om godkännande av överenskommelse med Finland om suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar (prop. 1986/87:38) (Betänkande 1986/87:LU9 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1986/87:9

om godkännande av överenskommelse med Finland
om suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och
Könkämä älvar (prop. 1986/87:38)

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1986/87:38 vari föreslås att riksdagen
godkänner en mellan den svenska och den finska regeringen träffad
överenskommelse angående de s. k. suveränitetsholmarna i Torne, Muonio
och Könkämä älvar. Överenskommelsen innebär i huvudsak att suveränitetsholmarnas
rättsliga särställning bibehålls samtidigt som rättsläget i fråga
om holmarna preciseras. I propositionen föreslås vidare att överenskommelsen
införlivas med svensk rätt genom en särskild lag.

På lagutskottets begäran har konstitutionsutskottet yttrat sig i frågan om
ordningen för riksdagens beslutsfattande i ärendet. Yttrandet har fogats till
betänkandet som bilaga 3.

Lagutskottet tillstyrker bifall till propositionen.

Propositionen

I proposition 1986/87:38 föreslår regeringen (justitiedepartementet) att
riksdagen

dels godkänner överenskommelsen den 19 juni 1986 mellan Sverige och
Finland om suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar,
dels antar ett i propositionen framlagt förslag till lag om suveränitetsholmarna
i Torne, Muonio och Könkämä älvar.

Lagförslaget och överenskommelsen har intagits som bilaga 1 och 2 till
betänkandet.

Utskottet
Allmän bakgrund

Genom freden i Fredrikshamn år 1809 mellan Sverige och Ryssland kom
bl. a. Torne, Muonio och Könkämä älvar att utgöra gräns mellan Sverige och
Finland. Av de holmar som finns i älvarna skulle i princip holmarna öster om
strömfåran tillhöra Ryssland, medan holmarna väster därom skulle tillhöra
Sverige.

De hemman som låg längs gränsälvarna hade i stor utsträckning ägor på
båda sidor om älvarna samt på holmarna i dessa. I fredsfördraget stadgades
att invånarna i gränstrakterna inom en treårsperiod genom ägoutbyten skulle 1

1986/87:9

1 Riksdagen 1986/87. 8 sami Nr 9

att invånarna i gränstrakterna inom en treårsperiod genom ägoutbyten skulle
samla sina ägor i ettdera av länderna. I syfte att precisera gränsdragningen
och villkoren för det åsyftade ägoutbytet träffades den 20 november 1810 en
gränsregleringstraktat. Denna innefattade inget krav på att ägoutbytet skulle
omfatta holmarna. I stället stadgades att de tidigare ägarna för alltid skulle
vara tillförsäkrade åtnjutandet av ägor på holmarna, även om holmarna
genom gränslinjen skulle komma att tillhöra det andra landet. Om möjligt
skulle dock eftersträvas att en holme eller näraliggande holmar inte tillhörde
undersåtar i olika länder. I traktaten fastställdes vidare att ägarna årligen
skulle utge en avgift till det andra landet (suveränitetsavgift). Genom
avgiften skulle klargöras att holmarna, trots den medgivna nyttjanderätten,
tillhörde det land där de var belägna.

Det föreskrivna utbytet av blandade ägor på holmarna kom inte till stånd i
avsedd omfattning. I en ägoutbyteskonvention den 17 januari 1821 mellan
Sverige och Ryssland föreskrevs att holmarna efter visst kartläggningsarbete
skulle skiftas så att rådande ägoblandning så långt möjligt upphörde. För
kvarvarande holmar skulle bestämmelserna i gränsregleringstraktaten gälla.
Detta riksgränsägoutbyte avslutades under år 1823. Enligt en samma år
upprättad förteckning hade svenska medborgare 15 holmar i Finland, varav 4
endast innehades delvis (svenska suveränitetsholmar) medan finska medborgare
hade 36 holmar i Sverige varav 1 endast delvis (finska suveränitetsholmar).
Som en följd av 1981 års översyn om riksgränsen mellan Sverige och
Finland (prop. 1983/84:202, LU 1984/85:16) har karaktären av suveränitetsholmar
upphört för 4 finska och 2 svenska holmar.

Suveränitetsholmarna har i fastighetsrättsligt hänseende behandlats olika i
Sverige och Finland.

De svenska suveränitetsholmarna i Finland har konsekvent jämställts med
innehavarnas svenska fastigheter. Ägorna på holmarna har således i det
svenska jordregistret inräknats i fastlandsfastigheternas arealuppgifter.
Även när det gäller inskrivnings- och lagfartsförhållanden har ägorna på
holmarna behandlats som om de utgjorde fast egendom i Sverige. Ägorna på
dessa holmar har varit-föremål för fastighetsbildningsåtgärder enligt svensk
rätt. Holmarna har inte redovisats i det finska jordregistret eller i de finska
lagfartsböckerna.

De finska suveränitetsholmarna i Sverige är inte redovisade i finska
jordregister eller lagfartsböcker. De har heller inte blivit föremål för
fastighetsbildningsåtgärder enligt finsk rätt. Däremot har omfattande sämjedelningar
ägt rum. Detta har lett till att ägarförhållandena i många fall är
oklara. I det svenska jordregistret har de finska suveränitetsholmarna tagits
upp som särskilda enheter - ”krono under enskild disposition”. De svenska
fastighetsböckerna (lagfarts- och inskrivningsböckerna) innehåller däremot
inga uppgifter om dessa holmar.

När det gäller markanvändningen på holmarna har i princip rätten i det
land där holmarna är belägna ansetts tillämplig.

Förhållandena på suveränitetsholmarna behandlades av riksdagen vid
1979/80 års riksmöte med anledning av en motion. I motionen hänvisades
bl. a. till att ett av den finsk-svenska utredningen om suveränitetsholmarna
avgivet betänkande (NU 1975:26) Suveränitetsholmarna i Torne, Muonio

LU 1986/87:9

och Könkämä älvar inte hade lett till någon proposition och motionärerna
yrkade att riksdagen hos regeringen skulle begära kompletterande utredning
och förslag till lösning av äganderättsförhållandena rörande dessa holmar. I
sitt av riksdagen godkända betänkande LU 1979/80:12 erinrade utskottet om
att konstruktionen med suveränitetsholmar ursprungligen hade sin grund i
att holmarna i älvarna ofta utgjorde de för försörjningen värdefullaste ägorna
vilket medförde att det inte gick att få ett ägoutbyte till stånd. Under
1800-talet användes holmarna huvudsakligen för slåtter. Holmängarna
utgjorde s. k. naturängar, där vårfloden och ljuset dygnet runt under
sommaren befrämjade en riklig gräsväxt. På 1930-talet började man enligt
utskottet med en intensiv foderodling och på många holmar bildades
särskilda dikningsföretag. Under de senaste årtiondena hade man efter hand
återgått till en extensiv foderfångst och i samband med den genomgripande
strukturomvandling som jordbruket i Tornedalen har genomgått, hade
nyttjandet av holmarna snabbt gått tillbaka för att år 1979 i det närmaste ha
upphört. Endast i några få fall förekom det alltjämt höskörd på de svenska
holmarna. Några av de finskägda holmarna vid Muonio nyttjades fortfarande
som betesmark. Utskottet konstaterade vidare att det förhållandet att
flertalet holmar i stort sett lämnats åt sitt öde hade lett till att holmarna
snabbt växte igen.

Utskottet ansåg att snara åtgärder måste komma till stånd om inte
holmarna skall växa igen så att det skulle bli mycket svårt och kostsamt att
återställa kulturlandskapet och den öppna landskapsbilden. Utskottet anmärkte
bl. a. att Tornedalen i den svenska riksplaneringen hade bedömts
vara ett område av riksintresse från kulturhistorisk synpunkt samt att de
dåvarande förhållandena också innebar en risk för uppkomsten av en
oreglerad fritidsbebyggelse. Utskottet påpekade vidare att bl. a. lantbruksnämnden
i Norrbottens län hade framhållit att efterfrågan på jordbruksmark
hade ökat inom området och att holmarna skulle kunna utgöra ett gott
underlag för mjölk- och köttproduktion, om det hinder som fastighetsindelningen
utgjorde skulle undanröjas. Holmarna var i sådant hänseende enligt
lantbruksnämnden likartade med en svensk holme som då brukades som
underlag för ett nyligen uppbyggt SR-företag. Utskottet hemställde att
motionen skulle bifallas.

Med anledning av riksdagens begäran gav regeringen länsstyrelsen i
Norrbottens län i uppdrag att genomföra en kompletterande utredning om
suveränitetsholmarna. Länsstyrelsen redovisade sitt uppdrag i en år 1984
avlämnad rapport som remissbehandlades. Överläggningar upptogs därefter
mellan det svenska och det finska utrikesdepartementet vilka ledde till en
överenskommelse år 1986.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner den mellan den svenska och
den finska regeringen träffade överenskommelsen angående de s. k. suveränitetsholmarna
i Torne, Muonio och Könkämä älvar. Överenskommelsen
innebär att suveränitetsholmarnas rättsliga särställning bibehålls samtidigt
som rättsläget i fråga om holmarna preciseras.

LU 1986/87:9

I överenskommelsen anges vilka holmar som utgör suveränitetsholmar.
Det fastslås att de särbestämmelser som hittills gällt enligt tidigare överenskommelser
alltjämt skall gälla utom såvitt avser bestämmelsen om suveränitetsavgift
vilken upphävs. I överenskommelsen slås också fast att holmarna
innehas med äganderätt samt anges hur holmarnas gränser skall bestämmas.
Vidare innebär överenskommelsen att frågor av fastighetsrättslig karaktär
som rör de svenska suveränitetsholmarna skall bedömas enligt svensk rätt
och att sådana frågor rörande de finska suveränitetsholmarna skall avgöras
enligt finsk rätt. I övrigt skall svensk rätt tillämpas på de finska holmarna och
finsk rätt på de svenska. Domstolar och myndigheter i det land vars rätt skall
tillämpas skall vara behöriga att handlägga ärenden om frågor rörande
holmarna. Överenskommelsen reglerar också proceduren för att upphäva en
suveränitetsholmes rättsliga särställning. Slutligen anges att överenskommelsen
skall träda i kraft vid det årsskifte som inträffar närmast efter det att
parterna har meddelat varandra om överenskommelsen.

I propositionen föreslås vidare att överenskommelsen införlivas med
svensk rätt genom lag med undantag av bestämmelsen som anger när
överenskommelsen skall träda i kraft. 1 sistnämnda hänseende föreslås att
regeringen bemyndigas att bestämma om ikraftträdandet.

Allmänna överväganden

Sorn utskottet framhöll vid 1979/80 års riksmöte har suveränitetsholmarna
tidigare varit av stor betydelse för jordbruket i gränsområdet. Fortfarande är
också flertalet svenska suveränitetsholmar intressanta från jordbrukssynpunkt.
Den starka ägosplittringen på holmarna liksom osäkerheten om
rättsläget har emellertid medfört att ett rationellt utnyttjande av holmarna
försvårats. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att en överenskommelse
nu träffats med den finska regeringen rörande de framtida förhållandena
på suveränitetsholmarna.

I likhet med departementschefen anser utskottet att det inte bör komma i
fråga att avveckla konstruktionen med suveränitetsholmarna. Vad som är
angeläget är i stället att man skapar förutsättningar för en bättre ordning när
det gäller fastighets- och ägandeförhållandena och därmed också för en ökad
användning av holmarna för bl. a. jordbruksändamål. Enligt utskottets
mening innebär den träffade överenskommelsen en tillfredsställande lösning
av frågan. Genom klarläggandet av vilka rättsliga regler som skall gälla på de
svenska holmarna kommer det att finnas en grund för olika åtgärder som
syftar till att undanröja dagens hinder mot ett rationellt brukande av dem.
Utskottet tillstyrker således att riksdagen godkänner överenskommelsen.
Den bör som föreslås i propositionen införlivas med svensk rätt genom s. k.
inkorporation.

Ordningen för riksdagens beslut i ärendet

LU 1986/87:9

I överenskommelsen anges som ovan nämnts att finska domstolar och
myndigheter skall vara behöriga att handlägga mål och ärenden rörande de

suveränitetsholmar sorn är belägna i Sverige i den mån finsk rätt skall
tillämpas. Enligt 10 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen kan riksdagen
genom beslut överlåta rättskipnings- och förvaltningsuppgift till annan stat.
Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall riksdagens förordnande
ske genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig.
Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag.

Lagutskottet har inhämtat yttrande från konstitutionsutskottet beträffande
frågan huruvida 10 kap. 5 § regeringsformen skall tillämpas i ärendet. I
yttrandet anför konstitutionsutskottet att bestämmelsen om den särskilda
beslutsordningen i 10 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen är tillämplig i
förevarande fall.

Lagutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Riksdagens beslut
om godkännande av överenskommelsen och antagande av det i propositionen
framlagda lagförslaget bör således fattas i den särskilda ordning som
föreskrivs i 10 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen. Med hänsyn till vad
utskottet anfört om behovet av åtgärder beträffande förhållandena på
suveränitetsholmarna förordar utskottet att riksdagen om så kan ske avgör
ärendet genom ett enda beslut och inte i den ordning som gäller för stiftande
av grundlag.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till proposition 1986/87:38
dels godkänner överenskommelsen den 19 juni 1986 mellan Sverige
och Finland om suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä
älvar,

dels antar det genom propositionen framlagda förslaget till lag om
suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar.

Stockholm den 25 november 1986

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s),
Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Berit Löfstedt (s), Ewa Hedkvist
Petersen (s), Hans Rosengren (s), Ewy Möller (m), Kjell-Arne Welin (fp),
Kersti Johansson (c) och Marianne Carlström (s).

LU 1986/87:9

Bilaga 1

Härigenom föreskrivs följande.

Artiklarna 1 -6 i överenskommelsen den 19 juni 1986 mellan Sverige och
Finland om suveränitetsholmama i Torne, Muonio och Könkämä älvar
skall gälla som svensk lag. Bestämmelserna har den lydelse som den
härvid fogade bilagan2 utvisar.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

1 Bilagan intagen som bilaga 2 till betänkandet.

Propositionens lagförslag
Förslag till

Lag om suveränitetsholmama i Torne, Muonio och
Könkämä älvar

LU 1986/87:9
Bilaga 2

Artikel 1

Med suveränitetsholmar avses i denna överenskommelse de holmar, delar
av holmar och uddar vilka är belägna i Torne, Muonio och Könkämä älvar
och vilkas rättsliga särställning bygger på gränsregleringstraktaten den
20 (8) november 1810 mellan Sverige och Ryssland, ägoutbyteskonventionen
den 17 (5) januari 1821 mellan samma parter, samt den av Konungens
av Sverige och Kejsarens av Ryssland befullmäktigade kommissarier
den 26 september 1823 avgivna deklarationen om fastställelse av riksgränsägoutbytet.
Över suveränitetsholmarna har uppgjorts förteckningar
som undertecknats den 4 och den 13 september 1823.

Genom överenskommelsen den 14 juni 1985 om partiell fastställelse av
1981 års översyn av riksgränsen mellan Sverige och Finland har vissa
holmar förlorat sin karaktär av suveränitetsholmar.

Närmare bestämmelser om suveränitetsholmarna har meddelats i en av
de ovan nämnda kommissarierna utfärdad kungörelse, vilken är intagen i
ett protokoll av den 3 september 1823.

De i första och tredje styckena nämnda handlingarna redovisas i Nordisk
Utredningsserie (NU 1975: 26 och 27)1.

Artikel 2

De bestämmelser om suveränitetsholmarna som finns upptagna i dokument
omnämnda i artikel 1 skall fortsätta att gälla, om inte annat framgår
av denna överenskommelse.

Bestämmelserna i gränsregleringstraktaten den 20 (8) november 1810,

Artikel II fjärde stycket om årlig avgift skall inte gälla längre.

Artikel 3

De suveränitetsholmar som är belägna i Sverige innehas med äganderätt
enligt finsk rätt och de som är belägna i Finland med äganderätt enligt
svensk rätt.

Artikel 4

På de suveränitetsholmar som är belägna i Sverige tillämpas finsk rätt i
fråga om äganderätt och begränsad sakrätt, överlåtelse av äganderätt och
annat förvärv samt upplåtelse av nyttjanderätt eller av annan begränsad
sakrätt. Finsk rätt tillämpas även i fråga om fastighetsbildning, fastighets 1

NU 1975: 27 utgör den finskspråkiga upplagan av betänkandet.

1986 års överenskommelse mellan Sverige och Finland om
suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar

Regeringarna i Sverige och Finland har kommit överens om följande:

registrering, lagfart och inteckning. På de suveränitetsholmar som är belägna
i Finland tillämpas på motsvarande sätt svensk rätt.

I den mån finsk rätt skall tillämpas på suveränitetsholmar som är belägna
i Sverige är finska domstolar och myndigheter behöriga att handlägga
ärendena. Motsvarande gäller beträffande svenska domstolar och myndigheter
när det är fråga om suveränitetsholmar i Finland.

Artikel 5

Gränsen för en suveränitetsholme har den sträckning som framgår av karta
och andra handlingar från 1823 års ägoutbyte.

Om gränsen för en suveränitetsholme är avsedd att följa en strandlinje,
bestäms gränsen enligt medelvattenståndet vid varje tid.

Artikel 6

En suveränitetsholmes särställning kan hävas, om ändrade förhållanden
ger anledning till detta.

Ansökan om hävande av en suveränitetsholmes särställning kan göras
av vederbörande markägare, kommun eller länsstyrelse hos endera statens
centrala lantmäterimyndighet. Denna myndighet skall bereda frågan gemensamt
med den centrala lantmäterimyndigheten i den andra fördragsslutande
staten. Ärendet skall sedan av myndigheterna hänskjutas till respektive
regering för avgörande.

En överenskommelse om att häva en suveränitetsholmes särställning
förutsätter att fastigheterna på holmen inte besväras av servitut eller
inteckningar. Upphävandet av holmens särställning får inte i sig förändra
äganderätt till fastigheterna på holmen.

Artikel 7

Denna överenskommelse träder i kraft vid det årsskifte som inträffar
närmast efter det att parterna har meddelat varandra om överenskommelsens
godkännande.

Till bekräftelse härav har de vederbörligen befullmäktigade ombuden
undertecknat denna överenskommelse.

Som skedde i Stockholm den 19 juni 1986 i två exemplar på svenska och
finska språken, vilka båda texter har samma giltighet.

För Sveriges regering: För Finlands regering:

Mats Hellström Björn Alholm

LU 1986/87:9

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets yttrande
1986/87:4 y

över proposition 1986/87:38 om godkännande av
överenskommelse med Finland om
suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och
Könkämä älvar

Till lagutskottet

Lagutskottet har begärt yttrande från konstitutionsutskottet över rubricerade
proposition, såvitt rör frågan om 10 kap. 5 § regeringsformen skall
tillämpas vid riksdagens ställningstagande till propositionen.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner en mellan den svenska
och den finska regeringen i juni 1986 träffad överenskommelse angående de
s.k. suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar. Överenskommelsen
innebär bl. a. (artikel 4) att på de suveränitetsholmar som är
belägna i Sverige skall finsk rätt tillämpas i fråga om äganderätt och
begränsad sakrätt, överlåtelse av äganderätt och annat förvärv samt upplåtelse
av nyttjanderätt eller av annan begränsad sakrätt. Finsk rätt skall tillämpas
även i fråga om fastighetsbildning, fastighetsregistrering, lagfart och inteckning.
På de suveränitetsholmar som är belägna i Finland tillämpas på
motsvarande sätt svensk rätt.

I den mån finsk rätt skall tillämpas på suveränitetsholmar som är belägna i
Sverige är finska domstolar och myndigheter behöriga att handlägga
ärendena. Motsvarande gäller beträffande svenska domstolar och myndigheter
när det är fråga om suveränitetsholmar i Finland.

I propositionen föreslås en lag som innebär att överenskommelsen
införlivas med svensk rätt genom s. k. inkorporation, dvs. att överenskommelsen
förklaras gälla som svensk lag.

Propositionen innehåller ingen redovisning av regelsystemet i 10 kap. 5 §
regeringsformen. Detta stadgande (tredje stycket) medger att rättsskipningseller
förvaltningsuppgift genom beslut av riksdagen överlåts till bl. a. annan
stat. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande
ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig.
Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning
som gäller för stiftande av grundlag.

Utskottet finner det ifrågavarande stadgandet tillämpligt i förevarande
fall. I sak har utskottet inte någon erinran mot propositionens förslag.

Stockholm den 18 november 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

LU 1986/87:9

Bilaga 3

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans
Nyhage (m), Anita Modin (s), Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp),
Gunnar Biörck i Värmdö (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils
Berndtson (vpk) och Ingela Mårtensson (fp).

LU 1986/87:9

Bilaga 3