om parlamentarisk kontroll i fråga om telefonavlyssning (Betänkande 1981/82:JuU54 Justitieutskottet)

, i JuU 1981/82:54

Justitieutskottets betänkande
1981/82:54

om parlamentarisk kontroll i fråga om telefonavlyssning

Ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet frågan om den parlamentariska
kontrollen i fråga om telefonavlyssning som tvångsmedel vid beivran av
brott. Ärendet föranleds närmast därav att sådan redovisning rörande
telefonavlyssning enligt lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid förundersökning
angånde grovt narkotikabrott m. m. som regeringen tidigare
gett riksdagen inte lämnas efter det att den nämnda lagen upphört att gälla
vid utgången av juni månad 1981.

Utskottet

Bestämmelser om bl. a. telefonavlyssning som tvångsmedel vid beivran
av brott finns — vid sidan av de grundläggande reglerna i 27 kap. rättegångsbalken
(RB) — i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål och i lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser
angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara
m. m. Också lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa
fall (spaningslagen) innehåller särskilda bestämmelser om telefonavlyssning.

1952 års lag och spaningslagen är tidsbegränsade och gäller efter den
senast beslutade förlängningen av giltighetstiden till utgången av år 1982
(prop. 1981/82:55, JuU 25, rskr lil; prop. 1981/82:45, JuU 23, rskr 109).

Särskilda bestämmelser i ämnet fanns också i lagen (1969: 36) om telefonavlyssning
vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.
Den lagen, som hade tidsbegränsad giltighet, upphörde att gälla vid utgången
av juni månad 1981 samtidigt som vissa ändringar i narkotikastrafflagen
(1968:64) och lagen (1960:418) om straff för varusmuggling trädde i kraft
(prop. 1980/81:76, JuU 25, rskr 211). Förutsättningarna för telefonavlyssning
vid förundersökning angående grovt narkotikabrott och grov varusmuggling
regleras numera i 27 kap. RB.

Den reglering som skett utanför RB har innefattat tilläggs- och undantagsbestämmelser
till den grundläggande regleringen i RB, bl. a. med avseende
på möjligheterna till telefonavlyssning.

Det förhållandet att frågan om fortsatt giltighet av 1952 års lag regelbundet
har underställts riksdagen har ansetts tillgodose ett krav på insyn från
riksdagens sida i fråga om lagens tillämpning. Vid antagandet av 1969 års
lag uttalade vederbörande utskott att det låg en betydelsefull rättssäker1
Riksdagen 1981/82. 7 sami. Nr 54

JuU 1981/82:54

hetsgaranti däri att, på grund av lagens begränsade giltighetstid, riksdagen
får tillfälle att pröva lagens verkningar om fråga uppkommer om förlängning
av giltighetstiden. Utskottet framhöll att det i sådant fall syntes
erforderligt att i propositionen till ledning för prövningen lämnas en redogörelse
för de erfarenheter som vunnits av lagens tillämpning, bl. a. huruvida
den avsedda effekten uppnåtts (1LU 1969:16). Sådan redogörelse har
också regelbundet lämnats riksdagen, den sista i proposition 1980/81:33.

Spaningslagen föregicks av lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till
förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen).
Också den lagen hade begränsad giltighetstid. I samband med att
terroristlagen antogs uttalade justitieutskottet att det låg en betydelsefull
rättssäkerhetsgaranti däri att riksdagen — när fråga om fortsatt giltighet av
lagen uppkommer — får förutsättas erhålla en utförlig redogörelse för de
erfarenheter som vunnits av lagens tillämpning (JuU 1973:18 s. 15 och 24).
Genom lagstiftning, som trädde i kraft den 1 januari 1976, fördes huvuddelen
av bestämmelserna i terroristlagen med vissa ändringar över till utlänningslagen.
Samtidigt beslöts att lagens bestämmelser om bl. a. telefonavlyssning
skulle behållas och tills vidare tas in i en särskild lag, spaningslagen.
I detta lagstiftningsärende framhölls vikten av att riksdagens möjligheter
till insyn i terroristlagstiftningens tillämpning inte begränsades. Regeringen
borde därför lämna en årlig redovisning i skrivelse till riksdagen
(JuU 1975/76: 15, s. 5, JuU 1975/76: ly s. 9, InU 1975/76:24 s. 40). Sådan
redovisning för den här behandlade lagstiftningens tillämpning har också
regelbundet lämnats riksdagen, senast i skrivelse 1981/82:46.

Vid riksdagsbehandlingen år 1973 av förslag till lag om särskilda åtgärder
till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (JuU
1973:18, rskr 121) och förslag till lag om fortsatt giltighet av 1969 års lag
(JuU 1973:22, rskr 223) uttalade sig riksdagen för att en samlad översyn av
lagstiftningen om telefonavlyssning borde ske. Med anledning härav tillkallades
utredningen (Ju 1974:08) om telefonavlyssning för att se över
lagstiftningen på området. Utredningen avlämnade i december 1975 betänkandet
(SOU 1975:95) Telefonavlyssning, som efter remissbehandling
lades till grund för förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning
m. m. (prop. 1975/76:202).

Riksdagen avslog propositionen i huvudsakliga delar och begärde ytterligare
översyn av lagstiftningen om telefonavlyssning och andra tvångsmedel
(JuU 1976/77: 20, rskr 129).

År 1978 tillkallades en kommitté, tvångsmedelskommittén (Ju 1978:06)
för att bl. a. göra den av riksdagen begärda översynen med sikte på att få
till stånd en enhetlig, permanent reglering (kommittéberättelsen 1979 del II
s. 34 och kommittéberättelsen 1982 del II s. 70).

Tvångsmedelskommittén har avgivit ett delbetänkande (Ds Ju 1981:22)
Hemlig avlyssning m. m. Betänkandet har remissbehandlats. Därefter har

JuU 1981/82:54

regeringen beslutat att inte f. n. lägga fram något förslag på grundval av
betänkandet. Kommittén avser att senare under år 1982 avlämna förslag
till tvångsmedel slag.

Frågan om den parlamentariska kontrollen på telefonavlyssningens område
har behandlats av 1974 års utredning om telefonavlyssning, i proposition
1975/76:202 och av tvångsmedelskommittén.

Utredningen om telefonavlyssning anförde i saken bl. a. följande.

Utredningen anser att även på telefonavlyssningens område en redovisning
av tillämpningen genom en årlig skrivelse från regeringen till riksdagen
skulle vara en lämplig väg att skapa garantier för att riksdagen får
insyn i verksamheten. Det kan förutsättas att regeringen som underlag för
skrivelsen inhämtar uppgifter från berörda myndigheter rörande all
tillämpning av telefonavlyssning. Den mest praktiska ordningen, som samtidigt
bäst tillgodoser nödvändiga sekretesskrav, torde vara att detta material
införskaffas från RPS. Detta innebär i vart fall beträffande ärenden
enligt nuvarande 27 kap. 16 § RB en viss ökning av RPS:s uppföljande
verksamhet.

Regeringens skrivelse bör — i den mån hänsynen till rikets säkerhet inte
kräver annat - utan att röja sekretessen i de enskilda fallen ge riksdagen
en uppfattning om bl. a. antalet ärenden om telefonavlyssning, antalet
meddelade tillstånd, vilka tillståndstider som förekommit samt i vilken
mån telefonavlyssningen fyllt avsett ändamål (SOU 1975:95 s. 103 f).

I proposition 1975176:202 anfördes i ämnet bl. a. följande.

Stannar man för att ge reglerna om telefonavlyssning permanent karaktär,
inställer sig frågan hur man på lämpligaste sätt skall kunna skapa
garantier för att riksdagen får insyn i verksamheten. Genom den tidsbegränsade
karaktären hos 1952 och 1969 års lagar har det i samband med
förlängningen av lagarnas giltighet hittills varit möjligt för riksdagen att få
insyn i tillämpningen av lagstiftningen. Eftersom denna möjlighet faller
bort, om reglerna om telefonavlyssning görs permanenta, måste på annat
sätt söijas för att en parlamentarisk kontroll kommer till stånd. Med
nuvarande ordning har information om tillämpningen av de provisoriska
lagarna främst erhållits på det viset att RPS har lämnat behövliga upplysningar
härom till regeringen. Enligt min mening bör denna ordning tillämpas
även i fortsättningen. Även riksdagen bör få del av denna information.
Med hänsyn till informationens delvis ömtåliga natur bör denna inte som
utredningen har föreslagit lämnas genom en regeringsskrivelse. Upplysningarna
bör i stället lämnas till vederbörande riksdagsutskott. Härigenom
får riksdagen en fortlöpande insyn i verksamheten. Givetvis kan vederbörande
utskott självt inhämta den ytterligare information som anses behövlig
(jfr 4 kap. 10 § riksdagsordningen) (prop. s. 26).

Tvångsmedelskommittén anser det vara av central betydelse med hänsyn
till tvångsmedlens karaktär att en parlamentarisk kontroll kommer till
stånd i fråga om tillämpningen av reglerna om hemlig avlyssning, hemlig

JuU 1981/82:54

telefonavlyssning, hemlig telefonövervakning och hemlig TV-övervakning.
När det gäller de närmare formerna för hur kontrollen skall ske har
kommittén inget att tillägga till de båda nyss återgivna uttalandena (Ds Ju
1981:22 s. 75).

Som framgår av redogörelsen i det föregående upphörde 1969 års lag att
gälla med utgången av juni månad 1981, och förutsättningarna för telefonavlyssning
vid förundersökning angående grovt narkotikabrott och grov
varusmuggling av narkotika regleras numera av de allmänna bestämmelserna
i 27 kap. RB. Redovisning rörande telefonavlyssning vid förundersökning
angående sådan brottslighet lämnas därför inte riksdagen på sätt
som skett hittills. Däremot har utskottet i särskild ordning från justitiedepartementet
fått del av rikspolisstyrelsens redogörelse till regeringen såvitt
gäller år 1981. Redogörelsen fogas till detta betänkande som bilaga.

Reglerna om telefonavlyssning innebär vittgående möjligheter till ingrepp
i förtrolig kommunikation. Lagregleringen i ämnet har därför försetts
med särskilda bestämmelser avsedda att skydda enskildas integritet.
Det har också i olika lagstiftningssammanhang uttalats att det ligger en
betydelsefull rättssäkerhetsgaranti däri att riksdagen ges möjligheter till
insyn i lagstiftningens tillämpning. Sådan insyn har åstadkommits genom
att regeringen i proposition eller skrivelse till riksdagen lämnat årlig redovisning
för tillämpningen av 1969 års lag, terroristlagen och spaningslagen.
Vikten av riksdagens insyn har också betonats av 1974 års utredning om
telefonavlyssning och av tvångsmedelskommittén. Så skedde också i det
regeringsförslag som lades fram för riksdagen år 1976 och som bl. a.
syftade till att skydda enskildas integritet i samband med telefonavlyssning.

Som utskottet tidigare i år uttalat (JuU 1981/82: 35 s. 6 0 är det ett viktigt
intresse från demokratisk synpunkt att diskussionen om enskildas integritet
i förhållande till myndigheterna alltid hålls levande, inte minst mot
bakgrund av den utveckling som har lett till att det nu finns teknik som
innebär betydligt större risker för integritetskränkningar än tidigare. En
minskad vaksamhet när det gäller integritetsfrågor kan leda till en avtrubbning
i den allmänna uppfattningen att integritetskränkningar endast
undantagsvis kan godtas i ett samhälle av den typ vi har.

Mot den här tecknade bakgrunden finner utskottet det angeläget att
riksdagens möjligheter till insyn i fråga om telefonavlyssning vidmakthålls
och, om möjligt, byggs ut. Insynen bör ske i form av en årlig redovisning i
proposition eller skrivelse till riksdagen. Den bör såsom hittills avse telefonavlyssning
enligt spaningslagen eller motsvarande lagstiftning och vid
förundersökning angående grovt narkotikabrott och grov varusmuggling
av narkotika och däijämte övrig telefonavlyssning enligt de grundläggande
reglerna i RB. Vad gäller arten av uppgifter som bör lämnas bör beaktas

JuU 1981/82:54

vad 1974 års utredning om telefonavlyssning enligt det föregående anfört
därom. I övrigt bör redovisningen i huvudsak utformas efter mönster av de
redogörelser som riksdagen hittills fått. I fråga om redovisning av telefonavlyssning
beträffande sådana brottmål som avses med 1952 års lag förordar
utskottet ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. Härvidlag
liksom eljest gäller att vederbörande utskott självt kan inhämta den information
som anses behövlig.

Vad utskottet nu anfört om parlamentarisk kontroll i fråga om telefonavlyssning
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om parlamentarisk kontroll i fråga om telefonavlyssning.

Stockholm den 4 maj 1982

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Eric Jönsson (s), Björn
Körlof (m), Lilly Bergander (s), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Helge
Klöver (s), Ella Johnsson (c), Karl-Gustaf Mathsson (s), Bonnie Bernström
(fp), Margareta Andrén (fp), Sven Munke (m), Ulla-Britt Åbark (s)
och Erik Egervärn (c).

JuU 1981/82:54

RIKSPOLISSTYRELSEN

1982-02-24

Bilaga

Telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt
narkotikabrott och grov varusmuggling avseende narkotika Rikspolisstyrelsen

har fortlöpande lämnat redogörelser för användningen
av telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott
och grov varusmuggling avseende narkotika. Redogörelse för 1981
lämnas här nedan.

Läget på narkotikamarknaden

1977 påbörjades uppbyggnaden av en regional organisation för narkotikabekämpningen.
Uppbyggnaden fullbordades 1979, från vilket år regional
narkotikarotel (länsnarkotikarotel) finns inrättad i varje län utom Gotlands
län. Narkotikarotel finns därutöver inrättad inom rikskriminalsektionen
vid rikspolisstyrelsen samt i Göteborgs, Malmö, Norrköpings och Helsingborgs
polisdistrikt. Från och med den 1 juli 1981 finns 313 polismanstjänster
inrättade vid rotlama. Genomsnittligt under 1981 har dock 391 polismän
tagits i anspråk för narkotikabekämpning. Motsvarande antal 1980 var
335. En riksomfattande narkotikaaktion mot gatumarknaden har genomförts
under senhösten 1981.

Beträffande förekomsten av narkotika inom landet får följande framhållas.

Centralstimulantia

Antalet beslag av centralstimulerande medel under 1981 är det högsta
hittills. Beslagen avser så gott som uteslutande amfetaminpreparat. Utvecklingen
visar att amfetaminmissbruket som för något år sedan var på
tillbakagång nu har fortsatt att öka starkt. Förekomsten av amfetaminpreparat
är störst i storstadsregionerna men preparatet förekommer i viss
omfattning i så gott som alla regioner, företrädesvis koncentrerat till större
tätorter. Efterfrågan bland missbrukarna på preparatet är stadig och stor.
Amfetaminet i Sverige kommer numera i betydande omfattning från Holland
och Tyskland. Vissa omständigheter antyder också att det för närvarande
finns ett eller flera illegala laboratorier i Sverige.

Årsstatistiken över beslag av centralstimulantia visar följande utveck -

ling.
1969	30 kg
1970	32 kg
1971	39 kg	909 beslagstillfällen
1972	45 kg	864 beslagstillfällen
1973	37 kg	671 beslagstillfällen
1974	23 kg	773 beslagstillfällen
1975	36 kg	1049 beslagstillfällen
1976	120 kg	1431 beslagstillfällen
1977	47 kg	1 434 beslagstillfällen
1978	28 kg	837 beslagstillfällen
1979	22 kg	844 beslagstillfällen
1980	18 kg	1 249 beslagstillfällen
1981	22 kg	1 672 beslagstillfällen

JuU 1981/82:54

Cannabis

Cannabismissbruket är utbrett och spritt i så gott som hela landet. Det
utgör utan tvivel den mest betydande delen av det totala narkotikamissbruket.
Närmare två tredjedelar av samtliga narkotikaärenden inom polisen,
cirka 14000 för 1981, gäller cannabis. Förekomsten av cannabis är betydande
och medlet lätt åtkomligt. Den kommer i huvudsak från länder i
Sydvästasien — bl. a. Libanon, Irak, Iran, Pakistan och Afganistan — samt
från Nordvästafrika, främst Marocko. Men även från länder söder om
Sahara kommer en del cannabis — främst marihuana. Marknaden domineras
fortfarande av inhemska smugglare och langare. En inte obetydlig del
inköps i Danmark, där Christiania i Köpenhamn blivit ett narkotikacentrum.
Antalet s. k. hemodlingar har ökat påtagligt de senaste åren.

Årsstatistik över beslagtagna cannabispreparat visar följande utveck -

ling:
1969	109 kg
1970	198 kg
1971	125 kg	1 342 beslagstillfällen
1972	89 kg	1381 beslagstillfällen
1973	167 kg	1 778 beslagstillfällen
1974	134 kg	1922 beslagstillfällen
1975	137 kg	1 332 beslagstillfällen
1976	122 kg	1469 beslagstillfällen
1977	132 kg	1750 beslagstillfällen
1978	195 kg	1928 beslagstillfällen
1979	437 kg	2 108 beslagstillfällen
1980	354 kg	3 581 beslagstillfällen
1981	192 kg	4132 beslagstillfällen

Heroin

Heroinsituationen har inte förbättrats. Utvecklingen visar att ungefär
samma situation som för ett år sedan råder nu. Heroinmissbruket är
koncentrerat till Storstockholm och Malmö-Lundregionen. I övrigt förekommer
heroinet endast på enstaka platser i landet. Det heroin som finns
på den svenska marknaden kommer både från Sydvästasien och Sydostasien.
Den dominans av sydvästasiatiskt heroin som rådde för något år sedan
håller på att brytas.

Årsstatistik över beslag av heroin visar följande utveckling:

1973	216 gram	3 beslagstillfällen
1974	174 gram	9 beslagstillfällen
1975	8 gram	12 beslagstillfällen
1976	1 988 gram	69 beslagstillfällen
1977	1 335 gram	82 beslagstillfällen
1978	3 253 gram	198 beslagstillfällen
1979	2928 gram	271 beslagstillfällen
1980	989 gram	464 beslagstillfällen
1981	7902 gram	485 beslagstillfällen

Kokain

Kokainläget i landet är svårbedömt. Ett visst missbruk förekommer,
främst i Stockholmsregionen. Kokain anträffas vid enstaka tillfällen. Ett
förväntat ökat missbruk har hittills uteblivit. Det finns dock anledning att
även fortsättningsvis vara observant på utvecklingen med hänsyn till den
under senare tid kraftigt ökade förekomsten av kokain i Danmark.

JuU 1981/82:54

Årsstatistik över beslag av kokain visar följande utveckling:

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

- gram
237 gram
607 gram
737 gram
1 885 gram
1482 gram
229 gram

3 gram

2 beslagstillfallen
- beslagstillfällen
2 beslagstillfallen
6 beslagstillfallen
12 beslagstillfällen
15 beslagstillfallen
17 beslagstillfallen
20 beslagstillfallen

Tillämpningen av telefonavlyssning under 1981

Telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott
och grov varusmuggling avseende narkotika har tillämpats efter samma
principer som tidigare. Telefonavlyssning har således begärts endast i
särskilt angelägna fall då starka misstankar om organiserad eller annars
omfattande handel med narkotika har förelegat. Huvudsyftet har liksom
tidigare varit att avslöja storsmugglingen till och storlangningen inom
landet.

Rikspolisstyrelsen har i likhet med tidigare tillämpat en viss förhandsprövning
av ärenden där telefonavlyssning har aktualiserats. Detta förfarande
är från central synpunkt sett påkallat av ett informations-, kontrolloch
samordningsbehov samt när det gäller prioriteringen av tillgänglig
utrustning. Härvid görs alltid en bedömning - förutom av de formella
förutsättningarna — huruvida åsyftat resultat kan uppnås med mindre
ingripande medel. Endast om konventionella metoder är uttömda eller
bedöms otjänliga kommer telefonavlyssning i fråga.

Under 1981 har domstol meddelat tillstånd att avlyssna samtal till eller
från telefonapparat som innehafts eller begagnats av sammanlagt 277 för
grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika misstänkta
personer. Antalet under åren 1969-1981 är följande:

1969 28

1970 39

1971 44

1972 34

1973 46

1974 44

1975 42

1976 64

1977 122

1978 102

1979 147

1980 220

1981 277

Antalet telefonavlyssningar har således fortsatt att öka under 1981.
Ökningen torde bero på en fortsatt intensifierad narkotikabekämpning men
även på de föreliggande svårigheterna att bekämpa den allvarligare narkotikabrottsligheten
med konventionella spaningsmetoder.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982