om krav på Sovjet om ekonomisk ersättning för skador i Sverige till följd av haveriet i Tjernobyl (Betänkande 1987/88:UU6 Utrikesutskottet)

Utrikesutskottets betänkande
1987/88:6

om krav på Sovjet om ekonomisk ersättning för
skador i Sverige till följd av haveriet i Tjernobyl

Motionen

1986/87:U511 av Hans Lindblad (fp) vari yrkas att riksdagen begär hos
regeringen att denna skall kräva Sovjetunionen på ersättning för de skador
sorn vållats enskilda, kommuner och staten genom haveriet i Tjernobyl.

Bakgrund

Det finns i dag tre internationella civilrättsliga konventioner om ansvarighet
för skador som orsakats av atomolyckor. Den första är 1960 års Pariskonvention
om skadeståndsansvar på kärnenergins område. Konventionen bygger
på fyra grundläggande principer; 1. att innehavaren av en atomanläggning
ensam och oberoende av vållande är ansvarig för skador som uppkommer i
samband med driften av anläggningen. Detta är huvudregeln från vilken
undantag finns. 2. Enligt konventionen skall anläggningsinnehavarens
ansvarighet vara begränsad till visst belopp för varje olycka samt 3. täckas av
försäkring. Den fjärde principen (4.) innebär att ansvarigheten kanaliseras
till anläggningsinnehavaren, dvs. i princip skall ingen annan än denne kunna
åläggas ersättningsskyldighet. Ansvar gäller ej för skada i icke konventionsstat
om så ej stadgas speciellt. Till Pariskonventionen, som utarbetats inom
ramen för OECD, har 14 stater anslutit sig (EG samt Finland, Norge, Sverige
och Turkiet).

Enligt Pariskonventionen skall anläggningsinnehavarens ansvar vara begränsat.
Lägsta ansvarighetsbelopp har satts till ca 40 milj.kr. (5 miljoner
särskilda dragningsrätter, SDR). Staternas tilläggsansvar kan totalt uppgå till
ca 2,5 miljarder kronor (300 miljoner SDR) per olycka.

År 1963 ingicks i Bryssel en konvention som komplement till Pariskonventionen
som föreskriver ett utfyllande betalningsansvar från staternas sida i
den mån ansvarighetsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full
ersättning åt de skadelidande. Av de länder ovan som anslutit sig till
Pariskonventionen har alla utom Grekland, Portugal och Turkiet anslutit sig
till Brysselkonventionen.

Den tredje konvention som innehåller bestämmelser om ansvarighet vid
kärnkraftsolyckor är den s.k. Wienkonventionen från år 1963. Denna
konvention, som utarbetades inom ramen för IAEA, och som var tänkt att
bli världsomfattande, överensstämmer i allt väsentligt med Pariskonventionen.
Lägsta skadeståndsbelopp är satt till 5 miljoner dollar. Wienkonventionen
trädde i kraft år 1977 men har hittills endast tillträtts av tio stater i Asien,

1987/88:6

1 Riksdagen 1987188. 9sami. Nr 6

Latinamerika och Afrika. Jugoslavien är enda europeiska land som tillträtt
Wienkonventionen. Sverige har inte för avsikt att tillträda Wienkonventionen
eftersom den överensstämmer med Pariskonventionen som Sverige
antagit. Arbete pågår på att harmonisera de två konventionerna. Sovjetunionen
är inte ansluten till någon av dessa konventioner.

Det finns i dag ingen konvention som reglerar statsansvaret i folkrättslig
mening vid kärnkraftsolyckor.

Inom sedvanerätten finns tre principer som skulle kunna ligga till grund för
ersättningsanspråk vid en kärnkraftsolycka. Den ena principen är den s.k.
”sic utere”-principen. Denna går ut på att man skall använda sin egendom så
att den inte skadar någon annan. Principen bekräftades i den stadga om
staternas ekonomiska skyldigheter och rättigheter som antogs av FN:s
generalförsamling år 1974. Sovjetunionen liksom Sverige röstade för stadgan.
Den antogs dock inte enhälligt och har därmed inte någon juridisk status
i sig även om den i stora delar återspeglar rättsuppfattningen i FN:s
medlemsländer.

Sic utere-principen erkänns som sedvanerätt av Internationella juristkommissionen,
i vilken Sovjetunionen är medlem.

En annan princip inom sedvanerätten är den om att en juridisk rättighet
inte får missbrukas. Enligt denna princip skall staterna tillse att verksamhet
under deras jurisdiktion eller kontroll inte förorsakar skada för andra länder.
Principen fastslogs i deklarationen vid FN:s miljökonferens i Stockholm år
1972. Deklarationen är ett politiskt dokument och inte folkrättsligt bindande.
Sovjetunionen deltog inte i miljökonferensen år 1972 och tog därmed inte
del i deklarationen från konferensen.

Ytterligare en princip finns som täcker frågeställningen och det är
principen om goda grannskapsförbindelser. Denna går ut på att ingen stat får
på sitt territorium utföra, främja eller tåla aktiviteter som förorsakar
avsevärda och onormalt stora skador inom en grannstats territorium. Den
moderna rätten utgår från att alla stater är varandras grannar när det gäller
omsorgen om mänsklighetens gemensamma värden.

De principer som finns är vaga. Det framgår inte klart om de enbart
ålägger staterna skyldighet att se till att farlig verksamhet inte förorsakar
skada eller om de dessutom ålägger staterna att upphöra med verksamheten.
Huruvida principerna innebär mellanstatlig ersättningsskyldighet är inte
heller helt klart.

I och med atomolyckan i Tjernobyl har för första gången frågan
uppkommit om civilrättsligt eller folkrättsligt ansvar för skador i ett land,
förorsakade av en olycka i ett kärnkraftverk i ett annat land. Fall har tidigare
(1937-1940) förekommit rörande andra typer av gränsöverskridande föroreningar,
t.ex. mellan Canada och USA, där frågan om skadestånd överfördes
till skiljedom och Canada ålades att ersätta USA. Sovjetunionen har dock
som en fast princip i sin rättspraxis hittills avvisat tredjepartsavgöranden i
sammanhang som detta.

Det är att märka att den konvention om långväga gränsöverskridande
luftföroreningar som framförhandlades inom FN:s ekonomiska kommission
för Europa (ECE) år 1979 inte innehåller någon föreskrift om statsansvar för
skador. Sovjetunionen och Sverige är anslutna till konventionen.

UU 1987/88:6

Svensk lagstiftning rörande ansvarigheten för skador som orsakas av
atomolyckor regleras i atomansvarighetslagen från år 1968 (ändrad 1974 och
1982). Den svenska lagen grundar sig på Paris och Brysselkonventionerna
och överensstämmer därför i fråga om sitt sakliga innehåll i huvudsak med
dessa konventioner. Den svenska lagstiftningen går längre vad gäller
anläggningsinnehavarens ansvar, som t.ex att denne blir ansvarig för skada i
icke-konventionsstat.

Några av de mest betydelsefulla kärnenergiproducerande staterna har som
framgått ovan inte anslutit sig till någon av de konventioner som finns på det
civilrättsliga området. Dit hör USA, Japan, Brasilien och Sovjetunionen.

Atomansvar regleras i USA av den s.k. Price-Anderson Act från år 1957
som i mycket bygger på samma principer som Paris- och Brysselkonventionerna.
I Japan finns sedan år 1961 en lag om ansvarighet vid atomolyckor
vilken bygger på samma fyra huvudprincer som Pariskonventionen och som
en femte princip har tillagts statsansvarighet. Detsamma gäller Brasilien som
har motsvarande lagstiftning från år 1977.

Innebörden av den interna civilrättsliga lagstiftningen i Sovjetunionen på
detta område har inte närmare analyserats på svensk sida.

Vid en utredning som gjorts av regeringskansliet har framkommit att de
sedvanerättsliga principer som beskrivits ovan - ”Sic utere”, principen om
att en juridisk rättighet inte får missbrukas samt principen om goda
grannskapsförbindelser - skulle kunna åberopas vid ett skadeståndskrav.
Frågan om bevisvärdering gör emellertid att denna väg bedömts som ytterst
svårframkomlig om ens möjlig, framför allt som kausalsambandet genom
svenska myndigheters ingripanden, t.ex. genom fastställda bequerelnivåer
etc., inte är odiskutabelt. För att ett krav baserat på sedvanerätt skall kunna
bli framgångsrikt krävs självfallet att Sovjetunionen är villig att tillmötesgå
kraven.

Möjligheten för en enskild svensk att vid en civilrättslig talan mot den
sovjetiska staten som den ansvarige anläggningsinnehavaren få frågan
upptagen vid sovjetisk domstol får anses som i det närmaste obefintlig.

Talan vid svensk domstol mot sovjetiska staten (lex fori) framstår som
svårgenomförbar även den. För det fall en svensk domstol skulle anse sig
behörig att pröva talan om skadeståndsansvar för atomolycka i Sovjetunionen,
anses det troligt att Sovjetunionen skulle komma att åberopa immunitet
om man över huvud taget skulle ställa upp i en process. Skulle fallet ändå tas
upp i domstol uppkommer frågan om det går att verkställa en dom. Ingen
enskild svensk har väckt civilrättslig talan mot Sovjetunionen. Det kan här
tilläggas att atomansvarighetslagen inte är tillämplig i detta sammanhang,
eftersom Sovjetunionen inte är konventionsstat till Paris- och Brysselkonventionerna.
Talan skulle därför få väckas enligt skadeståndslagen.

Regeringen har inte tagit slutgiltig ställning till frågan om skadeståndstalan.
Man har valt att prioritera det internationella arbetet på att bygga ut och
förbättra de existerande konventionerna som finns på atomenergiområdet.
Inom IAEA och OECD samt inom internationella icke-statliga organisationer
som International Nuclear Law Association (INLA) diskuteras fortlöpande
atomansvarighetsfrågor samt åtgärder som kan ge länderna en bättre
beredskap att möta verkningarna av tillbud och olyckor i andra länder.

UU 1987/88:6

I september 1986 utarbetades inom ramen för IAEA två konventioner på
atomsäkerhetsområdet. Den ena, Konvention om tidig information vid en
kärnenergiolycka, har undertecknats av 68 stater. Den andra konventionen,
Konvention om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett radiologiskt
nödläge, har undertecknats av 66 stater. Båda har undertecknats av
Sovjetunionen.

Ingen av dessa konventioner tar direkt upp det civilrättsliga skadeståndsansvaret
vid en kärnkraftsolycka. Konventionen om tidig information kan
kompletteras med bilaterala avtal för att ytterligare förstärka och förbättra
informationsutbytet. Sådana avtal finns mellan de nordiska länderna och
mellan Finland och Sovjetunionen. Ett bilateralt avtal mellan Sverige och
Sovjetunionen är på god väg att ingås.

Inom IAEA pågår gemensamt mellan IAEA:s och OECD:s atomenergigrupp
NEA arbete för att förmå fler stater att ansluta sig till Paris- och
Wienkonventionerna. Detta skulle kunna ske bl.a. genom att dessa båda
konventioner genom ett protokoll skulle länkas samman. De länder som är
medlemmar av en av konventionerna skulle därigenom automatiskt bli
medlem av den andra konventionen. Diskussioner förs även löpande om
höjning av beloppsgränsen för skadestånd vid atomskada. Inom ramen för
IAEA och FN diskuteras vidare möjligheterna att skapa en konvention om
folkrättsligt (dvs. staternas) ansvar vid atomkraftsoiyckor.

Utskottet

Utrikesutskottet anser att Sovjetunionen har ansvar för den inträffade
atomolyckan i Tjernobyl. Utskottet konstaterar samtidigt med beklagande
att ett flertal länder, däribland Sovjetunionen, ej biträtt de konventioner som
redan existerar och som hade kunnat utgöra underlag för svenska framställningar
i detta sammanhang. Samtidigt finns det vissa sedvanerättsliga
principer som kan ligga till grund för ett skadeståndsanspråk mot Sovjetunionen.

Utskottet gör den bedömningen att det föreligger ett folkrättsligt underlag
för att kräva Sovjetunionen på ersättning för de skador som Tjernobylhaveriet
förorsakade men att frågan är komplicerad. En liknande bedömning har
gjorts av andra länder.

Utskottet konstaterar dock att regeringen inte tagit slutgiltig ställning i
frågan och utgår ifrån att regeringen i samarbete med andra länder fortsätter
att analysera de civil- och folkrättsliga spörsmål som uppkommit och som kan
uppkomma vid kärnenergiolyckor. Kostnader som Sverige åsamkats som en
följd av Tjernobyl-haveriet bör av regeringen på lämpligt sätt redovisas för
Sovjetunionen. Utskottet finner det uppmuntrande att de två konventioner
som tillkommit efter Tjernolbylhaveriet, om tidig information och om
bistånd vid olyckor, kunde utarbetas så snabbt. Utskottet välkomnar
förslaget till att harmonisera Paris- och Wienkonventionerna om skadeståndsansvar
för atomskada. Det är vidare utskottets förhoppning att ett
arbete inom ramen för IAEA på att åstadkomma folkrättsligt bindande
konventioner för skador av kärnkraftsolyckor kan komma i gång.

Med hänvisning till vad som sålunda anförts avstyrker utskottet motion
U511.

UU 1987/88:6

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1986/87:U511.

Stockholm den 24 november 1987
På utrikesutskottets vägnar
Gunnel Jonäng

Närvarande: Gunnel Jonäng (c), Sture Ericson (s), Margaretha af Ugglas
(m), Axel Andersson (s), Ingemar Eliasson (fp), Maj-Lis Lööw (s), Anita
Bråkenhielm (m), Bengt Silfverstrand (s), Rune Ångström (fp), Nils T
Svensson (s), Britta Hammarbacken (c), Maj Britt Theorin (s), Viola
Furubjelke (s) och Oswald Söderqvist (vpk).

UU 1987/88:6