om rättegångskostnader i förvaltningsprocessen (Betänkande 1985/86:JuU21 Justitieutskottet)

Justitieutskottets betänkande
1985/86:21

om rättegångskostnader i förvaltningsprocessen

JuU

1985/86:21

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar justitieutskottet sju motioner från den
allmänna motionstiden 1986 som alla gäller frågan om ersättning för
rättegångskostnader i förvaltningsmål, särskilt skattemål.

Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner under hänvisning till
riksdagens enhälliga uttalande med anledning av motsvarande motionsönskemål
våren 1985 (JuU 1984/85:15, rskr. 161).

Utskottets borgerliga ledamöter (m, fp, c) begär i en gemensam reservation
ett tillkännagivande av riksdagen till regeringen med begäran om ett
skyndsamt förslag till lagändring.

Motionerna

I motion 1985/86:Ju701 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) hemställs, med
hänvisning till vad som anförts i motion 1985/86:Sk501, att riksdagen hos
regeringen begär förslag om ersättning för kostnader i skatteprocessen enligt
vad som anförts i motionen.

Motionärerna anför att en ovillkorlig rätt till ersättning för kostnader i
samband med ett skattemål måste införas för de fall då en skattskyldig vinner
målet. Även då skattebetalaren vinner delvis eller förlorar bör ersättning för
kostnader kunna utgå. Storleken på ersättningen får bedömas med utgångspunkt
i varje enskilt fall och lämpligen fastställas av den domstol som beslutar
i målet. Särskilt i fall då besvär anförs av skattemyndigheten i syfte att
utforma praxis och i mål där skattelagstiftningen inte är entydig finns
anledning att se generöst på ersättningens storlek, hävdar motionärerna.
Eftersom det finns vissa problem förknippade med frågan bör den utredas
närmare, men skyndsamt.

I motion 1985/86:Ju704 av Rune Thorén (c) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag till en sådan ändring i förvaltningsprocesslagen
(1971:291) som föreslås i motionen.

Enligt motionärens mening bör regelsystemet ändras så att, om staten
förlorar en skatteprocess, förvaltningsdomstol skall kunna medge den
skattskyldige att få ersättning för sina rättegångskostnader. Domstolen skall
kunna göra en skälighetsbedömning av kostnadsersättningen för att förhindra
att orimligt stort arbete läggs ned med hänsyn till målets karaktär. Ett sätt
att åstadkomma den önskade förändringen vore, menar motionären, att i

1 Riksdagen 1985/86. 7sami. Nr21

förvaltningsprocesslagen föreskriva att förvaltningsdomstol efter yrkande
kan besluta att staten skall svara för skäliga rättegångskostnader i de fall
motparten helt eller delvis får rätt.

I motion 1985/86:Ju706 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv till skatteförenklingskommittén
i enlighet med vad som i motionen anförts om ersättning i skatteprocess.

Motionärerna menar att skatteförenklingskommittén bör få i uppdrag att
forcera sitt pågående arbete, som innefattar bl. a. frågan om rättegångskostnad
i skatteprocessen, så att en proposition kan föreläggas riksdagen under
hösten 1986.

I motion 1985/86:Ju710 av Per-Ola Eriksson m. fl. (c) hemställs att riksdagen
beslutar att det i förvaltningsmål ges möjlighet för en vinnande enskild part
att få ersättning av allmänna medel för kostnader för rådgivning och biträde i
rättegången och övriga utgifter som skäligen har varit påkallade för att
tillvarata den enskildes rätt.

Motionärerna pekar på att det i allmänhet inte är möjligt att få allmän
rättshjälp i tvister om skatter och avgifter främst till följd av förvaltningsdomstolarnas
s. k. utredningsansvar (8 § förvaltningsprocesslagen). Är den
skattskyldige småföretagare är rättshjälp utesluten även av det skälet att
tvistefrågan är en angelägenhet i företagarens näringsverksamhet. Det är,
menar motionärerna, ett fundamentalt rättssäkerhetskrav att den enskilde
skall hållas skadeslös när en myndighet har förfarit felaktigt. En regel som
ger möjlighet för den enskilde att få ersättning för de kostnader som han har
åsamkats för att tillvarata sin rätt bör därför införas i förvaltningsprocesslagen.
Främst av kostnadsskäl kan det dock, menar motionärerna, vara
motiverat att det allmännas ersättningsansvar begränsas till sådana fall där
den enskilde har fått vidkännas kostnader som är av betydelse.

I motion 1985/86:Ju720 av Bo Lundgren m.fl. (m, fp, c) hemställer
motionärerna, med hänvisning till vad som har anförts i motion 1985/
86:Sk718, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts i fråga om rättegångskostnad i taxeringsprocess.

Motionärerna framhåller att det är ett rättssäkerhetskrav att i en skatteprocess
envar skall ha möjlighet att kunna anlita hjälp av någon sakkunnig på
området. Å andra sidan vore det, menar de, olämpligt att uppmuntra till
utsiktslösa processer genom att stödja dem med allmänna medel. Av dessa
skäl bör inte rättshjälpsinstitutet användas; det bör i stället väljas ett system
där vinnande enskild part får sina kostnader för processen ersatta. Bestämmelser
om ersättning för processkostnader i taxeringsmål bör enligt motionärerna
kunna föras in i taxeringslagen (1956:623). Bestämmelserna skulle i
korthet innebära rätt för vinnande enskild part att av allmänna medel efter
yrkande erhålla ersättning för kostnad för biträde, bevisning, inställelse vid
rätten och andra utgifter som varit skäligen påkallade för tillvaratagande av
hans rätt. Ersättningen skulle kunna sättas ned eller jämkas beroende på
utgången av eller sättet att föra processen.

Juli 1985/86:21

I motion 1985/86:Ju721 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) hemställs, med
hänvisning till vad som anförts i motion 1985/86:Sk320, att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådan lagändring att den som vinner en
skatteprocess mot staten får ersättning för omkostnaderna.

I motion 1985/86:Ju726 av Marianne Andersson (c) hemställs att riksdagen
beslutar att det i förvaltningsprocesslagen (1971:291) införs en ny paragraf
med följande lydelse:

Vinnande enskild part skall tillerkännas ersättning av allmänna medel för
skäliga kostnader för rådgivning och biträde i rättegången och övriga utgifter
som skäligen har varit påkallade för att tillvarata den enskildes rätt.

Motionen överensstämmer till sitt innehåll i huvudsak med motion 710.

Gällande rätt m. m.

Det finns ingen regel som ger den som vinner en förvaltningsprocess mot
staten rätt att få ersättning för sina kostnader för rättegången. Oavsett
utgången i målet kan dock kostnader för partens egen inställelse och för
vittnen och sakkunniga ersättas enligt 15 och 26 §§ förvaltningsprocesslagen.
Sådana kostnader uppgår i allmänhet inte till särskilt stora belopp och de
brukar vara av helt underordnad betydelse i mål där juridiskt biträde
förekommer.

För de mål som de allmänna domstolarna behandlar gäller regler i
rättegångsbalken (RB). För tvistemål är huvudregeln att den part som
förlorar rättegången skall ersätta motparten för dennes rättegångskostnader
(18 kap. 1 § RB). Den som vinner målet skall alltså i princip inte behöva ha
några kostnader för rättegången. Den som frikänns i ett brottmål där
åklagaren för talan kan få ersättning av staten för sina kostnader för bl. a.
försvarare och bevisning. Det är domstolen som beslutar om ersättning. En
förutsättning för att staten skall betala kostnaderna är att de varit ”skäligen
påkallade” för att ta till vara den frikändes rätt (31 kap. 2 § RB). För en
frikänd som har offentlig försvarare kan i princip aldrig någon kostnad för
försvarare uppstå (21 kap. 10 § RB).

De rättegångskostnader som parterna skall stå för enligt den reglering som
utskottet nu har redogjort för kan i vissa fall och i viss utsträckning bli ersatta
genom den statliga rättshjälpen. Regler i detta ämne finns främst i
rättshjälpslagen (1972:429). Det finns olika former av rättshjälp. Den som är
av störst intresse i detta sammanhang är den allmänna rättshjälpen. Personer
som behöver allmän rättshjälp i rättsliga angelägenheter kan få det om deras
inkomster inte överstiger ett visst belopp (6 §). Allmän rättshjälp kan dock
inte ges i vissa fall som är särskilt angivna i lagen. Näringsidkare kan få
rättshjälp endast undantagsvis (8 §).

Allmän rättshjälp kan ges parter i förvaltningsprocessuella mål, men
praxis är restriktiv. Det har samband med domstolarnas utredningsansvar
(SOU 1984:66 s. 74 f).

Skatteförenklingskommittén

År 1982 tillkallade chefen för budgetdepartementet en kommitté (B 1982:03)
med uppdrag att göra en grundläggande översyn av taxeringsförfarandet och

JuU 1985/86:21

skatteprocessen (dir. 1982:24). Kommittén kallar sig skatteförenklingskommittén.
Bland de frågor som tas upp i den del av direktiven som gäller
skatteprocessen bör nämnas skatteprocessens inriktning och omfattning och
den därmed sammanhängande frågan om parternas roller i skatteprocessen.
domstolarnas officialprövning och utredningsskyldighet. Kommittén är
enligt direktiven oförhindrad att ta upp andra frågor.

Riksdagsbehandlingen våren 1985 m. m.

Frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål behandlades
av riksdagen även förra våren. Frågan hade aktualiserats genom ett antal
motioner. Flertalet av dessa gällde möjligheten för enskilda som vinner
skattemål att få ersättning för sina rättegångskostnader. Ett par motioner
rörde motsvarande fråga för förvaltningsprocessen generellt.

Efter remissbehandling av motionerna uttalade justitieutskottet (JuU
1984/85:15 s. 53) att utskottet ställde sig mycket tveksamt till tanken att
införa en regel som medger att enskilda som vinner processer mot staten
alltid får ersättning för sina kostnader. Som ett skäl för sin uppfattning angav
utskottet principen om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar. Det är
dock. menade utskottet, uppenbart att det finns mål - inte bara inom
skatteprocessen - som är så komplicerade att den enskildes rätt inte kan tas
til! vara om han inte själv har ett juridiskt biträde. Utskottet anförde:

Om den enskilde i ett sådant fall vinner målet kan det vara obilligt att låta
honom bära ett sådant ansvar för rättegångskostnaderna som följer av den
nuvarande ordningen. Det kan alltså finnas ett behov av möjligheter att på
något sätt ersätta den enskilde för hans rättegångskostnader. Denna fråga
bör utredas och det bör ankomma på regeringen att föranstalta om
utredningsarbetet. En lämplig ordning torde vara att analysera olika
målgrupper var för sig.

Utskottet erinrade slutligen när det gällde skattemålen om det arbete som
pågick inom skatteförenklingskommittén.

Utskottet hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till
känna vad utskottet anfört om en utredning av behovet av möjligheter att
ersätta enskilda för rättegångskostnader i förvaltningsprocesser. Riksdagen
beslöt i enlighet med hemställan (rskr. 161).

I en interpellationsdebatt i kammaren den 4 februari 1986 uppgav
justitieministern att frågan om rättegångskostnader i skatteprocessen behandlas
av skatteförenklingskommittén, att kommittén avser att avge ett
betänkande hösten 1986 samt att regeringen därefter kommer att ta ställning
till vad som bör göras i frågan. Justitieministern uppgav vidare att riksdagens
begäran om en utredning i fråga om behovet av möjligheter att på något sätt
ersätta den enskilde för rättegångskostnader i andra förvaltningsmål övervägs
tillsammans med flera angränsande spörsmål inom regeringskansliet.

Utskottet

JuU 1985/86:21

Utskottet behandlar i detta betänkande sju motioner, som alla gäller frågan

om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål. I motionerna 701,
720 och 721 förespråkas möjlighet för enskilda som vinner skattemål att få
ersättning för sina rättegångskostnader. Motionerna 704, 710 och 726 går
också ut på att enskilda som vinner en rättegång mot staten skall få vissa
kostnader ersatta. Yrkandena i dessa motioner gäller dock inte bara
skattemål utan förvaltningsprocessen generellt. I motion 706 begärs en
uppmaning från riksdagen till regeringen att påskynda ett pågående utredningsarbete.

Som har framgått i det föregående har utskottet för ett år sedan tagit
ställning till ett flertal motionsönskemål av samma eller likartat innehåll som
de nu aktuella. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade utskottet då
en stark tveksamhet till tanken att införa en regel som medger att enskilda
som vinner processer mot staten alltid får ersättning för sina kostnader. Som
ett skäl anfördes principen om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar.
Men utskottet ansåg också att det uppenbarligen finns mål - inte bara inom
skatteprocessen - som är så komplicerade att den enskildes rätt inte kan tas
till vara om han inte själv har ett juridiskt biträde. Om den enskilde i ett
sådant fall vinner målet kan det, menade utskottet, vara obilligt att låta
honom bära ansvaret för rättegångskostnaderna. Det kan alltså, konstaterade
utskottet, finnas ett behov av möjligheter att på något sätt ersätta den
enskilde för hans rättegångskostnader. Denna fråga borde enligt utskottets
mening utredas, och det borde ankomma på regeringen att föranstalta om
utredningsarbetet. En lämplig ordning torde vara att analysera olika
målgrupper var för sig, menade utskottet, som också erinrade om skatteförenklingskommitténs
arbete med ersättningsfrågan vad gäller skatteprocessen.

Skatteförenklingskommittén kommer, enligt vad justitieministern nyligen
har upplyst, att under hösten 1986 avge ett betänkande som behandlar bl. a.
frågan om rättegångskostnader i skatteprocessen. Justitieministern har
samtidigt uppgivit att riksdagens begäran om utredning om rättegångskostnaderna
i andra förvaltningsmål övervägs i regeringskansliet.

Utskottet ser ingen anledning att nu frångå det ställningstagande som
gjordes på våren 1985. Utskottet vill emellertid tillägga att utskottet
förutsätter att riksdagens tidigare gjorda uttalande om utredning av behovet
av möjligheter att ersätta enskilda för rättegångskostnader i förvaltningsprocesser
snarast möjligt kommer att leda till åtgärder från regeringens sida.

Med dessa uttalanden avstyrker utskottet bifall till motionerna.

Utskottet hemställer

1. beträffande ersättning för rättegångskostnader

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Ju701, 1985/86:Ju704,
1985/86:Ju710, 1985/86:Ju720, 1985/86:Ju721 och 1985/86:Ju726,

2. beträffande tilläggsdirektiv till skatteförenklingskommittén
att riksdagen avslår motion 1985/86:Ju706.

Stockholm den 8 april 1986

På justitieutskottets vägnar

JuU 1985/86:21

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Arne Nygren (s), Hans Pettersson i
Helsingborg (s), Björn Körlof (m), Helge Klöver (s), Gunilla André (c),
Ulla-Britt Åbark (s), Sven Munke (m), Lars-Erik Lövdén (s), Hans Göran
Franck (s), Hans Petersson i Röstånga (fp), Birthe Sörestedt (s), Göran
Magnusson (s), Jerry Martinger (m) och Ingbritt Irhammar (c).

Reservation

Ersättning för rättegångskostnader (mom. 1)

Karin Ahrland (fp), Björn Körlof (m), Gunilla André (c), Sven Munke (m),
Hans Petersson i Röstånga (fp), Jerry Martinger (m) och Ingbritt Irhammar
(c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet ser”
och slutar med ”till motionerna” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening finns det nu anledning att nyansera det ställningstagande
som gjordes på våren 1985. Som utskottet då framhöll är det
visserligen så att förvaltningsdomstolarna har ett ansvar för att målen blir så
utredda som deras beskaffenhet kräver och vid behov skall anvisa hur
utredningen bör kompletteras. Men processen - framför allt i taxeringsmål
men också i vissa sociala mål och i körkortsmål - har alltmer kommit att få
karaktär av ett kontradiktoriskt förfarande. Den enskilde är till skillnad från
motparten, dvs. företrädaren för det allmänna, sällan expert inom sakområdet.
Det är tveksamt om domstolen i ett sådant system på ett godtagbart sätt
alltid kan tillvarata den enskildes intressen trots sin utredningsskyldighet.
Tvärtom föreligger det oftast behov för den enskilde att anlita biträde av
jurist eller annan sakkunnig. Utskottet menar nu att det bör klarare än i
utskottets tidigare ställningstagande slås fast att den enskilde, när han vinner
en sådan process, skall ha ovillkorlig rätt att få skälig ersättning för sina
rättegångskostnader, främst kostnaderna för ombud och för bevisning.
Regeringen bör skyndsamt lägga fram förslag till lagändringar som tillgodoser
detta önskemål. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande ersättning för rättegångskostnader
att riksdagen med anledning av motionerna 1985/86:Ju701, 1985/
86:Ju704, 1985/86:Ju710, 1985/86:Ju720, 1985/86:Ju721 och 1985/
86: Ju726 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört
i detta hänseende.

JuU 1985/86:21