om kommunrepresentation i gränsälvskommissionen (Betänkande 1987/88:LU5 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1987/88:5

om kommunrepresentation i gränsälvskommissionen

1987/88:5

Sammanfattning

I betänkandet behandlas en motion om politisk representation i den
finsk-svenska gränsälvskommissionen.

Yttranden över motionen har inhämtats från den finsk-svenska gränsälvskommissionen
och länsstyrelsen i Norrbottens län. En sammanställning över
remissvaren finns i bilaga till betänkandet.

Utskottet avstyrker bifall till motionen.

Motionen

1986/87:L806 av Bruno Poromaa m. fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om representationen
från de berörda kommunerna i den s. k. gränsälvskommissionen.

Allmän bakgrund

Genom freden i Fredrikshamn år 1809 mellan Sverige och Ryssland kom
gränsen mellan Sverige och Finland att följa bl. a. Könkämä, Muonio och
Torne älvar. Gränsen är här omkring 50 mil lång. Enligt gränsregleringstraktaten
år 1810 skulle gränsen i älvarna följa djupfåran och i sjöarna dras med
hänsyn till det största djupet. Vid den gränsöversyn som genomfördes åren
1956—1957 och som godkändes år 1961 överenskoms att riksgränsen skall,
oavsett framtida successiva förändringar i gränsälvarnas djupfåra, bibehållas
i det läge som redovisades i gränsdokumenten intill dess annat överenskoms
vid en ny partiell eller fullständig gränsöversyn. År 1981 företogs en ny
översyn av riksgränsen från Treriksröset till öppen sjö i Bottenviken samt på
märket i Ålands hav. År 1985 godkände riksdagen, med undantag för ett visst
område av gränsen, det förslag till ändring av riksgränsen som blev resultatet
av översynen (prop. 1983/84:202, LU 1984/85:16). Gränsen i det av riksdagen
undantagna området sågs över år 1985 och det förslag till gränssträckning
som översynen ledde fram till godkändes av riksdagen år 1986 (prop.
1985/86:87, LU 30).

Utöver vad gränsregleringstraktaten år 1810 och fördrag i anslutning till
den innehåller hade fram till år 1971 överenskommelser om gränsvattendragen
träffats endast i ett fåtal hänseenden. Fiske och flottning var ämnen som

1 Riksdagen 1987/88. 8sami Nr5

mer eller mindre fullständigt hade reglerats av gemensamma bestämmelser.
Vidare hade vissa kommunikationsfrågor som byggande av broar och
anordnande av färjeleder på särskilda platser blivit föremål för mellanstatliga
överenskommelser.

I slutet på 1950-talet inleddes på initiativ av Nordiska rådet i samarbete
mellan Finland, Sverige och Norge en utredning rörande möjligheterna att
gemensamt utnyttja vattenkraftsresurserna på Nordkalotten. Detta utredningsarbete
aktualiserade frågan om en mer omfattande vattenrättslig
konvention rörande nyttjandet av de finsk-svenska gränsvattendragen och år
1961 tillsattes finsk-svenska gränsälvskommittén med uppdrag att utarbeta
förslag till en sådan konvention. Kommitténs år 1969 avlämnade betänkande
innehöll bl. a. förslag till en gränsälvsöverenskommelse.

På grundval av kommitténs betänkande föreslog regeringen år 1971 i
proposition 1971:137 att riksdagen skulle godkänna förslag till gränsälvsöverenskommelse
mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen som samma
år godkändes av riksdagen (JoU 1971:63, rskr. 283) och som trädde i kraft
den 1 januari 1972 innehåller en utförlig materiell reglering i fråga om
byggande i vatten, vattenreglering, fiske och skydd mot vattenförorening
inom ett område som omfattar gränsälvarna med tillflöden, sidoflöden och
särskilda utflöden samt skärgårdsområdet utanför Torne älvs mynning. I
överenskommelsen anges bl. a. att de berörda vattenområdena skall nyttjas
så att båda länderna får tillgodonjuta fördelarna av gränsvattendragen och
gränsbygdens intressen främjas på bästa sätt. Särskild vikt skall fästas vid
naturvårdsintresset. Så långt möjligt skall fiskbeståndet tryggas och förorening
av vatten motverkas.

Genom överenskommelsen inrättades en gemensam finsk-svensk gränsälvskommission
för tillämpning av överenskommelsens bestämmelser. Kommissionen
övertog, i avseende på gränsvattendragen, de uppgifter som
tidigare ankom på vattendomstolarna och i viss utsträckning - huvudsakligen
beträffande fiske och flottning - uppgifter som tillkom länsstyrelsen. Den
prövar i de nationella myndigheternas ställe tillstånds- och ersättningsfrågor
samt handhar vissa tillsynsuppgifter och andra administrativa funktioner,
bl. a. beträffande fisket (1 kap. 2 art.).

I fråga om gränsälvskommissionens sammansättning gäller enligt överenskommelsen
att den skall bestå av sex medlemmar av vilka regeringen i
vardera staten utser tre. Medlem utses för viss tid. Av vardera statens
medlemmar skall en vara lagkunnig och erfaren i domarvärv samt en vara
tekniskt sakkunnig. Den tredje medlemmen - som utses för Sveriges del efter
förslag av länsstyrelsen i Norrbottens och för Finlands del av länsstyrelsen i
Lapplands län - skall vara en person som är väl förtrogen med gränsbygdens
förhållanden (2 kap. 2 art.). I fråga om beslutsordningen gäller bl. a. att för
giltigt beslut krävs i princip att minst två ledamöter från vardera staten är
överens. Uppnås inte någon sådan enighet skall i ersättningsfrågor den
mening gälla som omfattas av flertalet medlemmar från den stat där skadan
uppkommer medan annan fråga skall hänskjutas till regeringarna för
avgörande (8 kap. 13 art.). Kommissionens beslut i ersättningsfrågor får
överklagas till vattenöverdomstolen i den stat där skadan uppkommer. Dess
beslut i andra frågor vinner omedelbart laga kraft. I fråga om särskilda

LU 1987/88:5

rättsmedel skall intern lagstiftning gälla i tillämpliga delar om beslutet rör
intresse i den staten (8 kap. 15 och 16 art.).

Motionsmotivering

I motionen anförs att möjligheterna att politiskt påverka gränsälvskommissionens
arbete är mycket starkt begränsade eftersom politisk representation i
kommissionen från de berörda kommunerna saknas. Motionärerna anser att
en sådan representation skulle vara naturlig och synnerligen välmotiverad
med hänsyn till att kommissionen får allt betydelsefullare uppgifter i frågor
som berör fiske, naturvård och andra miljöfrågor och som för gränsborna är
av avgörande betydelse. Enligt motionärerna bör den svenska regeringen
uppta förhandlingar med den finska regeringen i syfte att åstadkomma en
angiven representation i kommissionen.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från den finsksvenska
gränsälvskommissionen och länsstyrelsen i Norrbottens län.

Finsk-svenska gränsälvskommissionen erinrar inledningsvis om att vattendomstolen
i Finland för närvarande är sammansatt av en jurist och två
tekniker. Efter en finsk lagändring kommer sammansättningen efter den 1
december 1987 att vara en jurist samt, beroende på ärendet, två eller tre
limnolog- och teknikermedlemmar. Vidare påtalar kommissionen att vattendomstolen
i Sverige är sammansatt av en jurist, en tekniker samt två
nämndemän, vilka också skall vara nämndemän i fastighetsdomstol. I
sammanhanget påpekas att kommissionens medlemmar består av två
jurister, två tekniker och två ledamöter vilka närmast är att betrakta som
nämndemän. Kommissionen påpekar att länsstyrelserna vid sina förslag till
de sistnämnda ledamöterna kan tillmötesgå önskemålet om en s. k. folklig
förankring.

Kommissionen framhåller att de vattenrättsliga frågor som berör aktuella
gränsälvar således behandlas av ett organ som har två ledamöter fler än
motsvarande organ i resp. land. Kommissionen understryker att den i sin
dömande verksamhet har visat sig fungera mycket väl som en enhetlig grupp
trots den tvånationella bakgrunden. Förekommande skiljaktiga meningar
har grundats på olika uppfattningar i sakfrågor och inte på nationella hänsyn.
Genom de möjligheter som överenskommelsen ger kan kommissionen träda
i direkt förbindelse med myndigheter i vardera staten samt påkalla deras
biträde för erhållande av upplysningar för det samråd som är behövligt.
Detta sker enligt kommissionen i mycket stor omfattning och kommissionen
får därigenom inför sina beslut tillgång till den omfattande sakkunskap som
dessa myndigheter besitter.

Kommissionen framhåller vidare att om antalet ledamöter ökas med
exempelvis en ledamot per land kommer kommissionen att bestå av åtta
ordinarie ledamöter. Enligt kommissionen kommer man då nära den gräns
då det kan behöva utses ett arbetsutskott som snabbt kan ta ställning i vissa

LU 1987/88:5

1* Riksdagen 1987188. 8sami. Nr 5

enklare frågor. Dessutom skulle frågeställningarna på Torneälvens vattenområde
behandlas av en myndighet som är dubbelt så stor som motsvarande
organ för exempelvis Kemi älv och Kalix älv. Effektiviteten i arbetet torde
knappast öka sett inte minst mot bakgrund av tvåspråkigheten. Kommissionen
anför också att beslutsfattandet knappast torde bli bättre om kommissionens
verksamhet politiseras, något som kan medföra att politiska frågor som
drivs av ena staten lätt kan förlama kommissionens arbete i dess helhet.
Kommissionen erinrar också om att varje ledamot har att avlägga domared
och arbeta under det ansvar som detta innebär med krav på bl. a. ojävighet.
Kommissionen understryker att vid inrättandet av en kommission måste
målsättningen vara att skapa ett organ som ges kompetens och möjlighet att
fatta beslut på alla de verksamhetsområden som anges i gränsälvsöverenskommelsen.
Handläggningen måste, framhålls det, vara rimlig, smidig och
snabb och beslutsförhet är en absolut förutsättning.

Sammanfattningsvis avstyrker gränsälvskommissionen förslaget om utökning
av antalet ledamöter i kommissionen.

Länsstyrelsen upplyser inledningsvis om att framställningar om politisk
representation i kommissionen inkommit också från Torneå-Muonio älvars
förening liksom från Lapplands landskapsförbund.

Enligt länsstyrelsen liknar kommissionen en domstol och besluten är
således inte politiska. Länsstyrelsen framhåller samtidigt att det är viktigt att
medlemmarna är väl förtrogna med de lokala förhållandena. Länsstyrelsen
upplyser vidare att av kommissionens svenska ledamöter för närvarande en
bor i området medan de övriga två bor i Luleå. Inför nästa förordnandeperiod,
år 1990, kommer länsstyrelsen att dels föreslå en ledamot som bor i
älvdalen, dels verka för att åtminstone ytterligare en person har sitt hemvist
där. Länsstyrelsen anser mot den bakgrunden att antalet medlemmar i
kommissionen bör förbli sex. En ledamot av länsstyrelsens styrelse reserverar
sig och anser att kommissionen skall bestå av fem politiskt valda
ledamöter från vardera Sverige och Finland.

En utförligare redovisning av remissyttrandena återfinns i betänkandets
bilaga.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet en motion om politisk representation i
den finsk-svenska gränsälvskommissionen.

Gränsen mellan Sverige och Finland går bl. a. i Könkämä, Muonio och
Torne älvar. År 1971 godkände riksdagen en mellan Sverige och Finland
träffad överenskommelse om regleringen av vissa frågor beträffande gränsälvarna.
Överenskommelsen, som trädde i kraft den 1 januari 1972, innehåller
en utförlig materiell reglering i fråga om byggande i vatten, vattenreglering,
fiske och skydd mot vattenförorening inom ett område som omfattar
gränsälvarna med tillflöden, sidoflöden och särskilda utflöden samt skärgårdsområdet
utanför Torne älvs mynning.

För tillämpning av bestämmelserna i överenskommelsen inrättades en
gemensam finsk-svensk gränsälvskommission. Kommissionen övertog, i

LU 1987/88:5

avseende på gränsvattendragen, de uppgifter som tidigare för resp. land
ankom på vattendomstolarna och i viss utsträckning - beträffande fiske och
flottning - på länsstyrelserna. Kommissionen prövar i de nationella myndigheternas
ställe tillstånds- och ersättningsfrågor samt har vissa tillsynsuppgifter
och andra administrativa funktioner, beträffande bl. a. fisket.

Gränsälvskommissionen är enligt överenskommelsen sammansatt av sex -för viss tid utsedda - medlemmar av vilka regeringen i vardera staten utser
tre. Av vardera statens medlemmar skall en vara lagkunnig och erfaren i
domarvärv medan en skall vara tekniskt sakkunnig. Den tredje medlemmen
- som för Sveriges del utses efter förslag av länsstyrelsen i Norrbottens och
för Finlands del av länsstyrelsen i Lapplands län - skall vara en person som är
väl förtrogen med gränsbygdens förhållanden. I fråga om beslutsordningen i
kommissionen gäller bl. a. att för giltigt beslut i princip krävs att minst två
ledamöter från vardera staten är överens. Uppnås inte någon sådan enighet
skall i ersättningsfrågor den mening gälla som omfattas av flertalet medlemmar
från den stat där skadan uppkommer medan annan fråga skall
hänskjutas till regeringarna i de båda länderna för avgörande. Kommissionens
beslut i ersättningsfrågor får överklagas till vattenöverdomstolen i den
stat där skadan uppkommer.

I motionen kritiseras förhållandet att möjligheterna att politiskt påverka
kommissionens beslut är starkt begränsade eftersom någon politisk representation
från berörda kommuner inte finns i kommissionen. Med hänsyn till
de för gränsborna betydelsefulla uppgifter som kommissionen har beträffande
olika frågor inom bl. a. miljövården vore enligt motionärerna en sådan
representation befogad.

I likhet med de remissinstanser som har yttrat sig över motionen vill
utskottet erinra om att gränsälvskommissionen - som bl. a. i de nationella
domstolarnas ställe skall pröva vattenrättsliga frågor - i flera avseenden är att
likna vid en domstol. Det kan vidare påpekas att verksamheten i kommissionen
styrs av de rättsregler som har uppställts i gränsälvsöverenskommelsen
och att medlemmarna i kommissionen utövar sin tjänstgöring under domared
eller domarförsäkran i enlighet med hemlandets bestämmelser. En ordning
där rent partipolitiska aspekter - om än lokalt betingade - skulle styra
kommissionens verksamhet är enligt utskottets uppfattning mindre väl
förenlig med kommissionens ställning som ett domstolsliknande organ för
rättsskipning.

Utskottet vill emellertid samtidigt betona att det självfallet är angeläget att
kommissionen har en lokal förankring och kunskaper om förhållandena i
gränsområdet. Som framgått ovan tillgodoser överenskommelsen detta
önskemål på så sätt att den av medlemmarna som utses efter förslag av
länsstyrelsen från resp. land skall vara en person som är väl förtrogen med
gränsbygdens förhållanden. Enligt utskottets mening skulle det kunna vara
en fördel om även övriga svenska medlemmar är bosatta i gränsområdet.
Utskottet noterar därför med tillfredsställelse länsstyrelsens i Norrbottens
län uttalande i remissyttrandet att den. inför nästa förordnandeperiod, år
1990, har för avsikt att dels föreslå en ledamot som bor i älvdalen, dels verka
för att åtminstone ytterligare en ledamot har sitt hemvist där. Enligt
utskottets mening skulle önskemålet om en folklig förankring i kommissio -

LU 1987/88:5

nen ytterligare kunna tillgodoses om länsstyrelsen i samband med att den
lämnar förslag till ledamot i kommissionen samråder med berörda kommuner.

Med dessa uttalanden avstyrker utskottet bifall till motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1986/87:L806.

Stockholm den 27 oktober 1987

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c),
Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s). Bengt
Harding Olson (fp), Nic Grönvall (m), Gunnar Thollander (s), Marianne
Karlsson (c). Berit Löfstedt (s) och Ewa Hedkvist Petersen (s).

,LU 1987/88:5

Remissyttranden

Remissyttranden har inhämtats från länsstyrelsen i Norrbottens län och den
finsk-svenska gränsälvskommissionen.

Länsstyrelsen i Norrbottens län

I motionen föreslås att politiska företrädare ska ingå i gränsälvskommissionen.
Länsstyrelsen har också erhållit ytterligare två framställningar i detta
ärende. Torneå-Muonio älvars förening föreslår att vardera stat utser fem
medlemmar varav tre ska vara boende i älvdalen. Lapplands landskapsförbund
föreslår att vardera stat utser fyra medlemmar varav två ska bo i
området.

Kommissionen fattar sina beslut på basis av lagar och förordningar i de
båda länderna. Den liknar därför en domstol och besluten är sålunda inte
politiska. Det är samtidigt viktigt att medlemmarna är väl förtrogna med de
lokala förhållandena.

Nuvarande förordnande avser perioden 1987-01-01-1989-12-31. Av den
svenska delen av kommissionen bor en av ledamöterna i området medan de
båda övriga bor i Luleå. 1989 kommer ledamöter på nytt att utses varav en på
förslag av länsstyrelsen. Vi kommer då att föreslå en person som bor i
älvdalen och dessutom verka för att åtminstone ytterligare en person har sin
hemvist där.

Mot den bakgrunden föreslår länsstyrelsen att antalet ledamöter i kommissionen
förblir sex.

Reservation av ledamoten Gunnar Fors

Undertecknad anför härmed reservation till länsstyrelsens styrelses yttrande
till motion angående tillsättning av ledamöter i gränsälvskommissionen.

Jag biträder förslaget från Torne-Muonio älvs intresseförening att kommissionen
ska bestå av 5 politiskt valda ledamöter från vardera SverigeFinland.

Finsk-svenska gränsälvskommissionen

Enligt kap. 1 art. 2 i gränsälvsöverenskommelsen den 16.9.1971 mellan
Sverige och Finland skall överenskommelsen omfatta åtgärder som innebär
byggande i vatten, vattenreglering eller som kan medföra vattenförorening
om åtgärden utföres inom gränsälv. Vidare omfattas åtgärder av nyss angiven
beskaffenhet om dessa utföres inom tillämpningsområdet i endera staten och
kan medföra verkningar i den andra staten. Dessutom omfattas fiskefrågor
inom ett särskilt angivet tillämpningsområde. Kommissionen skall således i
de nationella myndigheternas (vattendomstolarnas) ställe pröva tillståndsoch
ersättningsfrågor samt handha vissa tillsynsuppgifter och andra administrativa
funktioner bl. a. beträffande fisket.

Vattendomstolen är i Finland för närvarande sammansatt av en jurist och

LU 1987/88:5

Bilaga

två tekniker. Efter nya vattenlagens ikraftträdande (1. 12. 1987) kommer
sammansättningen att vara en jurist, samt beroende på ärendet två eller tre
limnolog- och teknikermedlemmar. I Sverige är vattendomstolen sammansatt
av en jurist, en tekniker samt två nämndemän, som skall vara
nämndemän i fastighetsdomstol. Vattendomstolen är med andra ord sammansatt
av fyra personer i Sverige och högst fyra i Finland.

Gränsälvskommissionen skall enligt gränsälvsöverenskommelsen bestå av
sex medlemmar, av vilka regeringen i vardera staten utser tre. En av
medlemmarna skall vara lagkunnig och erfaren i domarvärv, en tekniskt
sakkunnig och den tredje skall vara en med gränsbygdens förhållanden väl
förtrogen person. Den tredje ledamoten är närmast att betrakta som en
nämndeman, som utses av regeringen på förslag av länsstyrelsen i Norrbottens
resp. Lapplands län. Med denna sammansättning består kommissionen
av två jurister, två tekniker och två nämndemän.

De vattenrättsliga frågor som berör gränsälvarna Torne-, Muonio- och
Könkämä-älv behandlas således av ett organ som har två ledamöter fler än
motsvarande organ i resp. land. I detta sammanhang bör nämnas att
kommissionen i sin dömande verksamhet har visat sig fungera mycket väl
som en enhetlig grupp trots den tvånationella bakgrunden. Förekommande
skiljaktiga meningar har grundats på olika uppfattningar i sakfrågor och inte
på nationella hänsyn. Gränsälvskommissionen kan enligt överenskommelsen
träda i direkt förbindelse med myndigheter i vardera staten samt påkalla
deras biträde för erhållande av upplysningar för det samråd som är behövligt.
I praktiken innebär detta att det i t. ex. fiskefrågor regelmässigt inhämtas
yttranden från fiskeriintendenten i övre norra distriktet, Luleå, jord- och
skogsbruksministeriets fiskeri- och jaktavdelning, Helsingfors, samt Lapplands
fiskeridistrikt, Rovaniemi. Härigenom får kommissionen inför sitt
beslut tillgång till den omfattande sakkunskap som dessa myndigheter
besitter. Den samsyn i fråga om fiskefrågornas lösande som råder mellan de
finska och svenska fiskerimyndigheterna har i hög grad bidragit till de i
huvudsak enhälliga beslut som kommissionen kunnat fatta.

Den problematik som Torneå-Muonio älvars förening tar upp rörande
laxen och dess möjlighet till överlevnad kan enligt kommissionens mening
inte lösas genom att kommissionen tillförs ytterligare representanter från
älvdalen. Kommissionen har som ovan sagts redan nu 50 % fler ledamöter än
motsvarande organ i resp. land. Nuvarande bestämmelser ger möjlighet att
till kommissionen utnämna kompetenta ledamöter. Länsstyrelserna kan
också i sina förslag till representation tillmötesgå önskemålet om s. k. folklig
förankring.

Om antalet ledamöter ökas med exempelvis en ledamot per land kommer
kommissionen att bestå av åtta ordinarie ledamöter. Man kommer då nära
gränsen att behöva utse ett arbetsutskott som snabbt kan ta ställning i vissa
enklare frågor. Dessutom skulle frågeställningarna på Torneälvens vattenområde
behandlas av en myndighet som är dubbelt så stor som motsvarande
organ för exempelvis Kemi-älv och Kalix-älv. Effektiviteten i arbetet torde
knappast öka sett inte minst mot bakgrund av tvåspråkigheten. Beslutsfattandet
torde knappast heller bli bättre om kommissionens verksamhet
politiseras, vilket kunde medföra att politiska frågor som drivs av ena staten

LU 1987/88:5

Bilaga

lätt kan förlama kommissionens arbete i dess helhet. Det har i den
massmediala debatten framskymtat önskemål från intressegrupps sida om en
representant i gränsälvskommissionen för att denne där skulle tillvarata
gruppens intressen. Kommissionen vill i detta sammanhang erinra om att
varje ledamot har att avlägga domared och arbeta under det ansvar som detta
innebär med krav på bl. a. ojävighet. Vid inrättandet av en kommission
måste målsättningen vara att skapa ett organ som ges kompetens och
möjlighet att fatta beslut på alla de verksamhetsområden som anges i
gränsälvsöverenskommelsen. Handläggningen måste vara rimligt smidig och
snabb och beslutsförhet är en absolut förutsättning.

Med hänvisning till det ovansagda avstyrker gränsälvskommissionen
förslagen om utökning av antalet ledamöter i kommissionen.

LU 1987/88:5

Bilaga