövats i riksdagen från tid till annan, se
LU 1982/83:19. Önskemål om en generell utredning eller utvärdering av systemet
med partssammansatta domstolar har därvid avvisats under hänvisning
till att skäl att överväga annan ordning inte föreligger. Här bör särskilt hänvisas
till yttranden från näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet som fogats
till lagutskottets nyssnämnda betänkande.

En särställning i domstolssystemet intar också de år 1979 inrättade försäkringsdomstolarna
för besvärsprövning inom socialförsäkringen. Dessa är tre
regionala domstolar, försäkringsrätten för Mellansverige, försäkringsrätten
för Södra Sverige och försäkringsrätten för Norra Sverige, samt som högsta
besvärsinstans försäkringsöverdomstolen (tidigare försäkringsdomstolen).

Huvudbestämmelserna i ämnet ges i lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar.

De regionala försäkringsdomstolarna är domföra med tre yrkesdomare,
som i princip skall vara lagfarna. Vid prövningen av vissa mål ingår två nämndemän.
Försäkringsöverdomstolen är domför med fem ledamöter, av vilka tre
skall vara lagfarna. I vissa situationer är försäkringsöverdomstolen domför
med endast tre lagfarna ledamöter.

I samband med beslutet om införande av de nya försäkringsdomstolarna 11

prövades frågan om inte besvärsorganisationen inom socialförsäkringen i stället
borde knytas till de allmänna förvaltningsdomstolarna (SfU 1977/78:15).

Till stöd för en sådan ordning anfördes bl. a. att nya specialdomstolar borde JuU 1985/86:28
inrättas endast om mycket starka skäl talar för det. Vederbörande utskott tog
avstånd från tanken under hänvisning till att socialförsäkringsärendena är en
relativt enhetlig grupp av ärenden i fråga om vilka kravet på snabb handläggning
är särskilt framträdande. Det anfördes också att ärendeprövningen genom
den pågående differentieringen av socialförsäkringsförmånerna otvivelaktigt
blivit svårare. Utskottet underströk emellertid samtidigt att ställningstagandet
inte hindrar att man i en framtid kan överväga att integrera socialförsäkringsdomstolarna
med de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Ställningstagandet vidhölls när frågan återkom några år senare (SfU
1981/82:7). Beträffande argumenten mot ordningen med försäkringsdomstolarna
som specialdomstolar uttalade vederbörande utskott särskilt följande.

Som ett vägande skäl mot att inrätta specialdomstolar brukar framhållas att
sådana domstolars målområde blir snävt och att detta medför att domarnas
kunskaper inom andra områden begränsas. Socialförsäkringen, som berör
praktiskt taget alla medborgare, inrymmer emellertid i sig ett mycket brett register
av frågor med anknytningspunkter till de flesta sektorer i samhället.

Rekryteringsunderlaget för försäkringsdomstolarnas personal är i huvudsak
detsamma som för förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna.

En övergång mellan olika domstolsorganisationer har också blivit alltmer vanlig.
En sådan utveckling är i sig önskvärd och bidrar till att tillföra de olika
domstolarna värdefulla kunskaper från andra områden av samhällslivet än
domstolens eget. Härmed försvagas argumenten mot försäkringsrätterna såsom
specialdomstolar.

Handläggningen av mål rörande barn

Den i detta ärende aktualiserade frågan om s. k. dubbla processer i mål rörande
barn har nyligen behandlats av riksdagen med anledning av en motion (se
LU 1984/85:5).

Motionären erinrade om att mål enligt föräldrabalken (FB) om vårdnad om
och umgänge med barn prövas av allmän domstol medan frågor om verkställighet
av beslut om vårdnad eller umgänge enligt FB samt mål enligt socialtjänstlagstiftningen
behandlas av förvaltningsdomstol. Ett ärende rörande ett
barn kan, framhöll motionären, prövas av olika instanser samtidigt men på
olika grunder. Enligt motionären måste det för barnens skull införas något
slags spärr mot alltför många processer och långdragen handläggning i olika
led i processen. Åtgärder måste också vidtas för att samordna bestämmelserna
i FB och socialtjänstlagstiftningen. 1 motionen yrkades att riksdagen hos regeringen
skulle begära en översyn av lagstiftningen för att förhindra många och
långa processer i vårdnadsmål m. m.

Vederbörande utskott erinrade till en början om att den rättsliga vårdnaden
om ett barn enligt FB bl. a. innebär att den som har vårdnaden om barnet har
ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov
blir tillgodosedda och att det får den tillsyn, försörjning och utbildning som
behövs. Vårdnadshavare är i regel barnets föräldrar eller en av dem. Frågor
om vårdnaden, liksom spörsmål om umgängesrätt med barnet, kan aktualiseras
bl. a. vid en skilsmässa mellan föräldrarna. Sådana frågor prövas som tidigare
nämnts av allmän domstol, dvs. i första instans av tingsrätt med möjlighet
till överprövning i hovrätt och, under vissa förutsättningar, högsta domstolen.

Vägrar en förälder att rätta sig efter domstolens beslut om vårdnad eller um- 16

gange kan den andra föräldern begära hos förvaltningsdomstol att beslutet
verkställs. Med förvaltningsdomstol avses instansordningen länsrätt, kammarrätt
och regeringsrätten.

I syfte bl. a. att stärka barnens rättsliga ställning infördes den 1 juli 1983 nya
bestämmelser om vårdnad och umgänge samt om verkställighet av sådana avgöranden
(prop. 1981/82:168 och 1982/83:165, LU 1982/83:17 och 41). 1 förarbetena
diskuterades frågan om verkställighetsmålen skulle flyttas från förvaltningsdomstolarna
till de allmänna domstolarna. Därvid ansågs övervägande
skäl tala för att målen också i fortsättningen borde handläggas av förvaltningsdomstol.

Utskottet pekade vidare på att man måste skilja den rättsliga vårdnaden om
ett barn från den faktiska vården av barnet. Inget hindrar att den faktiska vården
utövas av annan än vårdnadshavaren. Vårnadshavaren kan exempelvis
överlämna den faktiska vården till fosterföräldrar utan att det härigenom sker
någon ändring i hans eller hennes rättsliga vårdnad. I socialtjänstlagen
(1980:620), som i princip bygger på frivillighet, regleras b*, a. förfarandena i
samband med att ett barn tas emot och vårdas i ett annat hem än vårdnadshavarens.
Ett barn kan också utan vårdnadshavarens samtycke beredas vård
utanför det egna hemmet, om det brister i omsorgen om barnet eller om barnet
genom sitt beteende själv utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara.
Regler härom finns i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av
unga (LVU). Mål enligt socialtjänstlagen och LVU prövas av förvaltningsdomstol.

Utskottet konstaterade därefter att både bestämmelserna i FB om vårdnad
m. m. och reglerna i socialtjänstlagstiftningen om vård kan bli aktuella beträffande
ett och samma barn samt att systemet kan verka förvirrande och skapa
osäkerhet hos inblandade parter. Systemet kan också missbrukas av t. ex. föräldrar
som är oense i vårdnadsfrågan. Hur pass vanligt det är att processer rörande
ett barn drivs genom instansordningarna enligt ett lagkomplex eller parallellt
med varandra enligt de båda lagkomplexen saknas närmare uppgifter
om. Enligt utskottets uppfattning torde emellertid i övervägande antalet mål
parterna låta sig nöjas med tingsrättens resp. länsrättens avgörande. Detta
hindrade dock inte att utskottet såg allvarligt på sådana fall där systemet uppenbart
missbrukas genom att man i strid mot barnets intressen överklagar eller
begär omprövning i mål om vårdnad om eller vård av barn.

Därefter hänvisade utskottet till att utredningen om barnens rätt (Ju
1977:08) har i uppdrag att överväga den huvudsakliga problemställning som
tas upp i motionen. Resultatet av utredningens arbete borde enligt utskottets
mening avvaktas. Motionen avslogs.

Arbetet inom utredningen om barnens rätt fortgår.

Körkortsmål

Även den i ärendet också aktualiserade frågan om s. k. dubbla processer i
fall om mål om ansvar för trafikbrott och körkortsmål har tidigare behandlats
i riksdagen. Önskemål om en gemensam handläggningsordning har nyligen
avslagits på hemställan av utskottet (JuU 1985/86:6 och 18).

Här hänvisas till redogörelsen i JuU 1985/86:6 särskilt såvitt gäller den år
1981 införda möjligheten för domstolarna att vid bestämmande av påföljd för
trafiknykterhetsbrott ta hänsyn till en körkortsåterkallelse som kan komma
att ske.

JuU 1985/86:28

2 Riksdagen 1985/86. 7 sami Nr 28

Förenklad taxering

JuU 1985/86:28

I betänkandet (SOU 1985:42) Förenklad taxering Principförslag om taxering,
omprövning, process m. m. har skatteförenklingskommittén nyligen lagt fram
förslag som framför allt syftar till en förbättrad kvalitet på taxeringen i första
instans och till en snabbare domstolsprocess. Kommittén föreslår bl. a. möjligheter
till omprövning för att förebygga att otvistiga ärenden förs till skattedomstol.
Förslag läggs också fram angående skatteprocessens uppläggning
som s. k. beloppsprocess eller sakprocess och angående det allmännas processföring.
I sistnämnda hänseende förordas bl. a. att processverksamheten i första
hand bör sikta på rättslig prövning av tvister och inte så mycket som för närvarande
utgöra en förlängning av beskattningsverksamheten. Kommittén redovisar
vissa beräkningar angående tänkbara besparingar för länsrätterna och
kammarrätterna. — Förslaget övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Länsrätternas målområde

Länsdomstolskommittén har i sitt betänkande (SOU 1981:75) Länsrätternas
målområde — Administrativ tvåpartsprocess övervägt bl. a. fördelningen av
mål mellan länsstyrelse och länsrätt samt föreslagit att vissa måltyper förs över
från länsstyrelse till länsrätt. Förslagen har inte lett till lagstiftning (prop.

1983/84:100 bil. 15,BoU26s. 16).

Den psykiatriska tvångsvården

I betänkandet (SOU 1984:64) Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten har socialberedningen
lagt fram förslag till en helt ny lagstiftning på området. Förslagen
innebär bl. a. att olika beslutsfunktioner av rättssäkerhetsskäl bör överföras
från nuvarande särskilda organ till de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Förslagen övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Rättegångsutredningen m. m.

Som delvis framgått av det föregående har den år 1977 tillsatta rättegångsutredningen
ett vidsträckt uppdrag att göra en översyn av rättegångsförfarandet
vid allmän domstol. Utredningen har avlämnat bl. a. delbetänkandet (SOU
1982:25—26) Översyn av rättegångsbalken 1 Processen i tingsrätt och delbetänkandet
(SOU 1986:1) Översyn av rättegångsbalken 2 Högsta domstolen
och rättsbildningen. Utredningsarbetet fortsätter.

I det förstnämnda betänkandet har utredningen tagit upp till utförlig behandling
den i detta ärende aktualiserade frågan om inrättande av jourdomstolar
för vissa fall på straffprocessens område (s. 267 ff)- Förslag om domstolsförhandlingar
under veckoslut och helger har också lagts fram av 1983 års
häktningsutredning i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen — anhållen — häktad
Straffprocessuella tvångsmedel m. m. Frågorna övervägs för närvarande
inom regeringskansliet.

Enligt vad utskottet inhämtat kommer rättegångsutredningen i sitt fortsatta
arbete att ta upp bl. a. frågan om överförande av hyresprocessen till allmän
domstol. Enligt sina direktiv bör utredningen också uppmärksamma vilka
följder en ändring av rättegångsbalkens regelsystem kan få för processen hos

förvaltningsdomstolar och särskilda domstolar i övrigt. Som angetts i det före- 18

gående skall utredningen också överväga om fastighetsdomstolarna skall fin- JuU 1985/86:28
nas kvar eller om deras uppgifter skall föras över till de allmänna domstolarna.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över frågan om behovet av en sådan
utredning som efterlyses i motion 1654. Remissyttranden har avgetts av justitiekanslern,
domstolsverket, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge,
hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten
i Jönköping, Stockholms tingsrätt, Uppsala tingsrätt, länsrätten i Stockholms
län, länsrätten i Norrbottens län, försäkringsöverdomstolen, Sveriges
advokatsamfund och Sveriges domareförbund. Härjämte har yttrande inkommit
från Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer, JUSEK.

I frågan om en översyn med inriktning på ett sammanförande av de allmänna
domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna är remissutfallet
negativt. En övervägande majoritet av remissinstanserna tar mer eller mindre
bestämt avstånd från den tanken. Endast två instanser, domstolsverket och
advokatsamfundet, uttalar sig i annan riktning och då med vissa reservationer.

När det gäller frågan om en översyn i riktning mot att nedbringa antalet speciella
domstolar och liknande organ är remissopinionen överlag positiv. Endast
hovrätten för Övre Norrland uttalar sig i avstyrkande riktning.

Tanken på en översyn av målfördelningen mellan allmän domstol och allmän
förvaltningsdomstol får stöd av bl. a. Svea hovrätt, kammarrätten i
Stockholm, länsrätten i Stockholms län och advokatsamfundet.

Remissyttrandena fogas till detta betänkande som bilaga 1—15.

Utskottet

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet en motion med begäran om en principiell
översyn av rättskipningens organisation. Yrkandet baseras på uppgifter om
olägenheter med det nuvarande systemet med flera olika typer av domstolar —
allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar.

Det hävdas att samma sak kan föranleda rättegång i mer än en typ av domstol,
t. ex. i fråga om vårdnadst vister, skattemål, trafikmål och patentmål. Systemet
med specialdomstolar sägs leda till att domstolens ledamöter kan komma
att sakna den nödvändiga allmänna överblicken över rättsutvecklingen. Ordningen
med parts- eller branschrepresentanter som ledamöter i vissa domstolar
kritiseras. Systemet med olika typer av domstolar anges vara betänkligt eftersom
det blivit svåröverskådligt och krångligt. I syfte att nå rationaliseringsvinster
framför motionärerna tanken att slå samman de allmänna domstolarna
och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De ifrågasätter också om man
bör behålla alla de specialdomstolar som finns och aktualiserar tanken på att
föra över målområden från specialdomstolar till de allmänna domstolarna eller
de allmänna förvaltningsdomstolarna, t. ex. hyrestvister och försäkringsrättsmål.
Vid den förordade översynen bör enligt motionärerna särskilt uppmärksammas
hur behovet av specialistkompetens bör tillgodoses samtidigt
som möjligheterna till en mera lokal förankring av dömandet undersöks. Motionen
har remissbehandlats. 19

I betänkandet behandlas också ett antal motionsyrkanden med olika önskemål
rörande partssammansatta domstolar och specialdomstolar som i stort
sammanfaller med tankarna i den nyss beskrivna motionen.

Nuvarande ordning

De offentliga organen för rättskipning i Sverige utgörs av de allmänna domstolarna,
de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella domstolar och liknande
organ för särskilda rättsområden.

Den grundläggande principen om domstolarnas självständighet i den dömande
och i övrigt rättstillämpande verksamheten är av sådan betydelse för
rättssäkerheten att detta ämne reglerats i grundlag. Där har också tagits in fundamentala
regler om domstolarnas organisation.

De allmänna domstolarna utgörs av 97 tingsrätter och sex hovrätter samt
högsta domstolen. Rättegångsordningen i dessa domstolar regleras av rättegångsbalken
som trädde i kraft år 1948. Förfarandet kännetecknas av muntlighet,
koncentration och omedelbarhet. Betydelsefulla organisationsreformer
har genomförts i början av 1970-talet.

De allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av 24 länsrätter, mellankommunala
skatterätten, fyra kammarrätter samt regeringsrätten. Bestämmelser
om dessa domstolar och om rättegångsordningen där ges främst i lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och i förvaltningsprocesslagen
(1971:291). Förfarandet präglas bl. a. av skriftlig handläggning, domstolens
utredningsskyldighet och en större flexibilitet än vad som gäller enligt rättegångsbalken.
Betydelsefulla organisatoriska reformer har genomförts under
1970-talet, senast avseende länsrättsorganisationen med ikraftträdande den 1
juli 1979.

För olika rättsområden finns ett antal speciella domstolar utanför det ordinära
domstolssystemet och speciella organisatoriska enheter mer eller mindre
fast knutna till ordinära domstolar. I detta hänseende hänvisas till redovisningen
i det föregående (s. 8 ff). Flär skall endast nämnas några sådana domstolar
eller enheter: fastighetsdomstolar, vattendomstolar, statens va-nämnd,
sjörättsdomstolar, patentbesvärsrätten, eko-domstolar, hyresnämnder, försäkringsdomstolar.

Den sakliga kompetensen för allmän domstol är mer eller mindre generell;
den omfattar främst tvistemål och brottmål samt s. k. frivillig rättsvård (inskrivningsärenden
m. m.). Allmän domstol har i princip att döma i alla mål
som inte uttryckligen undandragits dess kompetens. Målområdet för de allmänna
förvaltningsdomstolarna och övriga domstolar bestäms däremot i
princip genom specifik uppräkning i olika författningar, se t. ex. lagen om allmänna
förvaltningsdomstolar och lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar.

Reformkrav och pågående översynsarbete

Även om regleringen av rättskipningens organisation och förfarandebestämmelserna
är moderna och i stora delar av mycket sent datum har från tid till annan
framställts krav på olika reformer, och arbete på mer eller mindre genomgripande
förändringar pågår.

Som framgår av redovisningen i det föregående har sålunda den år 1977 tillsatta
rättegångsutredningen ett vidsträckt uppdrag att göra en översyn av rättegångsförfarandet
vid allmän domstol, och flera av de i detta ärende aktuali -

JuU 1985/86:28

serade frågorna är eller har nyligen varit föremål för överväganden och ställningstaganden
i skilda sammanhang. Detta gäller t. ex. vissa processuella frågor
rörande fastighetsdomstol, rättegången i tryckfrihetsmål och i patentärenden,
hyresprocessen, handläggningen av mål rörande barn, körkortsmål och
mål med skatterättsliga inslag. Detsamma gäller statens va-nämnd och mellankommunala
skatterätten.

Remissyttranden

Utfallet av den remissbehandling utskottet låtit göra i ärendet kan kort sammanfattas
på följande sätt.

I frågan om en översyn med inriktning på ett sammanförande av de allmänna
domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna är remissutfallet
negativt; en övervägande majoritet av remissinstanserna tar mer eller mindre
bestämt avstånd från den tanken. I frågan om en översyn i riktning mot att
nedbringa antalet speciella domstolar och liknande organ är remissopinionen
överlag positiv. Några remissinstanser förespråkar en översyn av målfördelningen
mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol.

Utskottets bedömning
Allmänt

Den struktur som de offentliga organen för rättskipning i Sverige i dag uppvisar
är ett resultat av ett långvarigt och omsorgsfullt arbete. Ledstjärnan för
detta arbete har varit att garantera medborgarna största möjliga rättssäkerhet
samtidigt som det gällt att slå vakt om effektiviteten i rättskipningen och att
hushålla med resurserna. Uppbyggnadsarbetet har helt naturligt präglats av
olika epokers skilda synsätt och av samhällsutvecklingens krav. Om den nuvarande
ordningen kan rent allmänt sägas att den är modern och i stora delar av
mycket sent datum.

Vissa allmänna huvudprinciper i den nuvarande organisationen kan urskiljas.
En kan sägas vara de allmänna domstolarnas mer eller mindre generella
sakliga kompetens och den därmed sammanhängande tanken att en domare
bör ha en så bred kunskap och överblick över hela det juridiska fältet som möjligt.
En annan huvudprincip avspeglar sig i kravet på att rättskipningen i största
möjliga utsträckning skall vara lokalt förankrad. I denna del kan hänvisas
till beskrivningen i det föregående av bl. a. den numera avslutade domkretsindelningen
och till ordningen med lekmäns deltagande i rättskipningen på olika
nivåer. En ytterligare grundtanke kan sägas vara den under olika skeden med
varierande styrka visade obenägenheten att anordna särskilda domstolar för
särskilda typer av mål.

Rent allmänt kan utskottet ställa sig bakom dessa huvudprinciper, som enligt
utskottets mening också bör prägla det fortsatta utvecklingsarbetet på området.
I detta sammanhang måste emellertid slås fast att behovet av särskild
sakkunskap för rättskipningen inom ett visst rättsområde kan motivera att det
vid sidan av de ordinära domstolarna finns speciella domstolar eller att det
finns till de ordinära domstolarna mer eller mindre fast knutna speciella organisatoriska
enheter. Liknande skäl kan också motivera att handläggningen av
speciella måltyper koncentreras till en eller flera av de vanliga domstolarna, då
ofta i kombination med regler om särskild sammansättning av domstolen.

JuU 1985/86:28

Allmänna domstolar — allmänna förvaltningsdomstolar

JuU 1985/86:28

När det gäller frågan om en översyn syftande till ett mer eller mindre nära sammanförande
av de allmänna domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna
vill utskottet särskilt framhålla följande.

Förvaltningsrättskipningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är i huvudsak
utbruten ur förvaltningen. Systemet har byggts upp särskilt med hänsyn
till de krav som dikterats av den snabba samhällsutvecklingen främst under
tiden efter andra världskriget. Organisationen har fått sin slutliga gestaltning
så sent som år 1979.1 de allmänna domstolarna hanteras mål och ärenden
som till sin typ inte liknar dem som hanteras i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
I de båda slagen av domstolar tillämpas vitt skilda processordningar;
skillnaderna beror i hög grad på olikheterna mellan de skilda måltyperna. Vart
för sig hanterar de båda slagen av domstolar så stora rättsområden att det inte
gärna kan krävas av varje domare att han skall nöjaktigt behärska båda komplexen.

Vad nu sagts talar enligt utskottets mening starkt emot en organisationsöversyn
i det angivna syftet. En sådan skulle emellertid ändå kunna vara motiverad
om viktiga skäl talade för det. Sådana skäl skulle kunna vara utsikter till
betydande statsfinansiella vinster eller andra betydande fördelar för t. ex.
rättssäkerheten eller för arbetsförhållandena i domstolarna. För egen del har
utskottet — i likhet med remissopinionen — svårt att ens i ett något längre perspektiv
se några nämnvärda sådana fördelar. Att förekomsten av s. k. dubbelprocesser
inte är något skäl för en sådan översyn framgår av uppgifterna i
det föregående. Till det sagda kommer att arbetsläget inom både de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna sedan flera år är ansträngt
(se JuU 1984/85:25 och JuU 1985/86:23) samtidigt som det förekommer
en tendens till svårigheter att rekrytera och behålla dugliga krafter inom
domarbanan. Att i ett sådant läge initiera en vittutseende organisationsöversyn
ter sig enligt utskottets mening inte tillrådligt. Det skulle med all sannolikhet
skapa en sådan osäkerhet och oro inom domstolarna att den hittillsvarande
höga standarden i dömandet och rättsvården i övrigt skulle kunna äventyras.

En annan sak är att man — såsom också sker — i det fortgående reformarbetet
bör sträva efter att utjämna sådana olikheter mellan processordningarna i de
båda slagen av domstolar som inte är rationellt motiverade och i övrigt verka
för en önskvärd cirkulation av domare mellan domstolar.

Speciella domstolar m. m.

När det härefter gäller den i motionerna förordade översynen i riktning mot att
nedbringa antalet speciella domstolar och liknande organ gör utskottet följande
bedömning.

Som nyss angetts har behovet av särskild sakkunskap för rättskipningen
inom vissa rättsområden motiverat inrättandet av ett antal speciella domstolar
och särskilda organisatoriska enheter eller en koncentration av vissa måltyper
till en eller flera domstolar med särskild sammansättning. Merendels har behovet
och lämpligheten av en sådan anordning varit så uppenbara att de principiella
skälen mot den lätt fått vika. I dessa fall har också den där utövande rättskipningen
i regel legat på en hög kvalitativ nivå och inte lämnat rum för befogad
kritik. Utskottet syftar här bl. a. på den äldsta nu verkande domstolen av

detta slag, arbetsdomstolen, samt på vattendomstolarna, statens va-nämnd 22

och sjörättsdomstolarna. I några andra fall har frågan om inrättandet och JuU 1985/86:28
funktionen hos sådana organ varit mera svårbedömbar och önskemål om annan
organisation framförts. Detta gäller t. ex. anordnandet av hyresprocessen
i hyresnämnder och bostadsdomstolen samt systemet med försäkringsdomstolar
för besvärsprövningen inom socialförsäkringen.

Vid inrättandet av försäkringsdomstolarna övervägdes om inte den ifrågavarande
målgruppen borde föras till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Tanken avvisades då men samtidigt uttalades att detta inte hindrade att saken
på nytt prövades i en framtid. Riksdagen har för några år sedan på nytt avvisat
tanken på en sådan sammanföring.

När det gäller anordnandet av hyresprocessen vill utskottet framhålla att
rättegångsutredningen, såsom angetts i det föregående, i sitt fortsatta arbete
kommer att ta upp frågan om ett överförande av hyresprocessen till allmän
domstol.

I andra fall åter har ordningen med särskild rättskipning införts eller omprövats
för helt kort tid sedan. Detta gäller t. ex. systemet med eko-domstolar,
särregleringen beträffande patenträttsliga mål och systemet med krigsrätter. I
ytterligare andra fall är ämnet — liksom beträffande hyresprocessen — för
närvarande föremål för överväganden. Så är fallet t. ex. i fråga om fastighetsdomstolarna,
mellankommunala skatterätten och rättegången i tryckfrihetsmål.

Mot den angivna bakgrunden finner utskottet sammanfattningsvis att det

— i ett läge där snart sagt samtliga i detta avsnitt aktualiserade motionsspörsmål
antingen nyligen bedömts av statsmakterna eller är under övervägande —
inte finns tillräckliga skäl för riksdagen att för närvarande initiera någon mera
allmän eller principiell översyn av systemet med rättskipning i speciella domstolar
eller organ. Vad nu sagts bör enligt utskottets mening emellertid inte
hindra att man, då frågor av detta slag kommer upp till bedöming i takt med
att reformarbetet fortskrider, noga överväger behovet och lämpligheten av en
särreglering. Av särskild vikt vid sådana ställningstaganden är enligt utskottets
mening att beakta intresset av att vidmakthålla en bred kunskap och en allmän
överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom
det ordinära domstolssystemet. Detta är nämligen av stor betydelse för att den
hittillsvarande höga standarden i dömandet och rättsvården i övrigt skall behållas,
något som — enligt vad utskottet framhållit i ett tidigare sammanhang

— är av vital betydelse inte bara för de enskilda medborgare som kommer i
kontakt med rättsväsendet utan också för statsverksamheten i stort.

Övrigt

I detta sammanhang vill utskottet mera i förbigående beröra en särskild fråga
som enligt utskottets mening förtjänar att uppmärksammas i det fortsatta reformarbetet
på området. Utskottet syftar på det sedan lång tid i olika sammanhang
framförda intresset av att inom de allmänna domstolarnas ram kunna erbjuda
ett attraktivt skiljeförfarande eller annat system som skulle kunna medföra
att handläggningen av viktiga rättsområden, främst inom den centrala civilrätten,
skulle kunna återföras till de allmänna domstolarna. Även denna
sak har aktualiserats i rättegångsutredningens arbete.

Utskottet vill också fästa uppmärksamheten på ett annat, mera renodlat administrativt
spörsmål som sammanhänger med domstolsverkets ställning och 23

uppgifter. Som angetts i redogörelsen i det föregående är domstolsverket un- JuU 1985/86:28
der justitiedepartementet en central förvaltningsmyndighet för de allmänna
domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, bostadsdomstolen, arrendenämnderna,
hyresnämnderna, rättshjälpsnämnderna och de allmänna
advokatbyråerna. Vissa av de speciella domstolar m. m. som finns för särskilda
rättsområden tillhör inte domstolsverkets ansvarsområde. Möjligheten av
att kunna göra rationaliseringsvinster genom en mera sammanhållen administrativ
förvaltning av den offentliga rättskipningen är en sak som enligt utskottets
mening kan vara värd att överväga i ett lämpligt sammanhang. En sådan
ordning skulle enligt utskottets mening också kunna bidra till att sådana
principiella synpunkter på rättskipningens organisation som utskottet anlagt
ovan blev konsekvent beaktade i det fortsatta reformarbetet och därjämte
kunna underlätta en önskvärd cirkulation av domare mellan olika slag av
domstolar.

Slutligen vill utskottet något anknyta till den av ett par remissinstanser aktualiserade
frågan om målfördelningen mellan allmän domstol och allmän
förvaltningsdomstol. Utskottets syn härvidlag är i stort sett densamma som
när det gäller de nyss behandlade mera begränsade frågeställningarna. Detta
innebär att utskottet inte kan finna någon särskild omständighet som just för
närvarande gör det påkallat med en mera allmän översyn av målfördelningen
mellan dessa domstolar. En annan sak är att den lämpliga fördelningen mellan
dem i fråga om vissa måltyper naturligtvis får aktualiseras i vanlig ordning i det
fortsatta reformarbetet.

Slutsats

Med de uttalanden utskottet gjort i det föregående föreligger det enligt utskottets
mening inte skäl för riksdagen att nu vidta någon åtgärd av det slag som
förordats i de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande allmänna domstolar — allmänna förvaltningsdomstolar
att riksdagen avslår motion 1984/85:1654 i denna del,

2. beträffande speciella domstolar m. m.

att riksdagen avslår motion 1984/85:1654 i denna del, motion 1984/

85:2234, motion 1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här behandlad
del (yrkande 4), motion 1984/85:2804 i här behandlad del (yrkande 1),
motion 1985/86:Ju401, motion 1985/86:Ju407, motion 1985/86:Ju409
och motion 1985/86:Ju410.

Stockholm den 22 april 1986

På justitieutskottets vägnar

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Arne Nygren (s), Hans Pettersson i Helsingborg
(s), Björn Körlof (m), Helge Klöver (s), Gunilla André (c), Ulla-Britt
Åbark (s), Sven Munke (m), Lars-Erik Lövdén (s), Hans Göran Franck (s),

Hans Petersson i Röstånga (fp), Arne Svensson (m), Göran Magnusson (s),

Eva Johansson (s) och Ingbritt Irhammar (c).

Reservationer

JuU 1985/86:28

1. Allmänna domstolar — allmänna förvaltningsdomstolar (mom. 1)

Gunilla André (c) och Ingbritt Irhammar (c) anser — beträffande motiveringen
—

att utskottets yttrande på s. 22 under rubriken Allmänna domstolar — allmänna
förvaltningsdomstolar bort ha följande lydelse:

I denna fråga vill utskottet som en utgångspunkt på nytt slå fast några viktiga
allmänna grundsatser för rättskipningen.

Hur rättskipningen i riket skall vara anordnad är en fråga av stor principiell
och praktisk betydelse för medborgarna och för samhället i övrigt. Förändringar
i domstolarnas organisation som blir nödvändiga till följd av samhällsutvecklingen
bör därför ske i samklang med en grundsyn på de rättskipande
organens roll som det råder bred politisk enighet kring.

Av särskild vikt när det gäller de rättskipande organens organisation och arbete
är rättssäkerhetsaspekterna. Däri ligger bl. a. att systemet inte får vara så
svåröverskådligt och krångligt att den enskilde medborgaren redan därigenom
riskerar rättsförluster.

Utgångspunkten för vår domstolsorganisation bör vara att de allmänna
domstolarna bör ha en generell saklig kompetens, i vilken inskränkningar bör
ske endast när det är oundgängligen nödvändigt. Med detta sammanhänger
tanken att en domare bör ha så bred kunskap och överblick över hela det juridiska
fältet som möjligt. Rättskipningens kvalitet beror främst av domarnas
kompetens. Att domarna har hög kompetens är av stor betydelse för att den
hittillsvarande höga standarden i dömandet och rättsvården i övrigt skall behållas,
något som är av vital betydelse inte bara för de enskilda medborgarna
som kommer i kontakt med rättsväsendet utan också för statsverksamheten i
stort. En annan huvudprincip avspeglar sig i kravet på att rättskipningen skall
vara lokalt förankrad och ske under medverkan av ortens lekmän. En stark lokal
förankring bidrar bl. a. till att dömandet kommer närmare människorna
och kan ske under hänsynstagande till lokala förhållanden.

Enligt utskottets mening står det klart att den nuvarande organisationen av
rättskipningen i alla dess delar inte i tillräcklig grad uppfyller de grundläggande
krav som sålunda bör ställas. Redan systemet med två parallella allmänna
domstolsorganisationer företer en i viss mån splittrad bild och medför
gränsdragnings- och tillämpningsproblem med risk för rättsförluster. Man
kan inte heller bortse från den kritik som i den allmänna debatten förts fram
mot förekomsten av dubbla processer i vissa sakfrågor.

Emellertid finner utskottet mot bakgrund av vad som framkommit under
remissbehandlingen att riksdagen inte nu bör initiera en översyn syftande till
en sammanföring av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar.

2. Speciella domstolar m. m. (mom. 2)

Karin Ahrland (fp), Björn Körlof (m), Sven Munke (m), Hans Petersson i Röstånga
(fp) och Arne Svensson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med ’ 'Vid inrättandet”
och slutar med "i stort” bort ha följande lydelse:

Den bild som organisationen av rättskipningen i speciella domstolar och lik -

nande organ företer ger enligt utskottets mening onekligen intryck av splitt- JuU 1985/86:28
ring, svåröverskådlighet och inkonsekvens. Remissopinionen har också överlag
varit positiv till att en översyn bör ske i riktning mot att nedbringa antalet
speciella domstolar och liknande organ. Ett flertal av ifrågavarande domstolar
och organ är partssammansatta, dvs. utöver lagfarna ledamöter finns även ledamöter
utsedda av vissa intresseorganisationer.

Förekomsten av dessa domstolar och organ kan — såsom påvisats vid riksdagsbehandling
av liknande frågor tidigare — ge upphov till nackdelar som ytterst
drabbar de enskildas rättssäkerhet. Snarlika rättsliga frågor kan bedömas
olika i specialdomstolar och allmänna domstolar. Allmänheten får svårare att
förutsäga följderna av vissa rättshandlingar. Detta problem accentueras i de
fall en specialdomstols avgörande inte kan överklagas till högre rätt. Vad särskilt
gäller domstolar och organ som är partssammansatta kan ifrågasättas om
dessa kan anses vara oavhängiga och opartiska på det sätt som stadgas i artikel
6 i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna.

Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen att det — utan hinder
av att näraliggande frågor aktualiserats i olika sammanhang — finns anledning
att överväga att avskaffa vissa speciella domstolar och liknande organ.

Att detta inte gäller bl. a. arbetsdomstolen, vattendomstolarna och sjörättsdomstolarna
framgår av det föregående. Starka skäl talar vidare för att införa
en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgöranden kan i
vanlig ordning prövas av hovrätt och högsta domstolen.

Vad särskilt gäller hyresprocessen vill utskottet i likhet med motionärerna
framhålla att övertygande skäl talar för att detta målområde förs över till allmän
domstol och att således hyresnämnderna och bostdsdomstolen avskaffas.

Att så sker med det snaraste är i själva verket enligt utskottets mening av central
betydelse för vidmakthållandet av vår rättskultur.

Sammanfattningsvis bör enligt utskottets mening göras en på sätt framgår
av det föregående begränsad översyn i syfte att nedbringa antalet speciella
domstolar och organ. Av särskild vikt vid de ställningstaganden som sålunda
förestår är att beakta intresset av att vidmakthålla en bred kunskap och en allmän
överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom
det ordinära domstolssystemet. Som utskottet framhållit i ett tidigare sammanhang
är detta nämligen av vital betydelse inte bara för de enskilda medborgare
som kommer i kontakt med rättsväsendet utan också för statsverksamheten
i stort. Under översynsarbetet är det enligt utskottets mening naturligt att
— i linje med vad utskottet uttalar i det följande — överväga den lämpliga fördelningen
av målgrupper mellan de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna
för den översyn utskottet sålunda förordar.

Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets yttrande på s. 24 under rubriken Slutsats bort ha följande
lydelse:

Med de uttalanden utskottet gjort i det föregående föreligger det enligt utskottets
mening inte skäl för riksdagen att vidta annan åtgärd med anledning
av de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena än som förordats
ovan.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande speciella domstolar m. m.
att riksdagen med anledning av motion 1984/85:1654 i denna del, mo -

tion 1984/85:2234, motion 1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här JuU 1985/86:28

behandlad del (yrkande 4), motion 1984/85:2804 i här behandlad del
(yrkande 1), motion 1985/86:Ju401, motion 1985/86:Ju407, motion
1985/86:Ju409 och motion 1985/86:Ju410 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om en begränsad översyn i syfte att
nedbringa antalet speciella domstolar och organ.

3. Speciella domstolar m. m. (mom. 2)

Gunilla André (c) och Ingbritt Irhammar (c) anser

dels att utskottets yttrande på s. 22 och 23 under rubriken Speciella domstolar
m. m. bort ha följande lydelse:

När det härefter gäller frågan om en översyn i riktning mot att nedbringa antalet
speciella domstolar och liknande organ gör utskottet följande bedömning.

I detta avseende står det enligt utskottets mening fullt klart att den nuvarande
organisationen inte uppfyller de grundläggande krav som kan ställas. Av
särskild betydelse härvidlag är de olägenheter som uppstått genom att uppgifter
har förts över från de allmänna domstolarna till specialdomstolar eller andra
organ med rättskipande uppgifter eller som uppstått genom att nya uppgifter
lagts på sådana specialdomstolar eller organ i stället för att läggas på allmän
domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Detta har — som en samlad remissopinion
har påpekat — splittrat den allmänna överblicken över systemet och
lett till gränsdragnings- och tillämpningsproblem med risk för rättsförluster.

Remissinstanserna har också förordat att en översyn kommer till stånd i syfte
att minska antalet specialdomstolar och domstolsliknande organ.

Enskilda delar av det område som en sådan översyn skulle avse är f. n. föremål
för överväganden på olika håll. Detta gäller bl. a. hyresprocessen. Frågan
om fördelningen av arbetsuppgifter mellan allmänna domstolar och allmänna
förvaltningsdomstolar å ena sidan och olika specialorgan å den andra sidan behöver
emellertid övervägas i samlad form. Att vissa delfrågor f. n. är föremål
för övervägande bör enligt utskottets mening inte hindra att en mera genomgripande
översyn kommer till stånd i denna fråga.

Sammanfattningsvis delar sålunda utskottet uppfattningen att en sådan
översyn bör komma till stånd. Vid denna bör bl. a. kunna beaktas att det behov
av specialkunskaper som ofta har åberopats som skäl för att inrätta särskilda
domstolar eller organ kan tillgodoses på annat sätt. I den mån allmän
domstol eller allmän förvaltningsdomstol skulle behöva tillföras ytterligare
sakkunskap kan det ske t. ex. genom expertmedverkan i domstolens sammansättning
eller genom sakkunnigbevisning.

I det översynsarbete som utskottet sålunda förordar bör det, i linje med vad
utskottet uttalar i det följande, vara naturligt att uppmärksamma frågan om
en mera ändamålsenlig fördelning av målgrupper mellan allmän domstol och
allmän förvaltningsdomstol.

Översynen bör emellertid också kunna beröra ett par andra nära anslutande
frågor. Intresset av att vikdmakthålla en bred kunskap och allmän överblick
över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inomdomstolssystemet
bör beaktas. Detta intresse tillgodoses i viss utsträckning redan
om antalet specialdomstolar kan nedbringas. Men det krävs också andra 27

åtgärder. Rättskipningens kvalitet beror, som utskottet tidigare framhållit,

främst av domarnas kompetens. Det finns ett nära samband mellan domarkarriärens
utformning och domstolsstrukturen. Det finns därför enligt utskottets
mening också skäl som talar för att frågorna om domarkarriär, domarrekrytering,
meritvärdering för domaryrket och domarutbildning beaktas under
översynsarbetet.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna för den översyn
som utskottet sålunda förordar.

Vad utskottet nu anfört om en genomgripande översyn i syfte att nedbringa
antalet speciella domstolar och organ m. m. bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets yttrande på s. 24 under rubriken Slutsats bort ha följande
lydelse:

Med de uttalanden utskottet gjort i det föregående föreliger det enligt utskottets
mening inte skäl för riksdagen att vidta annan åtgärd med anledning
av de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena än som förordats
ovan.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande speciella domstolar m. m.
att riksdagen med anledning av motion 1984/85:1654 i denna del, motion
1984/85:2234, motion 1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här
behandlad del (yrkande 4), motion 1984/85:2804 i här behandlad del
(yrkande 1), motion 1985/86:Ju401, motion 1985/86:Ju407, motion
1985/86 :Ju409 och motion 1985/86 :Ju410 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om en genomgripande översyn i syfte
att nedbringa antalet speciella domstolar och organ m. m.

Särskilt yttrande
Karin Ahrland (fp) anför:

De frågor som genom detta betänkande föreligger för riksdagens bedömning
är — såsom också framgår av utskottets uttalanden — av vital betydelse
för de enskilda medborgarnas rättssäkerhet och för statsverksamheten i stort.
I själva verket gäller det frågor av central betydelse för vidmakthållandet av
vår rättskultur.

Mot denna bakgrund är det naturligt att utskottets arbete präglats av en strävan
att nå enighet i principiella avseenden. Det bör också noteras att utskottet
enhälligt tar avstånd från tanken på en bred organisationsöversyn syftande till
ett sammanförande av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.
De skiljaktigheter som föreligger må beklagas; i sammanhanget
är de att betrakta som detaljer, om än viktiga sådana.

Sammantaget kan slås fast att utskottet önskat värna om en kvalitativt
högtstående rättskipning i fria och obundna domstolar samtidigt som utskottet
uttalat sin oro över senare tiders tendens till svårigheter att rekrytera och behålla
dugliga krafter inom domarbanan. Detta är ämnen där kortfristiga politiska
eller andra särintressen givetvis inte kan få öva ett avgörande inflytande.

JuU 1985/86:28

Remissyttranden

Justitiekanslern 1985-11-14

Enligt min mening talar principiella skäl mot ett system med specialdomstolar.
Jag ansluter mig därför till flera av de synpunkter som har förts fram i motionen
för att en översyn av domstolsorganisationen, i varje fall så småningom, bör
komma till stånd. Sålunda anser jag i likhet med motionärerna bl. a. att för
många specialdomstolar i form av hyres- och arrendenämnd, fastighetsdomstol,
bostadsdomstol, marknadsdomstol, försäkringsrätt m. m. splittrar den allmänna
överblicken över samhälls- och rättsutvecklingen och att framför allt denna
typ av domstolar ställs utanför rättslivet i övrigt. För allmänheten och även för
domstolarna själva uppstår problem med gränsdragningen mellan domstolarnas
kompetensområden med krångel och besvär som följd ävensom viss risk för
rättsförluster.

Behovet av specialkunskaper som har åberopats som motiv för inrättandet av
särskilda domstolar för vissa måltyper kan enligt min mening såsom motionärerna
påpekar tillgodoses på annat sätt än genom specialdomstolar. I den mån
en allmän domstol skulle behöva tillföras ytterligare sakkunskap kan det ske genom
särskild sammansättning i vissa fall eller genom sakkunnigbevisning.

Ytterligare åsikter som motionärerna har fört fram mot specialiseringen av
domstolsväsendet och som jag delar är att personalens allmänna användbarhet
minskas genom denna. Det föreligger en uppenbar fara för att de domare som
tjänstgör i specialdomstolar isoleras från andra rättsområden och utvecklingen
där. Risk finns inte bara för att rättsfrågor inte bedöms i det större perspektiv
som är önskvärt. Även ur utbildnings- och rekryteringssynpunkt är det en
självklar nackdel med specialdomstolar.

Någon mera ingående bakgrundsredovisning eller analys från min sida har
inte påkallats i samband med detta remissvar. Mitt svar blir därför kortfattat att
det enligt min mening i och för sig synes lämpligt med en översyn av domstolsorganisationen
såsom motionärerna har föreslagit. Uppdraget att göra en sådan
översyn skulle kunna lämnas åt rättegångsutredningen. Jag ställer mig emellertid
tveksam till om det är lämpligt att även, redan innan 10 år har förflutit sedan
1979 års länsdomstolsreform genomfördes, ta upp frågan om en omvandling av
de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt min mening finns det skäl att låta
den nya organisationen stabiliseras och erfarenheter få växa fram. Jag vill emellertid
inte bestrida att en omvandling av länsdomstolsorganisationen på längre
sikt kanske bör övervägas.

JuU 1985/86:28

Bilaga 1

Domstolsverket 1985-12-16

Hur rättskipningen i riket bör vara anordnad är en fråga av stor principiell och
praktisk betydelse för medborgarna och för samhället. Förändringar i domstolarnas
organisation som blir nödvändiga till följd av samhällsutvecklingen
bör därför ske i samklang med en grundsyn på de rättskipande organens roll
som det råder en bred politisk enighet kring. Detta har knappast varit fallet i
tillräcklig utsträckning under de senaste decenniernas reformarbete. I motionen
påtalas olägenheter med den situation som föreligger och förordas en
översyn av domstolarnas organisation i syfte — som DV uppfattar motionärerna
— att beträffande grundläggande organisationsfrågor skapa en samsyn
på reformbehovet.

DV har länge förordat att reformarbetet på rättskipningens område skall
styras av principiella riktlinjer i högre grad än som hittills varit fallet. Till de
skäl för en översyn som anförs i motionen vill DV lägga ytterligare ett av stor
vikt, nämligen att den kompetensuppbyggnad som utgör en grundläggande
förutsättning för en kvalitativt högtstående rättskipning är en långsiktig historia
som förutsätter stadga i de organisatoriska betingelserna. DV är därför
klart positivt till motionärernas krav och tillstyrker att en översyn kommer till
stånd. DV vill emellertid betona att det inte kan komma i fråga att lägga hela
vårt domstolsväsende i stöpsleven. En organisationsutredning i egentlig mening
skulle bli en enorm uppgift. Vad det gäller är att skapa ett underlag för reformer.
I vilken takt dessa sedan bör genomföras måste i vanlig ordning övervägas
med hänsyn till personalen och kostnader i förhållande till effektivitetsvinster
m. m. Dock bör det framhållas att behovet av principiella riktlinjer är
angeläget med hänsyn till att viktiga organisationsfrågor för närvarande står
öppna.

Allmänna domstolar/allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar

DV kan i huvudsak instämma i motionärernas uppfattning om vilka principfrågor
översynen främst bör inriktas på. Det förefaller som om olägenheterna
av att uppgifter har överflyttats från de allmänna domstolarna till specialdomstolar
eller andra organ med rättskipande uppgifter kommit att uppmärksammas
i allt högre grad. Detsamma synes gälla den form av specialisering av
dömandet som består i att vissa allmänna domstolar i särskild sammansättning
eller på grund av särskilda forumregler hanterar mål av vissa typer. DV anser
sig därför inte behöva beskriva dessa olägenheter närmare än som skett i motionen
även om åtskilligt finns att tillägga. Om DV uppfattat stämningarna
rätt, finns det en stark opinion till stöd för att återge de allmänna domstolarna
en starkare ställning.

I den mån tillkomsten av specialdomstolar och -organ haft sin grund i uppfattningen
att de allmänna domstolarna har saknat förutsättningar att ta hand
om de uppgifter det varit fråga om måste självfallet en återgång föregås av åtgärder
som syftar till att skapa sådana förutsättningar i domstolarna. Därvid
kommer särskilt reglerna om rättens sammansättning i blickpunkten. Rättegångsbalkens
domförhetsregler erbjuder begränsade möjligheter att anpassa
sammansättningen efter målens art och kvalitet. Rättegångsutredningens arbete
kan antas ge underlag för ändringar som medger en större flexibilitet.
Även i övrigt kan utredningens arbete antas leda till reformer som ökar de all -

JuU 1985/86:28

Bilaga 2

manna domstolarnas förutsättningar att ta hand om mål som nu går till särskilt
inrättade organ.

DV vill särskilt understryka att om en utveckling mot ytterligare specialdomstolar/organ
får fortsätta med motiveringen att de allmänna domstolarna
saknar förutsättningar för de uppgifter som är aktuella, så blir påståendet så
småningom riktigt även om det inte varit det från början. Det ligger i sakens
natur att om allmändomarna successivt berövas kontakten med fler och fler
viktiga rättsområden så blir deras överblick av rättssystemet begränsad. Detta
påverkar deras förmåga att träffa riktiga avgöranden i de mål som alltjämt ankommer
på de allmänna domstolarna. Därtill kommer att en sådan utveckling
påverkar domaryrkets attraktivitet mycket negativt.

Enligt DVs mening är det emellertid nödvändigt att ägna kompetensfrågan
en ökad uppmärksamhet. Samhällets snabba förändring och alltmer invecklade
struktur ökar kraven på domarnas kunskaper. Därför måste domarutbildningen
få en större bredd och ett större djup än den har i dag. Domarna förutsätts
skaffa de kunskaper de behöver genom en allsidig tjänstgöring och egna
studier. Endast i begränsad omfattning erbjuds de tillfälle till studier i kursbunden
form. DV anser det i hög grad angeläget att utbildning av sådant slag
får en ökad volym. Detta yttrande är inte rätta platsen att närmare utveckla
skälen för DVs ståndpunkt; den nämns närmast därför att utbildningsinsatser
utgör en resursfråga. Ambitioner att vidga dessa insatser kan bli svåra att förverkliga
om budgetbehandlingen av domstolsväsendet fortsätter att vara så
kärv som den varit de senaste åren.

Naturligen bör en strävan att eliminera specialdomstolar och andra fristående
organ med rättskipande uppgifter avse inte bara sådana domstolar/organ
som kan inlemmas i de allmänna domstolarna utan också fristående specialdomstolar
för förvaltningsrättskipning såsom försäkringsöverdomstolen,
försäkringsrätterna och patentbesvärsrätten.

Domstolsprövning av förvaltningsbeslut

Innan man går in på frågan om förhållandet mellan allmänna domstolar och
förvaltningsdomstolar, är det nödvändigt att ägna uppmärksamhet åt förhållandet
mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar eller om man så vill,
mellan förvaltning och rättskipning. Enligt DV:s mening är frågan om uppgiftsfördelningen
mellan rättskipande myndigheter och förvaltningsmyndigheter
den primära.

Någon skarp gräns mellan rättskipning och annan myndighetsutövning kan
inte dras. Uppgiftsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter
får därför i vissa fall göras med ledning av vad som kan utläsas ur regeringsformen
rörande arten av uppgifter som är att hänföra till rättskipningsområdet.
Därutöver finns det anledning att beakta de åtaganden beträffande rätt
för den enskilde till domstolsprövning, som Sverige gjort i olika internationella
konventioner och den uttolkning av domare- och domstolsbegrepp som görs
i organ med uppgift att övervaka konventionernas efterlevnad. I många fall är
det mellertid en ren lämplighetsfråga om prövningen av en ärendetyp skall läggas
på domstol eller inte.

Medborgarna har av ålder ansetts berättigade att få ett beslut av en förvaltningsmyndighet,
som gått dem emot omprövat av en överordnad myndighet,
ytterst av regeringen. Denna besvärsrätt har av lätt insedda skäl medfört ett

JuU 1985/86:28

Bilaga 2

ökat tryck mot den högsta besvärsinstansen i takt med förvaltningsapparatens
ansvällning. Regeringsrätten kom till för att lindra detta tryck. I samma syfte
skapades sedermera försäkringsdomstolen. Så småningom blev arbetsbördan
för stor även för regeringsrätten, vilket föranledde en utbyggnad av kammarrättsorganisationen
och införande av regler om fullföljdsdispens som principiell
förutsättning för prövning av regeringsrätten.

Den utbyggnad av förvaltningsdomstolsorganisationen som därefter ägt
rum, framför allt genom upprättandet av länsrätterna och försäkringsrätterna,
har andra förtecken. Dessa domstolars tillkomst har inte betingats av nödvändigheten
att minska trycket på den högsta besvärsmyndigheten i förvaltningshierarkin,
regeringen, eller de domstolar som trätt i regeringens ställe
som besvärsinstanser. Argumentationen för deras inrättande har i stället rört
frågan hur den enskilde medborgarens möjligheter att få rätt gentemot staten
eller en kommun skall kunna garanteras. Domstolsprövning redan på ett tidigt
stadium i beslutsprocessen har ansetts erbjuda en utväg. Besvärsprövningsfunktioner
som tidigare ankommit på länsstyrelserna och riksförsäkringsverket
har därför överförts till fristående och oberoende domstolar, länsrätter
och försäkringsrätter. Patentbesvärsrättens tillkomst får anses utgöra ett
exempel på samma synsätt.

Länsrättskommittén som tillsattes efter regeringsskiftet 1976 föreslog i sitt
år 1981 framlagda betänkande Länsrätternas målområde — Administrativ
tvåpartsprocess (SOU 1981:75) att länsstyrelsernas funktion som besvärsinstans
skulle överföras till länsrätterna såvitt avsåg hälsovårdsmål, djurskyddsmål,
brandmål och vissa vapenmål. Detta skulle vara början till en överflyttning
av motsvarande funktion även i andra ärendeslag enligt de riktlinjer som
kommittén stakat ut. Kommitténs förslag har inte genomförts. I proposition
1983/84:100, bilaga 15, tog regeringen avstånd från tanken på en sådan vidgning
av målområdet för länsrätterna som kommittén förordat.

Enligt DVs mening kan goda skäl anföras till stöd för en ordning som medger
den enskilde rätt att få ett beslut av förvaltningsmyndighet, som gått honom
emot, prövat av en domstol. En sådan möjlighet för enskilda medborgare
att få sin sak prövad av ett organ som står fritt i förhållande till förvaltningshierarkin
uppfattas sannolikt av allmänheten som en rättssäkerhetsfråga av
stor betydelse. Det är emellertid inte givet att en sådan underställningsrätt kan
tillgodoses inom ramen för det formlösa och för den enskilde kostnadsfria förfarande
som förvaltningsbesvären medger. Någon generell rätt att besvära sig
till domstol över en förvaltningsmyndighets beslut kan det inte bli tal om utan
att bl. a. de statsfinansiella och processekonomiska effekterna utretts noggrant.

Det är enligt DVs mening önskvärt att beslutsfattandet i förvaltningsmyndigheterna
arrangeras så att domstolsprövning blir aktuell i ett begränsat antal
fall. Det är sålunda uppenbart olämpligt att en domstol skall behöva kopplas
in och fatta beslut i ett ärende där det inte föreligger någon tivst mellan förvaltningsmyndigheten
och den enskilde. Detta är i dag fallet beträffande ett stort
antal mål i länsrätterna. Förfarandet i förvaltningsmyndigheterna måste anordnas
så att endast klart tvistiga fall går vidare till domstol.

Frågan om på vilken nivå i förvaltningshierarkin beslut skall fattas bör uppmärksammas.
Här möter man självfallet problem genom att antalet förvaltningsbeslut
är så stort och kompetensnivån hos beslutsfattarna därför med
nödvändighet i många fall kommer att ligga lågt. Vad som kan krävas är att

JuU 1985/86:28

Bilaga 2

myndigheten gör en omsorgsfull kontroll på kvalificerad nivå av ett besluts
riktighet när detta ifrågasätts av den enskilde. Först därefter bör det komma
i fråga, om den enskilde inte nöjer sig med beslutet, med besvär till domstol.

DV anser att den kommande förvaltningslagens regler om skyldighet för
myndigheterna att på begäran ompröva sina beslut kan komma att spela en roll
härvidlag. Anordnas omprövningen så som skett i socialförsäkringsprocessen
visar erfarenheterna från försäkringsrätterna att antalet besvär minskar dramatiskt.
Skatteförenklingskommittén har i sitt betänkande (SOU 1985:42)
Förenklad taxering föreslagit ett relativt kvalificerat omprövningsförfarande
för taxeringsärenden. Om det genomförs, räknar kommittén med en minskning
av antalet skattemål i länsrätt till cirka 30.000 eller inemot en fjärdedel av
antalet mål som i dag går till länsrätt. Även om effekterna av ett omprövningsförfarande
inte kan förväntas bli tillnärmelsevis så omfattande på andra förvaltningsområden
finns det anledning tro att besvärsfrekvensen skulle påverkas
i hög grad.

Två frågor, som delvis är invävda i varandra, synes vara av strategisk betydelse
för den framtida förvaltningsrättskipningen. Den ena gäller lämpligheten
av att flytta över beslutsfunktioner från förvaltningsmyndighet till domstol
så som länsrättskommittén tänkte sig. Den andra avser vilka krav som bör
ställas på förvaltningsmyndigheternas beslut, innan de kan komma under
domstols prövning. En kvalificerad intern överprövning i myndigheterna återverkar
starkt på besvärsfrekvensen. Särskilt länsrätternas framtid påverkas
uppenbarligen i hög grad av hur dessa frågor besvaras.

Domarkarriären

Rättskipningens kvalitet beror främst av domarnas kompetens. Det finns ett
nära samband mellan domarkarriärens utformning och domstolsstrukturen.
Enligt DVs mening vore det av värde om en utredning med uppgift att företa
en sådan översyn av domstolarnas organisation som motionärerna föreslagit
finge till uppgift att överväga även frågor rörande domarkarriären. Justitieministern
har emellertid sagt sig ha planer på att låta utreda vissa frågor om bl. a.
rekrytering och meritvärdering till domaryrket. DV förutsätter att en samordning
av utredningsplanerna kommer till stånd och går därför inte i detta sammanhang
närmare in på skälen för en utredning om domarbanan.

JuU 1985/86:28

Bilaga 2

3 Riksdagen 1985/86. 7 sami Nr 28

Svea hovrätt 1985-11 -18

I motionen aktualiseras två huvudfrågor, dels frågan om specialdomstolar och
liknande organ skall införlivas med de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna
dels frågan om de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna
skall slås samman. Hovrätten kommer att behandla frågorna var
för sig.

Så som konstateras i motionen har de senaste decenniernas utveckling inom
domstolsväsendet inneburit att på flera olika områden specialorgan har tillskapats
för uppgifter som tidigare ankom på de allmänna domstolarna och
förvaltningsdomstolarna. Vidare har på nya rättsområden särskilda organ tillkommit
med rättskipande funktioner som, kan det hävdas, lika väl kunde ha
hanterats av de existerande domstolarna. När likväl specialorgan har ansetts
lämpligast för att avgöra rättstvisterna i fråga har anledningen varit önskemålet
att tillföra det beslutande organet expertkunskap av ett eller annat slag.
Ibland har expertisen tillförts genom olika former av partsrepresentation.
Dessa organ, av mer eller mindre domstolsliknande typ, har det gemensamt att
deras befattningshavare i stor utsträckning har rekryterats bland personer på
domarbanan.

De olika specialorganen har tillkommit var för sig, utan någon samlad överblick
över utvecklingen. De fördelar med specialorganen som motiverar deras
tillskapande synes inte ha vägts mot nackdelarna. Det är också först sedan
dessa olika organ har verkat någon tid och deras antal blivit allt större som
nackdelarna har blivit tillfullo skönjbara. Dessa består främst i en alltför högt
driven specialisering något som medfört att befattningshavarna inte fått tillräcklig
överblick över utvecklingen på andra rättsområden. Utvecklingen har
också medfört en viss utarmning av de allmänna domstolarnas verksamhetsområden.
För allmänheten har det blivit svårt att överblicka det invecklade
domstolssystemet. Uppspaltningen av tvister på olika specialorgan har slutligen
också medfört olägenheter av andra slag — svårigheter för domstolarna
och specialorganen att själva veta gränserna för sin behörighet med återförvisningar
och onödiga kostnader som följd, bristande möjligheter att framställa
kvittningsyrkande för gemensam handläggning med huvudyrkande osv (jfr
Börjesson i SvJT 1985 s 526 f).

Hovrätten delar motionärernas uppfattning att det är mycket som talar för
att utvecklingen nu bör vändas och att några av de rättsområden för vilka specialorgan
har inrättats förs över till de allmänna domstolsorganisationerna,
dvs de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. Den specialisering
som behövs kan åstadkommas inom de allmänna domstolarnas ram såsom
redan förekommer i vissa mål (patent- och vattenmål, mål om eknomisk
brottslighet). Att behov av att tillföra domstolen särskild sakkunskap kan
uppkomma även i andra typer av mål än de nu nämnda har uppmärksammats
av rättegångsutredningen och torde så småningom föranleda förslag från dess
sida.

Det kan, trots det nyss anförda, ifrågasättas om tiden nu är mogen för att utreda
frågan om specialorganens ställning. Vissa skäl talar för att rättegångsutredningens
arbete först bör avvaktas. Detta utredningsarbete omfattar vissa
för frågan mycket väsentliga delar, nämligen möjligheten att låta experter ingå
i allmän domstol liksom också hyresnämndernas och bostadsdomstolens ställ -

JuU 1985/86:28

Bilaga 3

ning. Det kan emellertid också hävdas att frågan om specialorganens ställning
är så omfattande att hinder inte bör möta att man nu inom ramen för en särskild
utredning försöker göra en samlad bedömning av de möjligheter som
finns att låta specialorganen uppgå i de allmänna domstolarna eller de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Hovrätten har därför ingen erinran mot att en sådan
utredning tillsätts.

När det däremot gäller den andra huvudfrågan, dvs frågan om sammanslagning
av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, vill hovrätten
bestämt avstyrka att denna ens görs till föremål för utredning. För att
en sådan lösning — med de enorma omställningar och kostnader som den medför
— över huvud taget skall övervägas måste det föreligga starka skäl. Några
sådana skäl föreligger inte. Tvärtom finns starka både principiella och praktiska
skäl som talar i motsatt riktning.

Den utveckling som har skett i fråga om domstolsorganisationen under de
senaste decennierna och som nyss har berörts är ett uttryck för att det i en alltmer
komplicerad tillvaro föreligger ett behov av specialisering. Tanken att
man i stället skulle samla samtliga domstolar — de allmänna domstolarna, de
allmänna förvaltningsdomstolarna och specialdomstolar och andra specialorgan
— under en hatt innebär en alltför långtgående förändring som inte tar
hänsyn till det behov av specialisering som alltjämt föreligger. Även om det
inom ramen för en enhetlig domstolsorganisation kan ske en viss specialisering,
innebär dock organisationsformen ett principiellt krav på domaren att
behärska i stort sett hela det juridiska området. Det måste med kraft hävdas att
rättssäkerheten och domstolarnas auktoritet bara kan upprätthållas om domarna
kunskapsmässigt motsvarar högt ställda krav och kan hävda sig gentemot
ombud och åklagare. Som bekant finns en mycket långtgående specialisering
på advokatsidan och vissa tendenser i den riktningen kan nu också skönjas
på åklagarsidan.

Men det är inte bara svårigheten att i en enhetlig domstolsorganisation behärska
samtliga förekommande materiella regler som kommer att vålla bekymmer.
Även förfarandereglerna skiljer sig åt. I de allmänna domstolarna
regleras förfarandet av rättegångsbalken, som bygger på principerna om
muntlighet, koncentration och omedelbarhet. I förvaltningsdomstolarna regleras
förfarandet av förvaltningsprocesslagen, enligt vilken den regelmässiga
processformen är skriftlig och domstolen har en betydande frihet när det gäller
handläggning av målen. Även om de allmänna domstolarna nyligen har fått
något ökade möjligheter till en skriftlig handläggning och förvalningsdomstolarna
i viss utsträckning kan införa muntliga moment i processen, kvarstår för
huvuddelen av de mål som handläggs av de båda domstolskategorierna djupgående
skillnader i processordningen. Även detta förhållande är ägnat att försvåra
en sammanslagning.

I motionen erinras om de nackdelar som följer av att vissa sakfrågor ibland
kan bli föremål för prövning i en eller annan form av både allmän domstol och
allmän förvaltningsdomstol, s k dubbelprocesser. Det är riktigt att de faktiska
omständigheterna i två mål — det ena vid allmän och det andra vid förvaltningsdomstol
— kan vara i viss utsträckning desamma. Men målet gäller dock
inte samma rättsliga fråga och termen ”dubbelprocesser’ ’ är därför missvisande.
De målkategorier som här avses representerar för övrigt en ytterst liten andel
av det sammanlagda antalet mål. Det kan enligt hovrättens mening inte
komma i fråga att enbart i syfte att åstadkomma en förment rationalisering av

JuU 1985/86:28

Bilaga 3

handläggningen av dessa målkategorier vidta en så omfattande organisatorisk
reform som att slå samman de båda domstolsorganisationerna. Frågan om det
är möjligt att ha en enhetlig handläggning av dessa mål vid endast en av de båda
domstolsorganisationerna har dessutom nyligen utretts för vissa målkategorier
utan att man kunnat finna en tillfredsställande lösning (t ex körkorts-,
skatte- och patentmål).

Några särskilda organisatoriska skäl som talar för en sammanslagning torde
inte föreligga. 1 motionen anges att arbetsunderlaget vid länsrätterna under senare
år har minskat och det framställs som sannolikt att denna minskning
kommer att fortsätta och sprida sig även till kammarrätterna, bl a till följd av
förenklingar i taxeringsförfarandet. De mål som kan komma att falla bort på
grund av dessa förenklingar torde dock vara endast de enklaste och minst omfattande.
I stället kan det antagas att resurser kommer att frigöras för att i länsrätter
och kammarrätter föra fram ett ökat antal stora och komplicerade taxeringsmål.
Det är alltså för tidigt att uttala sig om vilka konsekvenser förenklingarna
i taxeringsförfarandet kan komma att medföra för länsrätter och
kammarrätter. Det måste också framhållas att länsrättsorganisationen började
verka först år 1979. Att redan nu börja utreda frågan om dess framtida existens
synes olämpligt.

Vidare skulle en sammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar
medföra betydande organisatoriska problem och kostnadsökningar.
Vissa av de sammanslagna domstolarna skulle bli ohanterligt
stora. Samtidigt skulle en sammanslagen domstol på underrättsnivå inte kunna
fungera tillfredsställande utan en viss minimistorlek. Det kan därför befaras
att en sammanslagning skulle leda till utslagning av de minsta domstolarna
och därmed till minskad lokal förankring av dömandet, vilket helt strider mot
ett av de uttalade syftena med motionen. Nya domstolsbyggnader kommer att
behövas med åtföljande betydande kostnader.

En sammanslagning skulle enligt hovrättens mening inte heller leda till ett
rationellare utnyttjande av den tillgängliga domarpersonalen. Som förut har
anförts berör nu målen i de skilda domstolskategorierna så olika, i vissa fall
särpräglade, rättsområden att en domare från den ena domstolsorganisationen
inte utan en betydande utbildningsinsats är kompetent att på eget ansvar
handlägga mål som hör hemma i den andra kategorin, om rimliga rättssäkerhetsanspråk
skall kunna tillgodoses. Det utbyte av domare mellan de båda domarkarriärerna
som under senare år ägt rum har haft ganska liten omfattning
och har inte alltid skett utan olägenheter.

Hovrätten har däremot ingen erinran mot att en översyn nu görs av de allmänna
domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas kompetensområden i syfte
att undersöka om inte vissa måltyper med fördel kunde föras över från den
ena till den andra domstolsformen. Ärenden om bouppteckningar och arvsoch
gåvoskattemål är målkategorier som med hänsyn till bl a den skriftliga
handläggningsformen kan tänkas passa bättre för handläggning vid förvaltningsdomstol
än vid allmän domstol. På motsvarande sätt bör mål om verkställighet
av allmän domstols beslut om vårdnad och umgängesrätt kunna
handläggas av allmän domstol. Det bör övervägas om inte dessa mera begränsade
frågor lämpligen skulle kunna överlåtas åt rättegångsutredningen att utreda.

Det sägs i motionen att den nuvarande uppsplittringen av domstolsväsendet
gör systemet svåröverskådligt och krångligt för medborgarna. I syfte att över -

JuU 1985/86:28

Bilaga 3

brygga dessa svårigheter bör regler kunna införas av innebörd att handlingar
som kommer in till fel domstol av denna skall vidarebefordras till rätt forum
och, där så kan ske, betraktas som rätteligen ingiven den dag de inkom till den
första domstolen. Vidare bör föreskrivas att underrättelse per telefon bör lämnas
i brådskande fall, såsom när besvärsinlaga kommer in och begärt lagakraftbevis
därför ej bör utfärdas.

I motionen berörs också frågan om jourdomstolar. När sådana förekommer
i utländska rättssystem beivras inför dem oftast sådana förseelser som hos
oss behandlas genom ordningsbot eller strafföreläggande. Om brottslighet av
allvarligare slag skall behandlas av jourdomstolar, är detta närmast en rättssäkerhetsfråga
och inte en resursfråga. Förslaget att tillskapa jourdomstolar
bör i vart fall inte behandlas i nu förevarande sammanhang.

Sammanfattningsvis lämnar hovrätten sålunda utan erinran en utredning
som tar sikte på möjligheterna att till de allmänna domstolarna och i vissa fall
de allmänna förvaltningsdomstolarna föra rättsområden som för närvarande
hanteras av olika specialorgan. Möjligheterna att flytta vissa målkategorier
från allmän domstol till förvaltningsdomstol och vice versa bör enligt hovrättens
mening också kunna utredas, lämpligen av rättegångsutredningen. Hovrätten
avstyrker däremot att frågan om en sammanslagning av allmänna
domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar utreds.

JuU 1985/86:28

Bilaga 3

Hovrätten över Skåne och Blekinge

1985-12-05 JuU 1985/86:28

Bilaga 4

Domstolarnas organisation och kompetensfördelning har genomgått stora
förändringar sedan början av 1970-talet. Förändringarna har medfört att den
dömande verksamheten kommit att uppdelas på allmänna domstolar, allmänna
förvaltningsdomstolar och ett stort antal specialdomstolar. Detta gör helt
naturligt systemet svåröverskådligt för den enskilde medborgaren. Ytterligare
omfattande förändringar är att vänta om huvuddragen i rättegångsutredningens
arbete kommer att genomföras. Det bör också framhållas att organisationsförändringar
och förslag om sådana förändringar ofta inger oro och osäkerhet
för den personal som berörs härav.

En samordning av resurserna inom domstolsväsendet skulle sannolikt kunna
ge rationaliseringsvinster. Samtidigt måste emellertid uppmärksammas de
risker som är förenade med alltför långt gående besparings- och effektivitetskrav.
Det är uppenbart att sådana krav på sikt kan leda till att domar och beslut
inte utformas med den omsorg och noggrannhet som är erforderlig. Härtill
kommer det faktum att arbetsförhållandena på domstolssidan redan medfört
att domarbanans attraktionskraft minskat påtagligt. Det finns alltså farhågor
för en kvalitetsförsämring även i detta avseende. Domarkarriären i dess nuvarande
form är för övrigt i behov av en översyn och en anpassning efter nutida
samhällsförhållanden. Hovrätten vill framhålla vikten av att en utredning om
domarbanan nu kommer till stånd.

En ensidig inriktning på rationaliseringsvinster inger således betänkligheter.
Hovrätten vill dock framhålla att redan ett bättre utnyttjande av domarpersonalens
resurser skulle kunna ge positiva effekter. Domarpersonalen torde t ex
utan vidare kunna befrias från en mängd okvalificerade arbetsuppgifter som
saknar juridiskt intresse, exempelvis ersättningsfrågor av olika slag. Med en
domarkår som i allt väsentligt är inriktad på den dömande verksamheten torde
handläggningstiderna i domstolarna kunna förkortas och en viss begränsning
av antalet domare kunna ske.

En organisationsöversyn inriktad på de typer av mål där dubbelprocessande
för närvarande förekommer — vårdnadstvister, skattebrott och körkortsprövningar
efter trafikbrott — anser hovrätten i likhet med motionärerna välmotiverad.
En sådan äversyn bör även inriktas på att försöka reducera antalet
specialdomstolar. Det i motionen framförda förslaget i dessa delar tillstyrks
alltså av hovrätten.

Hovrätten vill däremot bestämt avråda från att en tilltänkt utredning ges sådana
direktiv att en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna anges som huvudsyfte. Den nyuvarande organisationen
på förvaltningssidan tillskapades för mindre än tio år sedan. Frågan
om organisationsförändringar av mera vittgående natur än de som hovrätten
skisserat ovan får därför anses vara alldeles för tidigt väckt.

Hovrätten för Övre Norrland 1985-11 -07

Det är ingen tvekan om att det finns brister i den nuvarande domstolsorganisationen.
I motionen nämns flera av de mer påfallande problemen.

Frågan är emellertid om det är motiverat med en så genomgripande översyn
av organisationen som motionärerna yrkar, dvs. till och med ett övervägande
om att slå samman de allmänna domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Förvaltningsdomstolsreformen avslutades för ett fåtal år sedan. Den innebär
att vårt land, efter ett omfattande och mödosamt lagstiftningsarbete, i likhet
med flera länder på kontinenten har två parallella domstolsorganisationer,
en för brottmål, tvistemål och viss annan rättsskipning och en för förvaltningsmål.
Tingsrättsreformen är inte heller så gammal. Det måste enligt hovrättens
uppfattning föreligga starka skäl för att redan nu överväga en helt ny domstolsorgsnisation.

Ett skäl som förts fram är att arbetsunderlaget för förvaltningsdomstolarna
kan tänkas bli otillräckligt på grund av skatteförenklingskommitténs förslag
om förenklad deklaration och taxering. Kommittén räknar dock själv med att
förslaget om ändringar i taxeringsförfarandet endast leder till att de enkla och
okomplicerade målen försvinner, varför effekterna av förslaget främst berör
personal för beredning och uppsättning av mål och personal med skriv- och expeditionsuppgifter
(SOU 1985:42 s 396). Den sammantagna effekten av förslaget
kan innebära att de komplicerade och resurskrävande målen blir fler, och
det är inte säkert att antalet domare i förvaltningsdomstolarna kan nedbringas.
Statsmakterna har emellertid ännu inte tagit ställning till kommitténs förslag
om ändringar i taxeringsförfarandet. Det är därför under alla omständigheter
nu för tidigt att bedöma vilken effekt förslaget får för förvaltningsdomstolarnas
arbetsunderlag.

Ett annat skäl som nämnts för en sammanslagning av de båda domstolsorganisationerna
är problemen med dubbelprocesser. Här har det särskilt pekats
på skattemålen och skattebrottmålen, målen om trafikbrott och körkortsingripande
samt målen om bl. a. vårdnad av barn.

När det gäller skattemålen kan konstateras att det trots allt är en mycket liten
andel av dessa mål där det också aktualiseras ansvar för skattebrott. Det
finns dock säkert möjligheter att förbättra vissa handläggningsrutiner när
dubbelprocesser uppkommer. Utformningen av utredningsförfarandet i skattefrågor
med brottsmisstanke kan komma att förändras på grund av förslag
från utredningen om säkerhetsåtgärder mm i skatteprocessen. I andra sammanhang
har förts fram tanken på att samordna skatteprocessen och skattebrottsprocessen
på så sätt att både beskattningsfrågan och frågan om ansvar
för skattebrott avgörs i en och samma rättegång. Redan av det skälet att den
tilltalade i brottmål har en helt annan ställning i fråga om t ex upplysningsplikt
än en enskild person som är part i ett skattemål anser hovrätten att denna tanke
är ogenomförbar.

Det har också satts in olika åtgärder för att förkorta tiderna för handläggningen
av skattebrottmålen. År 1983 infördes en regel i 15 § skattebrottslagen
som innebär att vilandeförklaring av ett skattebrottmål i avvaktan på utgången
av en skatteprocess endast får äga rum om det är av avgörande betydelse för
prövningen av brottmålet att frågan om skattskyldighet avgörs först. Samti -

JuU 1985/86:28

Bilaga 5

digt infördes bestämmelser i samma lag om bl a förtursbehandling av en skattefråga
i förvaltningsdomstol när frågan är av väsentlig betydelse för förundersökningen
eller åtal angående skattebrott. I prop 1984/85:178 om domstolar
och ekobrott m m uppgav departementschefen (s 34) att ändringarna haft
en betydelsefull effekt när det gäller att nedbringa handläggningstiderna i
skattemålen och skattebrottmålen. Genom de 1985 införda reglerna i rättegångsbalken
om möjlighet till skatterättsexpert i brottsmålsprocessen och regler
i skattebrottslagen om samråd mellan den allmänna domstolen och skattedomstolen
torde behovet av att förklara skattebrottmålet vilande ha minskat
ytterligare.

När det gäller trafikbrottmålen och målen om körkortsingripanden bör man
komma ihåg att det i de allra flesta fall inte är fråga om någon dubbelprocess,
eftersom huvuddelen av trafikbrotten slutligt avgörs genom ordningsbot och
strafföreläggande. En integrering av dessa båda måltyper, som efter ett omfattande
utredningsarbete under främst 1970-talet inte befanns vara genomförbar,
kan därför befaras leda till att antalet trafikbrottmål som blir avgjorda genom
denna billiga och smidiga ordning minskar.

Problemet med dubbelprocesser förefaller enligt hovrättens mening vara
mest påtagligt i mål om vårdnad av och umgänge med barn samt överflyttning
av vårdnaden. Dessa mål handläggs av allmän domstol. Verkställigheten av
domstolens avgörande kan emellertid prövas av länsrätt. Länsrättens beslut
kan överklagas till kammarrätt och därefter, med vissa begränsningar, till regeringsrätten.
Att denna ordning kan leda till missbruk har uppmärksammats
i riksdagen (LU 1984/85:5) och lett till att utredningen om barnens rätt i tillläggsdirektiv
(dir. 1984:34) fått i uppdrag att överväga om missbruk av möjligheterna
till omprövning i mål om vårdnad om eller vård av barn kan förhindras.

Det anförda tyder enligt hovrättens uppfattning på att man kan förvänta sig
att de mest påfallande problemen med dubbelprocesser kan lösas inom ramen
för domstolarnas nuvarande organisation.

En sammanslagning av de båda domstolsorganisationerna förutsätter också
ett betydande mått av specialisering inom domstolarna. Detta innebär att det
måste tjänstgöra fler domare i varje domstol än vad som nu är fallet. Detta torde
i sin tur leda till att så små enheter som många av de nuvarande tingsrätterna
utgör inte skulle kunna bibehållas. En sammanslagning kan alltså antas nödvändiggöra
en kraftig centralisering av den dömande verksamheten, något
som hovrätten anser skulle vara mycket olyckligt.

Med hänsyn till det anförda vill hovrätten inte för närvarande tillstyrka att
det kommer till stånd en så bred översyn av domstolsorganisationen som motionärerna
hemställer om.

Frågan är härefter om det finns anledning att utreda om det är möjligt att i
de två allmänna domstolsorganisationerna infoga några av de specialdomstolar
eller domstolsliknande organ som har inrättats under de senare årtiondena.

Såsom anförs i motionen har skälet för inrättande av specialdomstolar ofta
varit att behovet av särskild sakkunskap i domstolen inte har kunnat tillgodoses
i de allmänna domstolarna.

I motionen nämns att rättegångsutredningens arbete förväntas medföra en
mer flexibel processordning för de allmänna domstolarna. Förslag om detta
har redan lagts fram. Huvuddelen av förslaget beträffande tingsrättsprocessen
övervägs fortfarande i regeringskansliet. Det antas vidare allmänt att rätte -

JuU 1985/86:28

Bilaga 5

gångsutredningen i ett kommande betänkande kommer att föreslå att de allmänna
domstolarna får möjlighet att, när det finns behov av detta, anlita experter
som ledamöter av rätten så som redan är fallet i fastighets- och vattenmål
och i enlighet med den ordning som nyligen har införts i brottmål om ekonomiska
eller skatterättsliga förhållanden. Ett förslag av den innebörden borde
innebära att de allmänna domstolarna blir bättre skickade än tidigare att
handlägga mål där det tidigare har bedömts erforderligt med särskilda organ.

Rättegångsutredningen undersöker dessutom möjligheterna att integrera
hyres- och arrendenämndernas samt bostadsdomstolens verksamhet i de allmänna
domstolarna. Utredningen kan vidare förväntas lägga fram synpunkter
på frågan i vad mån dess förslag om enklare handläggningsformer gör det
möjligt att infoga vissa andra organ, t ex va-nämnden, i allmän domstol.

Rättegångsutredningen undersöker således redan om dess förslag till ändrade
förfaranderegler också bör medföra organisatoriska förändringar. Det
tycks därför inte finnas något behov av en särskilt tillsatt utredning för en
översyn av de specialdomstolar som ursprungligen har fått sina arbetsuppgifter
från de allmänna domstolarna.

Annorlunda förhåller det sig däremot med frågan om försäkringsrätternas
verksamhet kan infogas i de allmänna förvaltningsdomstolarnas. Den frågan
prövades då försäkringsrätterna inrättades i slutet av 1970-talet men avvisades
då (prop 1977/78:20 s 69 ff och SfU 1977/78:15 s 31 ff) bia med hänsyn till
kammarrätternas arbetsläge. Både departementschefen och utskottet underströk
dock att man i en framtid kunde överväga att integrera de nya domstolarna
med de allmänna förvaltningsdomstolarna. Försäkringsrätterna har emellertid
alltsedan de inrättades haft ett besvärligt arbetsläge och har, trots den
minskade måltillströmning som det år 1982 införda omprövningsförfarandet
hos försäkringskassorna medförde, alltjämt stora målbalanser. Ett nyligen
framfört förslag av utredningen om förtroendevalda i försäkringskassorna
kan också medföra att antalet mål hos försäkringsrätterna åter ökar (SOU
1985:21 s 100). Även kammarrätternas arbetsläge inger fortfarande oro (prop.
1984/85:100 bilaga 4 s 93). Hovrätten anser därför att det ännu är för tidigt att
överväga en sammanslagning av de nu nämnda domstolsorganisationerna.

Den splittrade domstolsorganisationen medför ibland också, som det påpekas
i motionen, att det uppstår svårigheter att avgöra vid vilken domstol en talan
skall anhängiggöras. Svårigheterna har, såvitt hovrätten är bekant, främst
gjort sig märkbara då det skall avgöras om en talan skall väckas vid fastighetsdomstol
eller allmän domstol. Även denna fråga, liksom angränsande spörsmål
om forum, ingår i rättegångsutredningens arbetsuppgifter enligt direktiven
(1977:10). Reformförslag kan därför läggas fram inom en nära framtid.

Sammanfattningsvis anser hovrätten att en översyn av domstolsorganisationen
med så bred inriktning som det förordas i motionen inte bör komma till
stånd. Hovrätten anser inte heller att en mera begränsad översyn av organisationen
bör ske, främst med hänsyn till att resultatet av rättegångsutredningens
arbete bör avvaktas. Motionen bör alltså avstyrkas.

JuU 1985/86:28

Bilaga 5

Kammarrätten i Stockholm 1985-11-12

I riket finns två organisationer av allmänna domstolar i tre instanser — de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det har tagit
lång tid och stort arbete att bygga upp denna ordning, som för förvaltningsdomstolarnas
del kan sägas ha blivit slutförd i sina huvuddrag så sent som
1979.1 Huvudsyftet har varit att skapa garantier för en tillfredsställande rättssäkerhet
liksom för effektivitet i övrigt i domstolsverksamheten. Ett bidragande
motiv till den utbyggnad av förvaltningsdomstolarna som skett har varit
den starka expansion som har kännetecknat förvaltningsverksamheten.

På det dömande området styrs verksamheten främst, i de allmänna domstolarna
av rättegångsbalken (RB) och lagen (1946:807) om handläggning av
domstolsärenden (ärendelagen), i de allmänna förvaltningsdomstolarna av
förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Ärendelagen replierar i avsevärd
mån på RB (se 5 § andra stycket och 11 §). För förvaltningsdomstolarna tillkommer
bestämmelser som är upptagna i speciallagstiftning, t. ex. taxeringslagen
(1956:623).

RB trädde i kraft 1948 efter ett omfattande och genomgripande utredningsarbete.
Den bygger på en muntlig processordning när det gäller tvistemål och
brottmål. Med sin detaljrikedom — 59 kapitel och flera hundra paragrafer —
binder den handläggningen i de allmänna domstolarna hårt. Detta förhållande
kan motiveras av att målgrupperna inom de båda huvudområdena är förhållandevis
homogena. När det gäller tvistemålen torde regelrikedomen i första
hand förklaras av behovet att klart ange spelreglerna för enskilda parter med
motstridiga intressen. De processuella föreskrifterna kan där inte sällan ses
som ett komplement till materiella regler. I fråga om brottmålen motiverar
rättssäkerhetsintresset särskilda krav på förutsebarhet i fråga om processens
förlopp. Även om rättegångsutredningens arbete kan beräknas medföra att
formerna blir mindre låsta än tidigare torde den nuvarande ordningen i stort
sett komma att bestå även när reformverksamheten på grundval av utredningens
arbete har slutförts.

FPL, som endast innehåller 53 paragrafer, bygger på en skriftlig processordning
men öppnar möjlighet till en kompletterande muntlig förhandling när
sådan behövs. Den lämnar de allmänna förvaltningsdomstolarna avsevärd frihet
när det gäller den närmare utformningen av processen i det särskilda målet.
Detta är till klar fördel med tanke på det mycket breda spektrum av ämnen som
handläggs, särskilt i överrätterna. Med hänsyn till det väldiga antalet mål skulle
det inte heller gärna vara möjligt att tillämpa en så stel och tung processordning
som den RB innehåller. Härtill kommer att i förvaltningsdomstolarna enskilda
i stor utsträckning för sin talan utan biträde av jurist. En sådan ordning
skulle knappast kunna råda om processen var så formalreglerad som hos de
allmänna domstolarna.

De olika processformerna är med andra ord i det stora hela väl avpassade till
de målgrupper som förekommer på vardera sidan. Ärendelagen är för de allmänna
domstolarnas del ett komplement som främst tar sikte på handlägg 1

I sin artikel Rättskipningens organisation (SvJT 1985 s. 522 ff) tycks generaldirektören
Mats Börjesson ha förbisett denna parallellism, som bl. a. illustreras av att högsta
domstolen (HD) och regeringsrätten (RR) är helt jämställda. Till skillnad mot vad som
gäller domar från t. ex. arbets- och marknadsdomstolarna kan sålunda HD ej undanröja
RR:s domar på grund av domvilla. Jfr även 11 kap. 1 och 11 §§ regeringsformen
samt lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (t. ex. rubriken och 1 §).

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

ningen av atypiska frågor som omyndigförklaring, tillsättande av god man
o. d.

Båda domstolsorganisationerna har redan i dag ett brett ämnesregister. Detta
gäller särskilt förvaltningssidan. För kammarrätternas del brukar exempelvis
talas om mer än 150 målgrupper. Det tar avsevärd tid att i erforderlig mån
lära sig att tillräckligt behärska de målområden som förekommer på vardera
sidan. Byten mellan karriärerna förekommer inte sällan men ingalunda i den
stora utsträckning som anges i motionen. Kammarrättens erfarenhet är att det
härvid tar lång tid innan en jurist från de allmänna domstolarna har i erforderlig
mån tillgodogjort sig ens de mest centrala ämnesområdena här. Detta gäller
i särskild grad om skatterätten, där en synnerligen svåröverskådlig och i övrigt
otymplig lagstiftning styr verksamheten. Under åratal får den nykomne normalt
betraktas som en amatör på området.

I motionen görs gällande att en samordning av resurserna inom domstolarna
skulle kunna ge ”betydande rationaliseringsvinster”. Som en tänkbar lösning
nämns härvid en sammanslagning av tingsrätt och länsrätt, av hovrätt och
kammarrätt samt av högsta domstolen och regeringsrätten.

Vid en sammanslagning skulle domarna få ett oerhört brett och skiftande
målområde att tillämpa. Det gäller att känna till författningar och litteratur
samt, inte minst, även en omfattande prejudikatbildning. Svårigheten att tillgodogöra
sig nya områden ökar ju mer karaktär av ramlagstiftning som författningstexterna
får och ju mer ”generalklausulbetonade” de blir. Om domarna
även i fortsättningen från tid till annan skall byta ämnesområden i sin
domstol — vilket är önskvärt — föreligger risk för att de inte längre kommer
att besitta tillräcklig sakkunskap för att effektivt och säkert kunna fullgöra
sina uppgifter. Redan i dag förekommer det att den specialiserade advokaten
har djupare kunskaper på sitt särskilda område än de som dömer i målet. Skillnaden
i kunskaps- och erfarenhetsnivå får inte skilja alltför mycket om domaren
skall behålla förmågan att effektivt leda rättegången. Olägenheterna av en
kunskapsuttunning är uppenbara och torde redan nu ha medverkat bl. a. till
att civila tvister i betydande utsträckning går till skiljemän liksom till att skattefrågor
genom institutet förhandsbesked delvis hamnar vid sidan av förvaltningsdomstolarna,
åtminstone i första och andra instans. Den av motionärerna
i första hand antydda modellen torde accentuera sådana tendenser som har
sagts nu.

Det är emellertid inte endast området för den materiella rätten som blir
utomordentligt vidsträckt för den ordinäre domaren. Han tvingas också att
från tid till annan skifta mellan två vitt skilda processordningar som i sig i stor
utsträckning har skilda utgångspunkter. RB bygger sålunda på att det är åklagaren
i brottmål och käranden i tvistemål som skall styrka sin talan. FPL ålägger
i stället domstolen en utredningsskyldighet. Därtill kommer att domarna
måste arbeta med delvis ”olika filosofier”: ett strafftänkande i brottmål att
ställas mot ett vårdtänkande vid handläggning av sådana ansvarsområden som
t. ex. vården av unga resp. vården av missbrukare.

Som framgår av det föregående finner kammarrätten att en sammanslagning
skulle ställa domarna inför alltför stora krav på kunskap och erfarenhet
från vitt skilda ansvarsområden. Detta skulle självklart motverka rättssäkerhet
och effektivitet i övrigt i domstolarna.1

1 1 sin artikel har Börjesson, möjligen på grund av avsaknad av praktisk domarerfarenhet,
alltför starkt tonat ner detta förhållande i fråga om både den materiella rätten och
processrätten. Beträffande den senare se särskilt s. 537 överst.

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

Den nuvarande uppdelningen har också den fördelen att den ger de enskilda
juristerna möjlighet att välja den inriktning för vilken de känner sig bäst ägnade.
Somliga är särskilt intresserade av brottmål, medan andra känner obehag
inför dem. Vissa människor är roade av muntliga förhandlingar i stor omfattning,
medan andra föredrar den skriftliga processen som normal arbetsmetod.
En del har svårt att klara av skattejuridiken medan andra har den som huvudintresse.
Exemplen kan mångfaldigas. Med hänsyn till bredden av ämnesområdena
på vardera sidan föreligger inte vid en fortsatt uppdelning någon risk
för att den enskilde juristen skall få ett alltför begränsat ansvarsområde. Inte
heller behöver intresset av en öppnare domarbana motverkas. De som känner
med sig att de rår med och har intresse av att växla mellan banorna bör även
i fortsättningen ha möjlighet och uppmuntras därtill.

Mot vad som har sagts nu kan göras gällande att det i en del jämförbara länder,
exempelvis Danmark, inte förekommer en uppdelning av domstolsorganisationen
av den art som finns här i riket. I sammanhanget bör dock beaktas
att i vart fall få jämförbara länder torde ha ett så genomreglerat samhälle som
Sverige. Ordningen med särskilda förvaltningsdomstolar torde f. ö. vara den
vanligaste, jfr exempelvis Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och Finland.
Detta beror knappast på en slump.

En medicin mot en för stor kunskapsuttunning kunde vara att visserligen
sammanföra domstolarna i en gemensam organisation men låta domarna hålla
sig inom sina specialområden. I så fall inställer sig emellertid omedelbart
frågan vad reformen tjänar till? Syftet med en så genomgripande ändring kan
inte rimligen vara att samla tingsrätt/länsrätt, hovrätt/kammarrätt, resp.
högsta domstolen/regeringsrätten under en hatt enbart i administrativt hänseende.

Till stöd för en sammanslagning åberopas i motionen att den nuvarande
ordningen medför ett dubbelförfarande genom att samma sak kan komma att
prövas först i den ena, sedan i den andra organisationen.1 Argumentet bygger
väsentligen på en missuppfattning eller en generalisering som inte är ovanlig i
den offentliga debatten. Vad domstolen åsyftar är att det i totalbilden av ett
ämnesområde letas ut någon eller ett par avvikande företeelser vilka tas till intäkt
för en mer eller mindre genomgripande ändring av helheten. I avsevärd
mån är dock dubblyren skenbar och varken kan eller bör undvikas. Så kan
t. ex. inte i ett och samma mål både prövas om skadestånd skall utgå och handläggas
det exekutionsmål som kan bli följden om eventuellt ålagt skadestånd
inte skulle betalas. Lika lite kan en fråga om utdömande av vite, som ålagts
med stöd av 6 eller 21 kap. föräldrabalken, handläggas gemensamt med det ursprungliga
vårdnads-/verkställighetsmålet. I båda fallen gäller att ytterligare
moment måste tillkomma för att den senare målserien skall bli erforderlig.

Särskild uppmärksamhet har den nuvarande ordningen med avseende på
skattemål/skattebrottmål väckt. Frågan har ingående behandlats bl. a. i remissyttranden
över dels brottsförebyggande rådets promemoria (1982:1)
Skattebrott och skattemål, ett snabbare och effektivare förfarande, dels ett
delbetänkande (SOU 1984:3) av kommissionen mot ekonomisk brottslighet
Domstolar och eko-brott. Mot tanken på en gemensam handläggning av de båda
målkategorierna framförde kammarrätten stark kritik. Domstolen finner
inte anledning att upprepa sin argumentation utan hänvisar till sina yttranden

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

1 Flera exempel har getts (s. 526 ff) i Börjessons artikel.

över dessa båda förslag. Framhållas bör dock att skattebrottmålet och skattemålet
bygger — och måste bygga — på helt olika filosofi när det gäller den åtalades
resp. den presumtivt skattskyldiges plikt att medverka, framför allt på
utredningsstadiet. Medan varje skattskyldig har att lämna uppgifter om sina
göranden och låtanden i ekonomiskt avseende, har en brottsmisstänkt enligt
svensk lag rätt att förhålla sig helt passiv. Bevisbördan i dess helhet åvilar i det
senare fallet det allmänna. En sammanslagning av domstolsorganisationerna
kan inte rimligen ha ens som bisyfte att åstadkomma någon ändring i det hänseende
som har sagts sist. En övergång i taxeringsprocessen till den ordning
som gäller i fråga om den som misstänks för brott torde av effektivitetsskäl
vara lika lite tänkbar och är dessutom materiellt sett omotiverad.

Det förhållandet att trafikbrott handläggs vid allmän domstol men spörsmålet
om eventuell åtgärd i körkortshänseende av allmän förvaltningsdomstol
har ingående övervägts, vilket ledde fram till att den rådande ordningen behölls.
Se sålunda körkortsutredningens betänkande (SOU 1978:27) Fortsatt
körkortsreform.

De s. k. dubblyrerna är sålunda i allmänhet rationellt betingade och har inte
uppstått av en slump. Under alla omständigheter kan det emellertid inte få bli
så att undantagsföreteelser tas till intäkt för att genomföra en reform som har
avseende på alla mål. I de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna
handläggs dock mer än 300 000 mål per år i första instans.
Frågan om utformningen av domstolsorganisationen måste avgöras på basis
av vilket system som passar bäst för den stora massan av mål. Vid en bedömning
med sådan utgångspunkt finner kammarrätten att den nuvarande ordningen
med två parallella organisationer av allmänna domstolar — med olika
funktioner — är klart överlägsen även om den i en del undantagsfall kan synas
opraktisk.

Motionärerna räknar med att antalet skattemål skall minska radikalt till
följd av reformer på grundval av skatteförenklingskommitténs förslag. Det
synes väl tidigt att diskutera eventuella effekter av dessa. När det gäller kommitténs
senaste betänkande (SOU 1985:42) är sålunda att märka att tung kritik
har framförts i ett särskilt yttrande av lagmannen i länsrätten i Stockholms län
Åke Lundborg m. fl. Även om kommitténs förslag skulle genomföras, innebär
det inte nödvändigtvis att länsrätternas arbete minskar starkt (jfr ordningsbotsreformen
på tingsrättssidan). Kammarrätten har anledning att tro
att bortfallet av arbete i länsrätterna i stället blir ganska marginellt. Vad som
försvinner är nämligen de — visserligen många men — okontroversiella eller
annars enkla målen som ger föga arbete, medan de arbetskrävande målen blir
kvar och kommer att öka. De resurser på intendentsidan som till äventyrs frigörs
torde f. ö. inte minst komma att användas på ett sådant — offensivt —
sätt att nya och mer komplicerade mål tillförs domstolarna. Så länge som roten
till det onda, det alldeles för invecklade skattesystemet, inte angrips på allvar
torde effekterna av den ena eller andra reformen på området bli begränsade.

Allmänt sett borde det över huvud ha varit naturligt att avvakta att effekterna
av skatteförenklingskommitténs och rättegångsutredningens arbete kan
överblickas innan frågan om en eventuell översyn av domstolsorganisationen
av den anledningen aktualiseras.

I motionen — likaväl som i de uttalanden i ämnet som har gjorts från
statsråds- och domstolsverkshåll — har de konsekvenser i organisatoriskt hänseende
som en reform skulle medföra inte ägnats någon uppmärksamhet. I

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

denna del kan pekas på storstadsregionerna där problemen inte bara kan lösas
genom en ren fusion av domstolar vare sig i första eller andra instans. Enheterna
blir på flera håll alltför stora, varför hela domkretsindelningen måste ses
över med de omfattande konsekvenser som det medför för personalen och i
fråga om lokaler m. m. Även för de båda högsta domstolarna måste avsevärda
följdverkningar uppkomma. Lokalmässigt måste betydande kostnader bli
följden av en reform.

Med det breda spektrum av mål som kommer att falla på domstolarna i första
instans gäller vidare att dessa inte kan vara för små om de skall inrymma tillräcklig
sakkunskap. Uppskattningsvis fem—sex domare bör vara minimum.
Av de 97 tingsrätterna har 57 fyra domare eller färre (20 av dem har högst två
domare). Motsvarande antal för de 24 länsrätterna är 19 (tre har högst två domare).
I så fall blir följden att en rad smådomstolar slås ut. Alternativet är att
avsevärt bygga ut domarorganisationen i första instans så att tillräcklig expertis
finns att tillgå i alla domstolar. En sådan reform måste bli mycket kostnadskrävande
och ter sig därför orealistisk. Att ta bort smådomstolarna och
på så sätt minska enskilda människors möjlighet att komma till sin rätt, geografiskt
eller på annat sätt, torde gå stick i stäv mot politiska strävanden i övrigt.
Detta för inte domstolarna närmare människorna. I debatten har också
nämnts att inskrivningsväsendet samt kanske även arvs- och gå vos katteärendena
bör överföras till länsstyrelserna. I så fall måste effekterna i form av nedlagda
domstolar bli ännu mer genomgripande.

Kammarrätten vill i denna del till sist bemöta ytterligare ett argument som
har förekommit i debatten. Det sägs att en samlad domstolsorganisation skulle
göra det enklare för de rättssökande att komma underfund med vart de skall
vända sig. Rättsförluster på grund av att någon går till fel domstol skulle undvikas.
Även om det onekligen låter bestickande att medborgaren alltid skall
kunna vända sig till en och samma domstol ger sig enligt kammarrättens mening
inte några större olägenheter härvidlag i praktiken till känna med den nuvarande
ordningen. När det gäller besvärshandlingar utsätts sålunda besvärsinstansen
i fullföljdsanvisningen. Fel är därför mycket sällsynta i den delen.
Inte heller i övrigt är misstag vanliga. Skulle emellertid risken för rättsförlust
anses beaktansvärd, kan saken ordnas med en reglering som går ut på att besvär,
som ges in till fel domstol, av denna skall skickas vidare till rätt domstol
och anses inkomna när de anlände till den första domstolen.1

Kammarrätten anser alltså att den nuvarande organisationen fungerar bättre
än en förändrad sådan i enlighet med motionärernas tankar.

Även om något egentligt behov av att få sammanslagningsfrågan ytterligare
belyst inte föreligger kunde det ligga ett visst egenvärde i att en gång för alla få
en analys satt på pränt och därmed frågan effektivt utagerad. Intresset härav
väger dock lätt jämfört med vikten av att snarast i möjlig mån få ett stopp på
den allvarliga följd som domstolsverkets initiativ, uppföljt genom motionen
och uttalanden av justitieministern, redan har fått. Kammarrätten åsyftar den
ström av avhopp av yngre jurister från bl. a. denna domstol, som hitintills väsentligen
har orsakats av den oefterrättligt dåliga konkurrenssituationen i lönehänseende,
men som har ökat till följd av osäkerheten rörande hur dom -

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

1 Gränsproblem mellan fastighetsdomstol, hyres- och arrendenämnd samt allmän domstol,
vilka Börjesson berör (s. 526 f) i sin artikel, övervinns naturligast genom att de
angivna specialdomstolama integreras i de allmänna domstolarna.

stolsorganisationen och därmed domarkarriären kommer att bli utformad i
framtiden. Detta förhållande motverkar den effektivitet i domstolarna som
motionärerna vill värna om och som är så angelägen. I resursknapphetens tider
behöver domstolsväsendet arbetsro, inte ett mångårigt ovisshetstillstånd.

Sammanfattningsvis avstyrker kammarrätten en översyn av den art och omfattning
som begärs i motionen.

Domstolen vill däremot inte motsätta sig en mer begränsad översyn som tar
sikte på att få till stånd en ändamålsenligare fördelning av målområdena mellan
de båda organisationerna av allmänna domstolar.

Vad som åsyftas är en utredning som analyserar de olika ämnesområdena
och, målgrupp för målgrupp, avgör var de hör naturligast hemma, hos allmän
förvaltningsdomstol eller allmän domstol. Det förefaller som om man i den debatt
som hittills har förts på en del håll har utgått från att en överflyttning endast
kan bli aktuell i en riktning, nämligen från allmän förvaltningsdomstol till
allmän domstol. Detta är emellertid ingalunda givet utan behöver analyseras.

Till stöd för en sådan utredning som har angetts nyss talar att tillräckliga erfarenheter
numera föreligger av den fullständiga och självständiga förvaltningsdomstolsorganisationen.
Många målområden har av naturliga skäl tilldelats
den ena eller andra domstolen innan förvaltningsdomstolssidan var utbyggd.
Det är exempelvis sannolikt att arvs- och gåvoskattemålen har en naturligare
anknytning till förvaltningsdomstolarna som handlägger alla övriga
mål om skatt. Möjligen bör frågorna om verkställighet av vårdnad om och umgänge
med barn och andra familjerättsliga mål föras samman. Frågan är närmast
föremål för uppmärksamhet i utredningen om barnens rätt. Vad gäller
patentmål och handläggningen av tvångsåtgärder inom psykiatrisk vård har
kammarrätten i annat remissammanhang uttalat sig för en ändrad ordning.
Flera exempel på tänkbara överflyttningar skulle kunna ges. Som har sagts i
det föregående är det därvid ingalunda givet att målen bör hamna hos de allmänna
domstolarna.

En sådan — klart begränsad — översyn borde också inbegripa specialdomstolarna
eller åtminstone en del av dem som dels fastighetsdomstolarna, dels
hyres- och arrendenämnderna jämte bostadsdomstolen, dels va-nämnden,
dels också försäkringsrätterna och försäkringsöverdomstolen. Den omständigheten
att särskilda ledamöter, t. ex. partsföreträdare eller speciella experter,
ansetts skola ingå i rätten behöver knappast hindra att specialdomstolar
assimileras i någon av de allmänna domstolsorganisationerna (jfr t. ex. modellen
med tingsrätt/vattendomstol eller med särskilda sakkunniga i kommunalbesvärsmål).

JuU 1985/86:28

Bilaga 6

Kammarrätten i Jönköping 1985-11-08

En översyn av domstolsväsendet i mer eller mindre uttalat syfte att slå samman
de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, vilket i realiteten innebär
att förvaltningsdomstolarna upphör att existera, är ett arbete av mycket
stor omfattning. Ett sådant arbete bör inte inledas utan att man med säkerhet
kan förutsäga att väsentliga fördelar kan vinnas. Man bör, innan arbetet inleds,
betänka att flertalet europeiska länder har — och det säkert inte utan goda
skäl — en domstolsorganisation där särskilda förvaltningsdomstolar ingår
som en del. En sådan ordning underlättar t. ex. efterlevnaden av Europarådskonventionens
regler. Man bör också betänka att det nuvarande systemet fungerar
tillfredsställande samt att en domstolsorganisation av olika skäl bör vara
någorlunda permanent.

Åtskilliga invändningar kan resas mot en sammanslagning av de båda domstolstyperna.
För såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna
har det utvecklats en för respektive område specifik processordning.
Detta har inte skett utan skäl. Processordningarna har anpassats
till och gjorts lämpade för de typer av mål och ärenden som handläggs i respektive
organisation. Även om utvecklingen synes gå i riktning mot ett närmande
mellan processordningarna, kan det inte anses önskvärt med en mer eller
mindre total samstämmighet. Detta faktum utgör ett väsentligt hinder mot en
sammanslagning av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna.
Bördan på den enskilde domarens axlar kan nämligen bli tung om han, förutom
att behärska den mängd olika ämnesområden som kommer att samlas
under den sammanslagna domstolens paraply, också skall tillämpa i väsentliga
avseenden olika processordningar. Domarens kunskaper skulle kunna tunnas
ut och effektiviteten härigenom bli lidande. Ett sådant förhållande utgör en
allvarlig fara för rättssäkerheten. Dessa olägenheter skulle i och för sig kunna
undanröjas genom att den sammanslagna domstolen delades på avdelningar
mellan vilka cirkulation av personal inte skulle ske, eller i vart fall inte skulle
ske i mer än begränsad omfattning. Sammanslagningen skulle då i princip begränsas
till att avse administrationen, något som inte kan vara avsikten med
den föreslagna översynen. Även en administrativ sammanslagning är förknippad
med avsevärda svårigheter. Frågor om jurisdiktionsområden och lokaler
låter sig inte lätt lösas. Eventuella lösningar blir kostsamma. Dessutom torde
de sammanslagna domstolarna, till följd av bl. a. det breda ansvarsområdet,
bli av sådan storlek att de inte helt lätt låter sig effektivt administreras. Det föreligger
således en uppenbar risk att de förmodade rationaliseringsvinsterna,
vilka angivits som ett skäl för en sammanslagning, helt uteblir. Härtill kommer
att en sammanslagning, om än bara i administrativt hänseende, kan få den inte
önskvärda följden att mindre rätter läggs ned och uppgår i större centraliserade
domstolar. Reformen skulle då motverka den av motionärerna eftersträvade
ytterligare lokala förankringen av dömandet.

Som skäl för en sammanslagning av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna
har också angivits den vikande måltillströmningen i framför
allt länsrätterna. Man har vidare antagit att länsrätternas arbetsunderlag
kommer att minska ytterligare genom förenklingar i taxeringsförfarandet. Det
är, enligt kammarrättens mening, emellertid ingalunda säkert att detta antagande
besannas. Genom förenklingar i taxeringsförfarandet är det främst de

JuU 1985/86:28

Bilaga 7

enklare och minst tidskrävande målen som inte kommer att bli föremål för
länsrätternas prövning. De svårare målen kommer sannolikt att i lika stor omfattning
som tidigare föras vidare till domstol. Förenklingar i förfarandet kan
dessutom komma att medföra att resurser frigörs hos skattemyndigheterna.
Detta kan innebära att fler mål av hög svårighetsgrad kommer under länsrätternas
prövning. Det är således inte möjligt att nu dra den slutsatsen att förenklingarna
i taxeringsförfarandet kommer att medföra ett otillräckligt arbetsunderlag
för länsrätterna.

1 motionen har riktats kritik mot det nuvarande systemets svåröverskådlighet.
Kritiken är i viss mån berättigad. Floran av specialdomstolar är stor.
Kompetens- och forumfrågor kan för den rättssökande allmänheten, och måhända
också för den juridiskt skolade yrkesmannen, i många fall te sig svåra.
Nackdelarna med starkt specialiserade domare är inte obetydliga. Det förefaller
därför vara motiverat att begränsa antalet specialdomstolar. En överflyttning
av mål från vissa specialdomstolar till de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna
skulle kunna bidra härtill. Mot en sådan ordning kan
inte resas invändningar av samma styrka som dem mot en sammanslagning av
de båda huvudtyperna av domstolar. Det behov av särskilda kunskaper och de
andra intressen som tagits till intäkt för inrättandet av specialdomstolar kan
säkerligen tillgodoses genom att specialister eller intresserepresentanter ingår
i rätterna. Så sker redan i dag i förvaltningsdomstolarna i vissa fall. Något bärande
skäl för att så inte skulle kunna ske även i de allmänna domstolarna finns
ej.

Motionärerna har också riktat kritik mot att vissa sakfrågor kan bli föremål
för dubbla processer. I motionen, liksom i den allmänna debatten, har särskilt
nämnts att detta kan bli fallet i frågor om skattebrott, vårdnadstvister och trafikbrott.
Kritiken är inte ogrundad. Förhållandet kan innebära påfrestningar
för den enskilde och misshushållning av domstolarnas resurser. I vissa fall synes
förhållandet emellertid nödvändigt. Kammarrätten vill här erinra om de
olika krav på bevisning som gäller i mål om skattebrott jämfört med i mål angående
eftertaxering. Kammarrätten vill också fästa uppmärksamheten på att
en överflyttning av körkortsmålen från länsrätterna till tingsrätterna — en fråga
som utretts många gånger — skulle rycka undan grunden för påföljderna
ordningsbot och strafföreläggande i trafikmål. Tingsrätterna skulle i betydligt
större utsträckning än nu tvingas att avgöra enklare trafikmål. Alla mål angående
vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken synes däremot utan motsvarande
svårigheter kunna handläggas och avgöras i en av de två domstolsorganisationerna.
Det synes således, enligt kammarrättens mening, finnas skäl att
utreda möjligheterna till en mera ändamålsenlig fördelning av målgrupperna
mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna liksom mellan
specialdomstolarna och nyssnämnda domstolar. Den grundläggande principen
som i dag finns för uppdelningen av mål mellan allmänna domstolar och
förvaltningsdomstolar bör dock bibehållas och följas.

Med beaktande av det anförda finner kammarrätten således inte skäl tillstyrka
en översyn av domstolsväsendet i annat syfte än att minska antalet specialdomstolar,
vilket bör ske genom att målgrupper överförs till de båda huvudtyperna
av domstolar, och att utreda möjligheterna till en mera ändamålsenlig
fördelning av målgrupperna mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna.

JuU 1985/86:28

Bilaga 7

4 Riksdagen 1985/86. 7 sami. Nr 28

Stockholms tingsrätt 1985-12-06

Sedan motionen remitterades till tingsrätten för yttrande har generaldirektören
i domstolsverket Mats Börjesson i Svensk Juristtidning 1985, sid 521 f f, utvecklat
sin mening om varför en utredning behövs om principiella krav på rättskipningens
organisation i en framtid. Utan att ställa sig bakom Börjessons
slutsatser om skäl och mål för en sådan utredning vill tingsrätten inledningsvis
framhålla att Börjesson väl har redogjort för de organisatoriska problem som
finns inom domstolsväsendet. Han har också på ett riktigt sätt betonat vikten
av att de organisationsfrågor som berörs i motionen ses i samband med domarbanans
nuvarande villkor och dess utformning i framtiden.

Kompetensfördelningen mellan de allmänna domstolarnas rättskipning och
förvaltningens eller förvaltningsdomstolarnas rättskipning

De politiska partierna har haft olika meningar om huruvida utvecklingen av
ett ökat rättsskydd i förvaltningssaker skall ske genom en förstärkning av
rättssäkerhetsgarantierna inom förvaltningen eller genom att förvaltningsbesluten
skall kunna göras till föremål för prövning i fristående domstolar. Den
nuvarande regeringen synes inte vara beredd att öka domstolsprövningen. Företrädare
för regeringen har tvärtom uttalat tankar på att från domstolsprövning
undanta t. ex. socialhjälpsmål.

Det kan sägas, att det skulle vara bra att efter en särskild utredning bestämma
för framtiden vilka typer av mål och ärenden som rent principiellt sett skall
behandlas inom domstolsväsendet och vilka som skall behandlas inom förvaltningen.
Utvecklingen går emellertid fort och fordrar nya lösningar. Tingsrätten
nöjer sig med att framhålla detta men avstår från att lägga fram eget förslag
i saken.

Som påpekas i motionen har debatten i nu förevarande hänseende under senare
tid mera handlat om några olika måltyper, där vissa sakfrågor kan komma
att bli föremål för prövning både vid allmän domstol och vid förvaltningsdomstol.
Det är främst frågan om vårdnad och umgänge och om verkställighet
av vårdnad och umgänge samt frågan om bestämmande av skatt och ansvar
för skattebrott och också körkortsindragningsfrågan som har debatterats.

Den pågående utredningen om barnens rätt kan kanske komma till rätta
med eller minska de olägenheter som rör handläggningen av olika frågor om
vårdnad och umgänge vid allmän domstol samt frågan om verkställighet av
vårdnad och umgänge inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen.

Nyligen har lagstiftning trätt i kraft som reglerar handläggningen av s. k.
eko-brottmål. Ett syfte med den nya lagstiftningen är att minska olägenheterna
med handläggningen av skattefrågan vid de allmänna förvaltningsdomstolarna
och av ansvarsfrågan vid de allmänna domstolarna. Det är för övrigt i ett
mycket litet antal fall som handläggningen av mål om skattebrott vid allmän
domstol är beroende av handläggningen av skattemål vid allmän förvaltningsdomstol.

Problemet om eventuell gemensam handläggning av frågan om ansvar för
trafikförseelse och frågan om körkortsindragning har för inte så länge sedan
behandlats av en särskild utredningsman. Denne kom till att det nuvarande systemet
borde behållas. Så blev också riksdagens beslut. Tingsrätten är inte

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

övertygad om att det skulle vara en fördel i stort att till allmän domstol överföra
körkortsfrågan. Det är för övrigt uppenbart att detta inte skulle gå utan
personalförstärkningar i det nuvarande synnerligen ansträngda arbetsläget.
Det finns dessutom en risk att det mycket stora antal personer som nu godkänner
strafföreläggande eller ordningsföreläggande för en trafikförseelse inte
skulle våga göra detta i framtiden, om tingsrätt skulle ta ställning i körkortsfrågan.
I stället skulle de begära att få ansvarsfrågan prövad i samband med
körkortsfrågan.

Med detta har tingsrätten velat säga att man inte får överdriva nackdelarna
av den nuvarande dubbla handläggningen av vissa frågor vid allmän domstol
och vid allmän förvaltningsdomstol.

I motionen pekas också på att dubbelförfarande kan uppkomma på annat
sätt. Som exempel nämns handläggningen av vissa patentfrågor. Tingsrätten,
som handlägger patentmål, vill peka på att regeringen inom kort lägger en lagrådsremiss
som rör handläggningen av patentfrågor. Enligt vad tingsrätten erfarit
innebär förslaget att det finns sådana fördelar med det nuvarande dubbla
förfarandet att detta behålls, dock med vissa förbättringar av handläggningen.

Specialdomstolar m. m.

Utvecklingen har lett till alltmer komplicerade samhällsförhållanden med
bl. a. betydande tekniska och ekonomiska problem. Det har då gällt att förvissa
sig om att sakkunskap finns tillgänglig inom rättsväsendet även för tvister
med problem av angivet slag. Detta har lett till att specialdomstolar och domstolsliknande
specialorgan har inrättats för tvister inom särskilda rättsområden.
Ibland har i stället den lösningen valts att vissa tingsrätter eller endast en
tingsrätt har utsetts att handlägga tvister på särskilt område. Det gäller t. ex.
fastighetsdomstolsmål, vattenmål, sjörättsmål, patentmål, tryckfrihetsmål
och eko-brottmål. I en del av dessa mål har rätten särskild sammansättning.

Allmänt kan väl sägas att man genom dessa konstruktioner erhållit tillfredsställande
lösningar på det vis att domstolarna fullgör sina uppgifter på det avsedda
sättet. Det betyder ju att man har uppnått det eftersträvade målet, vilket
ju är mycket viktigt. Otvivelaktigt finns det emellertid vissa nackdelar från organisatorisk
synpunkt med specialdomstolarna. Mats Börjesson har i sin tidigare
nämnda artikel belyst sådana nackdelar.

Bl. a. har nackdelarna med specialdomstolar föranlett den pågående rättegångsutredningen
att ta upp frågan om möjlighet för bl. a. tingsrätt att helt allmänt
sett vid behov i ett enskilt mål, vad det än rör, till sig knyta en expert, som
skall ingå i rätten som domare. Rättegångsutredningen arbetar också med frågor
om huruvida de nuvarande fastighetsdomstolsmålen bör handläggas av
särskild domstol. Utredningen torde vidare komma att ta upp frågan om huruvida
hyres- och arrendenämndernas och möjligen också statens va-nämnds
uppgifter kan inordnas i tingsrättsorganisationen. Vad utredningen kommer
till i dessa delar av sitt arbete blir av stor betydelse för frågan om i vilken mån
specialdomstolar bör finnas.

Någon samlad bedömning av effekterna i stort för domstolsorganisationen
av det nuvarande systemet med specialdomstolar och domstolsliknande organ
har hittills inte gjorts. Om försök skulle göras till sådan bedömning och man
skulle stanna för att i huvudsak behålla det nuvarande systemet, borde enligt

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

tingsrättens mening undersökas om inte vissa av nackdelarna med specialdomstolarna
kunde undvikas.

I motionen anges att uppsplittringen på allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar
och en mängd specialdomstolar är ett allvarligt problem
på det sätt att systemet har blivit svåröverskådligt och krångligt, inte bara för
den enskilde utan också för dem som verkar i systemet. Tingsrätten vill om detta
säga, att systemet säkert kan vara både svåröverskådligt och krångligt för en
enskild men att just för tingsrättens egen del olägenheterna med systemet inte
är särskilt stora. Det är egentligen bara i fråga om fastighetsdomstolsmålen
som problemen är uppenbara. Exempelvis kan kvittningsyrkandeej alltid behandlas
av fastighetsdomstol. Vidare finns risk att mål, som av misstag har avgjorts
i fel sammansättning, kan få tas om från början om detta upptäcks på
ett sent stadium, kanske först i högsta domstolen. Enligt tingsrättens mening
finns olika möjligheter att komma till rätta just med dessa processuella problem.
En möjlighet är exempelvis att låta fastighetsdomstol pröva yrkanden av
det slag som upptas i 13 kap. 16 och 17 §§ vattenlagen samt 5 kap. 3 § expropriationslagen.

Specialister i domstol

Specialister ingår som domare i både fristående specialdomstolar och domstolsliknande
organ och i allmänna domstolar. Stockholms tingsrätt har t. ex.
fast anställda domare med teknikerkompetens (fastighetsråd) för
fastighetsdomstols- och vattenmålen. Denna anordning fungerar utmärkt.
Tingsrätten finner i detta sammanhang anledning anmärka att svårigheter att
utnyttja fastighetsråden på ett effektivt sätt säkert skulle uppkomma, om den
ändringen skulle vidtas att alla tingsrätter skulle handlägga fastighetsdomstolsmål
av det slag som fordrar medverkan av fastighetsråd. Det skulle också
finnas en risk att fastighetsråden i praktiken skulle få en alltför dominerande
roll i mindre tingsrätter med ett litet antal kvalificerade fastighetsmål.

S. k. intresseledamöter ingår för närvarande inte i allmän domstol. Skulle
hyresnämndernas uppgifter överföras till tingsrätterna får frågan tas upp, om
intresseledamöter också skall tillföras tingsrätt.

Avslutningsvis i detta avsnitt om specialdomstolar vill tingsrätten tillägga
att det säkert är så att ju större en domstol är ju lättare är det att organisera den
så att specialmål handläggs på ett tillfredsställande sätt av därtill lämpade domare.
Stockholms tingsrätt med dess förhållandevis starka specialisering av
mål kan f. ö. på ett sätt sägas innehålla ett antal specialdomstolar, där särskilt
indelade domare tjänstgör under längre tidsperioder. Små domstolar kan
knappast anförtros en uppgift att handlägga specialmål. Skulle man ändå göra
det finns en stor risk att parterna kommer att besitta mer kunskaper på rättsområdet
än domstolen. Detta är viktigt att komma ihåg, när man allmänt sett
resonerar om möjligheter att minska det nuvarande antalet specialdomstolar
och öka den lokala förankringen.

Samordning av resurser inom domstolsväsendet

Under den livliga debatt som har uppkommit inom domstolsväsendet med anledning
av förevarande motion har i synnerhet diskuterats huruvida det kan
vara lämpligt att slå samman tingsrätter med länsrätter, hovrätter med kammarrätter
och högsta domstolen med regeringsrätten. I motionen anges detta

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

som en tänkbar lösning, vilken skulle kunna ge rationaliseringsvinster. Det
sägs också att andra samordningsformer kan tänkas.

Tingsrätten vill för sin del säga att den inte bedömer det lämpligt att starta
någon utredning som skulle ha till syfte att åstadkomma en sammanslagning
av dessa båda domstolskategorier. Motionärerna torde möjligen ha föreställningen
att ett sådant sammanförande skulle kunna medföra att mindre tingsrätter,
som möjligen inte anses bärkraftiga, skulle kunna tillföras bl. a. skattemål
och därmed få ett så stort arbetsunderlag att de kan bestå i framtiden. Enligt
tingsrättens mening måste ett sammanförande av de båda domstolskategorierna
tvärtom leda till att underrätterna måste göras så stora att man kan försäkra
sig om att det finns domare som behärskar olika specialiteter, t. ex. skatterätt,
som tar många år att lära sig och som fordrar ständig uppföljning av
kunskaperna. Detta kan då möjligen komma att medföra att ett stort antal
mindre underrätter upphör, om man inte i stället koncentrerar skattemålen till
en underrätt i varje län.

Det är säkert så att det har utfallit väl, när domare från förvaltningsdomstol
har övergått till allmän domstol eller tvärtom. Å andra sidan har tingsrätten
också erfarenhet av att domare, som kommit från förvaltningsdomstol, i sitt
nya arbete har fått svårigheter, vilka inte har varit lätta att komma till rätta
med. Helt allmänt sett är dessutom en övergång lättare mellan olika överrätter,
där den nye domaren är en av flera vid ett måls avgörande, än till underrätt, där
den nye blott sällan har en annan yrkesdomare vid sin sida, när ett mål skall avgöras.

Arbetet vid allmän domstol kännetecknas av många förhandlingar med
ibland åtföljande komplicerad domskrivning. Säkert är det så att en tingsnotarie,
som vill börja på domarbanan, i första hand söker aspirantanställning i
hovrätt, om han är intresserad av just sådant arbete som förekommer vid de
allmänna domstolarna. Arbetet på förvaltningsdomstolssidan är inte i samma
mån karakteriserat av förhandlingar. Till aspirantanställning i kammarrätt
söker ofta notarier med utpräglat intresse för skatterätt, kanske ofta inte med
tanke på att stanna på domarbanan utan mest i syfte att bredda sina erfarenheter
innan de förhoppningsvis får lämna domarbanan för arbete på en för dem
mera lönande och mera intressant privat marknad.

Tingsrätten vill på intet sätt ta avstånd från den nuvarande möjligheten för
domare till övergång mellan de båda domstolskategorierna men avvisar bestämt
tanken på en sammanslagning av domstolsorganisationerna. En helt annan
sak är att det från organisatorisk synpunkt kan vara en fördel att anslagsmässigt
samordna resurserna så att vid behov anslag, som inte har kunnat utnyttjas
på ena sidan, kan användas på andra sidan. Om detta har domstolsverket
redan gjort framställning till regeringen.

Motionärerna menar också att ett effektivare resursutnyttjande skulle kunna
uppnås genom andra samordningsformer än en sammanslagning av de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De tar bl. a.
upp en tanke att låta de allmänna förvaltningsdomstolarna ta över försäkringsrätternas
uppgifter. Också den av tingsrätten tidigare i detta yttrande berörda
frågan om samordning av hyresnämnds- och tingsrättsorganisationerna
nämns särskilt.

Tingsrätten har inte någon erinran mot att möjligheterna utreds att låta de
allmänna förvaltningsdomstolarna ta över försäkringsrätternas uppgifter.
Som redan framhållits tas frågan om att samordna hyresnämnds- och tings -

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

rättsorganisationerna upp av rättegångsutredningen, vilken dock inte synes ha
fått skriftliga direktiv om detta. Också möjligheten att inordna andra specialdomstolar
i någon av domstolsorganisationerna kan förtjäna att utredas.

Jourdomstolar m. m.

I motionen anförs, att det borde undersökas om en samordning av domstolsresurserna
skulle skapa nya förutsättningar för jourdomstolar, något som enligt
motionärerna skulle kunna bidra till att lösa de problem som finns i brottmålsprocessen
beträffande bl. a. domstolsprövning av frihetsberövanden och
de f. n. enligt dem orimligt långa tiderna mellan brottet och domen.

Tingsrätten vill om detta nöja sig med att äga att en samordning av domstolsresurser
knappast löser de av motionärerna i denna del angivna problemen.
Skall man lösa dem måste man i första hand inrikta sig på att förbättra
resurserna för förundersökningsförfarandet inom åklagar- och polisorganisationerna.
Tingsrätten kan också hänvisa till vad rättegångsutredningen anfört
i frågan (SOU 1982:26 s. 267 f).

Motionens yrkande om en principiell översyn av domstolsorganisationen

En utredning med den omfattning som motionärerna finner önskvärd skulle
bli mycket tidsödande och fordra stora arbetsinsatser. Redan av detta skäl avstyrker
tingsrätten en så omfattande utredning. Tingsrätten har i det föregående
angett, att den motsätter sig en sammanslagning av de allmänna domstolarna
med de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den tillstyrker däremot att
möjligheterna undersöks att minska antalet specialdomstolar. I det hänseendet
blir rättegångsutredningens fortsatta arbete av stor betydelse. Nytt kommande
utredningsarbete måste givetvis samordnas med rättegångsutredningens
arbete. Möjlighet finns också att ge rättegångsutredningen vidgat uppdrag.
En fråga, som också måste utredas, är hur det kommande förenklade
taxeringsförfarandet påverkar de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Tingsrätten vill i detta sammanhang betona, att arbetsläget inom domstolsväsendet
är mycket ansträngt. Arbetsbalanser har uppkommit trots att arbetsinsatserna
har ökat och rationaliseringsåtgärder har vidtagits. Tingsrätten har
naturligtvis förståelse för att statsmakterna vill undersöka möjligheterna att
ytterligare rationalisera arbetet vid domstolarna liksom vid andra myndigheter.
En undersökning med den väldiga omfattning som motionärerna yrkar
skulle emellertid kunna bli ett hinder för att genomföra kontinuerliga förändringar
på det sätt som traditionsenligt har skett inom domstolsväsendet och
som har lett till att domstolarna idag i stort sett är väl fungerande organ i vårt
samhälle även om arbetstakten ibland blir så hög att mer tid egentligen borde
få ägnas åt målen i syfte att säkert undvika misstag.

Som justitieutskottet torde vara väl medvetet om finns det idag hos yrkesdomarna,
särskilt bland de yngre på domarbanan, en mycket stor oro för vad
framtiden kan komma att innebära för dem. Motionen har nog — framför allt
på länsrättssidan — närmast bidragit till att öka denna oro. Yngre domare och
även en del äldre lämnar i allt högre grad domarbanan för arbete inom den privata
sektorn. De allra skickligaste tingsnotarierna, som tidigare i mycket stor
utsträckning valt att börja på domarbanan, avstår numera allt oftare från att
söka aspirantanställning i överrätt. Det finns olika orsaker till detta, bl. a. lö -

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

neläget, men också osäkerheten om domarbanans innehåll i framtiden inverkar
i hög grad.

Slutligen vill tingsrätten framhålla att det är mycket viktigt för hela rättsväsendets
funktion att domarkårens kvalitet bevaras och att många av de skickligaste
juristerna lockas till domarbanan. Därmed uppehålls den nuvarande goda
kvaliteten på domstolarnas avgöranden. Ett kommande utredningsarbete
om organisatoriska frågor på domstolsväsendets område måste ses i samband
med domarbanans utformning och innehåll.

JuU 1985/86:28

Bilaga 8

Uppsala tingsrätt 1985-12-05

Till stöd för motionens yrkande om en principiell översyn av domstolsorganisationen
åberopas en rad olika skäl. Inledningsvis anförs, att nackdelar är förenade
med att vissa sakfrågor ibland kan bli föremål för dubbla processer
(t. ex. vårdnadstvister, taxeringsmål — skattebrottmål och trafikmål — körkortsmål).
Vidare erinrar motionärerna om att, med nuvarande starkt splittrade
domstolsorganisation, arbetsunderlaget ibland kan bli ojämnt och att
domstolarnas sammantagna resurser tidvis ej utnyttjas helt. I sammanhanget
pekas också på farorna av att specialisering inom domstolsväsendet kan leda
till att domstolarnas ledamöter kommer att sakna erforderlig överblick över
rättsutvecklingen i stort. Ett ytterligare skäl som i motionen åberopas för en
översyn av domstolsväsendet är att den nuvarande organisationen är svåröverskådlig
och krånglig.

De i det föregående nämnda skälen för en utredning är av huvudsakligen
principiell karaktär. Motionärerna tar också upp besparingssynpunkter som
en anledning till en översyn. Dessa har aktualiserats genom en minskad måltillströmning
i länsrätterna och i försäkringsrätterna. Enligt motionärerna kan
det ifrågasättas om arbetsunderlaget i framtiden kommer att vara tillräckligt
för dessa domstolar.

Motionärernas propå om en översyn av domstolsorganisationen är synnerligen
vittsyftande. Den avser inte bara allmänna domstolar (tingsrätt, hovrätt,
högsta domstolen) och allmänna förvaltningsdomstolar (länsrätt, kammarrätt,
regeringsrätten) utan även specialdomstolar (bostadsdomstolen, marknadsdomstolen
och arbetsdomstolen) och speciella förvaltningsdomstolar
(försäkringsrätt, försäkringsöverdomstolen och patentbesvärsrätten). Även
förvaltningsmyndigheter med dömande uppgifter (arrendenämnd, hyresnämnd
och statens va-nämnd) berörs av motionsförslagen.

Motionen får ses mot bakgrund av den allmänna debatt som en tid förts,
främst i domstolsjuristkretsar, rörande den framtida domstolsorganisationen.
I denna diskussion har ramen för en tilltänkt översyn vidgats ytterligare
till att omfatta även den tvistlösning som sker i skiljeförfaranden enligt lagen
om skiljemän och i olika branschnämnder. Som skäl har åberopats, att det är
ett allmänt intresse att de allmänna domstolarna organiseras så och arbetar i
sådana former att de stärker sin attraktivitet som organ för tvistlösning och
därmed återtar sin ställning som ledare av rättsutvecklingen, särskilt på det civilrättsliga
området.

I den allmänna diskussionen har vidare anförts, att tiden nu är inne att — för
första gången — utarbeta en genomtänkt strategi för förändringsarbetet inom
domstolsväsendet; utvecklingen hitintills har fått fortgå utan någon övergripande
diskussion om domstolsorganisationen med påföljd att man fått en
bristande konsekvens i reformarbetet. Det har också gjorts gällande, att en
översyn av rättskipningens organisation är påkallad av omsorg om domaryrkets
ställning.

Flera av de ovan redovisade skälen för en översyn har, varken tagna var för
sig eller i förening med varandra, en sådan tyngd att de motiverar en vittsyftande
utredning om rättskipningens organisation. De påtalade ”dubbelförfarandena”
(vårdnadstvister, taxeringsmål — skattebrottmål, trafikmål — körkortsmål)
representerar en mycket ringa andel av hela den målvolym som hanteras
i allmän domstol — allmän förvaltningsdomstol. Vad speciellt gäller
taxeringsmål—skattebrottmål torde vidare någon samordning av målens
handläggning i egentlig mening mera sällan kunna komma till stånd till följd
av de i väsentliga hänseenden skiljaktiga bedömningsgrunder som skall tilllämpas
i de bägge måltyperna. Detta framgår av utredningsförslag, i vilka äm -

JuU 1985/86:28

Bilaga 9

net närmare belysts (jfr Brå PM 1/82). Även beträffande trafikmål—
körkortsmål har gjorts utredningar som belyser alla de svårlösta problemen
kring samordningsfrågorna (SOU 1978:27). Ej heller här synes vara några
andra vinster än möjligen mycket marginella att göra genom att låta de båda
måltyperna handläggas av samma domstol. Till bilden hör också att en betydande
andel av trafikmålen aldrig når domstol utan avgörs av polismyndighet
eller åklagarmyndighet genom ordningsbotsföreläggande eller strafföreläggande.

Vad därefter gäller synpunkten att domstolssystemet blivit så krångligt att
den enskilde medborgaren i vissa fall ej vet vart han skall vända sig med sitt
ärende är ej heller denna något skäl som motiverar en utredning av det slag som
motionärerna föreslagit. I den mån problemet rör risker för rättsförluster vid
bevakande av tidsfrister kan det lösas genom en enkel lagändring, som likställer
myndigheterna vad avser fastställande av ingivandedag för en handling och
som vidare ålägger mottagande myndighet att vidarebefordra handlingen till
rätt myndighet. Även de olägenheter som i övrigt är förbundna med nuvarande
system (ex.vis måste ett forumfel som begås av underrätt beaktas av högre
rätt och föranleda återförvisning, oavsett parternas inställning i forumfrågan)
lösas genom tämligen enkla lagändringar utan att domstolsstrukturen behöver
ändras; överrättens prövning av forumfrågan skulle kunna inskränkas till fall
då part överklagat underrättens tillämpning av forumbestämmelsen och i övrigt
till situationer där underrättens rättstillämpning innefattar grovt förbiseende
eller grovt misstag.

Det är enligt tingsrättens mening mindre antagligt att de nu relaterade förhållandena
ensamma kunnat ge upphov till den debatt som nu förs om domstolsväsendet
i framtiden. På goda grunder kan antas att det är andra omständigheter
som initierat de nya tankegångarna. Främst torde det vara den kraftiga
minskningen av arbetsunderlaget i länsrätterna och i försäkringsrätterna.
För länsrätternas (och kammarrätternas) del väntas att antalet mål, nämligen
taxeringsmål, kommer att fortsätta att sjunka till följd av nyligen framlagda
förslag om en obligatorisk omprövning inom skatteväsendet av taxeringsbeslut
G fr SOU 1985:42). Enligt vissa bedömningar kan detta komma att innebära
en drastisk minskning av länsrätternas målunderlag. Enligt motionärerna
kan det — som ovan upptagits — ifrågasättas om arbetsunderlaget i framtiden
kommer att vara tillräckligt.

Det är naturligt om i föreliggande situation en diskussion tas upp om hur
domstolsväsendets samlade resurser skall disponeras. Behovet av förnyade
överväganden förstärks självfallet av det statsfinansiella läget. Även om sålunda
de mer akuta rationaliseringsbehoven i besparingssyfte framstår som
påtagliga realiteter för statsmakterna är dock de ekonomiska svårigheterna
icke skäl nog för en revision av hela domstolsväsendet. Organisationsfrågor
gällande rättskipningen rymmer självfallet mycket mera än spörsmål om resurser
o. dyl.

Av de skäl som redovisats ovan för en utredning är det enligt tingsrättens
mening endast ett som har en tyngd som motiverar en fortsatt diskussion om
rättskipningens framtida organisation. Det är behovet av en generell strategi
för förändringsarbetet. I det hittillsvarande reformarbetet har, såsom påtalats,
någon helhetssyn för domstolsväsendet aldrig formulerats och sålunda
aldrig kunnat styra utvecklingen med påföljd att reformarbetet ibland kommit
att präglas av bristande konsekvens. Det är antagligt att en sådan genomgång

JuU 1985/86:28

Bilaga 9

av problematiken skulle kunna ge förutsättningar inte bara för ett rationellare
utnyttjande av domstolsväsendets resurser utan, framför allt, för en förbättring
av rättssäkerheten i vid mening.

En översyn bör enligt tingsrättens mening från dessa utgångspunkter komma
till stånd. Inriktningen av en sådan utredning och tidpunkten därför kan
dock diskuteras. Vad gäller inriktningen bör den i första hand pröva frågan
om behovet av specialdomstolar och av förvaltningsmyndigheter med dömande
uppgifter (bostadsdomstolen, marknadsdomstolen, arbetsdomstolen, arrendenämnd,
hyresnämnd och statens va-nämnd). Den bör även pröva de allmänna
domstolarnas befattning med inskrivningsärenden, den summariska
processen och arvsskatteärenden. Möjligen kan det vara mer rationellt att
överföra inskrivningsärenden och arvsskatteärenden till länsstyrelserna och
att låta den summariska processen handläggas av kronofogdemyndigheterna.
Härigenom skulle domstolarnas uppgifter kunna koncentreras till rent dömande
funktioner. Utredningen bör även pröva domstolarnas interna organisation
med sikte på att renodla uppgifterna för de ordinarie domarna så att de
befrias från olika ”kringrutiner” i domstolsarbetet. Bland annat skulle rättegångskostnadsfrågorna
kunna — som på många håll utomlands — prövas av
lägre jurister i domstolen. En annan viktig fråga som bör tas upp är specialistmedverkan
i domstolen med sikte på att göra processen i allmän domstol till ett
reellt alternativ till skiljeförfarandet. Problemet berör även frågor om fullföljdsförbud
och inskränkt offentlighet i domstolsarbetet.

Om även förvaltningsdomstolarnas uppgifter bör inrymmas i en enhetlig
domstolsorganisation är mer oklart. Avgörande för detta måste enligt tingsrättens
mening vara de närmaste årens utveckling för taxeringsmålens del.
Skulle de tidigare nämnda förslagen i SOU 1985:42 leda till att man får tillbaka
ordningen från prövningsnämndernas tid, kan det bli aktuellt med en ändrad
domstolsinstansordning i taxeringsmål, dvs. länsrätten faller bort och kammarrätten
träder in som första domstol i taxeringsprocesser. I ett sådant läge
torde det knappast vara försvarligt att behålla en länsrättsorganisation för övriga
mål som nu handläggs där. Något tillskott av nya målgrupper till länsrätterna
torde heller icke var aktuellt (jfr propositionen 1982/83:100 i vad avser
regeringens ställningstagande till förslagen i SOU 1981:75).

Med hänsyn till det anförda finner tingsrätten frågan om de allmänna förvaltningsdomstolarnas
framtida ställning vara för tidigt väckt. Erfarenheter
måste först vinnas av den nya taxeringsprocessen. Detta utgör ett tungt vägande
skäl mot att nu genast inleda ett utredningsarbete med den inriktning motionärerna
föreslår. Ett ytterligare skäl att avvakta något är att rättegångsutredningen
under nästa år väntas avge sitt slutbetänkande, vari kommer att upptas
förslag som rör frågor vilka motionärerna tagit upp. Bland de frågor som är
av särskilt intresse är spörsmål om expertmedverkan och om en flexiblare rättegångsordning.
Genom ändrade regler i dessa hänseenden torde behovet av
specialdomstolar delvis bortfalla.

JuU 1985/86:28

Bilaga 9

Länsrätten i Stockholms län 1985-11-11

Allmänna och sammanfattande synpunkter

De spörsmål som motionärerna önskar få utredda spänner över ett mycket vitt
fält. En del av frågorna lämpar sig i och för sig väl för en parlamentarisk utredning.
Andra är av annan och betydligt lägre valör som väl låter sig utredas i betydligt
enklare former.

Om alla de frågor som berörs i motionen skall utredas i ett sammanhang och
om vanliga regler skall tillämpas för sammansättningen av utredningen torde
denna — med all kompetens från skilda områden och alla olika intressen som
behöver vara företrädda — komma att inklusive sakkunniga och experter omfatta
en personkrets snarare överstigande än understigande 50 personer.

Med ett sådant uppgiftsområde och en sådan personkrets är det föga sannolikt
att något användbart resultat kommer att uppnås inom den tidrymd som
numera brukar utmätas för statliga utredningar.

En utredning med det i motionen förordade uppgiftsområdet har ändå missat
det för närvarande inom domstolsväsendet — vid sidan av resursknappheten
— allt överskuggande problemet nämligen domarbanan och domarkarriären.
I dessa frågor bör en utredning helst tillsättas innan domarbanan tappar
all attraktionskraft och domarkåren blir utarmad på de goda domarkrafter
som ännu finns kvar.

Länsrätten tillåter sig påpeka att vissa av motionsönskemålen är inbördes
oförenliga och att de delvis bygger på oriktiga eller överdrivna påståenden.
Länsrätten återkommer till detta senare i yttrandet.

Länsrätten har all förståelse för att riksdagens ledamöter och andra politiska
beslutsfattare vill verka för sådana förändringar i samhället eller samhällsbyggandet
som de anser angelägna eller önskvärda. Intet bör dock utredas för
utredandets egen skull eller såsom sysselsättning för administratörer.

Det bör krävas starkare skäl än att ”det inte kan uteslutas att ”

(motionen s. 4 n) för att sätta igång ett mycket omfattande utredningsarbete
som dessutom av åtminstone en betydande del av domarkåren uppfattas som
en ytterligare försämring av domarbanan. Detta kan i förstone te sig som ett
självändamål för domarkåren. Risken är emellertid att det därutöver kan få
ödesdigra konsekvenser för rättssäkerheten i landet. En utredning av det i motionen
förordade slaget kommer att under lång tid medföra en betydande oro
i domstolarna, med risk för kraftiga personalavgångar, uppgivenhet och ineffektivitet.

Länsrätten anser sig också kunna begära en viss konsekvens, kontinuitet
och fasthet av de politiska beslutsfattarna. Länsrätten finner det förvånande
om företrädare för ett parti som varit ett av tillskyndarna bakom 70-talets förvaltningsrättsreformer
och tillkomsten år 1979 av den nuvarande länsrättsorganisationen
efter drygt fem år står bakom ett motionsönskemål om avskaffande
av förvaltningsdomstolsorganisationen. För några år sedan medverkade
bl. a. företrädare för centerpartiet till ett utredningsförslag att länsrätterna
skulle tillföras ytterligare målgrupper. — För tio år sedan ansågs det på sina
håll att Stockholms tingsrätt var så stor att den behövde delas upp. Nu skall
den sammanläggas med en annan domstol med ett drygt 30-tal domare och
sammanlagt mer än 200 anställda. Därutöver skall tingsrätten tillföras sin andel
av övertagna specialdomstolsmål.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

Sammanfattningsvis avstyrker länsrätten att en utredning tillsätts av den
omfattning och inriktning som förordas i motionen.

Varken i motionen eller i den allmänna debatten har det enligt länsrättens
uppfattning anförts tillräckliga skäl ens för en öppen utredning av frågan om
en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Länsrätten kommer senare i yttrandet att anföra en rad
skäl som enligt länsrättens uppfattning med styrka talar emot en sådan försämring.

Länsrätten har inte något att erinra mot en utredning av frågan om det är
lämpligt att vissa specialdomstolar inordnas i det allmänna domstolsväsendet.
Länsrätten har heller inte något att erinra mot att frågan om kompetensfördelningen
mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna
utreds, allt i den utsträckning så inte redan skett en eller flera gånger i modern
tid.

Utgångspunkter för länsrättens ställningstaganden

De organisatoriska frågor som tas upp i motionen måste enligt länsrättens
uppfattning ses och bedömas i belysning av de krav som ställs och bör ställas
på domstolarna i vårt land.

Domstolarna skall — med allt större resursknapphet — under tillvaratagande
av medborgarnas anspråk på rättstrygghet och rättssäkerhet så effektivt
som möjligt handlägga alla mål och ärenden som kommer under deras prövning.
Till detta kommer ett alltmer tilltagande anspråk på service gentemot
medborgarna.

I linje med vad nyss sagts ligger en välmotiverad förväntan på domstolarna
att dessa och deras företrädare kännetecknas av saklighet och kompetens i
handläggningen. Ett gammalt talesätt säger att rätten ”gör aldrig fel”. Domstolarna
och deras företrädare skall helst i varje enskilt mål ha minst samma
kompetens som parterna och deras företrädare.

En välutbildad och erfaren domare som ges tillräcklig tid därtill kan säkert
komma rätt i flertalet mål. Det krävs emellertid åtskilliga års erfarenhet av
flertalet målområden för att domaren under stor tidspress skall få en tillräckligt
låg felprocent. Det torde inte krävas särskilt mycket argumenterande för
att justitieutskottets ledamöter skall inse att ett årspensum på omkring 300
brottmål och tvistemål i tingsrätterna vid sidan av en stor mängd ärenden som
hör till den s. k. frivilliga rättsvården eller på omkring 1 000 skattemål och förvaltningsmål
i länsrätterna inte ger utrymme för vare sig grubblerier, källforskning
eller seminarieövningar i någon större utsträckning.

Länsrätten utgår vidare från att domstolarnas resurser i framtiden snarare
kommer att minska än att öka.

Effektivitet — minskad specialisering — decentralisering

Länsrätten vill till en början slå fast att effektiviteten i domstolarna i allt väsentligt
styrs av domstolarnas förmåga att effektivt handlägga sina mål och
ärenden. En inbesparing av en eller annan miljon genom något fingerfärdigt
organisatoriskt knep kan lätt bli en merkostnad på tiotals miljoner genom försämrade
förutsättningar för en effektiv materiell rättsvård.

En bibehållen eller ökad effektivitet i domstolarna är enligt länsrättens uppfattning
oförenlig med något liknande en fördubbling av domarnas verksam -

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

hetssfär, som blir följden av den ifrågasatta sammanslagningen. En sådan står
i sin tur i ren motsats till en specialisering hos de enskilda domarna och till en
allmän decentralisering.

Såväl inom tingsrätterna som länsrätterna talas idag om vidgad specialisering
som ett medel för att öka domstolarnas effektivitet. Det samma torde gälla
hovrätterna och kammarrätterna.

En decentralisering värd namnet är knappast möjlig utan en sammanslagning
av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.
En sådan decentralisering är helt omöjlig utan ett ansenligt resurstillskott. Ändå
leder den sannolikt till en sämre kvalitet på dömandet. — En decentralisering
av skattedömandet synes för övrigt ändå föga välbetänkt så länge som
processföringen på den allmänna sidan ombesörjs regionalt inom länen. En
sådan decentralisering skulle dessutom leda till en rad mellankommunala problem
inom länen.

Den domare som med bibehållen effektivitet handhar en rotel med en blandning
av brottmål, tvistemål, skattemål, sociala mål, körkortsmål och diverse
domstolsärenden samt med tillskott av några hyresnämndsärenden, några försäkringsrättsärenden
och kanske några aids- eller psykmål finns inte i praktiken.
Den stackars allmänhet som ringer för att få svar på en mer eller mindre
knivig fråga kanske kan räkna med ett svar inom en fjortondagarsperiod.

1 motionen framhålls att ett stort antal domare från de allmänna domstolarna
under senare år tjänstgjort i såväl de allmänna förvaltningsdomstolarna
som i försäkringsrätterna och andra specialdomstolar. Några olägenheter av
detta sägs inte ha kommit fram. Mellan hovrätter och kammarrätter sker enligt
vad som anförs i motionen ofta ett utbyte av fiskalspersonal, dvs. domare under
utbildning. Detta påstås bidra till en bred erfarenhet.

Domstolarna har för visso i alla tider varit utbildningsanstalter. Ingen utbildning
kan emellertid genomföras utan att det får negativa effekter på produktionen.
Länsrätten tillåter sig påpeka att det är en fundamental skillnad
mellan att några enstaka domare skall prya på ett nytt målområde jämfört med
att alla domare under sin yrkesmässiga period skall lära sig och hålla sig å jour
med alla målområden inom alla sorters domstolar och domstolsliknande
organ.

Vad nu sagts gäller i all synnerhet inom t. ex. ett område som skatterätten
där lagändringar och prejudikat duggar tätt och där några års bortovaro från
rättsområdet kan få förödande konsekvenser.

De allmänna domstolsorganisationerna har ett stort antal gästartister i form
av notarier som — lätt överdrivet — så snart de någorlunda lärt sig ett område
skall börja med något nytt. Om de under notarietiden skall få pröva på alla sorters
mål som förekommer i alla sorters domstolar lär domstolarnas utbyte av
dem inte bli särskilt stort. Inte heller får notarierna själva någon insikt i de olika
målgrupperna. I länsrätterna utgör också fiskalerna ettåriga gästartister.
Alldeles för många av dem är dessutom sådana som fullgjort sin notariemeritering
i tingsrätt och som sålunda aldrig tidigare tjänstgjort i länsrätt.

Länsrätten har också erfarenhet av inskolning av f. d. skattedomare i förvaltningsmål
och av f. d. förvaltningsdomare i skattemål. Olägenhet eller ej —
effektiviteten är inte överdrivet stor i början. Det krävs ändå betydande kraftinsatser
av den enskilde domaren för att komma över tröskeln. Och det blir
dessutom många trösklar — förmodligen alltför många — om cirkulationen
skall avse också brottmål, tvistemål och en del annat smått och gott. Av dem

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

som deltar i besvarandet av denna remiss har två av ledamöterna egen erfarenhet
av övergång från de allmänna domstolarna till allmän förvaltningsdomstol.
De har själva sålunda i mindre eller högre grad kämpat sig över ett antal
trösklar.

Svårigheterna torde ändå vara minst när det gäller domarpersonalen. Länsrätten
har svårt att se att det i en liten domstol av diversehandelstyp över huvud
skulle kunna tänkas vara möjligt att rekrytera handläggare till de olika rotlarna
som enskilt spänner över mer än en liten del av arbetsområdet.

Vissa, företrädesvis yngre, domare överskattar gärna sin egen förmåga och
ser sig gärna i rollen som den allvise domaren som spänner över hela fältet.
Förmodligen har de emellertid inte funderat över hur stor del av ett blivande
årspensum som de klarar av.

I domareförbundets tappning förutsätts för en sammanläggning av tingsrätter
och länsrätter att de nybildade domstolarna som minst skulle vara av storleksordningen
tio domare med en mycket kraftig specialisering. Det förefaller
emellertid inte vara någonting sådant som eftersträvas i motionen. En sammanslagning
av tingsrätter och länsrätter i förening med en specialisering av
domarna skulle i stället leda till ett betydande bortfall av domstolar. Förutom
23 länsrätter skulle sannolikt ännu flera tingsrätter falla bort.

Länsrätten vill i detta sammanhang gärna påpeka att den som inte är insatt
i skattejuridikens mysterier och irrgångar lätt underskattar svårigheten att sätta
sig in i detta rättsområde och att bli en effektiv kugge i maskineriet. Som förödande
exempel skulle länsrätten kunna peka på en rad både högt uppsatta och
välinformerade medborgare som personligen gått vilse i skattejuridikens enklare
labyrinter. Den som tvivlar på länsrättens påstående i denna del skulle
också kunna läsa anvisningarna till t. ex. 29 § kommunalskattelagen och sedan
ställa sig frågan vilken behållning han eller hon hade av läsningen.

Ifrågasatt sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna Länsrätten

har i det föregående pekat på att en sammanslagning av de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle leda till betydande
effektivitetsförluster.

Till detta kommer att en sådan sammanslagning, särskilt i förening med tillförande
av de uppgifter som idag ligger på en rad specialdomstolar skulle kräva
domare utrustade med en övermänsklig intellektuell kapacitet.

Knappast ens på ”den gamla goda tiden” skulle domarna i allmänhet ha klarat
att behärska alla rättsområden inom hela domstolsområdet. Uppbyggnaden
av en rad specialdomstolar utgör talande exempel härpå.

I dagens utpräglat teknokratiska, byråkratiska och komplicerade samhälle
framstår detta som helt uteslutet. Med en bibehållen specialisering bland domare
och övriga anställda har länsrätten svårt att se vitsen med den ifrågasatta
sammanslagningen.

Det talas ofta och med rätta om att domarna bör ha en bred allmän erfarenhet
och överblick över skilda rättsområden. De uppgifter som idag ankommer
på de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna ger
utan tvekan domarna inom resp. område tillräcklig erfarenhet och bredd.

Om det är några enstaka enheter bland tingsrätterna och länsrätterna som är
för små för att fungera rationellt bör man överväga helt andra lösningar.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

Eventuellt kan arbetsunderlaget komma att förstärkas i samband med en översyn
av specialdomstolar och målområden. En annan lösning som tidigare varit
aktuell är att lägga samman några av de minst bärkraftiga tingsrätterna. Länsrätten
är dock långt ifrån övertygad om att effektiviteten står och faller med
storleken. Det finns många små tingsrätter som är utomordentligt effektiva.
Det kanske inte alls krävs några särskilt drastiska metoder.

Det har tidigare sagts att domstolar med mellan ungefär fyra och upp till åtta
— tio domare utgör den effektivaste storleken på underrätter. Vad som idag är
högsta mode inom detta område känner länsrätten inte till. Den ifrågasatta
sammanslagningen skulle emellertid leda till mängder av nya domstolar som
spränger de tidigare riktvärdena.

Ett av skälen för dessa riktvärden var att man inte ville ha större enheter än
att chefen-lagmannen skulle kunna förena chefskapet med ett väsentligt inslag
av eget dömande. Chefen skulle också vara den främste domaren.

Länsrätten befarar att en sammanslagning av de allmänna domstolarna och
de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle leda till att vi fick en ordning där
inte ens domstolscheferna hade erfarenhet av hela målområdet än mindre nöjaktigt
behärskade hela detta och där de ändå i betydande utsträckning enbart
blev domstolschefer.

Vad som hittills sagts i detta avsnitt har främst tagit sikte på underrätterna.
En sammanslagning av underrättsorganisationerna borde emellertid inte vara
att tänka på med mindre man också är beredd att slå ihop överrätterna. Även
detta ingår bland det som föresvävar motionärerna. Och då blir effekterna än
mer negativa än de som följer av en sammanslagning av underinstanserna.

Hovrätterna och kammarrätterna har ett än bredare målområde än sina respektive
underrätter. Ledamöterna i hovrätterna och kammarrätterna har veterligen
inte större intellektuell kapacitet än domarna i första instans. De tillhör
i vart fall samma domarkarriär. Ännu har ingen hävdat, i vart fall offentligt,
att effektiviteten i överrätterna är avhängig av deras storlek.

En sammanslagning av hovrätterna och kammarrätterna skulle i flera fall
leda till domstolar av sådan storlek att det började resas anspråk på en ny regional
indelning med mellaninstanser litet här och var i landet. Detta skulle
förmodligen inte medföra de önskade rationaliserings- och besparingsvinsterna.

Däremot skulle det förmodligen gå ut över likformigheten i dömandet. Detta
skulle inte ens kunna repareras genom att man hade olika domare för olika
sorters mål, vilket i och för sig närmast framstår som en hädisk tanke i en överrätt.

En sammanslagen högsta instans med omkring 50 ledamöter, inklusive dem
som idag företräder olika specialdomstolar framstår närmast som något helt
barockt. Länsrätten avstår från något uttalande om den intellektuella kapaciteten
hos ledamöterna i de nuvarande högsta instanserna. Den må vara tillräcklig.
I gengäld torde ledamöternas mesta tid gå åt för att hålla reda på varandras
prejudikat eller att sitta i plenum för att lägga till rätta efter oförenliga
sådana. Specialisering bland ledamöterna i en gemensam högsta instans framstår
som en än mera hädisk tanke än i fråga om mellaninstansen. En uppdelning
i flera högsta domstolar med gemensamt målområde förfelar sitt syfte
och är systematiskt/logiskt en omöjlighet.

En sak behöver emellertid inte ifrågasättas. Det skulle kosta en ansenlig
summa pengar att inrätta lokaler för de sammanslagna domstolarna. Det tor -

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

de också kunna anses belagt att domstolar som arbetar med lokalsplittring är
mindre effektiva än de som arbetar i rationella lokaler.

Ett ytterligare skäl till betänkligheter från länsrättens sida är att omorganisationer
i sig är kostsamma och effektivitetsnedsättande förutom att de vållar
oro och oordning i leden.

Domstolsväsendet har under de senaste decennierna organiserats och omorganiserats,
enligt somliga till leda. Vissa reformer har varit av mycket genomgripande
slag. Man kan fråga sig när bygget blir färdigt och om det inte kan
finnas något litet utrymme för arbetsro och eftertanke.

För länsrätternas del är organisationen inte mycket äldre än fem år. Såvitt
länsrätten har sig bekant anses länsrättsreformen ha slagit väl ut. Det kanske
mot bakgrund härav inte är förmätet att hävda att belackarna åtminstone kunde
ha gett sig till tåls litet.

Det förhåller sig utan tvekan så att de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna skiljer sig från varandra inte enbart med hänsyn
till målområdena. Varje organisation har sitt historiska ursprung och sin särart
som vuxit fram bl. a. med utgångspunkt från den verksamhet som bedrivs
i respektive domstolsfamilj och de krav som de olika verksamheterna ställer
upp.

Processordningar och verksamhetsformer i övrigt skiljer sig åt. Detta är inte
något påfund av självändamålskaraktär. Det får heller inte bli ett påfund av
sådan karaktär att jämna ut varje skillnad, så länge som skillnaderna är motiverade
av verksamhetens art.

Den tidigare finansministern Gunnar Sträng tillskrivs att på sin tid ha motarbetat
att den gamla rikskammarrätten fördes över från finansdepartementets
till justitiedepartementets förvaltningsområde av det skälet att han inte ville
ha verksamheten i kammarrätten nedsmittad eller beblandad med den verksamhet
som bedrevs i hovrätterna. Det ligger förvisso något i detta argument
även idag.

Som skäl för en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna åberopas i motionen bl. a. att den nuvarande
ordningen leder till dubbelförfaranden i samma sak. Vissa sakfrågor sägs
ibland kunna bli föremål för process först i den ena organisationen i tre instanser
och därefter i den andra organisationen, kanske även där i flera instanser.

Samma argument har framförts även i andra sammanhang men blir inte
tyngre eller starkare för det. Länsrätten skall strax ange varför.

Först måste emellertid konstateras att ett komplicerat samhälle leder till att
det uppstår kontaktytor och gränssnitt mellan olika områden. Det är inte
konstigare än att den som blir sjuk ibland vänder sig till distriktssköterskan,
ibland till sjukstugan ibland till lasarettsfilialen och ibland till regionsjukhuset
m. fl. ställen. Ännu har ingen ställt krav på att hjärtspecialisten också skall
vara specialist på neurologi eller psykiatri.

Om man som här vill eliminera gränssnitt måste man emellertid fråga sig både
vilka nackdelar som är förenade med en sammanslagning, vilka de olägenheter
är som man vill eliminera och slutligen om och i vilken utsträckning man
eliminerar olägenheterna genom de tilltänkta åtgärderna.

När det gäller de olägenheter som här är i fråga måste man först göra klart
för sig att en domstolstruktur i första hand byggs upp för de huvudflöden som
föreligger, t. ex. omkring 70000 brottmål i tingsrätterna och drygt 100000
skattemål i länsrätterna. I dessa sammanhang utgör t. ex. skattebrottmålen ett

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

försvinnande fåtal där problemen dessutom delvis kan elimineras på ett mycket
enklare sätt.

I motionen talas om ett dubbelförfarande om samma sak. Detta leder lätt
tanken till att det är samma sak som prövas i de skilda organisationerna. Detta
är till en början åtminstone en betydande överdrift när det gäller alla de exempel
som anförs.

Skattemålen gäller fastställande av någons taxeringar medan ett skattebrottmål
gäller frågan om någon under t. ex. deklarationsförfarandet gjort sig
skyldig till brottslig gärning. Här skall inte upprepas alla de komplikationer
som skulle uppstå vid en gemensam handläggning av dessa frågor.

Målen kan möjligen i bästa fall handläggas gemensamt men i så fall till priset
av ett mycket komplicerat och särskilt för de enskilda parterna helt obegripligt
förfarande. Viktigare synes emellertid vara att konstatera att i de stora flödena
av brottmål och skattemål är det några hundra per år där sakförhållandena
delvis är gemensamma som blir prövade i bägge domstolsorganisationerna,
dock mera sällan samtidigt och i särskilt många instanser.

Ett mycket stort antal av skattebrottmålen leder emellertid enbart till bötespåföljd,
inte sällan till obetydliga belopp, som inte betalas eller kan uttas sedan
skattedomstol ålagt mångdubbelt större skattetillägg. En mycket enkel åtgärd
för att eliminera ett stort antal kollisionsfall kunde vara att undvika kollisioner
— särskilt mellan mycket höga skattetillägg och mycket små bötesbelopp —
genom att lagstifta bort kollisionerna på det sättet att man lägger hela sanktionen
på skattetillägg.

Länsrätten har för några år sedan gjort en kartläggning för att i olika hänseenden
belysa frågorna om dubbelförfaranden i sex instanser m. m. när det gäller
skattemål och skattebrottmål.

Undersökningen avsåg skattemål som kommit in till länsrätten år 1979 och
som av skattechefen anmälts till åtal senast den 15 april 1983. Länsrättens
domkrets svarar som bekant mot inte bara Stockholms tingsrätts utan också
mot domkretsarna för alla andra tingsrätter i länet.

Det totala antalet åtalsanmälningar var 92. Sammanlagt kom till länsrätten
år 1979 in 25 742 skattemål.

I 35 av åtalsanmälansfallen överklagades länsrättens dom till kammarrätten.
Sex av kammarrättens domar överklagades till regeringsrätten.

Åtalsprövningen utföll sålunda att åtal väckts i 47 fall. 33 anmälningar hade
ej föranlett åtal. I tolv fall var åtalsfrågan vid kartläggningstillfället ännu ej
avgjord.

Av de 47 domar som tingsrätten meddelat hade åtta överklagats till hovrätten
och en hovrättsdom till högsta domstolen.

Av de åtta mål som fullföljts till hovrätten hade motsvarande skattemål fullföljts
till kammarrätten i tre fall och intet av dessa till regeringsrätten.

Resultatet av undersökningen var sålunda att av 25 742 skattemål i länsrätten
hade vid undersökningstillfället förekommit 47 parallellförfaranden i första
instans, tre i andra instans och intet i tredje instans.

I tio fall hade påföljden i tingsrätten bestämts till enbart böter om sammanlagt
13 550 kronor. De utdömda skattetilläggen i motsvarande skattemål uppgick
med en uppskattad marginalskatt på 60 % till sammanlagt 107 023
kronor.

Länsrätten vill i detta avsnitt tillfoga att den ännu inte mottagit någon begäran
att ställa skattedomare till förfogande för s. k. eko-brottmål.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

5 Riksdagen 1985/86. 7 sami. Nr 28

Det andra exemplet som nämns i motionen är ” vårdnadstvister’ ’. Motionärerna
syftar här sannolikt på tvister om vårdnad och umgänge i tingsrätt, på
den ena sidan, och frågor om verkställighet av vårdnad eller umgänge på den
andra sidan.

Det kan här i och för sig ifrågasättas om inte dessa mål bör sammanföras till
den ena eller andra domstolsorganisationen. Den frågan prövas emellertid
f. n. av utredningen om barnens rätt.

Inte heller här rör det sig emellertid om samma fråga. Ett verkställighetsmål
kan heller aldrig uppkomma förrän någon av parterna motsatt sig att ställa sig
domen i vårdnads- eller umgängesfrågan till efterrättelse.

Det kan därför inte ens annat än i ett obetydligt antal undantagssituationer
bli fråga om att ta målen till gemensam handläggning även om båda skulle
handläggas i samma domstolsorganisation. Målen skulle inte vandra gemensamt
genom överrätterna.

Till detta kommer att av det stora flödet av vårdnads- och umgängesprocesser
är det ett obetydligt fåtal som leder till verkställighetsmål. De parter som
förekommer i dessa mål hör inte sällan till dem som frekvent utnyttjar våra
domstolar och är väl förtrogna med rättsreglerna på området. De domare som
handlägger målen blir inte sällan ”förbrukade” och måste från tid till annan
ersättas av någon kollega.

Mycket talar även här för att en stor del av problemen kan lagstiftas bort. En
del av målen är av ren okynneskaraktär. Så borde t. ex. kunna anses vara fallet
om någon väcker en vårdnadsprocess i tingsrätt om ändrade förhållanden en
vecka efter att högsta domstolen avslagit begäran om prövningstillstånd eller
om någon gör gällande hinder för verkställighet en vecka efter det att en vårdnadsdom
vunnit laga kraft.

Vad slutligen gäller trafikförseelserna och körkortsmålen har stötts och
blötts i årtionden var körkortsmålen lämpligast hör hemma.

Frågan är nu om en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna löser den Gordiska knuten när det gäller
dessa mål.

Härom är att säga att ansvarsfrågan och körkortsfrågan — som heller inte
är samma sak — i ett begränsat antal fall kan tas till gemensam handläggning,
förmodligen till priset av att målen blir mera komplicerade och kostnadskrävande.
I dessa fall uppkommer emellertid ett par negativa effekter. Körkortsfrågan
har handlagts ’ ’i onödan” om högre instans frikänner från ansvar. Värre
är emellertid att den nuvarande omedelbara verkställigheten i körkortsdelen
sannolikt måste omprövas för att inte förarbehörigheten redan skall ha varit
fråntagen körkortshavaren innan han eller hon frikänns från ansvar. Detta leder
i sin tur sannolikt till ett betydande antal okynnesöverklagningar med inhibitionsyrkanden.

I stället för att t. ex. en rattonykterhet går på strafföreläggande och körkortsfrågan
i ett separat skriftligt förfarande skall åklagaren belastas med körkortsfrågan,
om han eller hon är betrodd. Strafföreläggandet bestrids, inte för
att ansvarsfrågan är tvistig utan för att vederbörande har invändningar i körkortsdelen.
Alltsammans får tas till huvudförhandling i tingsrätten.

Förundersökningen kompliceras av att även körkortsfrågorna skall inbegripas.
Inte sällan finns det andra trafikförseelser som måste dras in i saken för
att de påverkar körkortsfrågan men inte ansvarsfrågan.

Det stora bekymret utgör emellertid alla de hundratusentals förseelser som

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

för närvarande går på ordningsförelägganden utan att kompliceras av vare sig
några förundersökningar eller några körkortsfrågor. Skall den enskilde polismannen
på gatan ta ställning till körkortsfrågan eller skall denna i alla fall trots
ett samordnat förfarande komma efteråt som lök på laxen och i så fall genom
förmedling av åklagaren eller tingsrätten?

Och vad kommer att hända med alla de ordningsförelägganden som i dag
godtas med all rätt. Skall dessa i fortsättningen bli bestridda och följas av huvudförhandlingar
i tingsrätten beträffande både ansvar och körkort.

Och slutligen vad skall hända med alla de mångtusentals fall där inte den aktuella
enskilda trafikförseelsen ensam men väl i förening med en eller flera
andra trafikförseelser leder till körkortsingripande. Skall här den sista av trafikförseelserna
i stället för ordningsföreläggande leda till åklagaringripande
eller huvudförhandling i tingsrätten. Och skall den då också i körkortsfrågan
dra med sig alla de tidigare förseelserna.

Det är lätt att föreslå ”gordiska” förenklingar. Det är emellertid en fördel
om förenklingarna inte visar sig vara förvecklingar. Länsrätten har här velat
ge några exempel på komplikationer som kan uppstå i fråga om behandlingen
av trafikförseelserna. Och dessa är dessutom långt ifrån den enda grunden för
körkortsåterkallelse. Försiktigtvis bör man inte helt utesluta att det kommer
att kosta mer än det smakar. Effekten kan också lätt bli den att man oroar
mängder av trafikförseelsemisstänkta med ifrågasatta körkortsåtgärder som i
det nuvarande sytemet aldrig blir ifrågasatta.

Enligt länsrättens uppfattning visar det som här anförts att det ingalunda är
självklart att det som betecknats som dubbelförfaranden om samma sak utgör
något särskilt starkt stöd för den förordade sammanslagningen.

Ett annat skäl som åberopats till stöd därför är att arbetsunderlaget minskat
kraftigt i länsrätterna under senare år och att detta sannolikt efter hand torde
komma att få inverkan även på arbetsunderlaget i kammarrätterna och försäkringsrätterna.

När man talar om ett minskat arbetsunderlag i en domstol syftar man i allmänhet
på tillströmningen av mål. I den bemärkelsen är påståendet om ett
kraftigt minskat underlag i länsrätterna åtminstone starkt överdrivet. En helt
annan sak är att länsrätterna bl. a. med hjälp av en förstärkningsorganisation
minskat sina balanser. Påståendet att ett minskat underlag i länsrätterna skulle
leda till ett minskat underlag även i försäkringsrätterna måste vara ett uppenbart
missförstånd. I vart fall är påståendet inte korrekt.

Påståendet om att minskningen av arbetsunderlaget i länsrätterna torde
komma att fortsätta är försåtligt. I samband med ordningsbots- och strafföreläggandereformerna
försvann mängder, säkert tiotusentals bötesmål, från
tingsrätterna. Detta ledde till att arbetsuppgifter bortföll för ett begränsat antal
notarier och biträden.

På samma sätt skulle ett bortfall av en mängd s. k. enmansmål i länsrätterna
leda till ett minskat behov av i första hand notarier och biträden. Antalet domare
och antalet domstolar skulle knappast påverkas alls.

Länsrätten vill emellertid starkt invända mot att ett vid motionstillfället ännu
inte ens framlagt betänkande åberopas som om det vore en beslutad lagändring.

Till detta kommer att länsrätten inte ser någon anledning att misströsta över
framtida sysselsättning för länsrätterna när det gäller skattetvister. För detta
talar redan vårt icke obetydliga skattetryck och den skattetrötthet som sägs
känneteckna medborgarna.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

Ett av syftena med skatteförenklingskommitténs arbete är också att frigöra
resurser för en mera omsorgsfull granskning av det s. k. svårkontrollerade
deklarationsmaterialet. Detta glöms ibland bort när man talar om effekterna
av denna kommittés arbete. Länsrätten skulle bli mycket förvånad om inte en
granskning av nyss nämnt slag leder till ett ökat antal mera komplicerade skattetvister.

1 finansdepartementet lär också förberedas förslag till lagstiftning bl. a. om
skatteansvar och om utvidgning av revisionsparagrafen i taxeringslagen. Ett
kommittébetänkande lär vara att vänta under hösten bl. a. om något som gått
under beteckningen skattekontrollag med starkt vidgade befogenheter för utredningsorganen.
Det mesta talar för att man försiktigtvis skulle behöva räkna
med att kvalificerade skattedomstolar kommer att behövas även i framtiden.

Specialdomstolsfrågorna

Det är för visso riktigt som anförs i motionen att domstolsväsendet i vårt land
kännetecknas bl. a. av att vi har en rad specialdomstolar eller domstolsliknande
nämnder med olika uppgiftsområden.

Dessa domstolar har kommit till under olika tider. De skäl som föranlett att
de tillkommit har varierat. I vilken utsträckning dessa skäl alltjämt föreligger
undandrar sig länsrättens bedömande.

Snart sagt varje gång det varit aktuellt att inrätta en ny specialdomstol har
det åberopats en rad skäl som talar för och som talar emot den tilltänkta specialdomstolen.

Veterligen har det emellertid aldrig gjorts någon samlad bedömning av effekterna
för domstolsväsendet i stort, för det samlade dömandet och för medborgarna
av att vi numera har en tämligen rikhaltig flora av specialdomstolar.

På anförda skäl har länsrätten inte något att erinra mot att frågorna om specialdomstolarnas
framtida ställning tas upp till en förutsättningslös utredning.

De nuvarande specialdomstolarna uppvisar en rik flora av olika konstruktioner
när det gäller egen uppbyggnad och organisatorisk hemvist. Många är
helt självständiga, men snyltar i större eller mindre utsträckning på det allmänna
domstolsväsendet när det gäller domarrekrytering. Andra har mer eller
mindre starka band till det allmänna domstolsväsendet. Såsom exempel härpå
kan nämnas t. ex. hyresnämnder och fastighetsdomstolar. Det mest bedrövliga
exempel som länsrätten kan peka på är arrendenämnderna som utgörs av en
specialorganisation i en annan specialorganisation.

En annan fråga som enligt länsrättens uppfattning ligger specialdomstolsfrågorna
nära och som bör tas upp i sammanhanget är tekniken att låta t. ex.
vissa tingsrätter få vidgade domkretsar i vissa slag av mål. Exempel härpå utgörs
av sjörättsdomstolar och ekodomstolar.

Mycket talar för, som länsrätten ser det, att en utredning av de nu aktuella
frågorna bör syfta till att pröva vilka av de uppgifter som för närvarande ligger
på specialdomstol som skulle helt kunna inordnas i det allmänna domstolsväsendet,
de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna,
och vilka av de återstående specialdomstolarna som på ett lämpligt och helst
likformigt sätt kunde administrativt och organisatoriskt anknytas till det allmänna
domstolsväsendet.

För närvarande är i kanslihuset föremål för prövning vilket beslutsorgan
som skall väljas för beslut om tvångsomhändertaganden inom en reformerad
psykiatrisk vårdlagstiftning.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

Länsrätten finner det uppenbart att frågor om frihetsberövanden är sådana
typiska domstolsfrågor som inte ens bör handläggas inom särskilt uppbyggda
specialdomstolar.

Eftersom länsrätterna redan handlägger närliggande frågor om administrativa
frihetsberövanden framstår det för länsrätten som obegripligt att någon,
som säger sig vilja verka för en uppstramad uppgiftsfördelning mellan de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, ens kan komma
på tanken att välja de allmänna domstolarna som beslutsorgan för målen
om psykiatrisk tvångsvård.

De allmänna domstolarnas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas målområden Så

länge som frågan om en sammanläggning av de allmänna domstolarna och
de allmänna förvaltningsdomstolarna är aktuell framstår det för länsrätten
som bortkastad möda att lägga ned arbete på en översyn av respektive domstolsfamiljs
målområden.

Åtskilliga målområdesfrågor har stötts och blötts i åratal i modern tid. Så
mycket ytterligare torde inte stå att vinna genom att ta upp dessa på nytt, om
inte några nya konstruktiva tankar eller idéer dykt upp.

Några frågor kan måhända vara värda att prövas/prövas på nytt. Länsrätten
finner inte anledning att gå närmare in på dessa. Ett exempel kunde dock
vara hanteringen av arvs- och gåvoskattefrågorna, både i första och senare instanser,
särskilt om de lokala skattemyndigheterna i fortsättningen får ansvaret
för folkregistreringen.

En översyn av målområdesfrågorna borde även innefatta en översyn av vilka
frågor som bör prövas av domstol och vilka som bör prövas av förvaltningsmyndighet.
Länsrätten syftar här både på frågor som i dag ligger i domstol och
sådana som handläggs av förvaltningsmyndighet.

Länsrätten är för sin del övertygad om att svenska folket i framtiden i vidgad
omfattning kommer att efterfråga domstolsprövning i fall där de har intressekonflikter
mot det allmänna eller företrädare för detta och där rättssäkerhetsfrågor
eller för den enskilde viktiga intressen står på spel. Detta gäller i än högre
grad om den allmänna politiseringen av samhället fortskrider, allt under
förutsättning av att domstolarna själva kan bibehålla sin kompetens, sitt oberoende
och sitt förtroende hos medborgarna för sakkunskap och objektivitet
samt att de kan hållas utanför den pågående politiseringen.

Övriga frågor

Domstolarnas inre organisation och arbetsformer

Dessa frågor är i stor utsträckning beroende av vilka lösningar som väljs när
det gäller domstolsorganisationen. Frågorna synes det oavsett inte höra hemma
i en stor parlamentarisk utredning. Kunskaperna om inre organisation och
arbetsformer synes för övrigt i första hand vara att hämta inom respektive
domstolsfamilj under medverkan av administrativ expertis hos domstolsverket
eller annorstädes.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

6 Riksdagen 1985/86. 7 sami. Nr 28

Jourdomstolar

Benämningen jourdomstol tycks kunna användas till litet av varje.

En språklig association leder tanken till domstolar som arbetar på nätter eller
helger. Sådana borde vi kunna undvara i vårt land. Det samma gäller om
något liknande de förutvarande polisdomstolarna.

Företrädare för moderata samlingspartiet har tidigare motionerat om jourdomstolar
i en annan bemärkelse, nämligen en snabbare handläggning av ungdomsmål.

Varken för detta ändamål eller för att lösa problem med långa anhållandetider
behövs en parlamentarisk mammututredning.

Ingendera frågan är ens primärt en domstolsadministrativ fråga. Om de politiska
beslutsfattarna vill ha en snabbare handläggning av ungdomsmål och av
häktningsfrågor synes detta utan vidare kunna lösas inom ramen för nuvarande
domstolsorganisation. Eventuellt uppkommande problem torde i första
hand falla på förundersökningssidan.

JuU 1985/86:28

Bilaga 10

Länsrätten i Norrbottens län

1985-10-09 JuU 1985/86:28

Bilaga 11

Motionärerna anför bland annat som grund för den yrkade översynen att den
påtalade uppsplittringen på allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar
och en mängd specialdomstolar har resulterat i ett system, som blivit
svåröverskådligt och krångligt, inte bara för den enskilde utan också för dem
som verkar i systemet.

Länsrätten kan hålla med om att i enskilda fall, antagligen inte så få, det kan
vara svårt och krångligt att få klarhet i hur och var en rättssak skall kunna föras
fram till prövning. Det är emellertid härvid viktigt att ha i minnet sådana
betydelsefulla förhållanden som komplexiteten i det moderna samhället, lagstiftarens
strävan att tillhandahålla möjligheter till rättslig prövning och
mängden av avgöranden som kan bli föremål för sådan prövning.

Motionärerna pekar även på att en samordning av resurserna inom domstolsväsendet
i stort skulle kunna ge betydande rationaliseringsvinster och anger
en sammanslagning av allmänna domstolar med allmänna förvaltningsdomstolar
som en tänkbar lösning.

Detta kan väl sägas. En omorganisation kan antas ha sin grund i förhoppningen
om en mera rationell verksamhet.

Det är svårt att objektivt mäta huruvida en domstol i sin dömande verksamhet
är rationell. Inom ramen för den tillämpade lagstiftningen ges ganska stort
utrymme för variationer, exempelvis i sättet för ett måls beredande inför avgörandet
och, inte minst, i domskrivningen.

Motionärerna kan antas mena att den efterfrågade översynen skall utmynna
i förslag till organisationsförändringar. Det är möjligt att förändringar är påkallade.

Länsrätten anser härvid i första hand att en kartläggning bör ske av hur dagens
domstolsorganisation är uppbyggd, med specialisering av olika måltyper
osv. Vid kartläggningen bör även framhållas de för de olika domstolarna gällande
förutsättningarna: Allmän domstol med de för denna gällande beviskraven
skall pröva frågan om brott — t ex skattebrott eller trafikbrott — begåtts
medan allmän förvaltningsdomstol har att med annorlunda utformade
bevisvärderings- och även bevisbörderegler pröva till exempel om eftertaxering
skall ske och om skattetillägg skall påföras. Likaså skall i körkortsmål i
allmän förvaltningsdomstol körkortsfrågan bedömas strikt från trafiksäkerhetssynpunkt
— även i exempelvis sjukdomsfallen. — En sådan tänkbar total
kartläggning med utförlig statistik bör kunna bli en säker grund för vidare
överväganden om behov av ändringar i domstolsorganisationens uppbyggnad.

Försäkringsöverdomstolen 1985-11-12

Domstolen kan i allt väsentligt instämma i motionärernas beskrivning av de
nackdelar som det nuvarande domstolsväsendet uppvisar. Tillskapandet av
allmänna förvaltningsdomstolar vid sidan av de allmänna domstolarna liksom
tillkomsten av ett antal specialdomstolar på olika områden har gjort den nuvarande
domstolsorganisationen svåröverskådlig. Till detta kommer att frågor
av betydelse för rättskipningen handläggs i ett stort antal domstolsliknande organ
utan anknytning till domstolsväsendet. Denna utveckling har skett utan
att man vid något tillfälle tagit ställning till de övergripande principer som bör
styra domstolsorganisationen. Praktiska synpunkter, ofta avgränsade till en
ganska smal sektor av rättskipningen, har fått vara bestämmande för hur rättskipningen
skall utformas på det området. Den ena lösningen har fogats till
den andra utan att man beaktat hur de olika lösningarna förhåller sig till varandra.
Vi har därför i dag ett ur organisatorisk synpunkt starkt splittrat domstolsväsende
mot vilket anmärkningar kan riktas såväl av principiella och rationella
skäl som ur effektivitetssynpunkt. Samtidigt som olika domstolar parallellt
eller efter varandra prövar frågor av närliggande natur rörande samma
person — vilket innebär ett dåligt utnyttjande av resurserna — kan en enskild
rättssökande bli vilsekommen i floran av olika rättsinstanser och riskera rättsförluster
eller i vart fall ökade kostnader för att hävda sin rätt.

Försäkringsöverdomstolen tillstyrker därför motionärernas förslag om en
principiell översyn av domstolsorganisationen. Denna översyn bör enligt
domstolens mening i första hand inriktas på en kartläggning av det system med
allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, specialdomstolar och
domstolsliknande organ som finns idag. Kartläggningen bör även omfatta sådana
på den privata sektorn förekommande organ som de facto ägnar sig åt
rättsbildande och rättstillämpande verksamhet, t. ex. olika slag av branschnämnder.
Även skiljenämndsverksamheten bör belysas. Domstolen anser att
det är av avgörande betydelse för den fortsatta diskussionen om rättsväsendets
utveckling och organisation att ha en bred kännedom om dessa förhållanden.

Motionärerna anför att en samordning av resurserna inom domstolsväsendet
skulle kunna ge betydande rationaliseringsvinster. Domstolen är beredd
att hålla med härom. När motionärerna som en tänkbar lösning på sådan samordning
föreslår att de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna
kan slås samman är domstolen däremot inte längre beredd att instämma.
De båda domstolssystemen skiljer sig från varandra i så väsentliga avseenden
att en sammanslagning inte framstår som ändamålsenlig. De allmänna
domstolarna löser tvister mellan enskilda och handhar det allmännas utkrävande
av straffansvar av dem som begått brott. Dessa uppgifter — detaljrikt
reglerade i rättegångsbalken — utgör alltifrån första instans genuina göromål
uteslutet förbehållna domstolar. Med förvaltningsdomstolarnas uppgifter
förhåller det sig annorlunda. Deras mål handläggs alltid i första instans hos en
förvaltningsmyndighet, ofta hos ett organ sammansatt av politiskt valda ledamöter.
Förvaltningsdomstolen har att i sitt arbete erbjuda en mer kvalificerad
och självständig prövning av förvaltningsärendet. Förvaltningsdomstolen kan
i så motto, trots sin självständiga ställning, sägas utgöra en del av förvaltningsapparaten
och syssla med förvaltningsverksamhet. De flesta förvaltningsdomstolar
har också övertagit sina arbetsuppgifter från tidigare administrati -

JuU 1985/86:28

Bilaga 12

va organ. Vidare gäller att förvaltningsrättskipningen styrs av andra processuella
regler än rättegångsbalken och att den karaktäriseras av en känsla för processmaterialet
som inte kan åstadkommas i en obligatorisk tvåpartsprocess av
den typ som dominerar i de allmänna domstolarna.

De nu redovisade principiellt sett viktiga skillnaderna mellan den allmänna
domstolsprocessen och den allmänna förvaltningsdomstolsprocessen talar
emot en sammanläggning av dessa domstolar. En sådan reform skulle i sig innebära
en mycket omfattande organisatorisk förändring som initialt inte bara
skulle kräva stora kostnader utan också innebära avsevärda olägenheter för
berörd personal till följd av ändrade arbetsförhållanden, flyttningstvång
m. m. För att samhället skall ta på sig sådana konsekvenser måste det föreligga
betydande fördelar på sikt för skattebetalarna, för den rättssökande allmänheten
och för de i domstolarna sysselsatta. Domstolen är inte övertygad om att
sådana vinster kan göras. En sammanslagning torde knappast komma att nedbringa
behovet av antalet domare och annan personal annat än marginellt.
Några större resursbesparingar torde således inte kunna uppnås. De olägenheter
som i dag föreligger genom förekomsten av dubbelmål i allmän domstol
och allmän förvaltningsdomstol torde kunna undanröjas genom direkt riktade
partiella reformer. Domstolen vill från sitt eget rättsområde nämna att den risk
för dubbelprocesser som kan uppkomma i form av mål om underhållsbidrag
till barn i tingsrätt och mål om bidragsförskott i försäkringskassa/försäkringsdomstol
övervägs bli undanröjd genom ett system med förhandsbesked
från försäkringskassa till tingsrätt. Liknande arrangemang bör kunna prövas
på andra kollisionsområden. Den sammanlagda mängden av dubbelmål vid
allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol torde inte heller ha den omfattningen
att den i sig motiverar en så ingripande reform som sammanläggning
av de båda domstolssystemen. Domstolen vill för övrigt framhålla att
många länder i västvärlden har byggt upp sitt domstolsväsende efter samma
dubbla system som i Sverige. Såvitt domstolen har sig bekant överväger man
inte någonstans att överge denna ordning.

Om domstolen således ställer sig negativ till en integrering av de båda stora
allmänna domstolssystemen, har domstolen en positiv inställning till integrering
av vissa specialdomstolar med respektive allmänna domstolssystem. Det
bör dock inledningsvis framhållas att specialdomstolar har sina fördelar på åtskilliga
rättsområden. I specialiseringens natur ligger en garanti för att det
inom domstolen finns djupgående kunskaper om det aktuella rättsområdet såväl
i fråga om lagstiftning som praxis och doktrin. Domstolen kan också genom
sin sammansättning tillföras särskilda kunskaper och erfarenheter från
det praktiska livet som inte kan erbjudas på samma sätt i en allmän domstol.
Den rättssökande allmänheten kan därför vara säker på att rättskipningen på
området i fråga kännetecknas av hög kvalitet och stor rättssäkerhet. Ju mer
komplicerad den bakomliggande lagstiftningen är, desto klarare framträder
detta. Samtidigt måste det erkännas att ett ständigt sysslande med en relativt
avgränsad sektor av rättskipningen kan leda till att domstolens kunskaper om
andra rättsområden blir eftersatta och att svårigheter kan föreligga för de berörda
domarna att följa med utvecklingen där. Denna risk för ”hemmablindhet”
är särskilt stor för specialdomstolar med ett snävt rättsområde men finns
hos alla specialdomstolar. Den finns även hos domare i de allmänna domstolarna
och allmänna förvaltningsdomstolarna i den mån de tjänstgör på speciallottade
rotlar eller avdelningar. En annan nackdel med specialdomstolar är

JuU 1985/86:28

Bilaga 12

att de drar viktiga rättsområden från de allmänna domstolarna, vars dömande
personal därigenom förlorar kontakt och därmed kunskaper om och erfarenheter
av dessa områden. En utarmning sker som om den drivs för långt kan
medföra samma slag av snäva kunskapsram där som i specialdomstolarna.

I och för sig anser domstolen att olägenheterna av denna fördjupade men
specialinriktade kunskap inte skall överdrivas. De flesta domare som tjänstgör
i specialdomstolar har hittills rekryterats bland domare som utbildats i kammarrätt
eller hovrätt. De har därmed med sig breda kunskaper. De försöker
också inom ramen för sin verksamhet att följa med utvecklingen på allmänna
rättsområden genom att ta del av riksdagstryck, nyutkommen litteratur, juridiska
tidskrifter, osv. Några vattentäta skott mellan olika typer av domstolar
förekommer inte heller och en debatt över domstolsgränserna pågår fortlöpande
där domare från olika slag av domstolar deltar.

En avgörande förutsättning för att en domare i en specialdomstol inte skall
stelna i sin specialisering är att det föreligger möjligheter till effektiv personalcirkulation.
Detta gäller också för de domare som i en allmän domstol eller allmän
förvaltningsdomstol tjänstgör på specialrotel eller specialavdelning.
Domstolen ser det som en stor fördel om man hade den ordningen att domare
från olika typer av domstolar kunde tjänstgöra hos varandra för längre eller
kortare tid och därigenom bredda sina insikter och sina färdigheter. Allmänna
domare, allmänna förvaltningsdomare och olika slag av specialdomare skulle
— om de fick arbeta på sådant sätt — stå betydligt bättre rustade att möta de
krav som den rättssökande allmänheten ställer på en effektiv och korrekt rättskipning.
En sådan ordning borde också omfatta de yngre jurister som sökt sig
till domarbanan och som ännu inte nått fram till en ordinarie domarebefattning.

En cirkulation av det slag som domstolen förordar försvåras dessvärre administrativt
av att alla domstolar inte hör under samma departement. Olika
huvudmän svarar således för budgetfrågor, tjänstetillsättningar, m. m. Detta
illustreras tydligt när det gäller försäkringsdomstolarna (försäkringsöverdomstolen
och de tre försäkringsrätterna) som hör under socialdepartementet
och inte justitiedepartementet. Försäkringsrätterna anställer i dag — liksom
hovrätter och kammarrätter — jurister efter fullgjord tingssittning och erbjuder
dem en utbildning i stort sett efter mönster av den som tillhandahålles i
kammarrätt och hovrätt. Efter avslutad utbildning tjänstgör vederbörande
några år i försäkringsrätt som föredragande och adjungerad ledamot och
kommer därefter till försäkringsöverdomstolen som föredragande, ungefär
på samma sätt som föredragandena i regeringsrätten och HD. Efter tjänstgöring
i överdomstolen återvänder föredraganden till försäkringsrätt som assessor
eller försäkringsrättsråd. Den utbildning som försäkringsdomstolarna
förmedlar leder inte fram till domarekompetens inom andra domstolar än de
egna. Följden har blivit en sluten karriär helt vid sidan av det övriga domstolsväsendet.
Försök har gjorts från försäkringsdomstolarnas sida att få till stånd
kompletterande utbildning i kammarrätt eller hovrätt för försäkringsrätternas
jurister som skulle kunna leda fram till en allmän domarekompetens. Försöken
har hittills inte lett till någon framgång. Denna fråga är vid sidan av lönesättningen
av väsentlig betydelse för försäkringsdomstolskarriären och för
försäkringsdomstolarnas möjligheter att rekrytera skicklig domarpersonal.
Löses den ej är risken stor att försäkringsrätterna förvandlas till något av Bdomstolar
vid sidan av andra domstolar. En sådan utveckling är mycket olycklig
och måste förhindras.

JuU 1985/86:28

Bilaga 12

Försäkringsöverdomstolen anser att det vid en översyn av det slag som motionärerna
föreslår måste ingående undersökas hur man skall kunna åstadkomma
den nödvändiga personalcirkulationen för specialdomstolarnas personal.
Konkreta förslag till lösningar måste läggas fram. Om man inte lyckas
åstadkomma en sådan cirkulation med bibehållande av specialdomstolar, kan
det bli nödvändigt att överväga att integrera dem i det allmänna domstolsväsendet,
t. ex. så att försäkringsrätterna integreras med de allmänna förvaltningsdomstolarna.
För överdomstolens del blir frågan om integrering i detta
läge närmast beroende av vilken sammansättning man vill ha på domstolen i
fortsättningen. Ett motiv för tillskapande av specialdomstolar har ju varit att
man velat sammansätta domstolen på annat sätt än de allmänna domstolarna.
Ett sådant motiv räcker dock knappast ensamt till. Några svårigheter att tillgodose
samma intresse genom att förstärka den allmänna domstolen eller allmänna
förvaltningsdomstolen med särskilda ledamöter vid behandling av vissa
mål föreligger nämligen inte. Många exempel finns på en sådan ordning och
ytterligare steg bör kunna tas den vägen.

Den bärande kritiken mot nuvarande flora av specialdomstolar är att systemet
nu blivit så vildvuxet att den rättssökande allmänheten har svårt att orientera
sig i det. I motionen och i en artikel av generaldirektören i domstolsverket
Mats Börjesson i Svensk Juristtidning 1985, s 521, ges olika exempel på dessa
olägenheter. Domstolen finner det inte uteslutet att utvecklingen nu gått så
långt att den enskilde kan lida rättsförluster som en följd av specialiseringen.
Den av motionärerna föreslagna utredningen bör därför få i uppdrag att efter
kartläggningsfasen studera i vilken omfattning olika specialdomstolar även av
detta skäl kan integreras antingen med de allmänna förvaltningsdomstolarna
eller med de allmänna domstolarna. I det sammanhanget bör också kunna diskuteras
i vilken omfattning integrering skall kunna ske för s. k. domstolsliknande
organ.

JuU 1985/86:28

Bilaga 12

Sveriges advokatsamfund 1985-12-19

Samfundet är ense med motionärerna därom att betydande nackdelar är förknippade
med domstolarnas nuvarande organisation. Härvid åsyftas främst
det stora antalet specialdomstolar eller domstolsliknande organ samt den omständigheten
att olika sidor av en och samma fråga kan bli föremål för prövning
samtidigt eller efter vartannat i olika typer av domstolar. Tillsammans
har det gjort systemet svåröverskådligt och tungrott.

Allmänt sett förordar samfundet att de allmänna domstolarnas ställning
förstärks, i första hand genom att de ges en bredare kompetens. Befintliga specialdomstolar
bör i största möjliga mån avvecklas och tendensen att överlåta
tvisteprövning till myndigheter och nämnder stävjas. Förslag har framförts
om att försäkringskassorna skall övertaga prövningen av underhållsbidragen.
Istället för att frånhända de allmänna domstolarna än flera måltyper bör man
överväga att samordna hyres- och arrendenämnderna samt bostadsdomstolen
jämte statens va-nämnd med tingsrätterna. Man bör emellertid även ta under
övervägande att tillföra de allmänna förvaltningsdomstolarna ytterligare arbetsuppgifter.

Sålunda bör man utreda möjligheterna att överföra försäkringsrätternas arbetsuppgifter
till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Vad så avser den ingripande frågan om en utredning avseende samordning
av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, vore
det enligt samfundets mening av stort intresse att också denna fråga utreddes.
Samfundet vill emellertid understryka vikten av att det här blir fråga om en
förutsättningslös utredning. Det är angeläget att utredningsuppdraget inte
skall kunna uppfattas som ett direktiv att föreslå att de båda domstolsorganisationerna
slås samman till en. Just denna fråga måste göras till föremål för
noggranna överväganden innan några bestämda slutsatser kan dragas.

Enligt samfundets mening har motionärerna fog för mycket av sin kritik
mot den nuvarande splittringen i domstolarnas organisation. Mot detta måste
emellertid vägas de uppenbara värden som ligger i gällande domstolsorganisation.

Samfundet vill härvid framhålla att förfarandet vid de allmänna domstolarna
representerar en omistlig tradition av noggrann prövning och utvärdering
av fakta enligt kontradiktoriska principer som borgar för en hög grad av rättssäkerhet.
Det är samfundets bestämda mening att medborgarna i största möjliga
utsträckning bör vara tillförsäkrade att för dem betydelsefulla avgöranden
prövas inom ramen för en sådan process.

De allmänna förvaltningsdomstolarna har relativt nyligen fått sin nuvarande
organisatoriska form, och förfarandet där kan hittills sägas ha motsvarat
förväntningarna. Förfarandet är anpassat för prövning av en mycket stor
mängd ärenden av likartad karaktär. Det är uppenbart att ett flertal typer av
mål är ägnade för avgöranden i denna form och att de allmänna förvaltningsdomstolarna
numera i stor utsträckning funnit en tillfredsställande balans
mellan effektivitet och rättssäkerhet vid prövningen av dylika mål.

Det vore av stort intresse att få en förutsättningslös prövning av huruvida
fördelningen av mål mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna
utifrån nu redovisade synpunkter är lämplig.

Om utredningen kan ske med beaktande av ovanstående synpunkter, föror -

JuU 1985/86:28

Bilaga 13

dar samfundet att utredningen även innefattar frågan om samordningen mellan
dessa två domstolsorganisationer.

Samfundet tillstyrker motionen såvitt denna syftar till en utredning med den
inriktning som angivits här ovan.

JuU 1985/86:28

Bilaga 13

Sveriges domareförbund1 1985-10-26

Enligt remisskrivelsen skall begärt yttrande företrädesvis avse synen på behovet
av en utredning om översyn av domstolarnas organisation. Domareförbundet
anser att en sådan utredning bör komma till stånd.

Genom motionen har aktualiserats tanken på en sammanslagning av allmänna
domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Förbundet anser att
en så omfattande förändring av domstolsorganisationen inte bör äga rum.

Utredningen bör däremot kartlägga och analysera problem som är förenade
med den nuvarande ordningen med två domstolsorganisationer. Den bör också
behandla de frågor som motionärerna i övrigt berört och ta sikte på förhållandena
i ett långsiktigt tidsperspektiv.

Utredningen bör vara helt förutsättningslös utom såtillvida som rättssäkerheten
i givna lösningar ej får stå tillbaka för effektivitetshänsyn och lösningarna
skall ha förankring i svensk rättstradition. För förbundet är det dessutom
särskilt viktigt att framhålla att det för både rättssäkerhet och effektivitet är
nödvändigt att lösningarna är förenade med goda arbetsförhållanden för domare
och annan personal. I en sådan översyn måste även konsekvenserna för
domarkarriären särskilt beaktas. Förbundet har tidigare i remissyttrande den
24 september 1984 över departementspromemorian ”Domarbanan i dag och i
framtiden” förordat att en ny domarutredning tillsättes.

Förbundet kan i det väsentliga instämma i den redovisning som gjorts i motionen
om problemställningarnas karaktär. I ett grundläggande avseende vill
dock förbundet uttrycka en annorlunda uppfattning. Det är visserligen sant
att domare från de allmänna domstolarna tjänstgjort i de allmänna förvaltningsdomstolarna
och vice versa men att detta skulle ha skett helt utan olägenheter
är inte riktigt. Övergångsvis har svårigheterna ibland varit tydligt märkbara.

1 Majoriteten. En minoritet ansåg att en utredning förutsättningslöst bör kunna utreda
frågan om en sammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar,
särskilt som en utredning enligt förbundets mening bör kartlägga och analysera
de problem som är förenade med den nuvarande ordningen med två domstolsorganisationer.

JuU 1985/86:28

Bilaga 14

Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer, JUSEK1 1985-12-20

JUSEK tillstyrker att en utredning tillsätts med uppdrag att utreda domstolsstrukturen
i ett långsiktigt perspektiv och i samband därmed domstolarnas inre
organisation med de begränsningar som anges i motionen.

JUSEK delar motionärernas uppfattning att det kan ifrågasättas om det
finns anledning att behålla samtliga nuvarande specialdomstolar eller motsvarande.
Utredningen bör därför undersöka möjligheterna till en ökad samordning
av domstolsresurserna. Förbundet anser emellertid inte att det finns skäl
att överväga en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna.

I samband med att den framtida domstolsstrukturen blir föremål för utredning
bör även övervägas hur domarkarriären i framtiden bör utformas. En fråga
som därvid särskilt bör uppmärksammas är utbildningen av domare.

1 Majoriteten. En minoritet ansåg att en utredning förutsättningslöst bör kunna utreda
frågan om en sammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar,
särskilt som en utredning enligt dess mening borde undersöka möjligheterna till
en samordning av domstolsresurserna i ett långsiktigt perspektiv.

JuU 1985/86:28

Bilaga 15

Innehållsförteckning JuU 1985/86:28

Sammanfattning 1

Motioner 1

Vissa uppgifter i anslutning till motionerna 4

Grundlagsreglering 4

Kort historik 4

Utvecklingen beträffande de allmänna domstolarna 5

Utvecklingen beträffande förvaltningsdomstolarna 6

Domstolsverket 8

Speciella domstolar för särskilda rättsområden m. m 8

Fastighetsdomstolar 8

Vattendomstolar 9

Statens va-nämnd 9

Sjörättsdomstolar 9

Tryckfrihetsmål 9

Patenträttsmål 10

Eko-domstolar m. m 11

Krigsrätter 11

Hyresprocessen 11

Arbetsdomstolen 14

Marknadsdomstolen 14

Försäkringsdomstolar 15

Handläggningen av mål rörande barn 16

Körkortsmål 17

Förenklad taxering 18

Länsrätternas målområde 18

Den psykiatriska tvångsvården 18

Rättegångsutredningen m. m 18

Remissyttranden 19

Utskottet 19

Inledning 19

Nuvarande ordning 20

Reformkrav och pågående översynsarbete 20

Remissyttranden 21

Utskottets bedömning 21

Allmänt 21

Allmänna domstolar — allmänna förvaltningsdomstolar 22

Speciella domstolar m. m 22

Övrigt 23

Slutsats 24

Utskottets hemställan 24

Reservationer 25

1. Allmänna domstolar — allmänna förvaltningsdomstolar

(mom. 1; motiveringen) (c) 25

2. Speciella domstolar m. m. (mom. 2) (m, fp) 25

3. Speciella domstolar m. m. (mom. 2) (c) 27

Särskilt yttrande (fp) 28

Bilagor (Remissyttranden) 29

Bilaga 1 Justitiekanslern 29 80

Bilaga 2 Domstolsverket 30 JuU 1985/86:28

Bilaga 3 Svea hovrätt 34

Bilaga 4 Hovrätten över Skåne och Blekinge 38

Bilaga 5 Hovrätten för Ovre Norrland 39

Bilaga 6 Kammarrätten i Stockholm 42

Bilaga 7 Kammarrätten i Jönköping 48

Bilaga 8 Stockholms tingsrätt 50

Bilaga 9 Uppsala tingsrätt 56

Bilaga 10 Länsrätten i Stockholms län 59

Bilagall Länsrätten i Norrbottens län 71

Bilaga 12 Försäkringsöverdomstolen 72

Bilaga 13 Sveriges advokatsamfund 76

Bilaga 14 Sveriges domareförbund 78

Bilaga 15 JUSEK 79