om översyn av lagen om tillsyn av stiftelser (Betänkande 1984/85:LU19 Lagutskottet)

LU 1984/85:19

Lagutskottets betänkande
1984/85:19

om översyn av lagen om tillsyn av stiftelser
Sammanfattning

I betänkandet behandlas två motionsyrkanden (m resp. c och fp) angående
lagstiftningen om stiftelser.

Motionerna avstyrks av utskottet med hänvisning till att frågan om en
lagstiftning beträffande stiftelser för närvarande övervägs inom justitiedepartementet.

Motionerna

I motion 1984/85:588 av Anders Svärd (c) och Lars Ernestam (fp) yrkas att
riksdagen beslutar att ändra lagen om tillsyn av stiftelser så att borgerliga och
kyrkliga kommuner undantas från den årliga redovisningsskyldigheten.

Motionärerna framhåller att lagen även omfattar stiftelser som förvaltas av
borgerliga och kyrkliga kommuner. Enligt motionärerna är en sådan ordning
onödig inte minst med hänsyn till att det genom den kommunala revisionen
finns garantier för att stiftelsernas tillgångar inte används på fel sätt.

I motion 1984/85:2848 av Staffan Burenstam Linder m.fl. (m), vilken
väckts med anledning av proposition 1984/85:113 om fortsatt giltighet av
lagen om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser, yrkas såvitt nu
är i fråga (yrkande 1) att riksdagen hos regeringen begär förslag till ny
stiftelselagstiftning i enlighet med vad som i motionen anförts.

Motionsyrkandet har av näringsutskottet överlämnats till lagutskottet.
Yrkande 2 i motionen behandlas jämte propositionen av näringsutskottet i
betänkandet NU 1984/85:21.

Till stöd för yrkandet anför motionärerna att den offentliga tillsynen av
stiftelserna behöver förbättras. Syftet med tillsynen bör vara att skapa
garantier för att stiftelsens tillgångar förvaltas på ett sätt som bäst gagnar
stiftelsens intressen samt att stiftelsens avkastning används i enlighet med
stiftelseurkundens bestämmelser. En möjlighet som bör prövas är enligt
motionärerna att offentliga revisorer får granska stiftelsernas verksamhet i
enlighet med instruktioner som utfärdas av en myndighet.

Gällande ordning

Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En
självständig stiftelse anses komma till genom att egendom ställs under
särskild förvaltning för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna

1 Riksdagen 1984185. 8sami. Nr 19

LU 1984/85:19

visst ändamål. Sedan förvaltare för stiftelsen, vanligen en styrelse, har
utsetts, anses stiftelsen vara en juridisk person som kan förvärva rättigheter
och ikläda sig skyldigheter. Något erkännande av myndighet eller registrering
behövs inte. En osjälvständig stiftelse uppkommer genom att ett
existerande rättssubjekt - ofta en statlig eller kommunal myndighet - tillförs
medel som skall bilda en fond och användas för visst av stiftaren angivet
ändamål. En osjälvständig stiftelse är inte juridisk person.

Stiftelser kan tjäna många olika ändamål. Till stiftelserna hör i första hand
den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade ”fromma stiftelser”, som
uppkommit främst genom donationer av enskilda för allmännyttiga ändamål
såsom understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning och
vetenskaplig forskning m. m. Många av dessa stiftelser har mycket begränsade
tillgångar medan ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen
är ibland fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, sjukvårdsinrättningar,
utbildningsanstalter eller liknande. Vidare finns ett stort antal
pensions- och personalstiftelser. Stiftelseformen har även kommit till
användning för ekonomisk verksamhet av olika slag. Ett exempel härpå är
företagsgruppen Samhällsföretag, vars moderföretag är Stiftelsen Samhällsföretag.

Det finns ett stort antal huvudsakligen kommunala stiftelser, som har till
ändamål att förvärva fastigheter och tomträtter för uppförande och förvaltning
av bostadshus m. m. Även annan verksamhet bedrivs av kommunala
och andra allmänna stiftelser. Stiftelseformen används också för verksamhet
som staten bedriver i samarbete med enskilda, t. ex. Stiftelsen Norrlandsfonden
för att tillgodose forskningsändamål och behov av ekonomiskt stöd till
näringslivet i de nordligaste länen. Inom regionalpolitiken bedrivs statlig
stödverksamhet dessutom genom Stiftelsen Industricentra. Inom försvarsoch
utbildningsområdena samt på det fackliga området förekommer likaledes
i inte obetydlig omfattning statlig och kommunal verksamhet resp. i
enskild regi anordnad allmännyttig verksamhet i stiftelseform. Slutligen finns
ett antal stiftelser som på olika sätt är knutna till företag inom det enskilda
näringslivet och vars förmögenheter stundom uppgår till betydande belopp.

Någon särskild civilrättslig lagstiftning om stiftelser finns inte. Stiftelsernas
förhållanden är emellertid i vissa avseenden reglerade i lagstiftningen. Enligt
lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen) skall stiftelser i
princip anmälas till länsstyrelsen. Undantagna från anmälningsskyldighet -och därmed från tillsyn - är stiftelser som genom anknytning till staten eller
särskilda institutioner antas vara förvaltade på ett betryggande sätt. Undantagna
är även stiftelser som har av regeringen fastställda stadgar och enligt
dem står under särskilt anordnad tillsyn, stiftelser som är anförtrodda åt
ideella föreningar och andra samfund samt stipendiestiftelser vid enskilda
undervisningsanstalter. Vidare undantass. k. familjestiftelser, dvs. stiftelser
till förmån för medlemmar av viss släkt eller vissa släkter, samt stiftelser vars
förmögenhet inte överstiger 20 000 kr. Slutligen undantas stiftelser som

LU 1984/85:19

enligt regeringens förordnande eller stiftarens föreskrift inte skall vara
underkastade tillsyn enligt tillsynslagen.

Alla anmälningsskyldiga stiftelser omfattas inte av tillsyn enligt tillsynslagen.
Tillsyn är föreskriven endast för sådana stiftelser som främjar ett
allmännyttigt ändamål. Länsstyrelsen kan besluta att allmännyttig stiftelse
inte skall stå under tillsyn.

Tillsynen innebär en övervakning av att stiftelsens förvaltning sköts i
enlighet med lagen och de föreskrifter som gäller för vederbörande stiftelse.
Som underlag för länsstyrelsens granskning skall stiftelsens styrelse årligen
till länsstyrelsen insända ekonomisk redovisning.

Om stiftelses styrelse har fattat beslut som strider mot lag eller för styrelsen
gällande föreskrifter, får länsstyrelsen förbjuda verkställighet av beslutet
eller, om verkställighet redan har skett, förelägga styrelsen att vidta rättelse.
Även i övrigt får länsstyrelsen förelägga styrelsen att fullgöra sina åligganden.
Föreläggande och förbud kan i vissa fall förenas med vite. Länsstyrelsen
får vidare förordna om skadeståndstalan mot styrelseledamot eller, vid
vanvård av stiftelsens angelägenheter, om anordnande av annan förvaltning.

Utredningsarbete

Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) tillkallades år 1975 på riksdagens
begäran med uppdrag att företa en översyn av lagstiftningen om stiftelser. En
viktig fråga som utredningen enligt direktiven skulle ta ställning till var om
stiftelse i framtiden skall tillåtas för varjehanda ändamål. Om stiftelseinstitutet
begränsas borde utredningen pröva om samhället kan delta i vissa
stiftelsers förvaltning. I samband härmed skulle också prövas hur förvaltningen
skall vara ordnad och om nuvarande regler beträffande minimikrav
om stadgarnas innehåll är tillfredsställande. Andra frågor som skulle
behandlas av utredningen var bokföringsplikt och revision, möjligheter till
skadeståndstalan mot styrelseledamot i stiftelse samt behovet av bestämmelser
om likvidation eller fusion.

Efter beslut av regeringen den 30 juni 1983 upphörde utredningen med sitt
arbete i månadsskiftet september-oktober 1983 och överlämnade därvid som
resultat av arbetet ett antal promemorior.

Som svar på en fråga av Per-Olof Strindberg om översyn av lagstiftningen
om stiftelser framhöll justitieministern den 6 december 1983 (rd 1983/84:40
s. 27) att det inom justitiedepartementet arbetades med en departementspromemoria
om stiftelser samt att det då var för tidigt att uttala sig om när det
är möjligt att förelägga riksdagen ett förslag till en ny lagstiftning. Enligt
justitieministern visade det material som överlämnats på ganska klara brister
i den lagstiftning som vi i dag har om stiftelser. Bristerna gäller framför allt
det allmännas möjligheter till insyn i och kontroll över stiftelseväsendet. Han
upplyste vidare att beredningsarbetet i departementet redan lett till vissa
hypoteser om tänkbara åtgärder på lagstiftningsområdet. Sålunda är det
tveksamt om nuvarande möjlighet för stiftaren att undandra stiftelsen från
länsstyrelsens tillsyn bör bestå. En annan fråga är om inte stiftelser utan

LU 1984/85:19

tillsyn bör bli bokföringsskyldiga. Också frågan om skyldighet för stiftelser
att ha revisor övervägs liksom spörsmålet om skyldighet för stiftelser att ha
stadgar.

Spörsmålet har återkommit vid 1984/85 års riksmöte då Per-Olof Strindberg
ställt en fråga till justitieministern om när ett lagförslag kan förväntas
angående stiftelser och på vad sätt parlamentariskt inslag i utredningsarbetet
har tillgodosetts. Justitieministern har besvarat frågan den 11 mars 1985 och
därvid anfört att arbete pågår med stiftelselagstiftningen inom justitiedepartementet.
Han har vidare framhållit att det ännu är för tidigt att närmare ange
när ett lagförslag i ärendet kan ligga på riksdagens bord. Arbetet har
emellertid nu fortskridit så långt att han räknar med att en departementspromemoria
skall kunna sändas ut på remiss under innevarande år. När denna
remissbehandling är avslutad ämnar justitieministern ta upp frågan om en
lämplig form för ett parlamentariskt inslag i det fortsatta beredningsarbetet.

Tidigare riksdagsbehandling

Vid 1983/84 års riksmöte behandlade utskottet dels en motion om
påskyndande av lagstiftningsarbetet beträffande stiftelsen, dels en motion
med samma yrkande som i den nu aktuella motionen 588.1 sitt av riksdagen
godkända betänkande i ärendet (LU 1983/84:14) framhöll utskottet att det är
angeläget att man får till stånd en tidsenlig lagstiftning om stiftelser. Med
hänsyn till frågans vikt utgick utskottet från att arbetet inom justitiedepartementet
bedrevs så skyndsamt som möjligt. När det gällde frågan om
undantag från redovisningsskyldigheten erinrade utskottet om att enligt
tillsynslagen en stiftare kan undanta stiftelsen från anmälningsskyldighet till
länsstyrelsen och därmed också från tillsyn. Vidare har länsstyrelsen
möjlighet att befria en stiftelse från tillsyn. Utskottet hänvisade till att det
pågående arbetet inom justitiedepartementet avser bl. a. frågan om tillsynen
över stiftelseväsendet. Enligt utskottets mening borde regeringens ställningstagande
till resultatet av arbetet inte föregripas. Utskottet avstyrkte bifall till
båda motionerna.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet två motionsyrkanden om lagstiftning
beträffande stiftelser. Enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser gäller
att stiftelser med vissa undantag skall anmälas till länsstyrelsen samt att
anmälningsskyldiga stiftelser är underkastade länsstyrelsens tillsyn om de
främjar ett allmännyttigt ändamål. Stiftelser som skall stå under tillsyn är
skyldiga att varje år till länsstyrelsen sända in ekonomisk redovisning.

I motion 1984/85:2848 (m) yrkas såvitt nu är i fråga (yrkande 1) att förslag
till en ny lagstiftning om stiftelser skall läggas fram av regeringen. Den nya
lagstiftningen bör enligt motionärerna syfta till en förbättring av den

LU 1984/85:19

offentliga tillsynen över stiftelserna.

I linje med vad utskottet tidigare uttalat då frågan om lagstiftning
beträffande stiftelser varit aktuell (LU 1983/84:14) kan utskottet helt ansluta
sig till motionärernas uppfattning att det är angeläget att en tidsenlig
lagstiftning på området kommer till stånd. Som framgår av redogörelsen
ovan pågår det för närvarande inom justitiedepartementet arbete med en
lagstiftning om stiftelser. Med hänsyn till frågans betydelse vill utskottet än
en gång understryka vikten av att detta arbete bedrivs skyndsamt. Något
särskilt tillkännagivande i saken från riksdagens sida torde dock för
närvarande inte vara erforderligt. Motion 2848 yrkande 1 bör därför inte
föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.

I motion 1984/85:588 yrkas att riksdagen beslutar att ändra lagen om tillsyn
över stiftelser så att borgerliga och kyrkliga kommuner undantas från den
årliga redovisningsskyldigheten.

Enligt motionärerna är det inte nödvändigt att sådana stiftelser är
redovisningsskyldiga med hänsyn till att det genom den kommunala revisionen
finns garantier för att stiftelsernas tillgångar inte används på fel sätt.

Utskottet erinrar om att enligt tillsynslagen en stiftare kan undanta
stiftelsen från anmälningsskyldighet till länsstyrelsen och därmed också från
tillsyn. Vidare har länsstyrelsen möjlighet att befria en stiftelse från tillsyn.
Gällande ordning ger således möjlighet till undantag i det enskilda fallet från
redovisningsskyldigheten.

Som utskottet påpekade då en motion med samma yrkande behandlades
förra året (LU 1983/84:14) kommer frågan om tillsynen av stiftelser att
behandlas vid det pågående lagstiftningsarbetet inom justitiedepartementet.
I enlighet med vad utskottet då framhöll bör regeringens ställningstagande
till resultatet av arbetet inte föregripas. Utskottet avstyrker därför bifall till
motion 588.

Utskottet hemställer

1. beträffande översyn av lagstiftningen om stiftelser
att riksdagen avslår motion 1984/85:2848 yrkande 1,

2. beträffande tillsyn över kommunala stiftelser
att riksdagen avslår motion 1984/85:588.

Stockholm den 28 mars 1985

På lagutskottets vägnar
PER-OLOF STRINDBERG

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Stig Olsson
(s), Martin Olsson (c), Elvy Nilsson (s), Mona Saint Cyr (m), Arne
Andersson i Gamleby (s), Allan Ekström (m), Marianne Karlsson (c), Owe
Andréasson (s), Nic Grönvall (m), Sigvard Persson (c), Per Israelsson (vpk),
Inga-Britt Johansson (s) och Berit Löfstedt (s).

minab/gotab Stockholm 1985 82371