om preskription av skattebrott (Betänkande 1982/83:JuU22 Justitieutskottet)

JuU 1982/83:22

Justitieutskottets betänkande
1982/83:22

om preskription av skattebrott
Motion

I motion 1981/82:511 av Hans Pettersson i Helsingborg m. fl. (s) hemställs
att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring i vad gäller
preskriptionstiden för skattebrott enligt de riktlinjer som anförs i motionen.

Motionärerna för fram tanken på en sådan lagändring att preskriptionstiden
för skattebrott upphör att löpa när det konstaterats att den misstänkte
har lämnat landet. En lagändring av detta slag skulle enligt motionärerna
vara ett sätt att minska benägenheten till den form av skattebedrägeri där den
skyldige efter begånget brott lämnar landet för att utomlands avbida
utgången av preskriptionstiden för brottet.

Gällande rätt

Motionen berör reglerna om åtalspreskription. Dessa innebär bl. a. att en
domstol inte får döma till påföljd för ett brott om den misstänkte inte har
häktats eller fått del av åtal inom viss tid från brottet. De allmänna
bestämmelserna om åtalspreskription finns i 35 kap. brottsbalken (BrB).
Dessa är tillämpliga även på brott mot skatte- och avgiftsförfattningarna i den
mån avvikande regler inte har meddelats. Sådan särreglering i fråga om
preskriptionstid finns i skattebrottslagen (1971:69). Den innebär att preskriptionstiden
för alla brott enligt skattebrottslagen är minst fem år.

Vissa brott mot skatte- och avgiftsförfattningarna faller emellertid utanför
skattebrottslagens tillämpningsområde. Sådana brott preskriberas efter de
allmänna bestämmelserna i 35 kap. BrB, vilket innebär bl. a. att en tvåårig
preskriptionstid gäller i fråga om brott som inte kan medföra svårare straff än
fängelse i ett år (jfr 35 kap. 1 § 1 BrB).

Som framgår av det föregående kan enligt de allmänna bestämmelserna
om åtalspreskription avbrott i preskriptionstiden ske genom att den
misstänkte häktas eller får del av åtal för brottet. Samma åtgärder krävs för
preskriptionsavbrott vid brott enligt skatte- och avgiftsförfattningar.

I 35 kap. 6 § BrB finns också bestämmelser om absoluta preskriptionstider,
dvs. tider som gäller oberoende av om preskriptionshindrande åtgärd
kommit till stånd. För t. ex. brott varpå inte kan följa svårare straff än böter
får sålunda påföljd inte i något fall ådömas sedan fem år har förflutit från det
att brottet begicks.

1 Riksdagen 1982/83. 7 sami. Nr 22

JuU 1982/83:22

Förarbeten angående de allmänna reglerna om åtalspreskription

Institutet åtalspreskription brukar rättspolitiskt motiveras bl. a. med att
statens straffanspråk inte bör upprätthållas under obegränsad tid; straffbehovet
försvagas allteftersom tiden löper, och från allmänpreventiv synpunkt
är det därför inte lika nödvändigt att för lång tid sedan begångna brott blir
beivrade som att så sker med brott som ännu är aktuella i det allmänna
medvetandet. Ett annat skäl som brukar tillmätas betydelse är att det skulle
drabba den misstänkte onödigt hårt att behöva riskera att lång tid efter
brottet ådömas straff, som kanske äventyrar den tillvaro han byggt upp för sig
(jfr SOU 1923:9 och SOU 1925:28).

Nuvarande bestämmelser i BrB om vilka åtgärder som föranleder att
preskriptionstiden för ett brott avbryts har sitt ursprung i strafflagens regler
på området. Reglerna där gick tillbaka på lagstiftning från år 1926 och hade
den innebörden att preskriptionstiden för ett brott upphörde att löpa när
brottet blivit åtalat och alltså ett rättsligt förfarande för brottets beivrande
inletts. Åtal ansågs ha skett när detta hade delgetts den misstänkte. Häktning
var liktydigt med anställande av åtal.

Frågan om att ändra strafflagens preskriptionsregler aktualiserades i
samband med nya rättegångsbalkens tillkomst.

Saken behandlades i betänkanden av processlagberedningen (SOU 1944:9
och 10). Beredningen föreslog att preskription skulle avbrytas när åtgärd
vidtogs för brottets beivrande. Sådan åtgärd skulle anses vidtagen då den
misstänkte erhållit del av åtal eller när han vid förundersökning som lett till
åtal underrättats om den mot honom riktade misstanken. Bakgrunden till
beredningens förslag var att den nya rättegångsbalken föreskrev att åtal i
regel skulle föregås av en förundersökning som var så fullständig att målet
kunde avgöras vid en huvudförhandling. Allmänt åtal skulle till följd härav
komma att anställas på ett senare stadium av brottsutredningen än enligt den
äldre rättegångsordningen. Beredningen anförde i sammanhanget bl. a. att
förundersökningen var att betrakta som en del av rättegången i vidsträckt
mening och att brottmålsförfarandet anses inlett redan genom förundersökningen.
Med hänsyn härtill var det enligt beredningen inte följdriktigt att låta
preskriptionen avbrytas först genom åtalet. Vad beredningen hade föreslagit
i saken förelädes riksdagen genom proposition 1946:329.

Ärendet behandlades av första lagutskottet (1LU 1946:59). Utskottet
förordade i sitt utlåtande att de dittillsvarande principerna för preskriptionsavbrytande
- häktning eller delgivning av åtal - skulle bibehållas. Utskottet
underströk härvidlag betydelsen av att reglerna om åtalspreskription var
klara och enkla i tillämpningen och att i detta avseende företräde
otvivelaktigt måste ges åt ett system där preskription avbryts genom åtal
framför ett där den avgörande tidpunkten var när den misstänkte underrättas
om misstanken för ett brott. Vidare måste enligt utskottet beaktas att det i
propositionen föreslagna systemet skulle komma att medföra en förlängning
av preskriptionstiderna och att anledning saknades till en sådan förlängning.

JuU 1982/83:22

Av betydelse var också uppfattningen att en preskriptionshindrande åtgärd
inte borde få företas på svagare grunder än som gällde för åtals väckande.
Riksdagen följde utskottet.

Under förarbetena till BrB övervägdes på nytt frågan om preskriptionshindrande
åtgärder. Strafflagberedningen anförde i sitt slutbetänkande
(SOU 1956:55 s. 367 ff) att preskriptionstiden borde avbrytas på ett tidigare
stadium än delgivningen av åtal. Beredningen föreslog att reglerna skulle
utformas enligt den ordning som ursprungligen föreslagits av processlagberedningen
men som avvisats av riksdagen år 1946.

I propositionen med förslag till brottsbalk (prop. 1962:10 s. C 408 ff)
anförde departementschefen emellertid att det inte förelåg tillräcklig
anledning att bryta med det system som riksdagen antog år 1946. En
övergång till den ordning som strafflagberedningen förordat - nämligen att
delgivning av misstanke under förundersökningen skulle utgöra preskriptionshinder
- skulle enligt departementschefen i många fall komma att
innebära en betydande förlängning av preskriptionstiderna. Härtill kom,
fortsatte departementschefen, att den nämnda ordningen skulle medföra risk
för vissa komplikationer; bl. a. torde oklarhet lätt kunna uppkomma
huruvida delgiven misstanke avsett den gärning för vilken åtal väcks. Första
lagutskottet (1LU 1962:42 s. 87) anslöt sig till departementschefens synpunkter.
Riksdagen följde utskottet.

Förarbeten angående reglerna om åtalspreskription enligt skattebrottslagen I

förarbetena till skattebrottslagen (prop. 1971:10 s. 239) uttalade departementschefen
som motiv till den då införda ordningen bl. a. att skattebrotten
generellt sett - även om svårhetsgraden skiftade väsentligt - krävde
längre utredningstider än vad som i regel gällde för motsvarande brott inom
andra områden. Enligt departementschefen berodde detta i första hand på
åtalsmaterialets stora omfattning och heterogena karaktär. I skattebrottslagen
togs in en särbestämmelse om en preskriptionstid av fem år för de brott
i lagen som annars skulle få en tvåårig preskriptionstid enligt reglerna i
BrB.

Tidigare riksdagsbehandling av reglerna om åtalspreskription

Justitieutskottet behandlade år 1976 en motion om att förkorta de absoluta
preskriptionstiderna för olika brott. I sitt av riksdagen godkända betänkande
(JuU 1976/77:3) förklarade sig utskottet inte vara berett att då tillstyrka en
lagändring enligt de riktlinjer som föreslagits i motionen. Utskottet fann
emellertid att starka skäl av såväl kriminalpolitisk som processekonomisk
natur syntes tala för att de absoluta preskriptionstiderna förkortades, och
utskottet förutsatte att frågan därom skulle tas upp till prövning i lämpligt

JuU 1982/83:22

sammanhang.

År 1981 behandlade utskottet två motioner om åtalspreskription och dess
motsvarighet i ärende om disciplinansvar. I sitt av riksdagen godkända
betänkande (JuU 1981/82:4) slog utskottet fast att reglerna om åtalspreskription
måste vara klara och enkla så att de inte vållade tillämpningssvårigheter.
Det sagda gällde enligt utskottet inte minst beträffande reglerna om hur
preskriptionstiden avbryts. Härvidlag syftade utskottet på att häktning och
delgivning av åtal enligt 35 kap. 1 § BrB utgör preskriptionshinder.

Utskottet anförde vidare bl. a. följande:

Ledande för lagstiftarens ställningstagande har varit bl. a. intresset av att
reglerna om åtalspreskription var klara och enkla i tillämpningen. I detta
avseende har ansetts att företräde otvivelaktigt måste ges åt ett system där
preskription avbryts genom åtal framför ett där den avgörande tidpunkten
var när den misstänkte underrättas om misstanken för ett brott. Vidare har
uttalats att en övergång till en ordning där preskriptionstiden avbryts genom
någon åtgärd under förundersökningen otvivelaktigt skulle medföra risk för
vissa komplikationer, t. ex. så kan oklarhet lätt uppkomma huruvida
delgiven misstanke avsett den gärning för vilken åtal väckts. Det har också
ansetts att en sådan ordning i många fall skulle komma att innebära en
betydande faktisk förlängning av preskriptionstiderna, något som det inte
funnits anledning till. Av betydelse har också varit bl. a. tanken att en
preskriptionshindrande åtgärd inte borde få företas på svagare grunder än
som gällde för åtals väckande. Samtidigt var lagstiftaren medveten om att
den misstänktes möjligheter att genom eget handlande förhindra preskriptionsavbrott
kan leda till föga tillfredsställande resultat. Häremot genmäldes
emellertid att varje gränsdragning, hur den än sker, i enskilda fall kan
medföra mindre gynnsamma konsekvenser.

Vid ställningstagande till det då aktuella motionsyrkandet fann utskottet
att de bedömningar som legat bakom statsmakternas tidigare beslut om vilka
åtgärder som skulle utgöra preskriptionshinder alltjämt ägde giltighet.
Utskottet uttalade att det inte förelåg några skäl att förespråka en ändring av
de berörda allmänna preskriptionsbestämmelserna i BrB. En annan sak är -tilläde utskottet - att särlösningar stundom kan påkallas för särskilda typer av
brott. Som exempel på sådana lösningar pekade utskottet på att det för vissa
skattebrott och brott mot valutalagen (1939:350) införts speciella, längre
preskriptionstider än enligt de allmänna bestämmelserna i BrB.

Pågående reformarbete m. m.

Utredningen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen
(USS) har i delbetänkandet (SOU 1980:4) Preskriptionshinder vid skattebrott
lagt fram förslag till ändrade bestämmelser om åtalspreskription vid
brott mot skatte- och avgiftsförfattningar. Bakgrunden till förslagen utgör
enligt utredningen svårigheterna att inom gällande processordning beivra
skattebrotten på ett från det allmännas synpunkt godtagbart sätt.

I fråga om beivrandet av dessa brott pekar utredningen på olika

JuU 1982/83:22

omständigheter som medför att åklagaren i många fall först i slutskedet av
preskriptionstiden får sådant underlag för den fortsatta processen att han kan
väcka åtal. I dessa fall kan den misstänkte genom att hålla sig undan en
kortare tid undgå straff. Utredningen har också funnit att det inte är ovanligt
att den som misstänks för skattebrott utnyttjar svagheter i det processuella
systemet. För att komma till rätta med problemen föreslår utredningen att
redan delgivning av underrättelse om brottsmisstanke med den misstänkte
skall avbryta preskriptionstiden vid skattebrott och vissa brott mot avgiftsförfattningar.
Utredningen föreslår också, bl. a. just mot bakgrund av de
s. k. utlandsfallen, att domstolen i brottmålet skall få besluta om förlängning
av preskriptionstiden, om underrättelse om brottsmisstanke inte kunnat
delges på grund av att den misstänkte hållit sig undan.

Utredningen tar även upp frågan om en allmän förlängning av preskriptionstiderna
beträffande de aktuella brotten. Enligt utredningens mening är
de gällande preskriptionstiderna i allmänhet väl avvägda. Utredningen
konstaterar emellertid att det i fråga om vissa brott på skatte- och
avgiftsområdet förekommer preskriptionstider som avviker från den minimitid
om fem år som råder för skattebrotten i allmänhet. Enligt utredningens
mening är det angeläget att preskriptionstiderna görs enhetliga för alla brott
mot skatte- och avgiftsförfattningarna utom för dem som tillhör kategorin
ordningsförseelser. Preskriptionstiden för bl. a. betalningsbrott enligt uppbördslagen
(1953:272) bör enligt utredningen därför utsträckas från nuvarande
två till fem år.

Betänkandet har remissbehandlats.

I proposition 1982/83:84 med förslag till lag om ändring i lagen (1980:865)
mot skatteflykt m. m. togs frågan om förlängning av preskriptionstiden vid
betalningsbrott enligt uppbördslagen upp. Departementschefen uttalade (s.
32) att han delar utredningens uppfattning att de allmänna reglerna om
preskriptionshinder på grund av skattebrottens specifika karaktär passar
mindre väl vid sådana brott. Starka skäl talar enligt departementschefen för
att man inför en särreglering för skattebrotten för att hindra att preskription
inträder i nuvarande utsträckning. Departementschefen angav att dessa
frågor övervägs inom finansdepartementet, och att han räknar med att
förslag på grundval av betänkandet skall kunna föreläggas riksdagen under år
1983.

Departementschefen uttalade vidare att de brottsbekämpande myndigheternas
möjligheter att beivra vissa brott, bl. a. de uppbördsbrott som gäller
arbetsgivares underlåtenhet att betala in skatt som har innehållits genom
skatteavdrag, emellertid bör kunna förbättras avsevärt redan genom en
förlängning av preskriptionstiderna. Eftersom behovet av åtgärder är stort
beträffande de nämnda uppbördsbrotten bör därför enligt departementschefen
preskriptionstiden vid dessa brott redan nu kunna förlängas. I
propositionen föreslogs sålunda att preskriptionstiden för sådana brott (81 §
uppbördslagen) utsträcks till fem år. Bestämmelsen föreslogs träda i kraft

Jul) 1982/83:22

den 1 april 1983.

Riksdagen har nyligen antagit den föreslagna bestämmelsen (SkU
1982/83:20, rskr 139, SFS 1983:77).

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion om preskriptionstiden
för skattebrott.

Motionen berör reglerna om åtalspreskription, som innebär att en domstol
inte får döma till påföljd för ett brott om den misstänkte inte har häktats eller
fått del av åtal inom viss tid från brottet. De allmänna bestämmelserna om
åtalspreskription finns i brottsbalken. Dessa är tillämpliga även på brott mot
skatte- och avgiftsförfattningar i den mån avvikande regler inte har
meddelats. Sådan särreglering i fråga om preskriptionstid finns i skattebrottslagen
(1971:69). Den innebär att preskriptionstiden för alla brott enligt
skattebrottslagen är minst fem år.

Vissa brott mot skatte- och avgiftsförfattningar faller emellertid utanför
skattebrottslagens tillämpningsområde. Sådana brott preskriberas efter de
allmänna bestämmelserna i brottsbalken.

Som framgår av det föregående kan avbrott i preskriptionstiden för ett
brott ske genom att den misstänkte häktas eller får del av åtal för brottet.
Frågan om vilka åtgärder som skall utgöra preskriptionshinder har tidigare
diskuterats i bl. a. förarbetena till brottsbalken. För- och nackdelarna med
att anknyta till andra åtgärder än de nu gällande, t. ex. att preskriptionstiden
avbryts när den misstänkte delges brottsmisstanke, har därvid övervägts.

Med anledning av en motion behandlade utskottet under hösten 1981
reglerna om åtalspreskription (JuU 1981/82:4). Utskottet slog fast att dessa
måste vara klara och enkla så att de inte vållar tillämpningssvårigheter. Det
sagda gällde enligt utskottet inte minst beträffande reglerna om hur
preskriptionstiden avbryts. Vid ställningstagande till det då aktuella
motionsyrkandet fann utskottet att de bedömningar som legat bakom
statsmakternas tidigare beslut om vilka åtgärder som skulle utgöra preskriptionshinder
alltjämt ägde giltighet. Utskottet uttalade att det inte förelåg
några skäl att förespråka en ändring av de berörda allmänna preskriptionsbestämmelserna
i brottsbalken. Utskottet tilläde emellertid att det var en
annan sak att särlösningar stundom kunde påkallas för särskilda typer av
brott; som exempel pekade utskottet på att det för bl. a. vissa skattebrott
införts speciella, längre preskriptionstider än enligt de allmänna bestämmelserna.

Motionärerna tar upp en fråga om preskription av skattebrott. De riktar
intresset på situationer där den misstänkte efter brottet lämnar landet för att
utomlands avbida utgången av preskriptionstiden. Motionärerna för fram
tanken på en sådan lagändring att preskriptionstiden för skattebrott avbryts
när det konstaterats att den misstänkte har lämnat landet.

JuU 1982/83:22

Som har framgått av redogörelsen i det föregående pågår reformarbete när
det gäller reglerna om åtalspreskription vid brott mot skatte- och avgiftsförfattningar
grundat på förslag av utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i
skatteprocessen. Förslaget innebär bl. a. att redan delgivning av underrättelse
om brottsmisstanke mot den misstänkte skall avbryta preskriptionstiden
vid skattebrott och vissa brott mot avgiftsförfattningar. Utredningen har
vidare, bl. a. just mot bakgrund av sådana fall som motionen tar sikte på,
föreslagit att domstolen i brottmål skall få besluta om förlängning av
preskriptionstiden, om underrättelse om brottsmisstanke inte kunnat delges
på grund av att den misstänkte hållit sig undan. Efter remissbehandling
bereds förslaget f. n. inom finansdepartementet, och det kan förväntas att
riksdagen under år 1983 föreläggs ett förslag i ämnet.

Enligt utskottets mening är motionsförslaget, som ligger i linje med de
förslag som f. n. övervägs i regeringskansliet, värt att pröva i det aktuella
lagstiftningssammanhanget. Vad nu sagts bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motion 1981/82:511 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört om
preskriptionshindrande åtgärder vid skattebrott.

Stockholm den 8 mars 1983

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Eric Jönsson (s), Karin
Söder (c), Arne Nygren (s), Björn Körlof (m), Hans Pettersson i Helsingborg
(s), Helge Klöver (s), Arne Svensson (m), Gunilla André (c), Karl-Gustaf
Mathsson (s), Ulla-Britt Åbark (s), Hans Petersson i Röstånga (fp),
Lars-Erik Lövdén (s) och Inger Wickzén (m).

minab/gotab Stockholm 1983 73808