om lagstiftning rörande rasdiskriminering (Betänkande 1980/81:JuU7 Justitieutskottet)

JuU 1980/81:7

Justitieutskottets betänkande
1980/81:7

om lagstiftning rörande rasdiskriminering
Motion

I motion 1979/80:1600 av Gunnel Jonäng (c) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär att diskrimineringsutredningen ges tilläggsdirektiv i enlighet
med vad som anförs i motionen så att minoriteter får det skydd som avses i
FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering.

Motionären anför bl. a. att den rätt som FN-konventionen (artikel 6)
tillförsäkrar envar som har blivit utsatt för diskriminerande handling inte kan
sägas ha kommit till klart uttryck i svensk lagstiftning. I motionen pekas
härvidlag på att det i brottsbalken upptagna brottet hets mot folkgrupp inte
ger den enskilde något direkt skydd utan endast skyddar ”folkgrupp”. Denna
brist synes enligt motionärens mening ha försvårat bestämningen av vem som
är målsägande vid sådant brott. Frågan om hur innehållet i konventionen på
ett tillfredsställande sätt skall överföras till svensk rätt bör enligt motionärens
mening utredas.

Gällande rätt

Regeringsformen

Grundläggande regler om förbud mot diskriminering i lagstiftning på
grund av ras och liknande omständigheter finns i 2 kap. regeringsformen.
Enligt 15 § får sålunda lag eller annan föreskrift inte innebära att någon
medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller
etniskt ursprung tillhör en minoritet. Av föreskrifterna i 20 § framgår att
utlänning här i landet är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd
mot missgynnande på grund av ras m.m.

Diskrimineringsförbudet i regeringsformen vänder sig till de normgivande
organen, dvs. i första hand riksdagen och regeringen, och avser föreskrifter
inom alla ämnesområden. Till följd av den i 11 kap. 14 § regeringsformen
lagfästa s.k. lagprövningsrätten får domstol eller annan rättstillämpande
myndighet inte tillämpa en föreskrift som står i strid med exempelvis
diskrimineringsförbudet.

Brottsbalken m.m.

Straffrättsliga bestämmelser rörande diskriminering och liknande företeelser
finns intagna bland reglerna i 16 kap. brottsbalken (BrB) om brott mot
allmän ordning. I 9 § stadgas straff för olaga diskriminering. Bestämmelsen

1 Riksdagen 1980181. 7 sami. Nr 7

JuU 1980/81:7

riktar sig mot näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på
grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse
genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren
i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Vad som sägs om
näringsidkare äger motsvarande tillämpning på den som är anställd i
näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på
den som är anställd i allmän tjänst, vari han har att gå allmänheten till handa.
Straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst sex månader.
För sådant brott skall dömas också anordnare av allmän sammankomst eller
offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare, om han
diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg m.m. genom att vägra
honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som
gäller för andra.

En straffrättslig bestämmelse rörande hets mot folkgrupp finns i 16 kap. 8 §
BrB. Bestämmelsen tar sikte på den som offentligen eller eljest i uttalande
eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker
missaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt
eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse. Straffet är fängelse i
högst två år eller, om brottet är ringa, böter. På tryckfrihetsrättens område
finns en motsvarande reglering i 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen.

Utöver de nu återgivna reglerna avseende beteenden av direkt rasdiskriminerande
karaktär kan nämnas att det finns andra straffrättsliga bestämmelser
som kan användas mot rasdiskriminerande beteenden i vissa fall. Det
gäller t. ex. bestämmelserna om brotten förtal, förolämpning, olaga hot och
ofredande (se JuU 1979/80:7 s. 9).

Måls ägande talan

En grundläggande bestämmelse om målsägandes talerätt finns i 20 kap. 8 §
rättegångsbalken. Enligt den definition som ges i lagrummet är målsägande
den mot vilken ett brott är begånget eller som därav har blivit förnärmad eller
lidit skada. När det gäller brott som hör under allmänt åtal, och dit hör
flertalet brott enligt BrB, får målsäganden själv väcka åtal bara om han har
angett brottet till åtal och åklagaren har beslutat att åtal inte skall äga rum.
Bestämmelser om enskilt anspråk i anledning av brott (i regel skadestånd)
finns i 22 kap. rättegångsbalken. Enligt 1 § kan talan mot den misstänkte eller
annan om enskilt anspråk i anledning av brott föras i samband med åtal för
brottet. Grundas anspråket på brott som hör under allmänt åtal gäller som
huvudregel att åklagaren på målsägandens begäran är skyldig att i samband
med åtalet förbereda och utföra även målsägandens talan.

Målsägandetalan kan förekomma såväl vid brottet olaga diskriminering
som vid brotten olaga hot och ofredande. Detsamma gäller i fråga om
ärekränkningsbrotten.

I fråga om rätten till målsägandetalan vid brottet hets mot folkgrupp har

JuU 1980/81:7

innebörden av gällande rätt belysts i ett avgörande av högsta domstolen
(rättsfallet NJA 1978 s. 3). Målet gällde skadeståndstalan av scientologkyrkan
i Sverige mot en tidnings utgivare på den grund att en artikel i tidningen
innefattade brottet hets mot folkgrupp. Målsägandetalan ansågs inte vara
möjlig vid sådant brott och talan avvisades därför.

Förarbeten m. m.

Straffbestämmelsen rörande olaga diskriminering infördes i BrB genom
lagstiftning år 1970 (prop. 1970:87,1LU 41, rskr 261). Den var föranledd av
ett svenskt tillträde till en FN-konvention om avskaffande av alla former av
rasdiskriminering. Enligt vad som framhölls i propositionen (s. 74) går
bestämmelsen i vissa avseenden längre än vad konventionen kräver.
Bestämmelsen är avsedd att omfatta näringsverksamhet avseende bl. a.
hotell- och pensionatverksamhet, restaurang- och kaférörelse, detaljhandel,
kommunikationsmedel samt yrkesmässig försäljning och upplåtelse av
fastigheter och bostäder.

Straffstadgandet rörande hets mot folkgrupp upptogs ursprungligen i
strafflagen genom 1948 års straffrättsreform. I förarbetena till bestämmelsen
(1LU 1948:39) underströks att kriminaliseringen beredde skydd för ett
viktigt samhälleligt ordnings- och anständighetsintresse.

Strafflagsbestämmelsen överfördes till BrB, där den fick sin nuvarande
lydelse genom den nyss nämnda lagstiftningen år 1970. Därvid vidgades i
olika hänseenden tillämpningsområdet för bestämmelserna i BrB och
tryckfrihetsförordningen om hets mot folkgrupp.

Enligt FN-konventionens artikel 6 skall konventionsstaterna tillförsäkra
envar under deras jurisdiktion verksamt skydd och verksamma rättsliga
medel mot varje rasdiskriminerande handling som kränker hans mänskliga
rättigheter och grundläggande frihet i strid mot konventionen. Artikeln
gäller också möjligheterna att vid domstol begära ersättning för skada till
följd av sådan diskriminering.

Den av FN-konventionen föranledda lagstiftningen år 1970 grundades på
förslag av utredningen angående förbud mot rasdiskriminering som haft att
undersöka frågan om det för svenskt tillträde till konventionen krävdes
lagstiftningsåtgärder. I sitt betänkande (SOU 1968:68) Lagstiftning mot
rasdiskriminering redovisade utredningen de förpliktelser som en tillträdande
stat åtar sig samt lämnade en redogörelse för i vad mån svensk rätt
uppfyller dessa krav.

I belysning av de lagändringar som i övrigt föreslogs ansåg utredningen att
bestämmelserna i artikel 6 inte påkallade någon lagstiftning (bet. s. 53 f.).
Inte heller departementschefen ansåg att bestämmelserna tarvade någon
lagstiftningsåtgärd från svensk sida (prop. s. 60). Denna bedömning
lämnades utan erinran under riksdagsbehandlingen.

Här bör tilläggas att den då aktuella lagstiftningsfrågan enligt vad

Juli 1980/81:7

departementschefen uttalade (prop. s. 56) inte bedömdes enbart från
synpunkten av vad ett svenskt tillträde till konventionen kunde kräva. En
annan utgångspunkt var det behov av lagstiftning mot rasdiskriminering som
kunde föreligga med hänsyn till de förhållanden som då rådde i landet på
området och till risken för en mer utbredd rasdiskriminering i framtiden. Det
förhållandet att bestämmelsen om olaga diskriminering gavs ett vidare
tillämpningsområde än vad konventionen kräver är att se mot bakgrund av
vad som nu har sagts.

Tidigare riksdagsbehandling

Justitieutskottet behandlade i november 1979 en motion som gällde
målsägandetalan vid brottet hets mot folkgrupp. Motionsyrkandet gick ut på
att i BrB skulle införas en ny bestämmelse av innebörd att företrädare för den
folkgrupp som hotas eller utsätts för missaktning skulle ges ställning som
målsägande vid brottet. I sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU
1979/80:7) avstyrkte utskottet bifall till motionsyrkandet.

Utskottet anförde bl. a. att det inte var lätt att tänka sig en ordning som
innebar att målsägandetalan skulle få förekomma vid brottet hets mot
folkgrupp. I sammanhanget pekade utskottet på att den straffbelagda
gärningen, som är ett brott mot allmän ordning, ju är riktad mot en folkgrupp
som sådan och inte mot enskilda individer eller organisationer. Utskottet
framhöll vidare att en sådan bestämmelse som föreslagits i ärendet skulle
medföra betydande komplikationer i den praktiska tillämpningen, t. ex. om
en främmande stat eller flera rivaliserande organisationer samtidigt önskar
företräda en etnisk grupp eller invandrare av viss nationalitet. Utskottet
erinrade också om att det enligt en huvudprincip i svensk rätt vid beivrande
av brott ankommer på åklagaren att väcka åtal när brott - t. ex. hets mot
folkgrupp - har blivit begånget. Sammanfattningsvis fann utskottet att de
bedömningar som gjordes i 1970 års lagstiftningsärende alltjämt ägde
giltighet samt att gällande rätt inte borde ändras på sätt som föreslagits i
motionen.

Diskrimineringsutredningen

Enligt regeringens bemyndigande i augusti 1978 har chefen för arbetsmarknadsdepartementet
tillkallat en särskild utredare (A 1978:06) med
uppgift att göra en utredning om fördomar och diskriminering i fråga om
invandrare m. fl.

I direktiven (kommittéberättelsen 1979 del II s. 330) till den särskilda
utredaren anges att de aktuella problemens bakgrund, omfattning och
karaktär bör söka kartläggas. En kartläggning bör även ske i fråga om
tillämpning av bestämmelsen om olaga diskriminering i BrB i syfte att
undersöka om nuvarande lagstiftning mot diskriminering är tillräcklig eller

JiiU 1980/81:7

om ytterligare straffrättsliga förbud bör införas. Uppdraget bör enligt
direktiven vidare omfatta en allmän undersökning av rättsregler som berör
invandrare i Sverige med inriktning på sådana bestämmelser som utan att det
finns starka skäl härför innebär en olikartad behandling av utlänningar och
svenska medborgare.

Mot bakgrund av kartläggningsarbetet bör utredaren enligt direktiven
arbeta ut ett samlat program för att motverka fördomar och diskriminering i
fråga om invandrare och etniska, språkliga, nationella eller religiösa
minoriteter i Sverige och föreslå de åtgärder som kartläggningen kan ge
upphov till.

Enligt vad utskottet har inhämtat avser diskrimineringsutredningen att
med utgångspunkt i den i detta betänkande förut berörda FN-konventionen
även överväga frågan om en översyn av bestämmelsen om hets mot folkgrupp
och den därmed sammanhängande frågan om målsägandes talerätt vid
sådant brott. Det har vidare erfarits att utredningen avser att lägga fram ett
betänkande under år 1981.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion som gäller lagstiftningen
rörande rasdiskriminering.

Motionsyrkandet går ut på att diskrimineringsutredningen skall få i
uppdrag att utreda frågan hur man till svensk rätt på ett riktigt sätt skall
överföra innehållet i artikel 6 i FN-konventionen om avskaffande av alla
former av rasdiskriminering. Med utgångspunkt i det i brottsbalken
upptagna brottet hets mot folkgrupp hävdar motionären att den rätt som
enligt den nämnda artikeln skall tillförsäkras envar inte kan sägas ha kommit
till klart uttryck i svensk rätt; brottsbeskrivningen synes enligt motionären ha
försvårat bestämningen av vem som är målsägande vid detta brott.

Straffrättsliga bestämmelser rörande diskriminering och liknande företeelser
finns intagna bland reglerna i 16 kap. brottsbalken om brott mot allmän
ordning.

I 9 § stadgas straff för olaga diskriminering. Bestämmelsen riktar sig mot
näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans
ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att
inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet
tillämpar i förhållande till andra. Vad som sägs om näringsidkare äger
motsvarande tillämpning på den som är anställd i allmän tjänst, vari han har

JuU 1980/81:7

att gå allmänheten till handa. Ansvar för olaga diskriminering kan vidare
komma i fråga för anordnare av allmän sammankomst eller offentlig
tillställning, om han diskriminerar någon på grund av ras, hudfärg m. m.
genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på
de villkor som gäller för andra. Straffet för olaga diskriminering är böter eller
fängelse i högst sex månader.

I 8 § upptas en straffrättslig bestämmelse rörande hets mot folkgrupp.
Bestämmelsen tar sikte på den som offentligen eller eljest i uttalande eller
annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker
missaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt
eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse. Straffet är fängelse i
högst två år eller, om brottet är ringa, böter. På tryckfrihetsrättens område
finns en motsvarande reglering i 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen.

Mot förfaranden med inslag av rasdiskriminering kan tillgripas andra
stadganden, t. ex. bestämmelserna om olaga hot, ofredande, förtal eller
förolämpning.

En grundläggande bestämmelse om målsägandes talerätt finns i 20 kap. 8 §
rättegångsbalken. Enligt den definition som ges där är målsägande den mot
vilken ett brott är begånget eller som därav har blivit förnärmad eller lidit
skada. När det gäller brott som hör under allmänt åtal får målsäganden själv
väcka åtal under vissa i rättegångsbalken angivna förutsättningar. Talan om
enskilt anspråk i anledning av brott (i regel skadestånd) kan föras i samband
med åtal för brottet. Grundas anspråket på brott som hör under allmänt åtal
gäller som huvudregel att åklagaren på målsägandens begäran är skyldig att
utföra också målsägandens talan.

Målsägandetalan kan förekomma vid brottet olaga diskriminering. Detsamma
gäller i fråga om brotten olaga hot, ofredande, förtal och förolämpning.

I fråga om rätten till målsägandetalan vid brottet hets mot folkgrupp har
innebörden av gällande rätt belysts i ett avgörande av högsta domstolen
(rättsfallet NJA 1978 s. 3). I avgörandet har slagits fast att målsägandetalan
inte är möjlig vid sådant brott.

Frågan om ett svenskt tillträde till den aktuella FN-konventionen prövades
av riksdagen år 1970. Därvid beslutades lagstiftning som innebar bl. a. att i
brottsbalken infördes en bestämmelse om ett nytt brott, olaga diskriminering,
samtidigt som tillämpningsområdet för bestämmelserna i brottsbalken
och tryckfrihetsförordningen om hets mot folkgrupp vidgades i olika
hänseenden. I lagstiftningsärendet gjordes den bedömningen att bestämmelserna
i artikel 6 inte påkallade någon särskild lagstiftningsåtgärd från svensk
sida.

Vid ställningstagande till motionsspörsmålet vill utskottet till att börja med
framhålla att det i första hand är genom den av Sveriges tillträde till
FN-konventionen föranledda bestämmelsen om olaga diskriminering som
den enskilde ges straffrättsligt skydd mot rasdiskriminerande handlingar.

JuU 1980/81:7

Vid detta och andra brott med rasdiskriminerande inslag kan som nyss har
nämnts målsägandetalan föras. Att - såsom antyds i motionen - så inte kan
ske vid brottet hets mot folkgrupp hänger samman med att den straffbelagda
gärningen är riktad mot en folkgrupp som sådan och inte mot enskilda
individer.

Den bedömning som gjordes i 1970 års lagstiftningsärende, nämligen att
bestämmelserna i artikel 6 i FN-konventionen inte påkallade någon särskild
lagstiftningsåtgärd från svensk sida, ansågs av utskottet vid prövning år 1979
av en motion om målsägandetalan vid brottet hets mot folkgrupp alltjämt äga
giltighet. Utskottet saknar skäl att frångå denna uppfattning. Utskottet anser
det därför inte erforderligt med någon utredning i det syfte som förespråkas i
motionen.

Utskottets ställningstagande innebär emellertid inte att det inte av andra
skäl än dem som anförs i motionen kan finnas anledning att undersöka om
gällande lagstiftning rörande rasdiskriminering behöver ändras, t. ex. med
hänsyn till problem som den ökande invandringen kan ha gett upphov till.
Frågan härom övervägs f. n. av diskrimineringsutredningen.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1979/80:1600.

Stockholm den 18 november 1980

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Arne Nygren (s), Björn Körlof (m), Lilly Bergander (s), Gunilla
André (c), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Göte Jonsson (m), Helge
Klöver (s), Ella Johnsson (c), Karl-Gustaf Mathsson (s), Bonnie Bernström
(fp) och Stina Eliasson (c).

GOTAB 65875 Stockholm 1980