om lagstiftningsåtgärder beträffande stiftelser (Betänkande 1987/88:LU8 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande

1987/88:8

Sammanfattning

I betänkandet behandlas en motion i vilken framförs önskemål om lagstiftningsåtgärder
beträffande stiftelser.

Utskottet avstyrker bifall till motionen med hänvisning till pågående
utredningsarbete.

Motionen

Motion 1986/87:L204 av Bengt Silfverstrand m. fl. (s) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär att en heltäckande civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet
tillskapas.

Allmän bakgrund

Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En
självständig stiftelse anses komma till genom att egendom ställs under
särskild förvaltning för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna
visst ändamål. Sedan förvaltare för stiftelsen, vanligenen styrelse, har utsetts
anses stiftelsen vara en juridisk person som kan förvärva rättigheter och
ikläda sig skyldigheter. Något erkännande av myndighet eller registrering
behövs inte. En osjälvständig stiftelse uppkommer genom att ett existerande
rättssubjekt - ofta en statlig eller kommunal myndighet - tillförs medel som
skall bilda en fond och användas för visst, av stiftaren angivet ändamål. En
osjälvständig stiftelse är inte juridisk person.

Stiftelser kan tjäna många olika ändamål. Till stiftelserna hör i första hand
den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade "fromma stiftelser”, som
uppkommit främst genom donationer av enskilda för allmännyttiga ändamål
såsom understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning och
vetenskaplig forskning m. m. Många av dessa stiftelser har mycket begränsade
tillgångar medan ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen
är ibland fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, sjukvårdsinrättningar,
utbildningsanstalter eller liknande. Vidare finns ett stort antal
pensions- och personalstiftelser. Stiftelseformen har även kommit till
användning för ekonomisk verksamhet av olika slag. Ett exempel härpå är
den grupp av samhällsägda företag som har stiftelsen Samhall som moderföretag.
1

1 Riksdagen 1987188. 8sami. Nr8

Det finns ett stort antal huvudsakligen kommunala stiftelser, som har till
ändamål att förvärva fastigheter och tomträtter för uppförande och förvaltning
av bostadshus m. m. Även annan verksamhet bedrivs av kommunala
och andra allmänna stiftelser. Stiftelseformen används också för verksamhet
som staten bedriver i samarbete med enskilda, t. ex. Stiftelsen Norrlandsfonden
som tillgodoser forskningsändamål och behov av ekonomiskt stöd till
näringslivet i de nordligaste länen. Inom regionalpolitiken bedrivs statlig
stödverksamhet dessutom genom Stiftelsen Industricentra och de regionala
utvecklingsfonderna. Inom försvars- och utbildningsområdena samt på det
fackliga området förekommer likaledes i inte obetydlig omfattning statlig och
kommunal verksamhet resp. i enskild regi anordnad allmännyttig verksamhet
i stiftelseform. Slutligen finns ett antal stiftelser som på olika sätt är
knutna till företag inom det enskilda näringslivet och vars förmögenheter
stundom uppgår till mycket stora belopp.

Någon särskild civilrättslig lagstiftning om stiftelser finns inte. Stiftelsernas
förhållanden är emellertid i vissa avseenden reglerade i lagstiftningen. Enligt
lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen) skall stiftelser i
princip anmälas till länsstyrelsen. Undantagna från anmälningsskyldighet -och därmed från tillsyn - är stiftelser som genom anknytning till staten eller
särskilda institutioner antas vara förvaltade på ett betryggande sätt. Undantagna
är även stiftelser som har av regeringen fastställda stadgar och enligt
dem står under särskilt anordnad tillsyn, stiftelser som är anförtrodda åt
ideella föreningar och andra samfund samt stipendiestiftelser vid enskilda
undervisningsanstalter. Vidare undantas s. k. familjestiftelser, dvs. stiftelser
till förmån för medlemmar av viss släkt eller vissa släkter, samt stiftelser vars
förmögenhet inte överstiger 20 000 kr. Slutligen undantas stiftelser som
enligt regeringens förordnande eller stiftarens föreskrift inte skall vara
underkastade tillsyn enligt tillsynslagen.

Alla anmälningsskyldiga stiftelser omfattas inte av tillsyn enligt tillsynslagen.
Tillsyn är föreskriven endast för sådana stiftelser som främjar ett
allmännyttigt ändamål. Länsstyrelsen kan besluta att allmännyttig stiftelse
inte skall stå under tillsyn.

Tillsynen innebär en övervakning av att stiftelsens förvaltning sköts i
enlighet med lagen och de föreskrifter som gäller för vederbörande stiftelse.

Som underlag för länsstyrelsens granskning skall stiftelsens styrelse årligen
till länsstyrelsen insända en ekonomisk redovisning.

Om stiftelsens styrelse har fattat beslut som strider mot lag eller för
styrelsen gällande föreskrifter, får länsstyrelsen förbjuda verkställighet av
beslutet eller, om verkställighet redan har skett, förelägga styrelsen att vidta
rättelse. Även i övrigt får länsstyrelsen förelägga styrelsen att fullgöra sina
åligganden. Föreläggande och förbud kan i vissa fall förenas med vite.
Länsstyrelsen får vidare förordna om skadeståndstalan mot styrelseledamot
eller, vid vanvård av stiftelsens angelägenheter, om anordnande av annan
förvaltning.

Stiftelser är i princip skattskyldiga för både inkomst och förmögenhet.
Stiftelse som har till huvudsaklig uppgift att främja vård och uppfostran av
barn eller lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning
eller utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig

LU 1987/88:8

forskning är dock skattskyldig endast för inkomst och förmögenhet som avser
fastighet och rörelse enligt 53 § 1 mom. e) kommunalskattelagen
(1928:370), 7 § lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt och 6 § lagen
(1947:577) om statlig förmögenhetsskatt. En förutsättning för skattebefrielse
är att stiftelsen inte har till ändamål att gynna en viss eller vissa familjer eller
bestämda personer. Vidare krävs att i genomsnitt 80 % eller mer av
stiftelsens inkomster räknat under en period av minst fem år används för
ändamålet.

Ändamålet med en stiftelse bestäms av stiftelseurkunden, dvs. den
handling varigenom stiftelsen eller fonden inrättats. Om bestämmelserna i
stiftelseurkunden inte länge kan uppfyllas därför att förhållandena ändrats
eller bestämmelserna blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande
mot utfärdarens avsikter eller om det annars föreligger särskilda skäl, kan
bestämmelserna ändras eller upphävas enligt permutationslagen (1972:205).
Avser permutation ändring av ändamålet med en stiftelse eller fond skall det
nya ändamålet motsvara det ursprungliga så nära som möjligt. Ärenden om
permutation handläggs av fideikommissnämnden när det gäller fideikommiss
och i övrigt av kammarkollegiet. När det är fråga om stiftelser med
betydande tillgångar eller ärenden av särskild vikt från allmän synpunkt
prövas dock frågan av regeringen. Från permutationslagen är undantagna
vissa personal- och pensionsstiftelser.

Motionsmotivering

I motion L204 framhålls inledningsvis att det finns ett mycket stort antal
stiftelser i Sverige som tillsammans förvaltar stora värden. Stiftelserna är ofta
undantagna från all offentlig insyn och befriade från skattskyldighet.
Motionärerna anför flera exempel på stiftelser som har betydande tillgångar
och stort inflytande över näringslivet. Enligt motionärerna är dagens
lagstiftning på området otidsenlig och inrymmer stora orättvisor. En total
översyn av hela lagstiftningen måste därför utan ytterligare dröjsmål komma
till stånd.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om översyn av lagstiftningen om stiftelser har behandlats av
riksdagen vid 1983/84, 1984/85 och 1985/86 års riksmöten med anledning av
motioner (LU 1983/84:14, 1984/85:19 och 1985/86:21). Motionerna har
avslagits av riksdagen på hemställan av utskottet. I betänkandet LU
1985/86:21 framhöll utskottet att det var angeläget att en tidsenlig lagstiftning
på området kom till stånd. Utskottet hänvisade till det arbete som pågick
inom justitiedepartementet som, enligt vad utskottet hade inhämtat, då var
inriktat på att en departementspromemoria rörande stiftelselagstiftningen
skulle framläggas före halvårsskiftet 1986 och underströk vikten av att denna
tidsplan följdes. Något särskilt tillkännagivande i saken från riksdagens sida
ansåg utskottet inte då vara erforderligt.

LU 1987/88:8

Utredningsarbete

LU 1987/88:8

Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) tillkallades år 1975 på riksdagens begäran
med uppdrag att företa en översyn av lagstiftningen om stiftelser. En viktig
fråga som utredningen enligt direktiven skulle ta ställning till var om stiftelse i
framtiden skall tillåtas för varjehanda ändamål. Om stiftelseinstitutet
begränsas borde utredningen pröva om samhället kan delta i vissa stiftelsers
förvaltning. I samband härmed skulle också prövas hur förvaltningen skall
vara ordnad och om nuvarande regler beträffande minimikrav om stadgarnas
innehåll är tillfredsställande. Andra frågor som skulle behandlas av utredningen
var bokföringsplikt och revision, möjligheter till skadeståndstalan
mot styrelseledamot i stiftelse samt behovet av bestämmelser om likvidation
eller fusion.

Efter beslut av regeringen den 30 juni 1983 upphörde utredningen med sitt
arbete i månadsskiftet september-oktober 1983 och överlämnade därvid som
resultat av arbetet ett antal promemorior.

Härefter har stiftelselagstiftningen varit föremål för översyn inom justitiedepartementet.
Detta arbete har resulterat i en helt nyligen framlagd
departementspromemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser. I promemorian läggs
fram förslag till en lag om stiftelser.

De civilrättsliga reglerna i förslaget innehåller en grundläggande definition
av begreppet stiftelse, vilken bygger på stiftelsebegreppet i den tidigare
nämnda tillsynslagen. Vidare föreslås bestämmelser om förvaltningen av en
stiftelse, vilka innebär bl. a. att det huvudsakliga ansvaret för förvaltningen
åvilar stiftelsens styrelse eller förvaltare.

I promemorian tas inte ställning till frågan om en stiftelse skall kunna utöva
näringsverksamhet. För att ge en bild av hur regelsystemet skulle te sig, om
stiftelser anses böra ha en sådan rätt, innehåller promemorian emellertid
förslag till regler för stiftelse som utövar sådan verksamhet. Enligt dessa
regler skall en stiftelse som utövar näringsverksamhet vara bokföringsskyldig,
skyldig att upprätta offentlig årsredovisning och skyldig att ha en
kvalificerad revisor. För andra stiftelser skall i huvudsak gälla samma regler,
om stiftelsen har tillgångar överstigande 300 000 kr. eller är moderstiftelse i
en koncern.

Promemorians lagförslag innehåller också bestämmelser om ändring av
föreskrifterna i ett stiftelseförordnande. Bestämmelserna innebär att det nu
gällande kravet på tillstånd i vissa fall ersätts av en anmälan till tillsynsmyndigheten.

De föreslagna reglerna om den offentliga tillsynen över stiftelser innebär
den nyheten att i princip alla stiftelser skall vara registrerade hos länsstyrelsen
och stå under dess tillsyn. Endast stiftelser som utövar näringsverksamhet,
är moderstiftelse eller som har tillgångar överstigande 300 000 kr. skall
emellertid stå under en mera kontinuerlig tillsyn.

Remissbehandlingen av promemorian beräknas vara avslutad under våren
1988.

Utskottet

LU 1987/88:8

I betänkandet behandlar utskottet en motion om lagstiftningsåtgärder
beträffande stiftelser.

Några särskilda lagregler av civilrättslig natur om stiftelser finns inte.
Däremot finns en viss offentlig kontroll över stiftelser enligt lagen (1929:116)
om tillsyn över stiftelser. Enligt denna lag skall stiftelser med vissa undantag
anmälas till länsstyrelsen, och anmälningsskyldiga stiftelser är underkastade
länsstyrelsens tillsyn om de främjar ett allmännyttigt ändamål. Allmännyttiga
stiftelser är under vissa förutsättningar befriade från inkomst- och
förmögenhetsskatt.

I motion L204 framhålls att det finns ett mycket stort antal stiftelser i
Sverige som tillsammans förvaltar stora värden. Vidare framhålls att
stiftelserna ofta är undantagna från offentlig insyn. Motionärerna anser att
dagens lagstiftning på området är otidsenlig och att en total översyn av hela
lagstiftningen bör komma till stånd utan dröjsmål. I motionen yrkas att
riksdagen hos regeringen skall begära att en heltäckande civilrättslig
reglering av stiftelseinstitutet tillskapas.

Som närmare framgår av redogörelsen ovan (s. 4) har inom justitiedepartementet
nyligen upprättats en departementspromemoria (Ds Ju 1987:14)
Stiftelser vari bl. a. föreslås en omfattande civilrättslig reglering av stiftelser
samt bestämmelser som stärker och effektiviserar samhällets kontroll över
stiftelseväsendet. Remissbehandlingen av promemorians förslag avses bli
avslutad under våren 1988.

Mot bakgrund av vad riksdagen tidigare uttalat om behovet av lagstiftning
beträffande stiftelser (se senast LU 1985/86:21) utgår utskottet från att en
proposition på grundval av förslaget i promemorian och de synpunkter som
framkommit vid remissbehandlingen snarast möjligt kommer att föreläggas
riksdagen. Med hänsyn härtill är något särskilt uttalande från riksdagens sida
i enlighet med motionärens önskemål inte erforderligt. Motionen avstyrks
därför av utskottet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1986/87:L204.

Stockholm den 27 oktober 1987

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c),
Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Bengt
Harding Olson (fp), Nic Grönvall (m), Gunnar Thollander (s), Marianne
Karlsson (c), Berit Löfstedt (s) och Ewa Hedkvist Petersen (s).

■

gotab Stockholm 1987 13845