om lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. samt bostadsförvaltningslagen (Betänkande 1981/82:CU18 Civilutskottet)

CU 1981/82:18

Civilutskottets betänkande
1981/82:18

om lagen om förvärv av hyresfastighet m. m. samt
bostadsförvaltningslagen

1 Motionerna

1 detta sammanhang har utskottet behandlat motionerna 1981/82:

461 av Per Bergman och Oskar Lindkvist (båda s) vari föreslås att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en översyn bör
göras av frågan om nya möjligheter till inlösen av vanvårdade eller eljest
bristfälligt förvaltade bostadshus,

1093 av Per Bergman och Oskar Lindkvist (båda s) vari föreslås

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att riksdagen
snarast bör föreläggas förslag om förfarandet vid anmälan av förvärv av
hyresfastighet m. m. samt om förhandsbesked beträffande lämplighet som
förvärvare av hyresfastigheter, allt i enlighet med vad i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om ett fastighetsägarregister
enligt vad i motionen anförts,

1557av Lars-Erik Lövdén och Ove Johansson (båda s) vari hemställs att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av lagen om förvärv av hyresfastigheter
och bostadsförvaltningslagen,

1584 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari såvitt nu är i fråga — med hänvisning
till motion 1578 (s. 13— 14) — föreslås
(1) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om att skärpa lagen om förvärv av hyresfastighet,

1625 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari såvitt nu är i fråga föreslås
(17) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslag
bör föreläggas riksdagen om sådana ändringar i lagen om tillstånd till
förvärv av hyresfastighet m. m., som medför en bostadssocialt sett striktare
tillämpning och lägger avgörande vikt vid hyresgästernas synpunkter.

Utskottet har beslutat bereda lagutskottet tillfälle att yttra sig över motion
1981/82:1993 av Kjell Mattsson m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
betalningsansvar för tvångsförvaltning av fastighet enligt bostadsförvaltningslagen
(1977:792) (rätt att ta ut och belåna pantbrev med bästa förmånsrätt).

Civilutskottet kommer senare att behandla sistnämnda motion.

1. Riksdagen 1981/82. 19 sami. Nr 18

CU 1981/82:18

2 Gällande ordning m. m.

2.1 Lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m.

Enligt lagen (tillståndslagen) får hyresfastighet inte förvärvas utan tillstånd
av hyresnämnd. Tillståndsplikt gäller också för förvärv av aktie eller
andel i bolag i vissa fall. Bestämmelser finns också i förordningen
(1975:1139) om tillämpningen av lagen om förvärv av hyresfastighet m. m.
(omtryck 1979:311) samt i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder
(nämndlagen).

När tillståndslagen antogs (prop. 1975/76:33, CU 1975/76:5), med
ikraftträdande såvitt gäller förvärv av hyresfastighet den 1 januari 1976,
blev bestämmelserna i denna del gällande endast i sju angivna kommuner
i de tre storstadsområdena. Efter lagändring (prop. 1978/79:164, CU
1978/79:38) gäller emellertid sedan den 1 juli 1979 bestämmelserna om
tillståndsprövning vid förvärv av hyresfastighet i hela landet. Prövning
skall emellertid ske endast i de fall då kommunen begärt det.

Förvärvaren skall inom tre månader från förvärvet anmäla det till kommunen.
Kommunen kan besluta att påkalla prövning enligt lagen och
inom tre månader anmäla beslutet till hyresnämnden samt underrätta
förvärvaren. Hyresnämnden skall då förelägga förvärvaren att inom en
månad söka förvärvstillstånd.

Ansökan om förvärvstillstånd skall enligt 16 b § nämndlagen för yttrande
tillställas kommunen samt, om det lämpligen kan ske, den organisation
av hyresgäster som berörs av ansökningen. Kommunen och hyresgästorganisationen
har ställning som part i tillståndsärendet och kan därmed
anföra besvär till bostadsdomstolen.

Ett av syftena med 1979 års ändringar i lagen kan sägas ha varit att
därmed i huvudsak endast kontroversiella förvärv kommer att prövas av
hyresnämnden. Det blir därmed i praktiken kommunen, som i första hand
bär ansvaret för bedömningen om sökanden är lämplig som fastighetsägare.
Bostadsministern anförde i proposition 1978/79:164 (s. 15— 16):

— det (är) — naturligt att kommunen utnyttjar den sakkunskap som
finns hos hyresgästerna och deras organisationer och i erforderlig utsträckning
samråder med berörd hyresgästorganisation innan kommunen tar
ställning. Den intressegemenskap som finns mellan kommunen och
hyresgästorganisationerna vad gäller boendeförhållandena torde också
medföra att en väl underbyggd begäran om hyresnämndsprövning som
framställs av en hyresgästorganisation resulterar i att kommunen påkallar
sådan prövning. Att ge hyresgästorganisationerna en uttrycklig möjlighet
att framtvinga prövning är därför enligt min mening onödigt. En sådan
ordning skulle också, oberoende av hur förfarandet anordnas, leda till att
detta blev mer komplicerat och tidskrävande, till förfång framför allt för
de okonventionella förvärven.

De materiella reglerna för tillståndsprövningen innebär, efter skärpning
fr. o. m. den 1 juli 1979, att förvärvstillstånd ”skall vägras om sökanden ej

CU 1981/82:18

gör sannolikt att han är i stånd att förvalta fastigheten, att syftet med
förvärvet är att idka bostadsförvaltning och därvid hålla fastigheten i
sådant skick att den motsvarar de anspråk de boende enligt lag har rätt att
ställa samt att han även i övrigt kommer att iaktta god sed i hyresförhållanden”.
Skärpningen innebar att ordet ”skall” ersatte ordet ”får” för att
markera att något behov av att efterge utredningskravet normalt inte bör
föreligga.

Bostadsministern har den 23 november 1981 i svar på interpellation
1981/82:61 redovisat sin uppfattning att tiden är mogen för att ta upp
frågan om ändringar i tillståndslagen. En departementspromemoria kommer
att arbetas fram under våren. Arbetet kommer främst att inriktas på att
utforma effektivare bestämmelser om tillståndsprövning vid aktie- och
andelsförvärv men även avse utformningen av de materiella reglerna om
förutsättningarna för tillstånd. Frågan om riktlinjer för kommunernas
handläggning av anmälda förvärv kan också behöva tas upp.

Stockholms kommunstyrelse har den 24 februari 1982 till justitiedepartementet
överlämnat en slutrapport från kommunstyrelsens utredning om
ekonomisk brottslighet och social utslagning, delutredningen om fastighetshandel,
samt en därom av borgarrådsberedningen den 15 januari 1982
upprättad promemoria.

2.2 Bostadsförvallningslagen (1977:792) m. m.

Bostadsförvaltningslagen ersatte (prop. 1976/77:151, CU 1977/78:1)
fr. o. m. den 1 januari 1978 1970 års lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet
och syftade till att förbättra samhällets och hyresgästernas möjligheter
till ingripande mot fastighetsägare som missköter sin hyresfastighet
bl. a. genom att ingripanden skulle kunna ske på ett tidigare stadium
än enligt äldre lagstiftning.

Ingripanden enligt lagen kan ske i två former, en mildare kallad förvaltningsåläggande
och en strängare kallad tvångsförvaltning. Vid förvaltningsåläggande
åläggs fastighetsägaren att inom viss tid lämna över förvaltningen
till en av honom själv utsedd förvaltare. Hyresnämnden skall
pröva dels om det ingångna förvaltningsavtalet har ett sådant innehåll att
förvaltningen i fortsättningen kan fungera tillfredsställande, dels om förvaltaren
har behövliga kvalifikationer för uppdraget.

Tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen bygger på det tidigare
tvångsförvaltningsförfarandet men går i flera avseenden längre än detta.
Till skillnad från vad som tidigare gällde kopplas fastighetsägaren så gott
som helt bort från förvaltningen. I fråga om medel till förvaltningen gäller
att förvaltaren i första hand skall hålla sig till den tvångsförvaltade fastigheten
(hyror, lån i fastigheten). Om dessa medel inte räcker, skall fastighetsägaren
vara skyldig att tillskjuta behövliga medel ur sina samtliga
tillgångar. Hyresnämnden kan ålägga fastighetsägaren att betala visst belopp.

1* Riksdagen 1981/82. 19 sami. Nr 18

CU 1981/82:18

Visar sig tvångsförvaltningen gagnlös har kommunen möjlighet att lösa
fastigheten under expropriationsliknande former. En förutsättning för
inlösen är sålunda att tvångsförvaltning beslutats. Vidare krävs att ”förhållandena
(är) sådana att en tillfredsställande förvaltning därvid ej kan
uppnås”. Som exempel på sådana situationer angavs att det inte gick att få
fram medel till förvaltningen eller att det inte skulle vara ekonomiskt
försvarligt att sätta fastigheten i stånd, t. ex. när det är fråga om en rivningsmogen
fastighet.

Även expropriation kan ske för att förbättra eller hålla fastighet i tillfredsställande
skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma.

En möjlighet att påkalla inlösen av vanvårdade hyresfastigheter finns
också i 16 § bostadssaneringslagen (BsL). Kommun får lösa fastighet som
inte uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard under förutsättning
att fastighetsägaren inte har utfört åtgärd som föreskrivits i upprustningsåläggande,
att förhållandena är sådana att åtgärden kan antas inte komma
att bli utförd under tvångsförvaltning och att åtgärden inte avser arbete av
endast ringa omfattning. Inlösen kan här tillgripas såväl om det på förhand
kan bedömas att tvångsförvaltning skulle vara verkningslös som om detta
visar sig under pågående förvaltning. Samtidigt befrias fastigheten från
inteckningar och vissa andra rättigheter. Värdet av fastigheten skall anses
belastat med de krav på upprustning som kan ställas enligt BsL.

3 Utskottet

3.1 Lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m.

I motion 1981/82:1557 (s) föreslås såvitt nu är i fråga riksdagen begära
en översyn av lagen om förvärv av hyresfastighet m. m. Motionärerna
hävdar att praxis visat att lagstiftningens ursprungliga intentioner inte
uppfylls. De riktar sig i första hand mot att kommunerna i praktiken trots
lagregeln åläggs en direkt bevisbörda då det gäller att bedöma om förutsättningar
finns för tillstånd till förvärvet och mot att hyresgästförening
inte har rätt att påkalla tillståndsprövning.

Enligt vad utskottet erfarit pågår inom justitiedepartementet en översyn
av lagen. En departementspromemoria kommer att upprättas under våren
1982. Utskottet har inte anledning anta annat än att i detta sammanhang
kommer att belysas även kritik av den typ som motionärerna för fram. Det
finns därför inte anledning för riksdagen att nu begära en särskild översyn
av lagen om förvärv av hyresfastighet m. m. utifrån vad motionärerna har
anfört. Motionen avstyrks i motsvarande del. Dess syfte får i väsentliga
delar anses tillgodosett.

Vad utskottet anfört ovan utgör även tillräckligt skäl för att avstyrka
förslagen i motionerna 1981/82:1584 (vpk) och 1625 (vpk) yrkande 17,
förslag som syftar till en skärpning av tillståndsprövningen.

CU 1981/82:18

Vidare föreslås i motion 1981/82:1093 (s) yrkande 1 att riksdagen begär
förslag om förfarandet vid anmälan av förvärv samt om förhandsbesked
beträffande förvärvares lämplighet. Motionärerna tar sin utgångspunkt i
den förra frågan huvudsakligen i uppfattningen att kommunen nödgas ta
ställning utifrån ett ofullständigt material när det gäller förvärvarens tidigare
eller övriga verksamhet som ägare och/eller förvaltare av hyreshus.

Det kan i och för sig knappast hävdas annat än att tillämpningen av
denna lag med hänsyn till rättssäkerheten bör ske utifrån så fullständiga
uppgifter som möjligt. En uppgiftsskyldighet från förvärvarens sida får
dock vägas mot farhågor att den kan medföra en administrativ belastning
som inte motsvarar de avsedda vinsterna. Utskottet utgår från att den
pågående översynen kan bidra till en bättre belysning av även de här
aktuella utgångspunkterna och finnér därför inte tillräckliga skäl att riksdagen
nu begär ett förslag i ämnet.

En möjlighet att ge förhandsbesked beträffande en viss persons bedömda
lämplighet i allmänhet som förvärvare av hyresfastigheter — och sålunda
vidare att den gällande möjligheten att få tillståndsfrågan prövad innan
förvärvet skett — kan indirekt leda till ett system som liknar auktorisation.
Mot en sådan ordning kan åtskilliga även principiella invändningar riktas.
Det finns inte anledning för riksdagen att på grundval av hittills kända
förhållanden påkalla ett begärt förslag.

Motion 1981/82:1093 (s) innehåller i yrkande 2 även förslaget att riksdagen
begär utredning om ett fastighetsägarregister omfattande inte endast
lagfarna ägare utan även fysiska personer som är huvudintressenter i de
juridiska personer som kan stå som lagfarna ägare till fastigheter. Det
föreslagna registret, med riksåtkomst, motiveras av en önskan att kunna få
fram en bild av en viss persons även tidigare engagemang i hela riket som
ägare och förvaltare av hyreshus, sålunda samma motiv som åberopats för
det ovan behandlade förslaget om upplysningsplikt.

Utskottet har i den senare frågan utgått från att pågående översyn kan
bidra till en bättre belysning av skälen för och emot en upplysningsplikt.
Ett föreslaget register skulle i allt väsentligt tjäna samma syfte. Det finns
enligt utskottets mening inte heller rimlig anledning överväga att till stöd
för i huvudsak endast tillämpningen av lagen om förvärv av hyresfastighet
m. m. införa ett administrativt uppenbarligen relativt vidlyftigt särskilt
registersystem. Motionsyrkandet avstyrks.

3.2 Bostadsförvaltningslagen (1977:792)

Som förutsättning för inlösen enligt bostadsförvaltningslagen gäller att
förhållandena under tvångsförvaltningen är sådana att en tillfredsställande
förvaltning inte kan uppnås. Inlösen kan sålunda inte tillgripas som ett
alternativ till tvångsförvaltning och kan inte heller komma i fråga sedan
förvaltarskapet upphört.

Kartong: S. 6, hemställan 1. andra raden Står: 1981/82:1557, 1584 Rättat till:
1981/82:1557 i motsvarande del, 1584 yrkande 1

CU 1981/82:18

I motion 1981/82:461 (s) föreslås att riksdagen begär en översyn av
frågan om nya möjligheter till inlösen av vanvårdade eller eljest bristfälligt
förvaltade bostadshus. Förslaget i den ovan delvis behandlade motionen
1981/82:1557 (s) om en översyn av bostadsförvaltningslagen anges motivledes
syfta till att ge möjlighet att lösa in en fastighet redan när hyresnämnd
beslutat om tvångsförvaltning och sålunda utan ett särskilt konstaterande
av att förhållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning inte kan
uppnås.

Förslaget i den förra motionen är uppenbarligen motiverat inte endast
av önskan att så snart som möjligt rätta till brister i en fastighets förvaltning
i hyresgästernas intresse. Förslaget torde i väsentliga delar utgå från även
ett syfte att utifrån allmänna bostadspolitiska utgångspunkter avstänga
den försumlige fastighetsägaren som anses ha ”förverkat sin rätt” — detta
även i fall där tvångsförvaltning i och för sig bedöms vara tillräcklig för att
skapa tillfredsställande förhållanden beträffande den aktuella fastigheten.

I den senare motionen tycks syftet vara begränsat till att undvika en
prövning av om tvångsförvaltningen kan bli tillfredsställande; inga ändringar
föreslås i förutsättningarna för tvångsförvaltning.

Enligt utskottets mening har genom motionerna i här behandlad del inte
tillförts några nya argument för ökade inlösenmöjligheter utöver dem som
beaktats redan vid lagens antagande (prop. 1976/77:151 s. 74—79). Utskottet
avstyrker därför motionsförslagen.

Utskottet hemställer

1. beträffande översyn av lagen om förvärv av hyresfastighet
m. m. att riksdagen avslår motionerna 1981/82:1557 i motsvarande
del, 1584 yrkande 1 och 1625 yrkande 17,

2. beträffande förhandsbesked samt upplysningsplikt vid anmälan
till kommun att riksdagen avslår motion 1981/82:1093
yrkande 1,

3. beträffande fastighetsägarregister att riksdagen avslår motion
1981/82:1093 yrkande 2,

4. beträffande inlösen att riksdagen avslår motionerna 1981/
82:461 samt 1981/82:1557 i vad den inte behandlats under 1
ovan.

Stockholm den 25 mars 1982

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Rolf Dahlberg (m),
Oskar Lindkvist (s), Lars Henrikson (s), Knut Billing (m), Thure Jadestig
(s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Bertil Danielsson (m), Birgitta Dahl (s), Kerstin
Andersson i Hjärtum (c), Magnus Persson (s), Bertil Dahlén (fp),
Lennart Nilsson (s) och Erling Bager (fp).

CU 1981/82:18

Reservationer

Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Birgitta
Dahl, Magnus Persson och Lennart Nilsson (alla s) har reserverat sig mot
utskottets betänkande i följande delar.

1 översyn av lagen om förvärv av hyresfastighet m. m.

Reservanterna anser att

dels den del av utskottets betänkande på s. 4 som börjar ”Enligt vad” och
slutar ”av tillståndsprövningen” bort lyda:

Utskottet har noterat att en översyn av tillståndslagen skall göras inom
justitiedepartementet. Syftet med översynen har emellertid angetts i så
allmänna termer att därav inte kan avgöras om översynen verkligen kommer
att behandla de beviskrav som ställs på förvärvaren av en hyresfastighet.
Enligt utskottets mening bör förvärvaren inte få tillstånd till förvärv

1 andra fall än där han undanröjt alla rimliga tvivel på att han kommer att
uppfylla tillståndsförutsättningarna. Detta bör med bifall till motion
1981/82:1557 (s) ges regeringen till känna.

Därmed tillgodoses även syftet med motionerna 1981/82:1584 och 1625
yrkande 17 i väsentliga delar.

dels utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande översyn av lagen om forvärv av hyresfastighet m. m.
att riksdagen med bifall till motion 1981/82:1557 och med anledning
av motionerna 1981/82:1584 och 1625 yrkande 17 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2 Förfarandet vid anmälan av förvärv. Förhandsbesked

Reservanterna anser att

dels den del av utskottets betänkande på s. 5 som börjar ”Det kan” och
slutar ”begärt förslag” bort lyda:

Det torde vara obestritt att tillämpningen av även denna lag bör ske
utifrån så fullständiga sakuppgifter som möjligt. En skyldighet för förvärvaren
att under ansvar uppge sin tidigare befattning med hyreshusförvaltning
kan knappast anses orimlig. Dessa uppgifter måste lämnas redan vid
anmälan om förvärvet för att kommunen och hyresgästföreningen skall ha
möjligheter att bedöma uppgifterna och lägga detta till grund för avgörandet
om prövning skall påkallas eller inte. Bostadsministerns uppgifter om
en översyn av tillståndslagen kan inte med säkerhet antas beröra denna
fråga. Riksdagen bör därför uttryckligt begära att så sker.

Det finns enligt utskottets mening också tungt vägande skäl för en
ordning som medger förhandsbesked om viss persons lämplighet som

CU 1981/82:18

förvärvare av hyresfastighet m. m. Det finns anledning att överväga denna
fråga — även i vad avser en möjlighet att påkalla endast ett kommunalt
besked huruvida lämpligheten kommer att sättas i fråga.

dels utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande förhandsbesked samt upplysningsplikt vid anmälan
till kommun att riksdagen med bifall till motion 1981/82:1093
yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

3 Fastighetsägarregister

Reservanterna anser

dels att den del av utskottets betänkande på s. 5 som börjar ”Utskottet
har” och slutar ”Motionsyrkandet avstyrks” bort lyda:

Oavsett om en upplysningsplikt åläggs förvärvaren eller inte kvarstår ett
behov för kommun och hyresgästförening att kunna bilda sig en på objektiva
uppgifter grundad uppfattning om hans tidigare befattning med hyreshusförvaltning
o. d. Förslaget om att undersöka förutsättningarna för att
komplettera lagfartsuppgifterna med ett register över även fysiska personer
med ägar- eller förvaltarengagemang i hyreshus är mot denna bakgrund
väl motiverat. Veterligen har tidigare inte undersökts hur ett sådant
register skulle kunna tillskapas och vilka krav som skulle ställas på det.
Kravets tyngd förstärks av de välmotiverade anspråk som ställts från t. ex.
kronofogdemyndigheten på enklare former för att få uppgift om gäldenärs
tillgångar. Via en anknytning till systemen inom skatteområdet torde svårigheterna
inte bli särskilt stora. Mot denna bakgrund finns det anledning
för riksdagen att påkalla en sådan undersökning eller utredning med
uppgift att lägga fram förslag i ämnet. Även frågan om vidgad åtkomst
snarast möjligt till även det datoriserade lagfartsregistret torde böra prövas
i anslutning till nämnda överväganden.

dels utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande fastighetsägarregister att riksdagen med bifall till
motion 1981/82:1093 yrkande 2 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,

4 Inlösen

Reservanterna anser

dels att den del av utskottets betänkande på s. 6 som börjar ”Förslaget
i” och slutar ”därför motionsförslagen” bort lyda:

Det finns uppenbart situationer då man konstaterar såväl att förutsättningar
finns för tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen som att

CU 1981/82:18

en tvångsförvaltning med nuvarande förutsättningar knappast skulle tjäna
avsett syfte med hänsyn till möjligheterna att få fram de medel som behövs.
I bl. a. ett sådant läge förefaller det inte motiverat att anordna en tvångsförvaltning
endast i syfte att skapa formella förutsättningar för ett inlösenförfarande.
Det förefaller då rimligare att ändra de formella förutsättningarna
för inlösen så att de blir ett alternativ till tvångsförvaltning. Denna
fråga bör övervägas. I anslutning därtill bör övervägas även om andra
ändringar i inlösenreglerna enligt expropriationslagen och bostadssaneringslagen
är lämpliga. Utgångspunkten bör vara att den som inte förmår
eller vill uppfylla de krav som ställs på ägare till hyreshus inte heller bör
kunna påräkna något särskilt skydd för att bibehållas vid ägarskapet.
Bostadssaneringslagens ersättningsregler bör göras generellt giltiga i dessa
inlösenfall.

dels utskottet under 4 bort hemställa

4. beträffande inlösen av vanvårdade m. fl. bostadshus att riksdagen
med bifall till motionerna 1981/82:461 och 1981/82:1557 i vad
den inte behandlats under 1 ovan som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

LiberTryck Stockholm 1982