om gäldsanering m. m. (Betänkande 1987/88:LU12 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande

om gäldsanering m. m.

1987/88:12

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fem motioner vari tas upp frågor om
skuldsanering för fysiska personer och rekonstruktionsformer för företag i
ekonomisk kris. Vidare behandlas en motion som tar upp frågan om talerätt
för konkursgäldenär.

Utskottet har inhämtat remissyttranden över de två motioner som tar upp
frågor om skuldsanering för fysiska personer från riksskatteverket, hovrätten
över Skåne och Blekinge, kronofogdemyndigheten i Stockholm, Sveriges
advokatsamfund, Svenska bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen,
Sveriges föreningsbankers förbund, Finansbolagens förening, Småföretagens
riksorganisation, Föreningen Sveriges kronofogdar, Sveriges domareförbund
och Sveriges ackordscentral.

Utskottet har vidare i oktober 1987 vid ett studiebesök i Köpenhamn
inhämtat synpunkter på den danska regleringen av betalningsinställelse och
gäldsanering från bl. a. representanter för det danska justitsministeriet
liksom från företrädare för sö- og handelsretten i Köpenhamn och för det
danska advokatrådet.

Utskottet förordar att de frågor som aktualiseras i motionerna blir föremål
för en översyn.

Motionerna

Motion 1985/86:L224 av Martin Olsson och Kersti Johansson (båda c) vari
yrkas att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna att vid
utarbetande av en ny konkurslag bör beaktas vad som i motionen anförts om
skuldbördan för konkursdrabbade fysiska personer efter avslutad konkurs.

Motion 1985/86:L251 av Görel Thurdin (c) vari yrkas att riksdagen beslutar
att hos regeringen begära att en utredning tillsätts för en översyn av
konkurslagstiftningen, skattelagstiftningen, utsökningsbalken och lagen om
näringsförbud, enligt de riktlinjer som redovisas i motionen.

1 Riksdagen 1987/88. 8 sami. Nr 12

Motion 1986/87:L301 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand (båda s)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om införande av
institutet gäldsanering.

Motion 1986/87:L302 av Karl Björzén (m) och Bengt Harding Olson (fp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts angående besvärsrätt för gäldenärer vid personlig konkurs
avseende försäljning av konkursboet tillhörig egendom.

Motion 1986/87:L304 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen begär att
regeringen framlägger förslag till särskild lagstiftning om regler för betalningsinställelse
och rekonstruktion av företag.

Motion 1986/87:L134 yrkande 6 av Bengt Harding Olson m. fl. (fp) vari yrkas
att riksdagen beslutar att hos regeringen begära att en utredning tillsätts med
uppgift att föreslå en modell för rekonstruktion av företag i ekonomisk kris
som alternativ till konkursinstitutet.

Inledning

I juni i år beslutade riksdagen om en ny konkurslag som skall gälla fr. o. m.
den 1 januari 1988 (prop. 1986/87:90, LU 32, rskr. 320). Den än så länge
gällande konkurslagen (KL) kom till år 1921. Den har sedan 1960-talet blivit
etappvis reformerad. På grundval av ett av lagberedningen framlagt betänkande
(SOU 1970:75) Utsökningsrätt vidtogs år 1975 genomgripande
förändringar i KL (prop. 1975:6, LU 12, rskr. 91). Därvid infördes bl. a. nya
konkursgrunder och nya återvinningsregler. Konkurslagskommittén, som
hade till uppgift att göra en allmän översyn av konkurslagstiftningen, lade
därefter fram ett betänkande (SOU 1977:29) Konkursförvaltning, vilket år
1979 (prop. 1978/79:105, LU 19, rskr. 309) ledde till att systemet med s. k.
fattigkonkurser avskaffades och ersattes med en ny ordning för handläggning
av de mindre konkurserna. Samtidigt upphävdes institutionen rättens
ombudsman. I stället skulle tillsynen över konkursen utövas av en särskild
tillsynsmyndighet, som organisatoriskt knöts till vissa kronofogdemyndigheter.
Vid det tillfället infördes också nya regler om konkursgäldenärens
skyldigheter under konkurs.

Den nya lagen, som bl. a. bygger på konkurslagskommitténs slutbetänkande
(SOU 1983:24) Ny konkurslag, innehåller flera sakliga nyheter och
innefattar därjämte en omfattande redaktionell översyn och systematisering
av konkurslagstiftningen. Bland de sakliga förändringarna kan följande
nämnas. De nuvarande båda handlingsformerna för ordinär konkurs resp.
mindre konkurs har slagits samman till ett förfarande med i huvudsak
handläggningen av mindre konkurser som förebild. Väsentliga förändringar
har också vidtagits när det gäller förvaltarfunktionen. Vidare har på grundval
av ett av den s. k. EKO-kommissionen framlagt delbetänkande (SOU
1983:60) Återvinning i konkurs reglerna om återvinning ändrats i syfte att
vidga återvinningsmöjligheterna.

LU 1987/88:12

Skuldavveckling och företagsrekonstruktion
Allmänt

De lagreglerade formerna för skuldavveckling, konkurs och ackord, syftar
ytterst till att skydda borgenärernas rätt till betalning från en gäldenär som är
på obestånd. Någon lagstiftning med syfte att tillgodose gäldenärens behov
av skuldavveckling finns inte. Inte heller finns det, utöver vad som följer av
konkurs- och ackordslagstiftningen, någon lagstiftning som tar sikte på
formerna för rekonstruktion av företag på obestånd. I det praktiska rättslivet
har utvecklats en ordning med betalningsinställelse, men någon rättslig
reglering av formerna för eller verkan av en betalningsinställelse finns inte.

I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de regelsystem som
kan aktualiseras när det gäller skuldavveckling och rekonstruktion.

Konkurs

Ett konkursförfarande inleds med att rätten på ansökan av gäldenär eller
borgenär beslutar om konkurs. Genom konkursbeslutet förlorar gäldenären
rådigheten över den egendom som ingår i konkursboet. Rådigheten tillkommer
i stället den förvaltare som utses av rätten. Förvaltarens uppgift är att
realisera tillgångarna i boet och dela ut influtna medel till borgenärerna.
Verksamheten i en konkurs innefattar alltså två principiellt skilda moment, å
ena sidan vad som kan benämnas konkursförvaltning i egentlig mening, dvs.
vård och realisation av egendom i konkursboet, och å andra sidan den
verksamhet som hänför sig till konkursfordringarna och som resulterar i
utdelning till borgenärerna. Vid förvaltningen skall förvaltaren ta till vara
borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som
kan främja en förmånlig och snabb avveckling av boet. I den nya konkurslagen
har förvaltaren getts möjlighet att beakta också vad som är ägnat att
långsiktigt främja sysselsättningen.

En konkurs innebär att man i ett sammanhang tar i anspråk en gäldenärs
samlade tillgångar för att tillgodose samtliga borgenärers fordringsanspråk
på gäldenären. Konkurslagstiftningen vilar på principen att om en gäldenär
är på obestånd och flera borgenärer inte kan få full betalning för sina
fordringar på gäldenären skall de bära förlusten proportionellt mot storleken
av vars och ens fordran. Genom bl. a. reglerna om förmånsrätt för vissa typer
av fordringar har dock denna princip avsevärt modifierats. Konkursens
omedelbara funktion är att när en gäldenär är på obestånd (insolvent) med
tvång genomföra den föreskrivna fördelningen mellan konkurrerande betalningsanspråk.
Tvånget riktar sig såväl mot gäldenären som mot borgenärerna.
Efter konkursbeslutet kan en borgenär inte genom samförstånd med
gäldenären eller genom att vidta indrivningsåtgärder m. m. skaffa sig
företräde framför andra borgenärer. Konkursbeslutet förhindrar således att
en kapplöpning mellan borgenärerna om gäldenärens tillgångar uppstår.
Beslutet får också den effekten att gäldenärens ekonomiska situation inte
ytterligare förvärras till skada för såväl gäldenären som hans borgenärer.

För att förhindra att enstaka borgenärer skaffar sig försprång i konkurren -

LU 1987/88:12

sen mellan fordringsägarna finns dessutom regler som ger konkursbeslutet en
viss retroaktiv effekt. Sålunda kan betalning och andra rättshandlingar som
företas inom en viss tidsrymd före konkursen bli föremål för återvinning.
Syftet med återvinningsreglerna är också att förhindra att gäldenären på ett
illojalt sätt gör sina tillgångar oåtkomliga för borgenärerna.

Efter en konkurs svarar gäldenären alltjämt för hela det belopp av
skulderna som inte har betalats. I sammanhanget bör dock erinras om att
associationsrättsliga regler medför att vissa juridiska personer anses upplösta
efter en avslutad konkurs. Sålunda gäller exempelvis enligt aktiebolagslagen
(1975:1385) att ett aktiebolag blir upplöst efter en konkurs som avslutas utan
överskott (13 kap. 19 §). Något betalningsansvar kan därefter i princip inte
göras gällande mot bolaget och inte heller mot dess aktieägare. Detsamma
gäller för ekonomiska föreningar enligt lagen (1951:308) om ekonomiska
föreningar (94 §) och den nya lag om ekonomiska föreningar (11 kap. 19 §)
som riksdagen nyligen har beslutat om och som träder i kraft den 1 januari
1988 (prop. 1986/87:7, LU20, rskr. 172).

Ackord

En konkurs medför ofta värdeförstöring. Kravet på att konkursboet skall
avvecklas kan sålunda medföra att egendom säljs till ett värde som inte
motsvarar det verkliga. Regelsystemet kan vidare göra det svårt att under
konkursen driva verksamheten på ett affärsmässigt sätt, och de värden som
finns i företaget, bl. a. good-will, kan gå till spillo. Vidare kan konkursförvaltningen
vara kostnadskrävande. För att undvika nu nämnda effekter kan
borgenärerna i stället för konkurs träffa uppgörelse med en gäldenär som är
på obestånd genom ackord. Ett ackord innebär i princip att oprioriterade
fordringar reduceras till viss procent av det ursprungliga beloppet. Till
skillnad från vad som gäller vid konkurs behåller gäldenären sin rådighet
över egendomen under ackordsförfarandet.

Ackord förekommer i två former, underhandsackord och offentligt
ackord. Underhandsackordet är inte lagreglerat. Det är frivilligt och görs
upp utan direkt offentlig insyn och det kräver godkännande av samtliga
borgenärer. Förhandling om offentligt ackord (tvångsackord) sker däremot i
lagbestämda former. Regler om offentligt ackord finns dels i ackordslagen
(1970:847) och ackordskungörelsen (1970:858), dels i konkurslagen.

Reglerna om offentligt ackord har kommit till för att förhindra att en eller
ett fåtal borgenärer av tredska framtvingar en oförmånlig avvecklingsform.
Ackordsförfarandet enligt ackordslagen kan indelas i två stadier. Det första
inleds med att domstolen på ansökan av gäldenären förordnar en god man
som skall utreda och förhandla med borgenärerna om ackord. Med
godmansförordnandet följer vissa rättsverkningar som bl. a. avser att
motverka konkurs och utmätning. Om en frivillig uppgörelse inte kan träffas
men förhandlingarna ändå ger ett någorlunda positivt resultat inleds det
andra stadiet i ackordsförfarandet genom att gäldenären ansöker om
förhandling om offentligt ackord. För att en sådan ansökan skall kunna göras
måste gäldenären och gode mannen ha gjort bouppteckning och införskaffat
förhandsmedgivande till ackord från en viss del av de oprioriterade

LU 1987/88:12

borgenärerna. Vidare gäller att ansökan måste göras inom två månader
sedan förfarandet inletts med godmansförordnande. Även ansökan resp.
beslut om förhandling om offentligt ackord medför vissa rättsverkningar som
avser att motverka konkursansökan eller utmätning. Detta skydd är mer
långtgående än det som gäller under inledningsskedet. För att ackordsförslaget
skall kunna godtas och fastställas fordras att det uppfyller vissa krav i
fråga om ackordsprocent m. m. samt att viss majoritet av de oprioriterade
borgenärerna biträder förslaget. Ackordet blir inte gällande förrän det
godkänts av rätten. Med hänsyn till att en viss borgenärsmajoritet sålunda
med bindande verkan även för minoriteten kan anta ett av gäldenären
framlagt ackordsförslag föreligger ett behov av minoritetsskydd och därför
sker hela förfarandet under offentlig kontroll.

Ackord kan träffas även i en anhängig konkurs. Konkurslagens regler om
handläggningen av tvångsackord överensstämmer i allt väsentligt med vad
som gäller enligt ackordslagen om förhandling om offentligt ackord. Vissa
skillnader, som bl. a. hänger samman med att gäldenären förlorar rådigheten
över sin egendom, föreligger dock. Om ett tvångsackord träffas i en anhängig
konkurs skall konkursen läggas ned. Också om gäldenären träffar en frivillig
ackordsuppgörelse skall konkursen läggas ned.

Ackord innebär som nämnts i allmänhet att oprioriterade fordringar
reduceras till viss procent av det ursprungliga beloppet, varvid särskilda
föreskrifter ges om betalningstiden. Genom offentligt ackord, såväl i som
utom konkurs, bortfaller - till skillnad mot vad som gäller vid konkurs - i
princip betalningsskyldigheten för den del av skulden som överstiger
ackordsprocenten. Motsvarande effekt kan åstadkommas genom ett underhandsackord.
Ackord förekommer också i form av vad som brukar kallas
awecklingsackord. Ett sådant innebär att gäldenären blir fri från sina skulder
mot att han överlämnar sina tillgångar till borgenärernas förnöjande.
Undantagsvis kan ackord gå ut på enbart betalningsanstånd eller en särskild
reglering av betalningens erläggande.

Rekonstruktion

För rekonstruktion av företag anvisar lagstiftningen som nämnts inledningsvis
ackords- och konkursinstituten. Den huvudsakliga skillnaden mellan
ackord och konkurs är att vid ackord gäldenärsföretaget består och avses
fortsätta med sin verksamhet medan så inte är fallet vid konkurs. Konkursen
innebär nämligen i allmänhet att gäldenärsföretaget upplöses och att dess
verksamhet avvecklas, antingen genom försäljning till ett företag som
fortsätter driften eller genom realisation av tillgångarna och nedläggning av
driften. Även ackord kan leda till avveckling men förfarandet används oftast
för rekonstruktion.

I det praktiska rättslivet har därutöver vid sidan om de nämnda formerna
för rekonstruktion utvecklats en ordning med betalningsinställelse som ofta
föregår ackord eller konkurs. Någon allmän civilrättslig reglering av
formerna för och verkan av betalningsinställelse finns inte, men särskilda
bestämmelser om verkan av betalningsinställelse finns i olika författningar.

Sålunda skall exempelvis enligt konkurslagen en gäldenär anses vara

LU 1987/88:12

insolvent om han har förklarat sig ställa in sina betalningar, och enligt
köplagen (1905:38 s. 1) inträder vissa rättsverkningar om en köpman
inställer sina betalningar (39 §). Avsaknaden av rättsregler medför emellertid
att något sådant skydd mot säraktioner från borgenärernas sida som ett
godmansförordnande vid ackord innebär inte kan erhållas vid betalningsinställelse.

Utöver vad som ovan redovisats - vilket huvudsakligen tar sikte på regler
om skuldavveckling och liknande - finns för rekonstruktion av företag en rad
andra instrument. Sålunda kan företag i ekonomiska svårigheter få direkt
ekonomiskt stöd i olika former från myndigheterna. Den statliga lån- och
garantigivningen utgör ett exempel på denna stödverksamhet.

Inte sällan är det beträffande företag som är i ekonomisk obalans staten
som är den största fordringsägaren. Ett betydelsefullt inslag i rekonstruktionsarbetet
utgör därför de möjligheter som finns för staten att genom
anstånd, eftergift eller liknande möjliggöra för ett företag att fortsätta sin
verksamhet. En översiktlig redogörelse för statens möjligheter härvidlag
lämnas i följande avsnitt. Också vissa regler som gäller enskilda personer
berörs i detta avsnitt.

Särskilt om skuldavveckling med staten som borgenär

Eftergift innebär att en borgenär helt eller delvis avstår från (efterger) sin
fordran mot gäldenären utan att det förutsätts att övriga borgenärer gör
detsamma.

Statens fordringar på skatter och avgifter kan i allmänhet inte efterges i
annan form än genom ackord. När det gäller arbetsgivaravgift finns
emellertid - enligt 22 d § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter- en
möjlighet att efterge betalningsskyldighet om arbetsgivaren enligt vissa i
bestämmelsen närmare angivna grunder saknat anledning att räkna med att
han var arbetsgivare.

Enligt 62 § uppbördslagen (1953:272) kan länsskattemyndigheten anta
ackordsförslag som rör skatter, och samma möjlighet finns beträffande
arbetsgivaravgifter enligt 28 § andra stycket lagen om uppbörd av socialavgifter.
Förutsättningen för ackord är att ackordet kan antas vara till fördel för
det allmänna. Underhandsackord får antas endast på villkor att även övriga
borgenärer som ackordet angår godkänner detta. De som kommer i fråga för
skatteackord är som regel företagare.

För vissa skatter finns bestämmelser om nedsättning eller befrielse.
Bestämmelserna gäller bl. a. mervärdeskatt och vissa punktskatter m. m.
Förutsättningen för nedsättning eller befrielse är att det föreligger synnerliga
skäl och bestämmelserna tar sikte på fall där en korrekt tillämpning av de
vanliga beskattningsreglerna skulle leda till ett resultat som framstår som
materiellt oriktigt eller stötande; se t. ex. 76 § lagen (1968:430) om mervärdeskatt
och 9 kap. 4 § lagen (1984:151) om vissa punktskatter och prisregleringsa
vgifter.

En möjlighet till eftergift finns också enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott.
Sålunda kan försäkringskassan i fråga om utgivna bidragsförskott
besluta att återkrav för det allmännas räkning gentemot en underhållsskyldig

LU 1987/88:12

helt eller delvis får efterges. Förutsättningen härför är att eftergift skall vara
påkallad av ändring i den underhållsskyldiges ekonomiska förhållanden eller
att det med hänsyn till hans eller hennes personliga förhållanden eller av
annan särskild anledning framstår som skäligt att efterge fordringen (18 §).

Aven böter kan i vissa fall efterges, nämligen om indrivning av böterna
skulle vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende
av honom för sin försörjning och det inte är påkallat från allmän synpunkt att
indrivningen pågår, 12 § bötesverkställighetslagen. I sammanhanget kan
också anmärkas att böter, vitén samt annan särskild rättsverkan som
innefattar betalningsskyldighet och som följer på brott kan efterges av
regeringen eller sättas ned genom nåd (11 kap. 13 § regeringsformen).

Staten kan i egenskap av borgenär vidare helt eller delvis medge eftergift i
fråga om exempelvis skadestånd, affärs-, arrende- och hyresfordringar samt
ersättning för rättegångskostnader och rättshjälp. Eftergift kan främst
komma i fråga av billighetsskäl (gäldenärens sjukdom etc.). Reglerna härom
finns i avskrivningskungörelsen (1965:921) och där anges vilka myndigheter
som har rätt att besluta om eftergift. Eftergift enligt dessa regler kan endast
medges om fordringens kapitalbelopp inte överstiger 50 000 kr. Regleringen
i avskrivningskungörelsen grundar sig på ett bemyndigande av riksdagen
(prop. 1965:160, SkU 1965:180, rskr. 429). Bemyndigandet innebär också att
sådana fordringar som omfattas av kungörelsen och vilkas kapitalbelopp
överstiger 50 000 kr. får efterges av regeringen.

Om en person saknar utmätningsbara tillgångar eller det föreligger
svårigheter att anträffa honom kan avskrivning av skatt äga rum. Avskrivning
påverkar inte betalningsskyldigheten för fordringen. Innebörden av ett
avskrivningsbeslut är att de aktiva indrivningsåtgärderna inställs för viss
obestämd tid. Indrivningsarbetet kan således återupptas om det visar sig
finnas skäl för det. Sålunda blir återbetalning av överskjutande skatt
regelmässigt föremål för indrivning även beträffande avskrivna fordringar.

I sin borgenärsfunktion använder sig kronofogdemyndigheten ofta av
avbetalningsuppgörelser med gäldenären. Någon lagreglering av den typen
av uppgörelser finns inte men avbetalningsplaner omnämns i riksskatteverkets
Allmänna råd angående kronofogdemyndigheternas möjlighet att vid
skatteindrivningen ta arbetsmarknadspolitiska hänsyn (RSV Ex 1978:1). I
dessa sägs att det kan vara lämpligt att kronofogdemyndighet vid beaktande
av arbetsmarknadspolitiska värderingar medverkar till ”något längre avbetalningsplaner
än vanligt”. I en vägledning för betalningsuppgörelser utgiven
av riksskatteverket i mars 1986 uttalas att det inte finns någon rätt för en
gäldenär att få en avbetalningsuppgörelse. I praktiken är emellertid avbetalningsplanen
ett sedan länge accepterat medel i indrivningsarbetet. Enligt
riktlinjerna i riksskatteverkets vägledning skall avbetalningsplanen syfta till
en slutgiltig avveckling av gäldenärens skuldförhållande, och den skall
föregås av noggranna utredningar om gäldenärens ekonomi samt medges
endast på vissa villkor såsom inbetalning av löpande skatter och ställande av
säkerhet. Kronofogdemyndigheten i Stockholm har efter överenskommelse
med lokala skattemyndigheten utfärdat allmänna råd om bl. a. ekonomisk
rehabilitering. Dessa redovisas närmare på s. 12.

LU 1987/88:12

Pågående utredningsarbete m. m.

LU 1987/88:12

Företagsobeståndskommittén har i betänkandet (SOU 1979:91) Företags
obestånd-Samordning av statliga åtgärder lagt fram bl. a. förslag till nya
bestämmelser om skatteackord.

Kommittén har föreslagit en precisering av förutsättningarna för ackord.
Enligt förslaget skall ett ackordserbjudande kunna antas om det anses
fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett
exekutivt förfarande. I motiven sägs att det beträffande enskilda personer
kan finnas anledning att jämföra med utfallet inte bara i en eventuell konkurs
utan också genom införsel eller löneutmätning. Bakgrunden är att kommittén
tänkte sig att ackord skulle kunna komma i fråga också beträffande
enskilda personer. Det nuvarande särskilda villkoret om godkännande från
övriga borgenärer för underhandsackord föreslås få utgå. Det anses också vid
underhandsackord vara tillräckligt att jämförelse görs med utfallet vid ett
exekutivt förfarande. Det föreslås vidare att ett ackordsförslag får antas även
om det inte anses fördelaktigt på nyss angivet sätt, om det innebär att
regional- eller sysselsättningspolitiska intressen beaktas.

Kommitténs förslag har ännu ej lett till lagstiftning.

I sitt delbetänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m. m. föreslår skatteindrivningsutredningen
nya regler om det allmännas borgenärsfunktion vid
indrivning av skatter och avgifter. I betänkandet tas bl. a. upp frågan om
eftergift och ackord.

Utredningen anser att det finns ett behov av att kunna efterge skatte- och
avgiftsfordringar inom vidare ramar än för närvarande. Behovet föreligger
främst i fall där ett avstående ingår i en ekonomisk rehabilitering av en
gäldenär. Enligt utredningen är det då i regel fråga om fysiska personer - ofta
sådana som tidigare har drivit rörelse och därefter tagit eller avser att ta
anställning - utan möjlighet att klara sina ofta betydande skuldbördor.
Betalningsoförmågan kan ha samband med sjukdom eller hög ålder. I ett litet
antal sådana fall behövs eftergiftsmöjligheten som ett incitament för
gäldenären att t. ex. ta anställning, börja amortera en del av skulden,
undvika framtida restföringar etc. samt för att lätta på det psykiska trycket av
en hopplös skuldsituation. Ackord passar enligt utredningen inte särskilt väl
för detta slag av gäldenärer.

Mot bakgrund härav föreslår utredningen att det införs en möjlighet att
efterge skatte- och avgiftsfordringar vid sidan av ackordsinstitutet efter
mönster av avskrivningskungörelsen. Eftergift skall sålunda kunna medges,
helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed
jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obilligt att kräva
betalning. Det förutsätts att eftergiftsinstitutet kommer att tillämpas återhållsamt
av myndigheterna.

Beträffande förutsättningarna för ackord har utredningen utgått från de
inom finansdepartementet vilande förslagen till nya bestämmelser om
skatteackord som företagsobeståndskommittén lagt fram i det ovan nämnda
betänkandet (SOU 1979:91). Utredningen biträder företagsobeståndskommitténs
förslag att ett ackordserbjudande skall kunna antas om det anses
fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett

exekutivt förfarande. Enligt utredningen är förslaget en precisering av
nuvarande krav på att ackordsförslaget skall vara till fördel för det allmänna.
Däremot stöder utredningen inte förslaget om att det särskilda villkoret för
s. k. underhandsackord skall utgå. Även i fortsättningen bör enligt utredningen
krävas samtycke från samtliga berörda borgenärer för att ett sådant
ackordserbjudande skall kunna antas.

I betänkandet berör utredningen också det danska systemet med bestämmelser
om domstolsprövning för skuldsanering. Enligt utredningen föreligger
ur svensk synvinkel vissa nackdelar med ett sådant system. Dessa
nackdelar hänger samman med att Danmark har en splittrad organisation för
den exekutiva verksamheten - någon motsvarighet till de svenska kronofogdemyndigheterna
finns inte - och utredningen om gäldenärens ekonomi
enligt det danska systemet förebringas därför först i domstolen. En sådan
ordning leder, framhålls det, bl. a. till långa handläggningstider. En annan
invändning som utredningen riktar mot en ordning med domstolsprövning
för skuldsanering är att eftergiftsmöjligheten mister sin karaktär av instrument
i det aktiva indrivningsarbetet. Utredningen tar emellertid inte
ställning till frågan om en gäldenär genom konkurs bör kunna erhålla
befrielse från sina skulder, och utredningen vill heller inte utesluta att ett
skuldsaneringsinstitut, liknande det danska, kan vara en lämplig ordning för
svenskt vidkommande.

Skatteindrivningsutredningens betänkande remissbehandlas för närvarande.

I en departementspromemoria (Ds Ju 1983:5) Myndigheternas bevakning
av statens rätt har bl. a. lagts fram ett förslag till en rättsbevakningsförordning.
Förslaget innebär bl. a. att i princip alla myndigheter som lyder direkt
under regeringen skall få anta ackordsförslag och efterge fordringar utan
någon beloppsgräns. Promemorian har remissbehandlats. Därefter har
riksrevisionsverket gjort viss ytterligare utredning angående promemorieförslagets
konsekvenser från effektivitetssynpunkt. Förslaget är för närvarande
föremål för överväganden inom justitiedepartementet.

I en departementspromemoria (Ds A 1979:7) Betalningsinställelse och
rådrumsstöd m. m. anförs att ett nytt rättsinstitut bör skapas i syfte att lösa
konflikten mellan å ena sidan samhällsintresset av att under viss kortare tid
uppehålla driften av ett företag i ekonomiska svårigheter och å andra sidan
borgenärernas ekonomiska intresse. Mot den bakgrunden föreslås bl. a. en
lag om registrering av betalningsinställelse. Enligt förslaget skall en betalningsinställelse
gälla för näringsidkare och i princip ge samma skydd mot
säraktioner från borgenärer i form av utmätning och konkurs som ett
godmansförordnande enligt ackordslagen. Förslaget kopplas till två nya
stödformer som skall utgå under betalningsinställelsen, dels ett rådrumsstöd,
dels ett rekonstruktions- eller awecklingsstöd. Rådrumsstöd skall utgå om
det inte är uppenbart att företaget ändå kan uppehålla driften, och det skall
uppgå till 50 % av företagets lönekostnader inkl. sociala avgifter. Rekonstruktions-
och avvecklingsstöden skall vara anpassade till företagens behov i
det enskilda fallet.

Promemorians förslag har inte lett till någon lagstiftning.

Statens industriverk (SIND) har på uppdrag av regeringen genomfört en

LU 1987/88:12

undersökning av orsakerna till det ökande antalet konkurser under senare år.
I sin huvudrapport (SIND 1985:7) föreslår SIND flera olika åtgärder, bl. a.
att ett nytt rekonstruktionsförfarande utvecklas. Utredningen anser sig ha
fått belägg för att det finns ett behov av att komplettera konkurslagstiftningen
på ett sätt som gör att man ägnar mer tid åt att försöka lösa krissituationer
utan konkurs. Därigenom skulle de stora kapitalförluster som i dag uppstår i
företag i kris kunna minskas. Enligt SIND bör arbetet med att rekonstruera
företaget inte föregås av betalningsinställelse. För att klara av löpande
utbetalningar bör företaget i stället erhålla någon form av lån som temporärt
stöd. Syftet härmed skulle vara att skapa rådrum för rekonstruktionsåtgärder.

SIND:s förslag berördes i regeringens proposition (1986/87:90) om ny
konkurslag (s. 95 f.). Departementschefen framhöll i sammanhanget att
konkursförfarandet i sig ofta ger goda möjligheter till rekonstruktion av
företag som råkat på obestånd, men som på sikt är livskraftiga. Han erinrade
vidare om att de rekonstruktionsförfaranden som införts utomlands i
allmänhet inte hade kommit till någon större användning. Enligt departementschefen
var det emellertid inte uteslutet att det kunde finnas anledning
att överväga en liknande ordning för svensk del. Departementschefen
framhöll också att det fanns skäl som talade för att ackordslagen borde ses
över i syfte att göra ackordsförfarandet mer användbart. 1 propositionen
hänvisades till att SIND:s utredning övervägdes inom industridepartementet,
och även om något förslag till nytt rekonstruktionsförfarande inte lades
fram i samband med det då aktuella lagstiftningsärendet fanns det enligt
departementschefen skäl att senare återkomma till frågan.

Hösten 1986 godkände riksdagen ett av regeringen framlagt förslag till
principiella riktlinjer för en omorganisation av kronofogdemyndigheterna
(prop. 1986/87:52, LU 12, rskr. 103). Principbeslutet innebär bl. a. att en
kronofogdemyndighet bildas i varje län och att riksskatteverket får i uppgift
att leda verksamheten i exekutionsväsendet. I februari 1987 tillkallade
regeringen en kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till genomförande
av den nya organisationen för exekutionsväsendet m.m. Kommittén skall
enligt sina direktiv (dir. 1987:6) med utgångspunkt i övervägandena i
propositionen och de synpunkter riksdagen givit regeringen till känna lämna
förslag till den närmare utformningen av länskronofogdemyndigheternas
organisation och i övrigt lämna förslag till andra åtgärder som erfordras för
att genomföra organisationen.

Inom justitiedepartementet övervägs frågan om huruvida man lagstiftningsvägen
bör söka åstadkomma ett rekonstruktionsförfarande som bättre
än ackordslagen och konkurslagen kan tillgodose behovet av att sätta ett
företag som hamnat i en ekonomisk kris på fötter. Som ett led i detta
beredningsarbete kommer justitiedepartementet den 14 december 1987 att
hålla en hearing i ämnet.

LU 1987/88:12

Försöksverksamhet inom kontonämnden

LU 1987/88:12

Sommaren 1985 fick konsumentverket i uppdrag av regeringen att förbättra
konsumentskyddet på kreditområdet. Uppdraget resulterade i att särskilda
överenskommelser träffades under våren 1986 mellan företrädare för
kontokreditföretagens och handelns branschorganisationer och konsumentverket
om en förbättrad budget- och kreditrådgivning gentemot konsumenterna
och om etiska regler vid marknadsföringen. I regeringsuppdraget till
konsumentverket ingick också att söka åstadkomma ett samordnat och aktivt
bistånd till konsumenter med betalningsproblem. Förhandlingar rörande
denna fråga ledde till att Finansbolagens förening tog initiativ till bildandet
av en kontonämnd.

Kontonämnden, som inledde sin verksamhet den 1 februari 1987, är en
organisation som har tillskapats i syfte att hjälpa betalningssvaga konsumenter
att nedbringa sina låneskulder, i första hand krediter på kontokort,
genom av- eller nedskrivning av skulderna. Uppgörelserna tar sig formen av
underhandsackord. Bakom nämnden står kontokortsföretagen i Finansbolagens
förening, Föreningen för köpmannakonton och Svenska postorderföreningen.
Kontonämndens verksamhet bedrivs tills vidare på försök under en
period av 18 månader, räknat från den 1 februari 1987. Under försöksperioden
behandlas ärenden från fyra socialdistrikt i Stockholm samt från
Trollhättan. Organisationen består av en styrgrupp, en jurist som handläggare
och en kontaktperson per kontokreditföretag.

Styrgruppen består av sex personer, varav tre från Finansbolagens
förening, en från konsumentverket, en från bankinspektionen och en från
socialstyrelsen. KF, Svenska postorderföreningen och Föreningen för köpmannakonton
är företrädda genom en suppleant per organisation. Gruppens
uppgift är av rådgivande natur. Den skall även dra upp riktlinjer för
handläggningen samt löpande utvärdera nämndens verksamhet.

Följande kriterier har uppställts för vilka ärenden som skall kunna
föranleda ackord. Gäldenären skall ha disponibla inkomster som ligger nära
förbehållsbeloppet vid införsel eller utmätning och han skall sedan tidigare
vara känd för de sociala myndigheterna, kriminalvården eller kronofogdemyndigheten.
Vidare skall gäldenären enligt utlåtande från kronofogdemyndigheten
sakna utmätningsbara tillgångar. Gäldenären skall dessutom, för
att visa sin goda vilja, ha gjort försök att minska sina skulder genom
individuella avbetalningsplaner eller liknande. Sammanlagda skuldbeloppet
skall i regel uppgå till minst två basbelopp. Misstanke om kriminellt beteende
i samband med förvärv av kontokrediter får inte ha förekommit. Undantag
kan dock göras för sökande som dömts och avtjänat straff för brottet i fråga.

En uppgörelse skall alltid innehålla en förpliktelse för gäldenären att
erlägga någon del av betalningen kontant. De utfästelser som organisationernas
medlemsföretag gör att följa givna beslut har preciserats i avtal mellan
resp. bolag och Finansbolagens förening som administratör av verksamheten.
I förbindelsen från bolagets sida ingår att bolaget skall återkalla
eventuella inkassoärenden eller kronofogdeärenden mot gäldenären rörande
de aktuella fordringarna. Någon formell sanktion e. d. gentemot bolag
som spräcker ett ackord kan inte komma i fråga.

Ekonomisk rehabilitering och sanering vid
kronofogdemyndigheten i Stockholm

Kronofogdemyndigheten (KFM) i Stockholm har den 1 juli 1987 utfärdat
allmänna råd i fråga om ekonomisk rehabilitering och sanering. Innehållet i
dokumentet grundar sig på en lokal överenskommelse med lokala skattemyndigheten
i Stockholms län. Med termen ekonomisk rehabilitering avses
enligt råden de indrivningsfall där KFM träffar en skriftlig, noga preciserad,
överenskommelse med gäldenären vari den rena betalningsöverenskommelsen
- till skillnad mot vad som normalt gäller vid uppställande av avbetalningsplaner
- endast utgör ett av inslagen. Andra väsentliga inslag kan vara
att gäldenären slutar som egen företagare och tar anställning, att han inte blir
restförd för ytterligare skulder och att han sköter sina deklarationer liksom
att han anför besvär över åsätta skönstaxeringar. Vidare kan villkoret vara
att säkerhet ställs, att utmätning får ske, att restitutionsmedel får tas i
anspråk eller att gäldenärens framtida inkomst- och förmögenhetsförhållanden
inte ändras väsentligt. Gäldenären kan också åläggas att upprätta en
komplett förteckning över sina tillgångar och skulder. Enligt råden kan
endast fysisk person bli föremål för ekonomisk rehabilitering och endast i
undantagsfall skall en sådan uppgörelse träffas när en gäldenär fortsätter att
driva rörelse. I sistnämnda fall kan KFM ställa krav på att kvalificerad
bokföringshjälp och revisor anlitas och att KFM under en övergångsperiod
ges tillfälle till insyn i den skattskyldiges ekonomiska förhållanden.

Syftet med ekonomisk rehabilitering enligt råden är att återanpassa
gäldenären till skattesystemet. Rehabiliteringen förutsätter frivillighet från
gäldenärens sida. Genom uppgörelsen avstår KFM från att göra hela sin
fordran gällande. Detta kan ske genom att någon del av skulden skrivs av
eller att avbetalningsplan tills vidare medges med mindre belopp än som
skulle kunna tas ut genom införsel.

KFM:s insats skall vara sådan att den på ett avgörande sätt påverkar
gäldenärens vilja att träffa uppgörelse med KFM. Samtidigt måste den
”passiva indrivningen” balanseras av en insats från gäldenärens sida som i
ekonomiskt hänseende får bedömas som högst kännbar för denne. I princip
bör enligt råden krävas att han realiserar eller belånar sina och - om det är
rimligt - familjens tillgångar så att inget utmätningsbart övervärde återstår.

En rehabiliteringsuppgörelse skall vidare enligt råden på ett eller annat
sätt kunna bedömas vara till fördel för det allmänna. Bedömningen skall
göras med utgångspunkt från vad som hade kunnat erhållas genom ett
exekutivt förfarande. Enligt råden föreligger det hinder mot att besluta om
ekonomisk rehabilitering beträffande gäldenär som ägnat sig åt ekonomisk
brottslighet eller som undanskaffat tillgångar som inte senare kan tas i
anspråk för att tillgodose det allmänna. Rehabiliteringsuppgörelse får heller
inte träffas om andra borgenärer på ett avgörande sätt kan antas bli gynnade
genom uppgörelsen.

Om gäldenären inte håller sin del av uppgörelsen, om omständigheter
framkommer som ändrar grunden för uppgörelsen eller om gäldenärens
förhållanden ändras väsentligt, åligger det enligt råden KFM att pröva om
den aktiva indrivningen skall återupptas. Detta måste göras helt klart för

LU 1987/88:12

gäldenären. Denne bör också informeras om att KFM kommer att kontrollera
hans framtida inkomstförhållanden och eventuell rörelseverksamhet.
Uppgörelsen upphör att gälla senast i samband med preskription av den sista
i uppgörelsen ingående skatte- och avgiftsskulden.

Rehabiliteringsuppgörelser skall fortlöpande följas upp för kontroll av
gäldenärens inkomstförhållanden och verksamhet. Om det brister i något
avseende skall exekutiva åtgärder omedelbart vidtas.

I råden ges också exempel på hur en uppgörelse om ekonomisk rehabilitering
kan se ut.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om ekonomisk rehabilitering aktualiserades vid förra riksmötet med
anledning av riksdagens revisorers förslag (förs. 1986/87:7) om kronofogdemyndigheternas
utnyttjande av personalresurserna m. m. I sitt av riksdagen
godkända betänkande i ärendet (LU 1986/87:21, rskr. 231) anförde utskottet
att det är angeläget att de möjligheter som finns att förebygga en ökad
måltillströmning till kronofogdemyndigheterna och att eljest effektivisera
den exekutiva verksamheten tas till vara. Utskottet delade därför den
uppfattning som hade framförts av revisorerna att det är viktigt att
informationen till allmänheten om kronofogdemyndigheternas arbete förbättras
och att myndigheterna kan verka för en ekonomisk rehabilitering av
gäldenärer. Utskottet hänvisade också, beträffande frågan om en ökad
satsning på ekonomisk rehabilitering, till att skatteindrivningsutredningen i
sitt betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m. m. framhållit att en sådan
utveckling ligger helt i linje med det övergripande målet för indrivningsverksamheten.

Utskottet anförde vidare att genom den ändrade organisation för exekutionsväsendet
som avses komma till stånd den 1 juli 1988 (prop. 1986/87:52,
LU12) förutsättningarna torde öka för att man genom förebyggande åtgärder
i angivna avseenden skall kunna begränsa myndigheternas arbetsbelastning.
Utskottet underströk i sammanhanget att det inte enbart bör ankomma på
kronofogdemyndigheterna att bistå gäldenärer med svåra skuldförhållanden.
Också andra myndigheter, bl. a. konsumentverket, har härvidlag,
framhöll utskottet, en uppgift att fylla. Enligt utskottets mening borde det
ankomma på den organisationskommitté som skall lämna förslag till den
närmare utformningen av kronofogdemyndigheternas organisation (dir.
1987:6) att närmare överväga informationsfrågorna och spörsmålet om
kronofogdemyndigheternas insatser för ekonomisk rehabilitering av gäldenärerna.
Vad utskottet anförde gavs regeringen till känna.

Motionsmotiveringar

I motion 1985186:L224 (c) påtalas att följderna för en rörelseidkare av en
konkurs kan bli mycket olika beroende på i vilken form verksamheten har
drivits. Sålunda har ägarna i ett aktiebolag inte något personligt betalningsansvar
för bolagets förbindelser om de inte tecknat borgen eller liknande,
medan enskilda rörelseidkare har fullt ansvar för rörelsens skulder. Detta

LU 1987/88:12

medför, framhåller motionärerna, att en enskild rörelseidkare vid en
konkurs dels förlorar alla sina tillgångar, dels riskerar att få leva på
existensminimum resten av sitt liv eftersom betalningsansvaret för de skulder
som finns kvar efter konkursen kvarstår till skillnad från det aktiebolag som
försatts i konkurs och därefter upplösts.

Motionärerna påpekar också att vissa verksamheter inte anses böra drivas i
aktiebolagets form, exempelvis är det endast i undantagsfall som jordbruk
drivs i aktiebolag.

Motionärerna anför vidare att även om det bland dem som drabbas av
konkurs finns sådana som varit alltför optimistiska och mindre seriösa, det
finns många som med små resurser försökt att genom träget arbete och
sparsamhet bygga upp ett företag. Konkurs kan således, framhåller motionärerna,
drabba även sådana som följt exempelvis lantbruksnämndernas råd
eller annan rådgivning när det gäller ekonomi och expansion av verksamheten.
Konkurs kan också följa på oförutsedda förluster exempelvis till följd av
att ett annat företag försätts i konkurs.

I motionen ifrågasätts om skulderna från en konkurs för all framtid skall
förhindra en person att ha normal standard och normal ekonomi. Enligt
motionärerna torde det för fordringsägarna vara utan större betydelse om
fordringarna kvarstår efter konkursen eller ej eftersom en gäldenär kan ha
svårt att känna sig motiverad att skaffa sig inkomster utöver existensminimum
för att betala de gamla skulderna.

Med hänsyn till de olika följder en konkurs får för en företagare, beroende
på i vilken form han driver sin verksamhet och till behovet för dem som
sålunda drabbats av en konkurs att kunna bygga upp något nytt och skapa
goda och säkra förhållanden för sig själva och sina familjer, bör enligt
motionärerna konsekvenserna för en fysisk person efter en konkurs ses över.

Motionären i motion 1985/86. L251 (c) anför att statsmakternas strävan bör
vara att utforma regler och villkor så att småföretagsamheten främjas.
Sådana regler som kan utgöra hinder mot etablering av företag bör därför
undanröjas och/eller hindras. I anslutning härtill hävdar motionären att
konkurslagstiftningen är utformad så att den missgynnar egenföretagarna.
Som exempel pekar motionären på att en egenföretagare i samband med
konkurs kan bli personligt betalningsansvarig för skulder till betydande
belopp, drabbas av näringsförbud samt sakna rätt till förlustavdrag. För
aktiebolagens del däremot innebär en konkurs ett mycket begränsat
ägaransvar. Mot den bakgrunden anser motionären att konkurslagstiftningen,
liksom viss annan lagstiftning, bör ses över.

I motion 1986I87. L301 (s) betonas att det inte är ovanligt att människor
ådragit sig skulder som överstiger deras betalningsmöjligheter. Många
gånger tas konsumtionskrediter utan att det finns full insikt om vad den
egentliga kreditkostnaden innebär. Räntan vid konsumtionskrediter är drygt
20 % vilket gör att skulden fördubblas på några år. Det kan, framhåller
motionärerna, vara svårt för enskilda personer att klara av enbart räntekostnaden
och än svårare att göra avbetalningar i den storleken så att själva
skulden minskar. Situationen kan, anförs det, te sig så hopplös, att man
upplever det som meningslöst att över huvud taget tänka sig lönearbete,
eftersom man i framtiden inte ser någon möjlighet att kunna leva över

LU 1987/88:12

existensminimumnivå. Motionärerna anför vidare att det inte finns stora
möjligheter till hjälp med sanering av ekonomin. Avskrivning av fordran
torde sällan förekomma. Konkurs är inte heller någon lösning eftersom
skulderna finns kvar.

I motionen erinras om att det i Danmark har införts regler om s. k.
gäldsanering, vilket skapar möjligheter till avveckling av skulderna för den
gäldenär som kommit i ”hopplös skuld”. Beslut om gäldsanering medför att
gäldenärens samlade osäkra skulder bortfaller eller nedsätts till en sådan nivå
att han har en realistisk möjlighet att betala skulderna inom fem år. Enligt
motionärerna synes en sådan lagstiftning vara en möjlighet för enskilda
personer att sanera sin ekonomi och ta sig ur en hopplös situation, och det bör
därför utredas om inte också i vårt land sådana regler skulle kunna ge en
enklare och klarare hantering av skulder.

I motion 1986I87:L304 (m) framhålls att svensk lagstiftning inte innehåller
några regler om betalningsinställelse. Vidare påtalas att konkursutredningen
har konstaterat att det föreligger starkt behov av en utveckling av formerna
för företagsrekonstruktion. Motionären hänvisar till att konkursen används
såväl som generalexekution mot företag som kommit på obestånd som ett
medel för sund rekonstruktion av företag vilka på grund av tillfälliga
svårigheter icke kan fullgöra sina skyldigheter. Konkursen medför emellertid,
framhåller motionären, långtgående negativa effekter, såväl kommersiellt
som socialt.

I motionen påpekas vidare att det i utländska rättssystem finns reglerade
former för företagsrekonstruktion utan att konkurs inträffar. Dessa rekonstruktionsformer
vilar i allmänhet på en reglerad betalningsinställelse som
ger företaget en nödvändig tidsfrist för att refinansiera verksamheten och
som ger företaget vissa rättigheter efter rekonstruktionen gentemot dess
borgenärer. Förfarandet kan liknas vid en sammanflytning av betalningsinställelse
i svensk praxis och moratorium eller ackord i svensk lagstiftning och
praxis.

Enligt motionären bör, i syfte att utveckla en rekonstruktionsform under
betalningsinställelse, svensk konkurslagstiftning tillföras ett regelkomplex
som reglerar ett sådant förfarande.

I motion 1986187:L134 (fp) yrkande 6 ifrågasätts om de nuvarande
modellerna för gäldsavveckling är tillräckliga. Motionärerna anför att
visserligen kan konkurs i många fall vara nödvändig och den bästa lösningen
på en ekonomisk krissituation för ett företag, men den kan också medföra
onödiga förluster beträffande både real- och humankapital. Det ackordsförfarande
som lagstiftningen erbjuder som alternativ till konkurs för ekonomisk
sanering av företags skuldbörda är enligt motionärerna inte tillfredsställande
och ackord används alltför sällan.

I motionen erinras om att det utomlands finns flera andra varianter för
rekonstruktion av gäldenärens ekonomi. Enligt motionärerna föreligger det
ett uttalat behov av ett nytt rekonstruktionsförfarande för främst företag i
kris. Motionärerna understryker att ett sådant förfarande måste utformas så
att det kan få ett brett användningsområde, och regelsystemet måste vara
enkelt för att uppnå en praktisk och riktig tillämpning. Det är viktigt att
förfarandet omfattar hela borgenärsgruppen. För rekonstruktionen bör

LU1987/88:12

anlitas en kvalificerad administratör. Enligt motionärernas förslag bör
gäldssaneringen sedan göras i erforderlig omfattning och vid behov kunna
förbindas med villkor. Förfarandet bör stå under rimlig tillsyn. För övrigt bör
rekonstruktionen i princip ske på frivillig basis.

Betalningsinställelse och gäldsanering i dansk rätt
Betalningsinställelse

Regler om betalningsinställelse infördes i den danska konkurslagen år 1975.
Bakgrunden var att det ansågs föreligga ett behov av att ge företagen ökat
rådrum i ett ekonomiskt krisläge. Det förhållandet att en faktisk betalningsinställelse
inte medförde några rättsverkningar till skydd mot säraktioner
från borgenärernas sida och att inte heller någon fristdag - dvs. en tidpunkt
från vilken återvinningsfrister eller förmånsrätter kan beräknas - kunde
utlösas vid en sådan åtgärd hade till följd att företag i kris sällan fick tillfälle
att vidta rekonstruktionsåtgärder innan konkurs framtvingades. Reglerna
om betalningsinställelse motiverades således av att man ville skapa ett
regelsystem som skulle medverka till att en konkurs i ett ekonomiskt krisläge
kunde förhindras eller fördröjas, varigenom onödig värdeförstöring och
arbetslöshet skulle undvikas. Syftet med en betalningsinställelse skulle vara
att förstärka möjligheterna till förhandling inför en annars förestående
konkurs.

De sålunda införda reglerna utsattes för en viss kritik. Kritikerna menade
att regleringen gav alltför stort utrymme för missbruk från gäldenärernas sida
och borgenärerna ansågs i praktiken sakna inflytande över verksamheten
under betalningsinställelsen. Kritiken resulterade i att reglerna år 1984
kompletterades i syfte att stärka borgenärernas inflytande.

Den nu gällande regleringen innebär att en gäldenär som inte kan fullgöra
sina betalningar kan anmäla till rätten att han inställt sina betalningar.
Anmälan registreras och rätten skall förordna om tillsyn. Någon prövning av
skälen för betalningsinställelsen görs inte av rätten. Rättsverkningarna av en
betalningsinställelse är att konkurs och utmätning inte får beslutas inom viss
tid. Om en anmälan om betalningsinställelse gjorts räknas den tid inom
vilken en eventuell återvinningstalan i en framtida konkurs får ske från
anmälningsdagen. Under betalningsinställelsen behåller gäldenären sin
rådighet över egendomen. Den av rätten förordnade tillsynsmannen skall
emellertid följa verksamheten. Tillsynsmannen skall bistå gäldenären i
dennes strävanden att nå en frivillig uppgörelse med borgenärerna och, i
borgenärernas intresse, kontrollera verksamheten. Viktigare dispositioner
kräver tillsynsmannens samtycke och skall dessutom anmälas till borgenärerna.
Under betalningsinställelsen får sådana åtgärder vidtas som är en
förutsättning för den fortsatta driften. Sålunda kan tillsynsmannen godkänna
betalningar av fordringar som ändå skall betalas, exempelvis lönefordringar.
Vidare får gäld betalas när det är nödvändigt för driften, exempelvis
elektricitetsräkningar. Nya skulder som uppkommer under betalningsinställelsen
med samtycke från tillsynsmannen får förmånsrätt som massafordringar,
en förmånsrätt som dock gäller efter förmånsrätten för massafordringar

LU 1987/88:12

som kommer till efter konkursbeslutet. Huvudregeln är att tiden för en
betalningsinställelse kan löpa i tre månader, men den tiden kan förlängas av
rätten dock längst till ett år. Något offentliggörande av anmälan sker inte,
men borgenärerna skall underrättas om att en betalningsinställelse har
registrerats samt att tillsyn har anordnats. Vidare skall borgenärerna inom
tre veckor från beslutet kallas till ett sammanträde där såväl bakgrunden till
som syftet med betalningsinställelsen skall redovisas. Vid sammanträdet kan
de borgenärer som motsätter sig betalningsinställelsen hemställa att rätten
beslutar att den inte längre skall fortgå. Om betalningsinställelsen efter detta
sammanträde skall fortsätta åligger det härefter tillsynsmannen att hålla
borgenärerna underrättade om viktigare dispositioner. En försäljning av
verksamheten får således inte äga rum utan att borgenärerna underrättas.
Om borgenärerna anser sig inte kunna godta åtgärd som de underrättats om
skall tillsynsmannen kalla till sammanträde. Om samtycke inte erhålls vid
sammanträdet skall frågan hänskjutas till rätten.

Betalningsinställelse är ett frivilligt förfarande och gäldenären kan när som
helst återkalla sin ansökan. En sådan återkallelse skall resultera i att
betalningsinställelsen upphör.

Som nyss nämnts behåller gäldenären sin rådighet över egendomen under
betalningsinställelsen. Visserligen skall tillsynsmannen godkänna viktigare
dispositioner, men han kan inte hindra gäldenären från att förfoga över
egendomen. Tillsynsmannen kan däremot i ett sådant läge informera
borgenärerna och/eller rätten om gäldenärens dispositioner och detta kan i
sin tur resultera i att rätten avbryter förfarandet. I praktiken är således
gäldenärens rådighet i viss mån begränsad.

Kvalifikationskraven på en tillsynsman överensstämmer med dem som
gäller för konkursförvaltare. I normalfallet utses advokater. Samma jävsregler
gäller för tillsynsmän som för konkursförvaltare. En advokat som har haft
nära kontakt med gäldenärens verksamhet bör således inte förordnas. Som
regel utses den som gäldenären föreslår, men med hänsyn till att en
förutsättning för förfarandet är att borgenärerna har förtroende för tillsynsmannen
kan, om borgenärerna uttrycker misstroende mot den som gäldenären
föreslagit, rätten förordna någon annan. Tillsynsmannen utövar sin
tillsyn under skadeståndsansvar.

Betalningsinställelsen förhindrar som nämnts utmätning och konkurs. Om
en borgenär anser att gäldenären bör försättas i konkurs kan han vända sig till
rätten och hemställa att betalningsinställelsen skall upphöra. Rätten skall då
göra en bedömning av huruvida en fortsatt betalningsinställelse är motiverad.

Kostnaderna för betalningsinställelsen och tillsynen skall betalas av
gäldenären. Anmälningsavgiften hos rätten är 500 dkr. Om betalningsinställelsen
resulterar i konkurs får tillsynsmannens arvode förmånsrätt på samma
sätt som fordringar som uppkommer under betalningsinställelsen.

I fråga om förmånsrätt gäller för övrigt i Danmark att det offentligas
fordringar inte är förenade med förmånsrätt i konkurs. Inte heller finns
någon reglering av företagshypotek i dansk rätt.

Vid utskottets besök på det danska justitsministeriet, vid vilket även
företrädare från s0- og handelsretten i Köpenhamn deltog, upplystes bl. a. att

LU 1987/88:12

2 Riksdagen 1987188.8sami. Nr 13

antalet betalningsinställelser vid s0- og handelsretten hade varierat mellan
150 och 200 per år. I oktober 1987 hade 180 anmälningar om betalningsinställelse
registrerats. Vid samma tidpunkt hade 360 konkursansökningar anhängiggjorts.
Utvecklingen pekade på att såväl antalet konkurser som
antalet betalningsinställelser skulle öka. Erfarenheterna hade vidare visat att
omkring 50 % av alla betalningsinställelser resulterar i konkurs. I omkring
10 % av dessa fall har företagen fortsatt sin verksamhet, eventuellt efter
ackord. Resterande 40 % utgör ett mörkertal som till viss del kan förklaras
med att en betalningsinställelse förfaller efter tre månader om inte någon
ansökan om förlängning görs. En annan förklaring kan vara att man
genomfört ”en konkursbehandling utom rätta” och därigenom i praktiken
uppnått en gäldsanering. Ett sådant förfarande kan nämligen, uppgavs det,
leda till att man gör en avsevärd tidsvinst samt uppnår en högre utdelningsprocent
än i vanlig konkurs. Ytterligare en förklaring angavs vara att
utredningen under betalningsinställelsen visar att det inte finns några
tillgångar och att en konkurs således är meningslös. Vid utskottets besök hos
det danska advokatrådet påpekades att även om betalningsinställelsen slutar
med konkurs, kan borgenärernas rätt förbättras på grund av förfarandet. Så
kan exempelvis vara fallet om verksamheten under betalningsinställelsen
resulterar i en förmånlig försäljning av verksamheten. I andra fall kan
emellertid borgenärernas rätt försämras med hänsyn till att gäld som
uppkommer under betalningsinställelsen får förmånsrätt i konkursen. Effekten
kan således bli att det inte finns något kvar att dela ut till borgenärerna.

De erfarenheter som hittills gjorts i Danmark visar att vid betalningsinställelse
rekonstruktionsåtgärder sätts in i ett tidigare skede än som eljest blir
fallet. En konkursansökan kommer nämligen ofta in så sent-beroende på att
gäldenären i det längsta vill undvika en så drastisk åtgärd - att det inte längre
är möjligt att vidta någon rekonstruktion. En betalningsinställelse däremot
upplevs inte som så drastisk och av psykologiska skäl görs därför en sådan
anmälan i regel på ett tidigare stadium. Prognosen för en rekonstruktion av
företaget blir därigenom bättre. En annan betydelsefull faktor som också
medverkar till att anmälan vidtas i ett tidigare skede är att betalningsinställelse
inte som vid konkurs kräver insolvens. Det poängterades också att de
regler som förstärker borgenärernas inflytande har medverkat till att
borgenärerna är mer benägna att medverka till rekonstruktionsåtgärder.
Sedan reglerna om betalningsinställelse infördes har man även noterat att
reglerna om ackord har tillämpats i en betydligt ökad omfattning.

Från advokathåll framhölls också betydelsen av att borgenärerna som en
effekt av reglerna redan från början medverkar i rekonstruktionsarbetet.
Borgenärerna ställer sig i regel positiva till en betalningsinställelse under
förutsättning att den bedrivs under en förnuftig ledning. Det uppgavs dock
vara en nackdel att borgenärerna i många fall visar en förvånande brist på
intresse för verksamheten. Advokaterna påpekade också att det kan vara
förenat med svårigheter att driva en verksamhet under betalningsinställelsen.
Detta hänger samman med att verksamheten i princip måste finansieras
med kontanta medel. Å andra sidan kan det under betalningsinställelsen visa
sig att det finns finansiärer som är beredda att medverka till företagets
fortsatta verksamhet.

LU 1987/88:12

Betalningsinställelse beträffande småföretag uppgavs inte vara vanligt
förekommande. Erfarenheterna tydde snarast på att betalningsinställelse
förutsatte en viss storlek på verksamheten. Företrädarna för advokatkåren
tilläde härvid att förfarandet kunde bli kostsamt.

Utskottet upplystes slutligen om att den genomsnittliga längden av en
betalningsinställelse i praktiken uppgick till 5-7 månader. I normalfallet
förlängdes sålunda betalningsinställelsen en gång.

Gäldsanering

Den danska konkurslagen innehåller regler om gäldsanering. Bestämmelserna,
som gäller sedan år 1984, innebär att en person som saknar möjligheter
att betala sina skulder kan få dessa nedskrivna till en nivå som gör det möjligt
för honom att betala skulderna inom överskådlig tid. Endast fysiska personer
kan erhålla gäldsanering. Vidare krävs att sociala skäl skall tala för en sådan
sanering.

Det årliga antalet framställningar om gäldsanering är ca 4 000. Detta antal
är lägre än vad som förväntades då reglerna infördes. En gäldsanering
aktualiseras genom att gäldenären gör en framställning hos rätten. Rätten
skall pröva om gäldsanering skall ske. Bedömningen skall grundas inte bara
på gäldenärens uppgift om att han inte är i stånd att betala sina skulder utan
också på gäldenärens förhållanden och omständigheterna i övrigt. Omständigheter
som därvid särskilt skall beaktas är om gäldenären har ett
godtagbart intresse av gäldsanering, skuldernas ålder, omständigheterna
kring skuldernas uppkomst liksom gjorda betalningar samt gäldenärens
beteende.

Utgångspunkten för gäldsaneringen skall vara att gäldenärens samlade
skuldbörda skall sättas ned så mycket att han skall kunna betala resterande
del av skulden på fem år. Nedsättningsprocenten fastställs på grundval av en
avvägning mellan gäldenärens förväntade inkomster och utgifter under den
aktuella femårsperioden samt under hänsynstagande till att gäldenären och
hans familj skall kunna upprätthålla en skälig levnadsstandard. I praktiken
fastställs ett existensminimum och hur stora avbetalningar gäldenären
årligen bör göra. Ett beslut om gäldsanering skall omfatta alla gäldenärens
skulder med undantag av sådana som är förenade med panträtt. Om
gäldenären inte fullföljer betalningsplanen eller om han ådrar sig nya skulder
förfaller det kvarstående skuldbeloppet till omedelbar betalning.

Omkring 70 % av ansökningarna om gäldsanering avslås. En förhållandevis
liten grupp av sökande består av personer med en konkurs bakom sig.
Enligt vad som uppgavs beviljas dessa i allmänhet gäldsanering. Gäldsanering
begärs ofta av gäldenärer med stora studieskulder. Till en början var
domstolarna mycket restriktiva när det gällde gäldsanering på grund av
studieskulder. Reglerna om återbetalning av studieskulder har härefter
ändrats i särskild ordning. En annan grupp sökande är egenföretagare som
lagt ned sin verksamhet, men har kvar skulder från rörelsen. Personer som
driver rörelse medges i regel inte gäldsanering. Undantag gäller dock för
lantbrukare. Dessa kan erhålla gäldsanering även om de fortsätter att driva
sin verksamhet.

LU 1987/88:12

Vid bedömningen av om gäldsanering skall medges eller ej skall, som
nämnts, omständigheterna vid skuldens uppkomst liksom gjorda försök till
avbetalning beaktas. Om gäldenären av ”lättsinne” skaffat sig skulder och
låtit bli att betala dem, bör han inte komma i fråga för gäldsanering. Om
skuldbördan däremot uppkommit utan något sådant lättsinne kan däremot
gäldsanering medges. Från s0- og handelsretten uppgavs att denna bedömning
kan leda till svåra avvägningsfrågor. Med hänsyn till att reglerna inte får
leda till att den allmänna betalningsviljan försvagas blir det ofta fråga om en
restriktiv bedömning. Exempelvis godtas inte ansökningar från unga människor
som levt ett vidlyftigt liv på kredit. Inte heller medges som regel
gäldsanering när huvudparten av skuldbördan hänför sig till kontokortsskulder
eller när det är fråga om skulder till det allmänna vilka gäldenären
medvetet underlåtit att betala.

Vad gäller prognosen om gäldenärens framtida betalningsförmåga uppgavs
att praxis till en början blev mer restriktiv än vad som hade förutsatts vid
lagens tillkomst. Enligt s0- og handelsretten var det emellertid möjligt att
praxis var på väg att mjukas upp. Vid bedömningen skall storleken av
skuldbördan inte vara av avgörande betydelse, något som dock varit fallet i
hittillsvarande praxis. Avgörande skall i stället vara gäldenärens utsikter att
betala skulden. I det sammanhanget poängterades att i fråga om yngre
personer är prognosen om framtida intäkter som regel bättre och möjligheterna
för dem att erhålla gäldsanering därför sämre.

Från advokathåll uppgavs slutligen att reglerna om gäldsanering har en
processbesparande funktion. Vidare ansågs att reglernas karaktär av social
skyddslagstiftning har en positiv effekt. En nackdel med den nuvarande
regleringen var att beslut om gäldsanering inte förhindrade införsel.

Remissyttranden

På lagutskottets begäran har yttranden över motionerna L224 och L301
avgivits av riksskatteverket, hovrätten över Skåne och Blekinge, kronofogdemyndigheten
i Stockholm, Sveriges advokatsamfund, Svenska bankföreningen,
Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund,
Finansbolagens förening, Småföretagens riksorganisation, Föreningen Sveriges
kronofogdar, Sveriges domareförbund och Sveriges ackordscentral.
Remissinstansernas inställning kan kortfattat beskrivas på följande sätt.

Föreningen Sveriges kronofogdar och Sveriges domareförbund tillstyrker
att frågan om åtgärder för att sanera svårt skuldsatta gäldenärers ekonomi
blir föremål för utredning. Även riksskatteverket och Sveriges advokatsamfund
tillstyrker att frågan om gäldsanering blir föremål för utredning men
framhåller att en sådan utredning inte bör begränsas till gäldenärer som
försatts i konkurs. Advokatsamfundet anför vidare att vid en sådan utredning
bör också införandet av regler om betalningsinställelse beaktas.

Hovrätten för Skåne och Blekinge anser att utvecklingen av skatteindrivningsutredningens
förslag liksom resultatet av kontonämndens verksamhet
bör avvaktas innan en utredning av i motionerna aktualiserade frågor bör
tillsättas. Även Finansbolagens förening anför, utan att därmed avstyrka
bifall till motion L301, att det kan ligga ett värde i att avvakta utvärderingen

LU 1987/88:12

av försöksverksamheten inom kontonämnden. Föreningen avstyrker motion
L224 men framhåller att det kan finnas skäl att se över förhållandena för
speciella grupper av företagare, t. ex. jordbrukare.

Småföretagens riksorganisation avstyrker motion L301 men tillstyrker,
som yrkas i motion L224, att konsekvenserna av de regler som gäller när en
småföretagare går i konkurs ses över. Kronofogdemyndigheten i Stockholm
anser inte att ett skuldsaneringsinstitut efter dansk förebild är en lämplig
lösning i Sverige. Kronofogdemyndigheten ställer sig också tveksam till
förslaget i motion L224 att skuldsaneringsfrågor skall övervägas i samband
med konkurslagstiftningen med hänsyn till att motionärernas förslag snarast
torde beröra lagstiftning för preskription, preklusion och ackord.

Svenska bankföreningen och Sveriges föreningsbankers förbund avstyrker
motionerna. Motionerna avstyrks även av Svenska sparbanksföreningen som
dock anför att de problem som tas upp i motion L224 bör bli föremål för
utredning. Också Ackordscentralen avstyrker motionerna men vill inte
utesluta att någon form av gäldsanering i ömmande fall kan anses berättigad.

En sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga till betänkandet.

Konkursgäldenärs talerätt
Gällande ordning

Ett beslut om konkurs innebär som tidigare nämnts att gäldenärens
handlingsfrihet inskränks i olika avseenden. Hans ekonomiska rörelsefrihet
begränsas på det sättet att han inte får råda över den egendom som tillhör
konkursboet och inte heller får åta sig förbindelser som kan göras gällande i
konkursen. Rättshandlingar som gäldenären företar efter konkursen blir
gällande mot konkursboet endast om medkontrahenten under vissa närmare
angivna förutsättningar varit i god tro.

Till ett konkursbo räknas sådan egendom som tillhörde gäldenären då han
försattes i konkurs eller som tillfaller honom under konkursen och som är
sådan att den kan utmätas. Gäldenären äger dock behålla arbetsinkomster i
den mån de efter skatteavdrag inte uppenbart överstiger vad som behövs för
hans eller hans familjs underhåll. Vidare har gäldenären rätt att av
konkursboet få ut vissa nödiga lösören och underhåll.

Rådigheten över konkursboet tillkommer efter konkursbeslutet förvaltaren
enligt reglerna om konkursförvaltning. Denne skall realisera boets
tillgångar och dela ut influtna medel till borgenärerna. Det åligger förvaltaren
att ta till vara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla
de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet.
Gäldenären saknar emellertid inte helt inflytande på konkursförvaltningen.
Sålunda skall förvaltaren i viktigare frågor höra gäldenären om så lämpligen
kan ske och i vissa andra frågor har gäldenären ett avgörande inflytande.
Exempelvis får, om gäldenären överklagat konkursbeslutet, försäljning av
boets egendom i princip inte ske förrän besvären prövats. I regel är inte heller
försäljning tillåten om gäldenären inkommer med ackordsförslag och
försäljningen skulle vara oförenlig med detta. Gäldenären har vidare tillagts
befogenhet att föra talan i vissa särskilda frågor, exempelvis som att

LU 1987/88:12

framställa anmärkning mot bevakad fordran eller klaga på beslut om
konkursarvode.

Som huvudregel för konkursförvaltningen gäller att förvaltaren skall
försälja egendomen så snart det lämpligen kan ske. Om gäldenären har drivit
rörelse har dock förvaltaren vissa möjligheter att fortsätta rörelsen för
konkursboets räkning om det är ändamålsenligt.

I fråga om fast egendom kan förvaltaren begära exekutiv försäljning enligt
utsökningsbalkens regler om exekutiv försäljning av fast egendom. Egendomen
får också säljas på annat sätt om förvaltaren anser att det är
fördelaktigare för boet. Försäljning av lös egendom som inte sker genom
fortsättande av gäldenärens rörelse skall ske på auktion eller på annat sätt
efter vad förvaltaren anser vara mest fördelaktigt för boet. Tillvägagångssättet
vid försäljning av lös egendom är i viss mån beroende av om borgenär har
särskild förmånsrätt i egendomen eller ej. För vissa slag av lös egendom
gäller särskilda regler. Något samtycke från gäldenären till försäljningsåtgärder
krävs inte.

Någon rätt för gäldenären att i annan ordning än genom klander av
förvaltarens slutredovisning för sin förvaltning överklaga förvaltarens försäljning
av konkursboets egendom finns inte enligt reglerna i konkurslagstiftningen.
Högsta domstolen (HD) har i ett år 1987 avgjort ärende (NJA 1987
s. 13) bl. a. funnit att en konkursgäldenär inte är behörig att föra talan mot
exekutiv auktion avseende konkursboet tillhörig fast egendom. I avgörandet
konstaterar HD att det av utsökningsbalkens regler följer att en fastighetsägare
som anser att hans fastighet vid en exekutiv auktion sålts till ett för lågt
pris äger rätt att överklaga försäljningen (18 kap. 2 § 1 st.). Enligt HD är
emellertid talerätten för en fastighetsägare som är i konkurs att bedöma
enligt reglerna om konkursförvaltningen och konkursgäldenärens rådighet
över sin egendom. HD uttalar vidare att en fysisk person i konkurs har ett
självklart intresse av att avyttringen av konkursboets egendom inbringar så
mycket som möjligt, eftersom de skulder som inte blir betalda kvarstår efter
konkursen. HD erinrar dock om att gäldenärens intresse därvidlag tillgodoses
genom förvaltarens allmänna skyldighet att verka för en förmånlig
avveckling av boet. HD anför också att vid exekutiv auktion avseende i boet
ingående fast egendom kronofogdemyndigheten normalt inte får godta ett
inrop, om det är sannolikt att avsevärt högre köpeskilling kan uppnås. Om
förvaltaren anser att ett inrop ej borde ha godtagits på grund härav
ankommer det enligt HD på honom att i borgenärernas och gäldenärens
intresse överklaga auktionen.

Motionsmotivering

I motion 1986/87:L302 (m, fp) understryks att gäldenären vid en personlig
konkurs har ett direkt ekonomiskt intresse av att högsta möjliga pris uppnås
vid försäljning av boets tillgångar. Om dessa skulle komma att avyttras till ett
alltför lågt pris beroende på bristfällig handläggning av konkursen, är det av
stort intresse för konkursgäldenären att kunna påtala felaktigheten och få en
förnyad försäljning till stånd. Visserligen sammanfaller enligt motionärerna
ofta gäldenärens intresse med borgenärsintresset, och rättelse kan då ske

LU 1987/88:12

genom talan av borgenär men det finns ingen anledning att helt utlämna
gäldenären åt de lämplighetsöverväganden som borgenärerna kan komma
att göra. Enligt motionärerna kan exempelvis en borgenär på exekutiv
auktion ha ropat in en fastighet till ett lågt pris beroende på att kungörelseförfarandet
varit bristfälligt, och i gäldenärens kvarstående betalningsansvar
kan han rentav se en möjlighet att delvis få dubbelt betalt för sin fordran.
Även i andra sammanhang kan det finnas skäl för en borgenär att förhålla sig
passiv då gäldenärsintresset inte tillgodosetts.

Mot denna bakgrund bör enligt motionärerna en gäldenär i personlig
konkurs tillerkännas rätt att föra talan mot beslut som är av vikt för hans
eventuella kvarstående betalningsansvar efter konkursen.

Motionärerna tar också upp frågan om gäldenärens besvärsrätt vid
exekutiv försäljning av fast egendom skall bedömas från konkursrättsliga
utgångspunkter eller med stöd av utsökningsbalkens bestämmelser. Enligt
motionärerna talar starka skäl för att utsökningsbalkens regler skall tillämpas.
Motionärerna hänvisar i sin motivering till att HD vägrat prövningstillstånd
i ett ärende där hovrätten förvägrat en fastighetsägare i konkurs
talerätt.

De närmare omständigheterna i avgörandet beskrivs i motionen på
följande sätt. Den aktuella fastigheten var bebyggd med en f. d. tegelbruksbyggnad
i fyra våningsplan och en mindre verkstadsbyggnad. Taxeringsvärdet
för fastigheten uppgick till 132 000 kr. Vid en värdering, som gjordes av
lantmäteriet, upptogs emellertid värdet till endast 20 000 kr. I den kungörelse
som kronofogdemyndigheten utfärdade inför försäljningen angavs såväl
taxeringsvärdet som det av lantmäteriet beräknade ”marknadsvärdet”.
Fastigheten ropades in av ett företag i elbranschen för 95 000 kr. för att
användas som lagerlokal. I sin besvärstalan mot försäljningen gjorde enligt
motionen köpmannen gällande att det av lantmäteriet beräknade värdet var
grovt felaktigt och att detta medförde att försäljningen skedde till ett alltför
lågt pris. Försäljningen skulle därför hävas och fastigheten på nytt bjudas ut
till exekutiv försäljning.

Med utgångspunkt i detta avgörande anser motionärerna att för den
händelse en konkursgäldenär inte generellt skulle medges talerätt i viktigare
frågor, talerätt åtminstone bör tillerkännas gäldenären i situationer, som den
nyss beskrivna. Motionärerna anser att besvärsreglerna i utsökningsbalken
bör ändras i enlighet härmed.

Utskottet

När en fysisk eller juridisk person inte kan betala sina skulder anvisas i
lagstiftningen två former för reglering av skuldförhållandena, nämligen
konkurs och ackord. Konkurs innebär att gäldenärens samlade tillgångar tas i
anspråk för betalning av borgenärernas fordringar. I den mån konkursen inte

LU 1987/88:12

leder till att samtliga borgenärer får full betalning kvarstår deras fordringar
på gäldenären sedan konkursen avslutats. I fråga om vissa företagsformer,
t. ex. aktiebolag och ekonomiska föreningar, medför emellertid konkurs att
företaget upplöses eller likvideras och borgenärerna kan därmed förlora
möjligheten att göra sina kvarstående fordringar gällande. Ackord innebär
att gäldenärens skulder sätts ned till ett visst procenttal av det ursprungliga
beloppet.

Vid sidan av konkurs- och ackordsreglerna finns det som närmare framgår
av redogörelsen ovan (s. 6 f.) särskilda bestämmelser som medger att
skattefordringar och andra offentligrättsliga fordringar efterges eller avskrivs.
Därjämte har i praxis utvecklats flera olika former för ackord och
annan sanering av en gäldenärs skuldförhållanden samt för rekonstruktion av
företag i ekonomisk kris. För företag i krissituationer har också utvecklats
olika former av ekonomiskt stöd från staten.

I motion L224 (c) framhålls att en enskild näringsidkare efter en konkurs
alltjämt är betalningsansvarig för skulder som inte betalats, till skillnad från
vad som skulle varit fallet om han drivit verksamheten i aktiebolagsform.
Motionärerna understryker att även seriösa näringsidkare av olika skäl kan
drabbas av konkurs och anser att konsekvenserna för enskilda näringsidkare
som försatts i konkurs bör ses över i syfte att situationen för svårt
betalningstyngda gäldenärer skall underlättas.

Även i motion L251 (c) påtalas att en konkurs kan få olika följder
beroende på i vilken verksamhetsform en företagare har bedrivit sin rörelse.

I motion L301 (s) betonas att det inte är ovanligt att enskilda personer har
ådragit sig skulder - exempelvis konsumtionskrediter - utan insikt om den
egentliga kreditkostnaden och i en sådan storleksordning att de helt saknar
betalningsmöjlighet. Enligt motionärerna bör det utredas om inte ett
skuldsaneringsinstitut skulle kunna vara en lösning av problemet.

I motion L304 (m) påtalas att konkursinstitutet används inte bara för
generalexekution beträffande företag som kommit på obestånd utan också
för rekonstruktion av företag som på grund av tillfälliga svårigheter inte
kunnat fullgöra sina skyldigheter. Motionären framhåller att en konkurs
medför negativa konsekvenser, både kommersiellt och socialt, och att det
därför finns ett behov av att utveckla en ny rekonstruktionsform under
betalningsinställelse med syfte att ge ett företag på obestånd erforderligt
rådrum för att rätta till sin ekonomiska situation.

Även i motion L134 (fp) anförs att det finns behov av att utveckla ett nytt
rekonstruktionsförfarande för företag i kris (yrkande 6).

Vad först gäller det i motionerna L304 och L134 upptagna spörsmålet vill
utskottet erinra om att nuvarande lastiftning i huvudsak endast anvisar
konkurs och ackord som alternativ för rekonstruktion av krisdrabbade
företag. Även om konkursreglerna ger utrymme för att olika åtgärder vidtas i
syfte att verksamheten i det konkursdrabbade företaget skall kunna förbättras
är avsikten med dem främst att företaget skall upplösas och tillgångarna
användas för betalning av företagets skulder. Som framhålls i motion L304
utnyttjas dock konkursförfarandet ofta för rekonstruktion av företag som
befinner sig i ekonomisk kris. Orsakerna till denna utveckling är flera. Bl. a.
har ackordsreglerna inte fått den praktiska betydelse som varit avsedd.

LU 1987/88:12

Enligt utskottets mening ger själva konkursförfarandet i sig ofta goda
möjligheter till rekonstruktion av företag som är på obestånd men som på sikt
kan vara livskraftiga. Konkurs som instrument för företagsrekonstruktioner
innebär emellertid vissa nackdelar. För ett företag i kris är konkurs ofta en
sista utväg som tillgrips då andra åtgärder inte visat sig kunna lösa
problemen. Den ekonomiska obalansen i företaget kan då ha förvärrats och
möjligheterna till en rekonstruktion kan därför vara begränsade eller
obefintliga. En annan nackdel är att konkurs regelmässigt innebär värdeförstöring
samt kan leda till sysselsättningsproblem och svårigheter för underleverantörer
och legotillverkare. Till bilden hör också att det kan vara svårt för
ett konkursdrabbat företag att fortsätta sin verksamhet eftersom möjligheterna
att få erforderliga krediter från banker och leverantörer är små. Mot
denna bakgrund finns det enligt utskottets mening anledning att närmare
överväga om man inte lagstiftningsvägen kan införa en ordning som medger
att företag i kris får rådrum för att lösa sina problem. Rekonstruktionsförsök
skulle därmed kunna påbörjas på ett tidigt stadium och utsikterna till en
ändamålsenlig återuppbyggnad av livskraftiga företag kunna öka. Att det
finns anledning att pröva alternativ till konkursförfarandet belyses av att i
bl. a. Danmark och Norge beslutats om konkurslagar som inrymmer
särskilda rekonstruktionsförfaranden. De danska reglerna som närmare
redovisats ovan (s. 16 f.) innebär att ett krisdrabbat företag kan få en viss
tidsfrist för att komma över svårigheterna innan konkurs beslutas. Enligt vad
som upplystes vid ett av utskottet nyligen företaget studiebesök i Danmark är
erfarenheterna från tillämpningen av de nya reglerna positiva. I Sverige har
behovet av nya former för rekonstruktion av företag belysts i en rapport
(SIND 1985:7) från statens industriverk.

Det anförda leder utskottet till samma uppfattning som motionärerna,
nämligen att frågan om nya former för rekonstruktion av företag bör bli
föremål för översyn. Utskottet anser sig på det underlag som finns i ärendet
inte kunna ta ställning till om ett nytt rekonstruktionsförfarande bör införas
och hur det i så fall bör utformas. Spörsmålet bör därför bli föremål för en
allsidig och förutsättningslös översyn.

Vid en sådan översyn bör också den näraliggande frågan om sanering av
fysiska personers skulder övervägas. Som framhålls i motionerna L224 och
L301 kan både företagare och privatpersoner ådra sig skulder som de
realistiskt sett inte någonsin kan betala. En enskild näringsidkare kan - hur
seriöst än rörelsen bedrivits - av olika omständigheter som inte kan läggas
honom till last bli tvungen att upphöra med sin verksamhet eller bli försatt i
konkurs. I båda fallen kan hans betalningsskyldighet gentemot borgenärerna
kvarstå. Är skulderna från rörelsen stora försätts han i en situation där hans
framtida inkomster utöver existensminimum går åt till att betala borgenärerna.
På motsvarande sätt kan andra seriösa och ansvarskännande fysiska
personer av olika skäl hamna i en hopplös skuldsituation. Det ligger i sakens
natur att en person som ådragit sig så stora skulder att han rimligen inte kan
betala dem är föga motiverad att genom eget arbete skaffa sig inkomster och
att han allmänt sett befinner sig i en svår social situation. Av hänsyn till både
gäldenären och hans familj finns det enligt utskottets mening skäl för att han i
ömmande fall bör kunna få till stånd en sanering av skuldförhållandena. För

LU 1987/88:12

borgenärerna torde i allmänhet en skuldsanering sakna praktisk betydelse
eftersom de inte kan räkna med att någonsin få full betalning. Utvecklingen
visar också att det finns behov av en möjlighet till skuldsanering. Sålunda har
Finansbolagens förening inlett en försöksverksamhet med ackordsuppgörelser
beträffande privatpersoners kontokortsskulder och kronofogdemyndigheterna
ägnar sig i ökande omfattning åt ekonomisk rehabilitering av
gäldenärer. Betydelsen av en ökad satsning på sådan rehabilitering från
kronofogdemyndigheternas sida har i annat sammanhang understrukits av
utskottet (se LU 1986/87:21). Det finns även anledning att påpeka att i den
nya danska konkurslagen införts ett av sociala skäl betingat gäldsaneringsinstitut.
Enligt vad utskottet inhämtade vid sitt studiebesök i Danmark är
erfarenheterna från tillämpningen av de nya bestämmelserna goda.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att tiden nu är mogen för att
spörsmålet om införandet i Sverige av en möjlighet till skuldsanering blir
föremål för en samlad bedömning. Inte heller i denna fråga anser sig
utskottet böra ta ställning till hur förfarandet närmare skall utformas. En
viktig utgångspunkt måste dock vara att regler om skuldsanering inte får leda
till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Endast då starka
skäl talar för det bör en gäldenär få lättnad i skuldbördan. Utskottet vill också
understryka att en sanering bör omfatta gäldenärens alla skulder och att den
bör kunna komma till stånd oavsett om glädenären varit försatt i konkurs
eller ej.

I motion L302 (m, fp) anförs att en konkursgäldenär bör tillerkännas
talerätt i fråga om sådana beslut som är av betydelse för hans fortsatta
betalningsansvar. Åtminstone bör enligt motionärerna en konkursgäldenär
ges rätt att överklaga en exekutiv försäljning av fast egendom. För att visa att
ett sådant behov föreligger åberopar motionärerna bl. a. ett hovrättsavgörande
enligt vilket i ett konkursbo ingående fast egendom hade sålts till ett
pris som betydligt understigit det verkliga värdet och där hovrätten vägrade
en konkursgäldenär besvärsrätt.

Utskottet erinrar om att ett beslut om konkurs medför att konkursgäldenären
förlorar rådigheten över konkursboets egendom. Rådigheten tillkommer
i stället konkursförvaltaren. Denne skall realisera boets tillgångar och
fördela influtna medel mellan borgenärerna. Någon rätt för gäldenären att-i
annan ordning än genom klander av förvaltarens slutredovisning - överklaga
förvaltarens försäljningsåtgärder finns inte enligt reglerna i konkurslagen.
Högsta domstolen har också i ett år 1987 avgjort ärende (NJA 1987 s. 13)
funnit att en konkursgäldenär inte heller är behörig att föra talan mot en
exekutiv försäljning avseende konkursboet tillhörig egendom enligt utsökningsbalkens
besvärsregler.

Den av motionärerna aktualiserade frågan har visst samband med det ovan
behandlade spörsmålet om skuldsanering. Om egendom i en konkurs säljs till
underpris och borgenärerna inte erhåller full betalning kan nämligen
gäldenärens skuldbörda efter konkursen bli onödigt stor. Att gäldenären i ett
sådant fall inte har rätt att föra talan vid domstol i fråga om försäljningen kan
enligt utskottets mening stå i mindre god samklang med det allmänna
rättsmedvetandet. Utan att ta ställning i sak till frågan om konkursgäldenärers
talerätt anser utskottet att spörsmålet lämpligen bör övervägas i

LU 1987/88:12

samband med den av utskottet ovan förordade utredningen.

Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna L224, L251,
L301, L302, L304 och L134 yrkande 6 bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionerna 1985/86:L224, 1985/
86:L251, 1986/87:L301, 1986/87:L302, 1986/87:L304 och 1986/
87:L134 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Stockholm den 26 november 1987

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Stig Gustafsson
(s), Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s),
Bengt Harding Olson (fp), Marianne Karlsson (c), Berit Löfstedt (s), Ewa
Hedkvist Petersen (s), Hans Rosengren (s), Kjell-Arne Welin (fp), Eva
Rydén (c), Håkan Stjernlöf (m) och Krister Andersson (s).

LU 1987/88:12

Remissyttranden över motionerna 1985/86:L224 och
1986/87:L301

Remissyttranden över motionerna 1985/86:L224 och 1986/87:L301 har
inhämtats från riksskatteverket, hovrätten över Skåne och Blekinge, kronofogdemyndigheten
i Stockholm, Sveriges advokatsamfund, Svenska bankföreningen,
Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund,
Finansbolagens förening, Småföretagens riksorganisation, Föreningen
Sveriges kronofogdar, Sveriges domareförbund och Sveriges ackordscentral.
Föreningen Sveriges kronofogdar har till sitt yttrande fogat dels
ett särskilt yttrande, dels lokalavdelningarnas underremisser.

Riksskatteverket

Riksskatteverket (RSV) lämnar i detta yttrande sin principiella syn på
förslaget.

RSV är centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. Det är
främst kronofogdemyndigheterna som i sin verksamhet kommer i nära
kontakt med den problematik som en konkurs för med sig både för
gäldenären om denne är en fysisk person och för borgenärerna. Kronofogdemyndigheterna
får erfarenheter i egenskap av dels konkurssökande borgenär,
dels verkställande myndighet enligt utsökningsbalken och dels tillsynsmyndighet
i konkurs.

RSV delar motionärernas uppfattning att enskilda näringsidkare ibland
drabbas mycket hårt på grund av en konkurs. Staten är som borgenär
konkurssökande i ungefär 50 % av antalet konkurser. I de fall det allmänna
inte erhåller utdelning i konkursen kvarstår skatte- eller avgiftsskulden även
sedan konkursen avskrivits. Emellertid vidtar som regel staten inte några
aktiva indrivningsåtgärder gentemot en gäldenär som varit försatt i konkurs.
Bevakning sker endast regelmässigt mot återbetalningar från det allmänna.
Härvid tillämpas bestämmelserna i lagen (1985:146) om avräkning vid
återbetalning av skatter och avgifter eller särskilda avräkningsbestämmelser i
den aktuella medelslagsförfattningen. Skatte- och avgiftsskulden preskriberas
också förhållandevis kort tid efter konkursen. Enligt RSV:s uppfattning
torde därför en skatteskuld inte upplevas som ett särskilt allvarligt hot i det
sammanhang som motionen avser.

RSV vill ändock framhålla det angelägna i att situationer då ovanligt stora
skuldbördor uppstår blir uppmärksammade. Detta är en förutsättning för att
myndigheterna skall kunna ägna sig åt en förebyggande verksamhet. Som
framgår av bifogade dokument om inriktning av kronofogdemyndigheternas
totala verksamhet har RSV slagit fast att kronofogdemyndigheterna, vid
sidan av den operativa verksamhet som skall bedrivas enligt utsökningsbalken,
också skall bedriva förebyggande verksamhet.

Problematiken med fysiska personers ibland alltför stora skuldbördor bör
enligt RSV:s mening inte isoleras till de personer som försatts i konkurs. Med
den avveckling i ordnade former och under ledning av en konkursförvaltare
som konkursen ändock innebär, kan denna situation i stället vara till fördel

LU 1987/88:12

Bilaga

även för gäldenären. Konkurslagens regler berör heller inte gäldenärens
situation efter avslutad konkurs. RSV anser därför att de frågor som
aktualiseras i motionen bör få sin lösning i annat sammanhang som också
innefattar gäldenärer, vilka av olika anledningar inte blir försatta i konkurs.
Verket får härvid hänvisa till vad som anförs i det följande.

Motion 1986/87:L301 om införande av institutet gäldsanering berör samma
problematik som har behandlats i det föregående, men i ett vidare
perspektiv. I denna fråga får verket anföra följande.

Svensk rätt känner inte något institut liknande det i motionen föreslagna
om gäldsanering, som innebär att ett organ fristående från gäldenären och
borgenärerna får besluta om fordringars fortbestånd. Bestämmelserna om
ackord och eftergift, som ligger närmast till för en jämförelse, förutsätter
nämligen medverkan från borgenärerna. Ackord definieras som en ekonomisk
uppgörelse mellan en gäldenär som är på obestånd och hans borgenärer.
Underhandsackord ingås frivilligt och kräver samtycke av alla berörda
borgenärer medan offentligt ackord eller tvångsackord kan genomföras
under medverkan av en majoritet av borgenärerna. Eftergift innebär att en
borgenär helt eller delvis avstår från (efterger) sin fordran mot gäldenären
utan att det förutsätts att övriga borgenärer gör detsamma.

Vad gäller det allmännas fordringar kan ackord tillämpas enligt de
generella bestämmelser som finns härom men också enligt särskilda bestämmelser
i uppbördslagen (1953:272), förordningen (1965:852) om ackord och
avskrivning rörande vissa skatter, bötesverkställighetslagen (1979:189) och
avskrivningskungörelsen (1965:921).

Skatter och avgifter kan i allmänhet inte efterges i annan form än genom
ackord. För vissa medelsslag finns dock bestämmelser om nedsättning eller
befrielse gällande bl. a. mervärdeskatt, punktskatt, vägtrafikskatt och arbetsgivaravgift.
De tillämpas emellertid i regel i samband med beskattningsverksamheten
så att skatten från början fastställs till ett lägre belopp än vad
eljest skulle varit fallet. Befrielse från fastställda fordringar kan dock medges
dödsbo för kvarstående eller tillkommande skatt, beträffande arvs- eller
gåvoskatt, böter samt sådana fordringar som omfattas av avskrivningskungörelsen.
Regeringen kan av nåd efterge eller sätta ned böter och vitén samt
särskild rättsverkan vilka fordringar också kan efterges av kronofogdemyndighet
sedan indrivning har begärts.

Reglerna om eftergift i avskrivningskungörelsen är enligt RSV:s mening av
störst intresse i detta sammanhang. De grundar sig på ett bemyndigande av
riksdagen, som också innebär att regeringen får efterge fordringar som
omfattas av kungörelsen utan någon beloppsbegränsning (statsutskottets
utlåtande 1965:180, rskr. 429).

Vad gäller enskilda fordringar kommer givetvis de allmänna bestämmelserna
om ackord till användning. I övrigt torde gäldenären vara helt
beroende av borgenärens goda vilja att eventuellt efterge sin fordran.

Beträffande en stor grupp av enskilda fordringar pågår dock försöksverksamhet
som är av särskilt intresse i detta sammanhang. Det gäller s. k.
kontoskulder. Konsumentverket har nämligen träffat överenskommelse
med Finansbolagens förening om en s.k. kontonämnd, som skall kunna
meddela för föreningens medlemsföretag bindande beslut om att kontokre -

LU 1987/88:12

Bilaga

ditfordringar skall sättas ned eller falla bort helt (konsumentverkets skrivelse
till regeringen 1986-12-18, dnr 85 K 1970).

Diskussion pågår också om studieskulder. Frågor som aktualiseras härvid
borde emellertid kunna få sin lösning i samband med att studiemedelssystemet
reformeras. Studiemedelskommittén kommer i sitt nästa betänkande
enligt uppgift inte att föreslå någon direkt lättnad vid återbetalningen utan
snarare skärpta regler. En förklaring härtill kan måhända vara att i dessa fall
saknas ofta de sociala skäl som måste uppställas som en förutsättning för
eftergift eller sanering i annan form. En förenkling av befintliga avskrivningsregler
för studiemedel enligt såväl det gamla som det nya systemet väntas
emellertid.

Skatteindrivningsutredningen (SIU) föreslår däremot i sitt betänkande
SOU 1987:10 Indrivningslag m.m. att skatter och avgifter skall kunna
efterges inte bara som för närvarande genom ackord utan också i förenklad
form av sociala skäl. Till grund för förslaget ligger vidlyftiga överväganden
som bl. a. har innefattat studium av de danska bestämmelserna om skuldsanering
som motionärerna anknyter till. RSV får därför hänvisa till vad SIU
har anfört härom i betänkandet på s. 397-401 och vidare i sina överväganden
på s. 402 ff. I betänkandet finns också en fyllig redogörelse för de
näraliggande frågorna om ackord och eftergift i olika former.

SIU anför också som sin mening att det i dagens läge knappast är aktuellt
att i Sverige införa ett skuldsaneringsinstitut efter danskt mönster. Utredningen
tar emellertid inte ställning till frågan om en gäldenär genom konkurs
bör kunna erhålla befrielse från sina skulder.

RSV vill för sin del återknyta till det angelägna i att kronofogdemyndigheterna
också arbetar i förebyggande syfte i både allmänna och enskilda mål.
Det innebär bl. a. att åtgärder skall kunna vidtas för att åstadkomma
ekonomisk rehabilitering av gäldenärer. RSV delar alltså den syn på dessa
frågor som lagutskottet redan givit till känna i sitt betänkande 1986/87:21. I
ett längre perspektiv kan detta väntas medföra att färre personer behöver bli
föremål för kronofogdemyndigheternas åtgärder. Detta är till gagn för såväl
gäldenärer och borgenärer som statsförvaltningen. Ett skuldsaneringsinstitut
skulle därvid kunna vara ett användbart instrument i det förebyggande
arbetet.

Det arbete som bedrivs på olika områden för att finna lösningar på de
problem som följer med en stor skuldbörda påvisar behovet att så småningom
få till stånd en generell metod. RSV ser positivt på de särlösningar som
kan åstadkommas och bilda utgångspunkt för ett nytt system. SIU:s förslag
kan härvid bilda utgångspunkt för en särlösning beträffande det allmännas
skatte- och avgiftsfordringar.

Avslutningsvis vill RSV framhålla den principiella skillnad mellan de olika
möjligheter som finns i dag för en gäldenär att slippa betala en mycket
betungande skuld, vilka förutsätter godkännande av borgenären, och det
föreslagna saneringinstitutet, som skulle överlåta bestämmandet till ett från
såväl gäldenären som borgenären fristående organ. Från både rättssäkerhets-
och billighetssynpunkt anser RSV att denna principiella nyhet som
förslaget innebär, har stora fördelar. RSV finner förslaget väl värt att
utredas.

LU 1987/88:12

Bilaga

Hovrätten över Skåne och Blekinge

Kärnfrågan i de båda motionerna är att det inom exekutionsväsendet saknas
en generell regel för socialt hänsynstagande vid exekution hos fysiska
personer, och att det på sätt motionärerna beskrivit kan inträffa fall, där
enskilda människor under långa tider tvingas leva på existensminimum.

Frågan har, vad gäller kriminalvårdens klientel, behandlats av brottsförebyggande
rådet (BRÅ) i dess rapport 1977:4, Straffades skulder - rapport
från en särskild utredning. Vad gäller skulder till det allmänna har
skatteindrivningsutredningen i ett betänkande, Indrivningslag m. m. (SOU
1987:10), utformat ett lagförslag avseende de allmänna målen vid kronofogdemyndigheterna
av innebörd bl. a. att kronofogdemyndigheterna skall ges
möjlighet att efter en social prövning besluta om eftergift av betalningsskyldighet.

Även BRÅ föreslår i sin rapport (s. 265 ff) en reglering som i stort
överensstämmer med skatteindrivningsutredningens förslag vad gäller allmänna
fordringar. Därutöver anför BRÅ att en regel om socialt hänsynstagande
vid den exekutiva indrivningsverksamheten för att få avsedd verkan
även bör omfatta de enskilda målen men framhåller samtidigt att det skulle
vara en omvälvande nyhet på exekutionsrättens område att ge de exekutiva
myndigheterna en sådan befogenhet.

Av skatteindrivningsutredningens betänkande (s. 395) framgår vidare att
konsumentverket på regeringens uppdrag träffat en överenskommelse med
Finansbolagens förening om att fr. o. m. februari 1987 i begränsad skala
bedriva försöksverksamhet med en s. k. kontonämnd, vilken enligt vissa
förutsättningar skall kunna meddela för föreningens medlemsföretag bindande
beslut om att kontokreditfordringar skall sättas ned eller falla bort
helt.

Vad gäller de allmänna fordringarna, bör enligt hovrättens uppfattning
vidare utredning om gäldsanering och frågor om skuldbördan för gäldenärer,
som är fysiska personer, anstå i väntan på den fortsatta utvecklingen av
skatteindrivningsutredningens lagförslag.

Vad sedan gäller de enskilda fordringarna finner hovrätten liksom BRÅ
att det skulle vara en omvälvande nyhet på exekutionsrättens område att ge
de exekutiva myndigheterna befogenhet att ta sociala hänsyn i den exekutiva
indrivningsverksamheten. Risken att få en fordran nedsatt eller eftergiven på
indrivningsstadiet torde, oavsett om beslutet fattas av kronofogdemyndighet
eller domstol, i hög grad få återverkningar på avtalsförutsättningarna inom
centrala delar av civilrätten. Hovrätten finner att det för närvarande saknas
tillräckligt underlag för att tillsätta en utredning i dessa frågor. I stället bör
man avvakta utvecklingen av motsvarande frågor vad gäller de allmänna
fordringarna samt resultatet av kontonämndens verksamhet.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm

Kronofogdemyndigheten (KFM) har sedan åtskilliga år tillbaka uppmärksammat
problemet med de ”kroniska” skattegäldenärerna. Samma typ av
problem förekommer naturligtvis också beträffande enskilda fordrings -

LU 1987/88:12

Bilaga

anspråk, framför allt förefaller det vara vanligt på kontokreditområdet.

Inledningsvis bör anmärkas att de personer som hamnat i en ”hopplös”
ekonomisk situation inte nödvändigtvis behöver kopplas ihop med konkurs.
Ofta är det tvärtom till fördel för fordringsägarna om situationen kan lösas
utan att konkursåtgärder vidtas. Det bästa förhandlingsresultatet uppnås i
allmänhet då gäldenären ställs inför ett direkt hot att - om uppgörelse inte
träffas - bli försatt i konkurs.

Vid indrivning av skatter och allmänna avgifter har numera begreppet
ekonomisk rehabilitering fått stort genomslag. Skatteindrivningsutredningen
(SIU) har i sitt betänkande Indrivningslag m. m. (SOU 1987:10) tagit upp
problemet med de ständigt restförda skattegäldenärerna. Utredningen
stryker under att problemen med de personer som kan sägas stå utanför
skattesystemet har vuxit på senare tid och blivit allt svårare att lösa.

KFM ställer sig i huvudsak bakom de överväganden som SIU gör i fråga
om ekonomisk rehabilitering. Behovet av rehabiliteringsåtgärder beträffande
en del hårt skuldsatta personer är med andra ord stort. Ofta rör det sig om
människor som utan tillräcklig kompetens har startat eget. Visserligen har
man nästan alltid de nödvändiga yrkeskunskaperna, men förmågan att
bedöma de ekonomiska konsekvenserna av den bedrivna rörelsen är i många
fall närmast obefintlig. Härigenom hamnar man av oförstånd och okunnighet
i en så hopplös ekonomisk situation att den till slut inte går att lösa utan någon
form av betalningsavstående från fordringsägarnas sida.

KFM anser inte att införandet av ett skuldsaneringsinstitut efter dansk
förebild med en särskild domstolsprövning är en lämplig lösning i Sverige. På
denna punkt vill KFM endast hänvisa till SIU:s överväganden i saken (SOU
1987:10 s. 403).

KFM ställer sig också tveksam till förslaget i motion L224 att skuldsaneringsfrågor
skall övervägas vid arbetet med utarbetandet av ny konkurslag.
Vad motionärerna åsyftar torde i stället beröra lagstiftning för preskription,
preklusion eller ackord.

Vad gäller det allmännas fordringar bör en uppgörelse om ekonomisk
rehabilitering leda till en övergång från aktiv till passiv indrivning (SIU:s
betänkande Ds Fi 1984:4 avsnitten 6.8.2 och 6.8.3). Först därigenom kan
”eftergiften” utnyttjas som ett effektivt instrument för att förmå gäldenären
att fullgöra delbetalningar och andra eventuella motprestationer. Normalt
bör nämligen enligt KFM:s mening en uppgörelse om ekonomisk rehabilitering
utnyttjas i syfte att sporra den ”kroniske” skattegäldenären till att
exempelvis sluta som egen företagare och ta anställning. Det blir därmed
möjligt att avveckla långvariga gäldenärsförhållanden på skattesidan, dvs.
sådana indrivningsfall där pengarna inte förslår till betalning av såväl löpande
skatter och avgifter som restförd skuld (jfr. Riksdagens Revisorers förslag
om kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna m.m.,
Förslag till riksdagen 1986/87:7 s. 6).

Ytterst är det alltså en fråga om gäldenärsavveckling, vilket i sin tur leder
till ett bättre resursutnyttjande hos KFM. Varje långvarigt gäldenärsförhållande
som kan avvecklas betyder nämligen att resurser kan avsättas för andra
och mera betydelsefulla arbetsuppgifter. Att år efter år syssla med indrivning
hos gäldenärer som aldrig har en reell möjlighet att definitivt ta sig ur KFM:s

LU 1987/88:12

Bilaga

register är ett rent resursslöseri. Genom ekonomisk rehabilitering är det
möjligt att lätta på det psykiska trycket av en hopplös skuldsituation för dessa
personer. Kan villkor och krav på motprestationer från gäldenärens sida
dessutom medverka till en bättre arbetssituation för KFM är därmed
åtskilligt vunnet.

I samband med att gäldenären gör en delbetalning kan vid övergåendet till
passiv indrivning beträffande resterande skuld exempelvis följande krav
ställas:

- att gäldenären slutar som egen företagare och tar anställning

- att gäldenären inte blir restförd för ytterligare skulder

- att gäldenären fortsättningsvis sköter sina deklarationer

- att skatterestitutioner får tas i anspråk (överskjutande skatt)

- att besvär anförs över åsätta skönstaxeringar

Ytterligare krav som kan ställas i de fall den skattskyldige i undantagsfall
tillåts fortsätta driva rörelse är:

- att kvalificerad bokföringshjälp och revisor anlitas

- att KFM under en övergångsperiod ges tillfälle till insyn i den skattskyldiges
ekonomiska förhållanden.

Ekonomisk rehabilitering beträffande restförda skatter och avgifter bör
endast kunna komma i fråga beträffande fysisk person. Juridisk person bör
vara hänvisad till att pröva den vanliga vägen med ackord. Endast den som
har en så kraftigt förstörd ekonomi att uppgörelse utan betalningsavstående
bedöms som ett orealistiskt alternativ bör kunna bli föremål för ekonomisk
rehabilitering.

En viktig komponent i ett rehabiliteringsärende bör, såsom redan framhållits,
vara att KFM under vissa villkor avstår från betalning. Uppgörelsen
måste vidare innebära att den passiva indrivningen balanseras av en insats
från gäldenärens sida som i ekonomiskt hänseende får bedömas som högst
kännbar för denne. I princip bör krävas att han realiserar eller belånar sina
tillgångar så att inget utmätningsbart övervärde återstår. Ett sådant mål kan
knappast uppnås utan ett stort mått av god vilja från gäldenärens sida samt ett
visst, inte alltför snävt, förhandlingsutrymme för KFM.

En rehabiliteringsuppgörelse bör endast träffas då det uppenbart är till
fördel för det allmänna. Givetvis får inte staten genom uppgörelsen komma i
ett sämre läge i förhållande till övriga fordringsägare. Att en resursvinst kan
uppkomma har redan påpekats. Vidare kan krav vid rehabilitering på att
gäldenären skall sluta som egen företagare vara ett verksamt påtryckningsmedel
när det gäller att komma till rätta med missförhållanden i branscher
som är särskilt utsatta för illojal konkurrens i följd av skatteundandraganden.

För närvarande pågår hos KFM ett arbete med att färdigställa riktlinjer för
uppgörelse med skattskyldig om ekonomisk rehabilitering. Detta arbete sker
i samråd med länsskattemyndigheten i Stockholms län. Förhoppningen är att
ett färdigt dokument skall föreligga inom någon månad. Finns intresse för
dokumentet kan detta givetvis översändas till lagutskottet.

Måhända bör det påpekas att en utfästelse från gäldenären att han skall
sluta som egen företagare aldrig kan uppfattas på annat sätt än ett frivilligt

LU 1987/88:12

Bilaga

3 Riksdagen 1987188. 8 sami. Nr 13

åtagande. Det enda som inträffar om den egna verksamheten inte avslutas är
följaktligen att den passiva indrivningen upphör och övergår till aktiv
indrivning.

Slutligen vill KFM framhålla att ”skuldsanering” mycket väl skulle kunna
vara en myndighetsuppgift. Men uppgiften bör i så fall anförtros den
myndighet som i sitt ordinarie arbete har den mest omfattande kontakten
med svårt skuldsatta personer, nämligen kronofogdemyndigheten. Hos
dessa myndigheter finns den nödvändiga sakkunskapen på området samt en
vidsträckt erfarenhet av såväl skatteindrivning som verkställighet av enskilda
fordringsanspråk. Hos KFM skulle man också på ett naturligt sätt kunna
åstadkomma en kontroll och uppföljning av att gäldenären sköter de olika
åtaganden som han rimligen i normalfallet bör få göra i utbyte mot att hans
skulder nedskrivs till en ur hans synvinkel realistisk nivå.

Sveriges advokatsamfund
Motion 1985/86:L224

Motionärerna hemställer att det i ny konkurslag skall tas in regler som
särskilt beaktar skuldbördan för fysiska personer efter konkurstidens
avslutande. Vad motionärerna tar upp är angeläget, speciellt då det gäller
personer som mer eller mindre oförskyllt hamnat i en konkurssituation. De
samfundsledamöter som i sin dagliga gärning arbetar med konkursfrågor kan
verifiera att fysiska personer många gånger kan få svårt att komma över
följderna av en konkurs. Enligt samfundets mening är det dock ingen större
skillnad om det är den fysiska personen eller ett av honom dominerat bolag
som försatts i konkurs. Kreditgivare förser sig regelmässigt med borgen, och
skattemyndigheterna har stora möjligheter att utkräva ett personligt ansvar
för skatteskulder av skilda slag.

De frågor som motionärerna tar upp har emellertid främst att göra med det
sociala skyddsnätet. Att söka lösa dem genom särreglering inom ramen för
konkurslagen synes därför inte meningsfullt. Redan i dag finns möjligheter
att med stöd av gällande lagstiftning med konkursrättsliga regler komma till
rätta med problemen. Samfundet avser här regler om ackord såväl i som
utanför konkursförfarandet. För den händelse förslaget om gäldsanering
leder till lagstiftning synes däremot goda möjligheter föreligga att inom
ramen för detta institut beakta vad motionärerna tar upp.

På anförda grunder avstyrker samfundet motionen.

Motion 1986/87 :L301

Motionärerna har föreslagit ett införande av institutet gäldsanering och har
härvid åberopat att sådant förekommer i Danmark. Institutet förekommer
emellertid i ett flertal rättsordningar. Redan detta torde vara ett skäl att
närmare utreda om institutet jämväl bör införlivas med svensk rätt. Huruvida
institutet hör hemma i särskild lagstiftning eller efter exempelvis norsk
förebild bör inarbetas i konkurslagstiftningen är en fråga som utredningen
har att ta ställning till.

LU 1987/88:12

Bilaga

För närvarande anvisar lagstiftaren endast två vägar att handha en
obeståndssituation, nämligen ett konkursförfarande eller en ackordsförhandling.
Inget av dessa institut kan sägas vara riktigt väl anpassat för att
reglera de mycket mångskiftande förhållanden under vilka en obeståndssituation
uppkommer.

I sammanhanget bör därjämte noteras att vår lagstiftning helt saknar regler
om betalningsinställelser, vilket är ett synnerligen stort problem såväl för
kreditgivare som för dem - företrädesvis advokater - som hanterar dessa
frågor. En lagreglering av institutet betalningsinställelse skulle tillgodose ett
sedan länge känt behov. Det är till fördel att gäldsaneringsinstitutet med
tillhörande regler om betalningsinställelse kommit att fungera i Danmark
och Norge under ett par år. Erfarenheterna från dessa länder, som inte varit
odelat positiva, torde kunna vara till stor hjälp vid utarbetandet av
lagstiftning.

Sammanfattningsvis får samfundet som sin mening anföra att frågan om
införande av institutet gäldsanering bör utredas genom en allsidig utredning,
där införandet av regler om betalningsinställelse särskilt beaktas. Samfundet
tillstyrker sålunda motionen.

Svenska bankföreningen
Motion 1985/86:L224

Vad som sägs i motionen innebär en uppluckring av det regelsystem som
förekommer i svensk rätt. Rättsordningen erbjuder i princip endast aktiebolagsformen
för det fall den som driver rörelse vill begränsa sitt ansvar till
insatt kapital. Inom t. ex. kredit verksamheten har man kunnat bygga upp
rutinerna för kreditgivning utifrån detta faktum. Om en motsvarande
ansvarsbegränsning skulle införas också för rörelse i annan form (och som en
given konsekvens därav för privatpersoner) skulle detta komma att påverka
bl. a. förutsättningarna att få kredit. Ett genomförande av vad som sägs i
motionen skulle således på kreditområdet kunna få långtgående och
svåröverblickbara konsekvenser.

Det bör samtidigt betonas att det även när rörelse drivs i aktiebolagsform
visat sig viktigt att bolagsägaren - om det är fråga om ett mindre bolag - har
ett eget ekonomiskt ansvar för rörelsen. Det är ofta först härigenom det
nödvändiga engagemanget för rörelsen kan åstadkommas. Det förekommer
därför i stor utsträckning s. k. ägarborgen i dessa fall, vilken i första hand
syftar till att stärka just detta engagemang.

Erfarenheterna av många företagsnybildningar under de senaste åren visar
att det är viktigt med insiktsfulla företagare som också har ett klart ansvar för
rörelsen. Detta gäller alla former av rörelse. Vad som sägs i motionen går
emot en sådan uppfattning.

I motionen pekas på leverantörernas speciella problem och de förluster
dessa ofta gör såsom oprioriterade borgenärer i konkurs. Lösningen på
leverantörernas problem kan emellertid inte ligga i en generell lagstiftning
om skuldavveckling i samband med konkurs.

Ett genomförande av vad som anförs i motionen skulle få den näst intill

LU 1987/88:12

Bilaga

stötande effekten att den gäldenär som går i konkurs skulle komma i ett
bättre läge än den gäldenär som inte gör det. Det kan inte godtas.

Bankföreningen avstyrker motionen.

Motion 1986/87:L301

Vad som i anslutning till den nyss behandlade motionen sagts har avseende
också på motion L301 såvitt avser rörelsekrediter. Motionen torde emellertid
få uppfattas så att den i första hand avser konsumentkrediter.

Som en allmän utgångspunkt för en bedömning av vad som sägs i motionen
måste tas det självklara och oavvisliga faktum att avtal skall gälla och att
således kredittagaren har att fullfölja ett kreditavtal. Bankföreningen anser
det vara av mycket stor vikt att denna princip upprätthålls på kreditområdet.
Man kan nämligen inte blunda för att all ekonomisk verksamhet bygger på att
det i samhället finns en god betalningsmoral. Skulle statsmakterna genom
lagstiftning eller på annat sätt medverka till uppfattningen att betalningsmoralen
inte alltid måste upprätthållas, kan det få mycket allvarliga konsekvenser,
i vart fall på sikt.

Samtidigt kan det konstateras att många gäldenärer brottas med de
bekymmer som antyds i motionen. Dessa tas delvis om hand av de olika
bestämmelser som finns till gäldenärs skydd vid exekution, exempelvis
rörande s. k. beneficium.

Viktigt att konstatera är vidare att svenska banker och - såvitt bankföreningen
uppfattat saken - andra institutionella kreditgivare frivilligt söker
åstadkomma så rimliga resultat som möjligt för alla parter. Här kan pekas på
att bankföreningen för några år sedan med stöd av andra representanter för
kreditgivningen drev frågan om att länsbostadsnämnderna skulle ges rätt att,
utan att fullfölja exekutionsförfarande, efterge viss del av sina krediter för att
därigenom tillsammans med institutionella kreditgivare, bl. a. bankerna,
kunna åstadkomma en godtagbar gäldsaweckling för villaägare som hamnat
i svårigheter.

Det bör vidare framhållas att på frivillig väg skall prövas möjligheterna för
gäldsaweckling särskilt avseende kontokortsskulder och liknande krediter
givna av finansbolag. För detta har av finansbolagen skapats en organisation
som i dagarna börjar sitt arbete.

Bankföreningen avstyrker att den i motionen antydda lagstiftningen
kommer till stånd. Risken är stor att en sådan skulle leda till en stelbenthet
som på sikt inte åstadkommer mer än vad som kan åstadkommas på frivillig
väg.

PK-banken, som visserligen inte fått motionerna på remiss, har likväl
deltagit i bankföreningens beredning av remissärendet och har förklarat sig
instämma i vad som här anförts.

Svenska sparbanksföreningen

Motionen 1985/86:L224 tar sikte på den ekonomiska situationen för enskilda
näringsidkare efter avslutad konkurs. Inom gruppen enskilda näringsidkare
finner man bl. a. i stort sett alla jordbrukare i Sverige.

LU 1987/88:12

Bilaga

Det framstår som i och för sig välbetänkt att rättsordningen genom förslaget
erbjuder en skötsam näringsidkare som på grund av oförutsedda händelser
eller otur tvingats gå i konkurs med stora personliga skulder som följd,
möjligheten att bli fritagen en så stor del av skuldbördan att det är realistiskt
att anta att han/hon förmår betala vad som därefter återstår. Det skulle
därigenom kunna te sig meningsfullt för gäldenären i fråga att inrikta sig på
att med egna insatser göra sig helt skuldfri.

Det är dock föreningens uppfattning att lagstiftningen redan erbjuder
lösningar som tillgodoser detta behov genom reglerna i 1970 års Ackordslag
och 1921 års konkurslag. I Ackordslagen ges för gäldenär som är på obestånd
möjligheten dels att hos tingsrätten begära förordnande om god man i syfte
att komma fram till en ackordsuppgörelse, dels genom möjligheten till ett
offentligt ackord. I konkurslagen ges möjlighet till ackord i konkurs.
Sparbanksföreningen har dock förståelse för att dessa möjligheter i vissa fall
inte är tillräckliga. Ingen borgenär är heller betjänt av att behålla rätten att få
betalt för sin fordran när gäldenärens förmåga att betala är obefintlig och
skuldens storlek dessutom förtar gäldenären själv viljan att försöka bli
skuldfri.

En möjlighet till utvidgning av de befintliga reglerna skulle kunna vara ett
införande av institutet gäldsanering för denna kategori av medborgare (i en
något annan form än som föreslås i motion 1986/87:L301) innebärande att
tingsrätten skulle ges möjlighet att fastställa en betalningsplan löpande under
5 år. Efter denna tid, förutsatt att betalningsplanen efterföljts, skulle rätten
kunna besluta om nedsättning av den samlade återstående skulden till en nivå
som gäldenären antas kunna betala inom ytterligare en femårsperiod.

Den lösning på problemen som motionärerna föreslår skulle dock kunna få
till följd att den allmänna betalningsviljan minskar, och risken för missbruk
ökar. Vidare finns risken att etablerade banker och kreditinstitut därigenom
skulle komma att inta en mer restriktiv kreditgivning. Detta skulle då
försvåra driften av en rörelse. Föreningen anser därför ej att förslaget kan
tillstyrkas. De problem som tas upp i motionen bör dock utredas vidare.

Motion 1986/87:L301 behandlar problemet där en enskild medborgare
ådragit sig stora konsumentkrediter.

Förslaget är allmänt sett positivt gentemot den enskilde. Det är dock
föreningens uppfattning att det är förenat med betydande risker att genom
lagstiftning öppna möjligheten för en privatperson att få sina skulder
avskrivna. Betalningsmoralen kan allvarligt försämras och leda till ett
missbruk. Sparbankerna tillhandahåller redan i dag sina kunder olika former
av lösningar på dessa problem. Det kan bl. a. ske genom en nedsättning av
bankens eget krav, ofta i samråd med andra borgenärer. Det kan också ske
genom beviljande av lån för en sanering av ekonomin vilket vanligen sker i
kombination med rådgivning och hjälp med planering av den privata
ekonomin.

Föreningen finner förslaget förenat med alltför stora risker och anser inte
att motionen skall tillstyrkas.

Sammanfattningsvis anser Sparbanksföreningen att situationen för fysiska
personer i egenskap av näringsidkare vid ekonomiskt obestånd och/eller
konkurs redan beaktas i befintlig lagstiftning. En ev. utvidgning skulle kunna

LU 1987/88:12

Bilaga

vara att tingsrätten ges möjlighet att besluta om en betalningsplan för fem år.
Med möjlighet att därefter pröva om skäl föreligger till nedsättning av
skuldbeloppet. Om så är fallet skall rätten då kunna besluta i enlighet
därmed. Detta förutsätter dock att erforderlig kompetens föreligger hos
rätten. Frågan bör dock göras till föremål för ytterligare utredning.

Förslaget om införande av institutet gäldsanering anser föreningen förenat
med alltför stora risker. Förslaget kan därför ej tillstyrkas av Sparbanksföreningen.

Sveriges föreningsbankers förbund

Sveriges Föreningsbankers Förbund (SFF) har genom remiss beretts tillfälle
att yttra sig över ovan angivna motioner. SFF får härmed meddela att
förbundet avstyrker förslagen om att det dels vid utarbetandet av en ny
konkurslag bör beaktas vad i motionen L224 anförts om skuldbördan för
konkursdrabbade fysiska personer efter avslutad konkurs och att dels
riksdagen hos regeringen begär förslag om införande av institutet gäldsanering.

Finansbolagens förening
Motion 1986/87:L301

I Danmark infördes år 1984 vissa ändringar i konkurslagen varigenom
institutet gäldsanering infördes. Detta beskrivs kortfattat i motionen. En
närmare beskrivning av det danska systemet har lämnats i skatteindrivningsutredningens
betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. Systemet är
offentligrättsligt i den meningen att beslut om sanering tas av domstol i
former som liknar handläggning av en ordinär konkurs. Enligt vad föreningen
har erfarit har systemet inte blivit någon större framgång, bl. a. eftersom
det framstått som alltför tungrott.

Frågan om ”överskuldsättning” hos konsumenter diskuteras även i andra
länder, bl. a. i en promemoria från Europakommissionen inom EG.

A llmänna synpunkter

Frågan om betalningsproblem i samband med kreditgivning kan diskuteras
utifrån olika utgångspunkter.

För kreditavtal, liksom för andra avtal, gäller grundprincipen att ”avtal
skall hållas”. Detta gäller för båda parter. Hålls inte avtalet, t. ex. av en
kredittagare som inte betalar, har lagstiftaren tillhandahållit vissa medel för
att tvinga parten att fullfölja - utmätning, införsel m.m. Principen måste
naturligtvis gälla även i framtiden. En gäldenär bör inte bibringas intrycket
att kreditgivarna blivit mindre angelägna att få tillbaka de utlånade pengarna
och att det därför går lättare att smita undan sina skulder. Detta skulle rubba
grunderna för kreditgivningen.

Ur gäldenärens synvinkel är det naturligtvis alltid bekymmersamt att dras
med stora skulder. Som motionärerna framhåller kan gäldenären säkert
uppleva situationen som hopplös i många fall. Å andra sidan är stora skulder

LU 1987/88:12

Bilaga

inte någon ny företeelse. Att köpa på kredit har alltid inneburit en risk i den
meningen att eventualiteten av att pengar saknas vid betalningstillfället alltid
har funnits, vilket också gäldenären säkert är medveten om. Det måste också
beaktas att gäldenären alltid har fått något - en sak eller en tjänst utförd -som ungefär motsvarar kreditens värde. Att visa stor välvillighet mot krav på
nedsättning av krediter framstår ur denna synvinkel som obefogat.

En kreditgivare drabbas av problemet med ”dåliga betalare” t. ex. genom
att han kan tvingas utsända påminnelser, anlita inkasso, driva saken till
domstol samt avvakta utmätningsförfarande och försäljning av godset på
auktion. Ofta nog leder det hela till kreditförluster, som för finansbolagens
vidkommande totalt kan uppskattas till åtskilliga hundratals miljoner per år,
låt vara att de konstaterade förlusterna är relativt små, mätta i procent av
utlåningen. Kontokreditgivningen utgör ett undantag. Kreditförlusterna på
kontokort är i procent räknat ungefär dubbelt så stora som de genomsnittliga
förlusterna hos finansbolagen. Även här finns dock stora variationer.

Förlusterna drabbar i sista hand också de betalande konsumenterna
genom högre priser (räntor). Det är alltså också från denna utgångspunkt
väsentligt att förlusterna hålls nere.

Frivilliga åtgärder inom kontokortsbranschen
Bakgrund

Inom finansbolagen har man sedan gammalt kunnat konstatera att det finns
situationer när det är befogat att hjälpa konsumenter med betalningsproblem.
Detta har särskilt varit fallet när det gäller kontokortskrediter. De
finansbolag inom Finansbolagens Förening som tillhandahåller kontokort
har under åren accepterat att ingå särskilda underhandsavtal med nödlidande
gäldenärer om nya amorteringstider och i enstaka fall även om nedsättning av
skulden. Det har dock varit svårt att samordna dessa insatser när flera
kontokortsföretag eller andra borgenärer varit inblandade.

Ett av resultaten av kontokortskommitténs arbete var att regeringen i juni
1985 gav konsumentverket ett uppdrag på konsumentkreditområdet. Detta
bestod i att verket i samråd med bankinspektionen och berörda kreditkortsföretag
skulle söka åstadkomma åtgärder som syftade till en förbättrad
budget och kreditrådgivning, ett samordnat och aktivt biträde åt de grupper
av konsumenter som har betalningsproblem samt vissa etiska regler avseende
utformningen av de betalningsvillkor som kreditföretagen tillämpar.

Särskilda överenskommelser har sedermera träffats mellan de berörda
organisationerna inom näringslivet och konsumentverket om förbättrad
budget och kreditrådgivning och om etiska regler vid marknadsföringen.

Diskussionerna om det ”Aktiva biträdet” inleddes i början av 1986. Under
förhandlingarnas gång tog Finansbolagens Förening initiativet till bildandet
av en Kontonämnd. Skälet härtill var inte bara regeringens önskemål om
Aktivt biträde utan även att kortbranschen under en längre tid fått nästan
enbart negativ publicitet i massmedia. En vanlig uppfattning där syntes vara
att krediter beviljades för lättsinnigt och att kontokortsföretagen ”inte tog
sitt samhällsansvar” gentemot de kredittagare som ådragit sig för stora
kontokortsskulder och som var oförmögna att nedbringa dessa. Det bedöm -

LU 1987/88:12

Bilaga

des som angeläget att motverka denna kritik genom någon form av
framåtsyftande åtgärd från branschens sida. Ytterligare ett skäl var att
kreditförlusterna på kontokort hade ökat under en följd av år. Ett
gemensamt agerande från bolagens sida när det gällde nedskrivning av
fordringar kunde möjligen förväntas minska förlusterna.

Att just föreningen ryckte åt sig initiativet sammanhängde bl. a. med att de
offentliga myndigheterna bedömdes sakna finansiella resurser att satsa i en
verksamhet organiserad på ett sätt som kunde antas vara anpassat till
förhållandena inom branschen.

Diskussionerna ledde fram till bildandet av Kontonämnden, som inledde
sin verksamhet den 1 februari 1987. Allmänt gäller att Kontonämnden är en
organisation som har tillskapats för att hjälpa betalningssvaga konsumenter
att nedbringa sina låneskulder, i första hand krediter på kontokort, genom
av- eller nedskrivning av skulderna. Uppgörelserna tar sig formen av
underhandsackord.

Bakom nämnden står kontokortsföretagen i Finansbolagens Förening,
Föreningen för Köpmannakonton, KF och Svenska Postorderföreningen.

Kontonämndens verksamhet bedrivs tills vidare på försök under en period
på 18 månader, räknat från den 1 februari 1987. Under försöksperioden
behandlas ärenden från fyra socialdistrikt i Stockholm (Gubbängen, Rinkeby,
Skärholmen och Vällingby) samt Trollhättan. Försöksverksamheten
utvärderas löpande.

I det följande beskrivs organisationen i korthet liksom de villkor som
måste vara uppfyllda för att ett ackord skall kunna accepteras.

Huvudsaklig organisation

Organisationen består av en Styrgrupp, en handläggande jurist och en
kontaktperson per kontokreditföretag. Juristen tillsätts och bekostas av
kreditgivarna varvid Finansbolagens Förening har en samordnande funktion.

Styrgruppen består av sex personer, varav tre från Finansbolagens
Förening, en från konsumentverket, en från bankinspektionen och en från
socialstyrelsen. KF, Svenska Postorderföreningen och Föreningen för Köpmannakonton
är företrädda genom en suppleant per organisation. Gruppens
uppgift är av rådgivande natur. Den skall även dra upp riktlinjer för juristens
arbete samt löpande utvärdera nämndens verksamhet.

Juristens primära funktion är att utforma förslag till uppgörelser. För att
åstadkomma detta har han att bereda inkommande ärenden, ta erforderliga
kontakter med socialsekreterare, kreditgivare, kronofogde och gäldenär
samt att initiera policyfrågor till Styrgruppen. Det grundläggande beredningsarbetet
görs dock hos de sociala myndigheterna, dvs. i socialdistrikten.

Följande kriterier har uppställts för vilka ärenden som skall kunna
föranleda ackord:

1. Gäldenären skall ha disponibla inkomster som ligger nära förbehållsbeloppet
vid införsel eller utmätning.

2. Gäldenären skall sedan tidigare vara känd för de sociala myndigheterna,
kriminalvården eller kronofogdemyndigheten.

LU 1987/88:12

Bilaga

3. Enligt utlåtande från kronofogdemyndigheten skall gäldenären sakna
utmätningsbara tillgångar.

4. Gäldenären skall, för att visa sin goda vilja, ha gjort försök att minska sina
skulder genom individuella avbetalningsplaner eller liknande.

5. Sammanlagda skuldbeloppet skall i regel uppgå till minst två basbelopp.

6. Misstanke om kriminellt beteende i samband med förvärv av kontokrediter
får inte ha förekommit. Undantag kan dock göras för sökande som
dömts och avtjänat straff för brottet i fråga.

I princip skall samtliga förutsättningar vara uppfyllda i varje ärende.

Ett ärende kan anhängiggöras hos juristen av de sociala myndigheterna, av
kronofogdemyndigheten eller av en kreditgivare. I de sistnämnda fallen skall
ärendet hänvisas till vederbörande socialdistrikt för erforderlig beredning.
En förutsättning för att ärendet skall tas upp är att minst två företag i de
samverkande föreningarna finns bland borgenärerna. Om endast en av
kreditgivarna är ett medlemsföretag handläggs uppkommande frågor om
skuldnedsättning av detta företag självt.

Den grundläggande utredningen i nämndens ärenden skall göras av
socialsekreterare på en fastställd blankett.

Juristen utformar slutligen en rekommendation till uppgörelse (nedsättning
av skulden och/eller amorteringsplan) och distribuerar den till kontaktpersonerna
hos berörda kreditgivare för synpunkter. Därefter fastställer
juristen ackordet. Kreditgivarna har i ett särskilt avtal förbundit sig att följa
juristens utslag. Om tveksamhet uppstår i en handläggningsfråga kan juristen
inhämta yttrande i frågan hos Styrgruppen.

En uppgörelse skall alltid innehålla en förpliktelse för gäldenären att
erlägga någon del av betalningen kontant.

De utfästelser som organisationernas medlemsföretag gör att följa givna
beslut har preciserats i avtal mellan resp. bolag och Finansbolagens Förening
som administratör av verksamheten. Utfästelsen är endast moraliskt bindande.
Någon formell sanktion eller dylikt gentemot bolag som spräcker ett
ackord kan inte komma i fråga. Det bör dock påpekas att varje bolags
kontaktman har rätt och möjlighet att påverka utformningen av ackordet
genom diskussioner med juristen. I förbindelsen från bolagets sida ingår att
bolaget skall återkalla eventuella inkassoärenden eller kronofogdeärenden
mot gäldenären rörande de aktuella fordringarna.

Under den korta tid som Kontonämnden har fungerat har ett 10-tal
ärenden behandlats varav några hittills slutat med ackord.

En erfarenhet synes vara att det är av stor betydelse att få med bankerna i
systemet. Det torde nämligen ibland fordras bankgaranti för att den
nödvändiga kontantbiten i ett ackord skall kunna komma fram.

Det är för tidigt att nu uttala sig om Kontonämndens verksamhet. Ett mera
tillförlitligt underlag torde föreligga vid tidpunkten för lagutskottets beslut
under hösten 1987. Föreningen är beredd att då återkomma med ytterligare
synpunkter.

Det kan avslutningsvis tilläggas att ett ackord från nämnden i princip kan
omfatta alla typer av fordringar, även fordringar från banker och andra
borgenärer. Skattefordringar behandlas dock icke. Svårigheten ökar emel -

LU 1987/88:12

Bilaga

4 Riksdagen 1987188.8 sami. Nr 13

lertid när andra fordringar än kontokortsföretags är inblandade eftersom
nämnden då inte kan falla tillbaka på någon förbindelse från borgenärens
sida. Det bedöms emellertid som angeläget att få med bankerna i samarbetet,
i varje fall såvitt gäller bankernas blanco-krediter.

Föreningens inställning

Föreningen vill avslutningsvis betona att en ev. ny lagstiftning på området
icke får ges en sådan utformning att betalningsmoralen försämras. Utan att
därmed avstyrka bifall till motionen vill föreningen dock påpeka att det kan
ligga ett värde i att avvakta utvärderingen av det pågående försöket inom
finansbolagen, i varje fall om de nya reglerna skulle begränsas till konsumenter.

Motion 1985/86:L224

Om en fysisk person vill bedriva rörelse och därvid begränsa sitt ansvar till
insatt kapital kan detta ske genom att verksamheten bedrivs i aktiebolagsform
eller i form av kommanditbolag, med personen i fråga som kommanditdelägare.
För fysiska personer som väljer att bedriva sin verksamhet i enskild
firma eller i handelsbolag eller i egenskap av komplementär i kommanditbolag
föreligger ingen ansvarsbegränsning utan personligt betalningsansvar
inträder för samtliga i rörelsen uppkomna skulder.

En konkurs för en småföretagare får alltså olika följder beroende på om
företagaren drivit verksamhet som enskild näringsverksamhet eller i aktiebolag.
I den mån personligt betalningsansvar inträder bör enligt motionärerna
konsekvenserna för företagaren ses över. Målsättningen skall vara att
företagaren skall ha möjligheter att bygga upp något nytt. Motionärerna
synes mena att en småföretagares ansvarsbegränsning i princip skall vara
densamma oavsett företagsform.

En översyn av den art som begärs i motionen är enligt föreningens mening
av genomgripande natur och torde förutsätta ett grundligt utredningsarbete.

Föreningen vill vidare peka på att skillnaden mellan olika associationsformer
i ansvarshänseende i praktiken inte är så stor som motionärerna verkar
tro. Även företagare som bedriver sin verksamhet i aktiebolagsform har
många gånger ett personligt betalningsansvar till följd av borgen t. ex. för det
av honom ägda aktiebolagets krediter. Framför allt torde detta gälla för små
och medelstora företag. En utredning om ansvarsbegränsning skulle sannolikt
omfatta även borgensfallen och därmed majoriteten av de små och
medelstora företagen.

En generell ansvarsbegränsning för företagare skulle med största säkerhet
radikalt förändra förutsättningarna för kreditgivning till de mindre företagen
och minska tillgången på rörelse- och investeringskrediter samt troligen leda
till nu ej förutsebara konsekvenser på andra områden.

En företagare bör känna ett ansvar för rörelsen oavsett i vilken associationsrättslig
form verksamheten bedrivs. De olika formerna har därvid var
och en sina för- och nackdelar. Företagaren bör även i fortsättningen ha
möjlighet att välja företagsform och därmed själv påverka förutsättningarna

LU 1987/88:12

Bilaga

för rörelsen. En generell ansvarsbegränsning skulle motverka en sådan
mångfald.

Den yttersta konsekvensen av förslaget i motionen synes för övrigt kunna
bli en ansvarsbegränsning även för fysiska personer som ej bedriver rörelse.
En ansvarsbegränsning i enlighet med principerna i motionärens förslag
skulle motverka betalningsfunktionen i samhället och uppluckra betalningsmoralen
samt medföra att skötsamma gäldenärer kom i ett sämre läge än icke
skötsamma.

Det anförda hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i lämpligt
sammanhang se över förhållandena för speciella grupper av företagare, t. ex.
jordbrukare. En utvidgning av ackordsinstitutet kan eventuellt vara en
framkomlig väg. Den i motionen antydda möjligheten av en förkortad
preskriptionstid för vissa fordringar bör kunna övervägas för rena undantagsfall.
Konkursreglerna bör dock ej påverkas.

Mot anförda bakgrund avstyrker föreningen motionen.

Småföretagens riksorganisation

Situationen för fysiska personer efter avslutad konkurs

Organisationen delar motionärernas uppfattning att nuvarande skillnad
mellan resultat efter konkurs beroende på företagsform är otillfredsställande.
Gäller det ett aktiebolag har aktieägarna inte personligt ansvar för
företagets förbindelser om de ej tecknat borgen e. d. Enskild näringsidkare
som en gång försatts i konkurs och har stora skulder har mycket små
möjligheter att fortsätta att driva eller utveckla nya företag. Till skillnad från
privata kreditgivare har staten som borgenär inte stora möjligheter att medge
en uppgörelse med konkursgäldenären med en godtagbar gäldsavveckling
som följd. Småföretagen svarar för mer än hälften av de anställda inom
näringslivet. Dessutom sker huvuddelen av nysysselsättningen i småföretagen.
Flertalet företag drivs som enskilda firmor. Vid sidan av dessa finns ca
50 000 handelsbolag och 120 000 aktiebolag. Med hänsyn till detta är det av
stor vikt att även de som drabbats personligen av konkurs skall ha möjlighet
att efter hand kunna bygga upp något nytt och skapa goda och säkra
förhållanden för sig och sina anställda.

Många småföretag som drabbas av konkurs gör detta utan att själva ha
orsakat detta genom att vara alltför optimistiska eller oseriösa. T. ex. då
småföretagen drabbas av stora och oförutsedda kundförluster. Organisationen
delar således motionärernas uppfattning att konsekvenserna av reglerna
för denna kategori företagare bör ses över. Den effekten att den gäldenär
som går i konkurs skulle komma i ett bättre läge än den gäldenär som inte gör
det kan dock inte godtas. Ett eftergiftsinstitut kan därvid övervägas för
enskilda näringsidkare som drabbats av konkurs trots att de bedrivit
verksamheten seriöst. För att inte oönskade effekter av ett sådant eftergiftsinstitut
skall uppstå kan till avskrivningsbeslut av gäld fogas villkor som t. ex.
krav på ordnad bokföring eller krav på att konkursgäldenärens leverantörers
fordringar ges utdelning i takt med att konkursgäldenären återhämtar sig.

LU 1987/88:12

Bilaga

Införande av institutet gäldssanering

Organisationen delar motionärernas uppfattning att det föreligger ett behov
av en lagstiftning som möjliggör för enskilda personer att sanera sin ekonomi
och ta sig ur en hopplös situation. Institutet gäldsanering som det tillämpas i
Danmark synes dock inte vara överförbart på svenska förhållanden.
Problemen torde delvis kunna lösas genom den frivilliga väg för gäldsaweckling
avseende bl. a. kontokortsskulder som för närvarande prövas av de
svenska finansbolagen. Med hänsyn till detta anser organisationen att det
saknas behov av lagstiftning och avstyrker således motionen.

Föreningen Sveriges kronofogdar

Föreningen tillstyrker motionärernas yrkanden så att en utredning tillsätts
om möjligheterna att sanera svårt skuldsatta gäldenärers ekonomi.

Skatteindrivningsutredningen (SIU) har i sitt betänkande med förslag till
ny indrivningslag (SOU 1987:10) föreslagit att man vid sidan av reglerna om
skatteackord tillskapar en möjlighet för kronofogdemyndigheten att efterge
skatte- och avgiftsskulder, om det på grund av gäldenärens sjukdom eller av
annan anledning är uppenbart obilligt att betalningsskyldigheten kvarstår (19
och 20 §§ förslaget till indrivningslag). I betänkandet s. 115 ff. har SIU
närmare redogjort för gällande eftergiftsmöjligheter inom skatte- och
avgiftsområdet.

Finansbolagens förening har tagit initiativ till att bilda en kontonämnd,
som skall hjälpa skuldtyngda konsumenter att nedbringa sina kontoskulder.
Det är fråga om en 18 månader lång försöksverksamhet som började den
1 februari 1987. Bakom nämnden står dessutom andra företrädare för
kontobranschen samt vissa myndigheter. Försöksverksamheten avser ärenden
i fyra socialdistrikt i Stockholm samt i Trollhättan.

Inom kriminalvården pågår sedan flera år tillbaka ett arbete med att
rehabilitera straffade personers ekonomi. Initiativet togs ursprungligen av
brottsförebyggande rådet (BRÅ). Avsikten är att få till stånd uppgörelser
mellan dömda personer och deras fordringsägare. På många orter i landet
deltar företrädare för kronofogdemyndigheterna i arbetet med anstaltsbesök
m. m. Beträffande villkorligt frigivna och till skyddstillsyn dömda personer
arbetar frivårdens behandlingscentral (FBC) i samma riktning i nära
samverkan med riksskatteverket och exekutionsväsendet (se närmare RSV:s
tidning RSV Info 1987:4 s. 20 f.).

Föreningen ifrågasätter därför om en utredning bör påbörja sitt arbete
innan resultatet av nu nämnda lagförslag och försöksverksamheter har
remissbehandlats och lett till lagstiftning resp. utvärderats. I vart fall
förutsätter föreningen att en utredning noggrant undersöker utfallet av
lagförslag och försöksverksamheter. Fördelarna med ett gäldsaneringsinstitut
är att gäldsaneringen avses omfatta en avveckling av alla gäldenärens
skulder.

Motion 1985/86:L224 tar sikte på situationen för fysiska personer efter
avslutad konkurs och att regler härom bör införas i den kommande
konkurslagen. Föreningen, som har full förståelse för motionärernas syn -

LU1987/88:12

Bilaga

punkter, anser dock inte att en sanering av gäldenärers ekonomi skall knytas
till om vederbörande har varit försatt i konkurs eller inte. Det är ovanligt att
personer utan någon anknytning till företagande försätts i konkurs. Beträffande
gäldenärer som inte är företagare brukar borgenärerna nöja sig med
vad ett utmätningsförfarande hos kronofogdemyndigheten kan ge. Om ett
eventuellt gäldsaneringsinstitut knyts till konkurs kan följden bli många egna
konkursansökningar från skuldsatta löntagare och andra privatpersoner.

I sammanhanget vill föreningen förorda att en utredning i frågan också ser
över gällande preskriptionslagstiftning. För enskilda fordringar är preskriptionstiden
tio år och för konsumentfordringar är den tre år. Dessa preskriptionstider
kan avbrytas från borgenärens eller gäldenärens sida, varefter ny
preskriptionstid börjar löpa. För skatter, avgifter, böter och underhållsbidrag
gäller särskilda regler, och gemensamt för dessa skulder är att
preskriptionstiderna inte kan avbrytas. Beträffande skatter och avgifter kan
tiden i vissa fall förlängas vid fall av indrivningssabotage. En enskild fordran
kan därför genom flera preskriptionsavbrott göras gällande mot gäldenären
under hela hans livstid. Enligt kronofogdemyndigheternas erfarenhet är det
dock ytterst sällsynt, att fordringar som har tillkommit före början av
1970-talet fortfarande förekommer för verkställighet. Föreningen ifrågasätter
därför om inte en yttersta preskriptionsgräns på 10 å 15 år från fordringens
tillkomst bör införas för gäldenärers skulder i allmänhet.

Enligt utsökningsbalken äger kronofogdemyndigheten inte självmant
pröva frågan om en fordran mot gäldenären är preskriberad eller inte, om
inte gäldenären gör invändning härom (se Walin-Gregow-Löfmarcks kommentar
till utsökningsbalken s. 98 f.). Det är föreningens uppfattning att
många i realiteten preskriberade fordringar drivs in mot gäldenärer, då dessa
inte har gjort preskriptionsinvändning. Föreningen anser därför att den
föreslagna utredningen på nytt tar upp frågan igen och föreslår att det skall
åligga kronofogdemyndigheten att redan vid verkställbarhetsprövningen
också pröva om fordringen är preskriberad.

Föreningen bifogar ett av ordföranden Arne Fall upprättat särskilt
yttrande vari frågan om gäldsanering ytterligare har belysts.

Yttrande från föreningen Sveriges kronofogdars ordförande
Arne Fall

1. En inledning

Frågorna om skuldavveckling genom konkurs eller ackord samt gäldsanering
m.m. har under åtskilliga år diskuterats inom exekutionsväsendet. Den
allmänna uppfattningen bland kronofogdarna torde vara att det fordras
regler, som gör det möjligt att genom vissa eftergifter med eller utan särskilda
villkor ”rehabilitera” de små företagarna. Det finns också ett behov av att
minska skuldbördan för vissa andra personer, som hamnat i trångmål på
grund av sjukdom eller andra särskilda förhållanden.

I praktiken måste kronofogdemyndigheterna (KFM) mycket ofta gå in i
prövning i sådana fall, som åsyftas av motionärerna. KFM har förhandlingsvana
och kan ofta överblicka skuldbilden både i fråga om skatter och enskilda

LU 1987/88:12

Bilaga

fordringar, t. ex. bankernas fordringar. Det skall i sammanhanget betonas att
KFM har börjat anställa ekonomer med särskild inriktning på ”Företagsbedömning”
(och ”konkursutredning”). Härigenom har myndigheten tillförts
en värdefull kunskap som ofta utnyttjas när problem av typen gäldsanering
uppkommer. Det finns starka skäl att bygga ut ekonomresurserna, vilket
påpekats av bl. a. JO i rapporten om konkurstillsyn samt nu senast av
Skatteindrivningsutredningen (SIU) i det nyligen utkomna betänkandet
(SOU 1987:10) ”Indrivningslag m. m.”.

SIU föreslår regler för skatteeftergifter samt en ny lag om skatteackord.
Frågan är om den av SIU föreslagna lagstiftningen skulle lösa de problem
som motionärerna tagit upp. Skuldsatta småföretagare har t. ex. ofta bankoch
leverantörsskulder till betydande belopp.

2. Gäldsanering och rehabilitering i praktiken

KFM använder sig rent praktiskt av flera olika vägar, beroende på
gäldenären och dennes förhållanden samt skuldernas storlek och beskaffenhet.

Egentligen utan uttryckligt lagstöd kan KFM bevilja avbetalningsplaner,
som kan läggas upp på lång sikt när det är fråga om t. ex. en enskild
näringsidkare efter det denne varit försatt i konkurs. Här bör då anmärkas att
skatterna har en kort preskriptionstid, som dock kan förlängas vid avbetalning.
Likaså har konsumentfordringar kort tid för preskription. Ändock bör
redan här understrykas ett stort problem, nämligen att kunna göra en
totalsanering av alla skulder, även t. ex. bankskulder. KFM brukar inte
sällan försöka medverka till att gäldenären får kontakt med andra borgenärer
för en uppgörelse.

En annan väg är att med en liberal bedömning finna, att gäldenären saknar
utmätningsbara tillgångar. Skatter och avgifter skrivs av eller överförs till
”passiv indrivning” med en modernare term. Denna åtgärd utgör ingen
lösning på gäldenärens problem. Indrivningen måste som regel återupptas
åtminstone på det sättet att en ny tillgångsundersökning görs kort före
preskription. Och fordringar av typen överskjutande skatt tas ”automatiskt”
i anspråk. Även här dyker problemet med samordning av borgenärernas
åtgärder upp.

Av olika ackordsformer (offentligt ackord utan konkurs eller i konkurs,
awecklingsackord, moratorieackord samt s. k. underhandsackord) bör
framför allt den sistnämnda formen beröras. Här finns inte några mera
explicita lagregler - för skatternas del dock en närmast obsolet regel i 62 §
uppbördslagen (UBL) med en särskild tillhörande författning.

Som nämnts föreslår SIU en modernare lagstiftning. Underhandsackordet,
lämpat för småföretagare och andra fysiker med stora skulder, tillämpas
med försiktighet. Det finns egentligen, trots att t. ex. RSV försökt inventera
frågorna genom enkäter etc., inte någon klarhet om vilka kriterier som
allmänt bör gälla för beviljande av ackord. Denna oenhetlighet i tillämpningen
är givetvis inte tillfredsställande. Klart står dock att myndigheterna - såväl
KFM när denna myndighet avger yttrande och länsskattemyndigheten som
beslutande - måste se på om erbjudet ackord är till fördel för det allmänna.

LU1987/88:12

Bilaga

Men denna bedömning är i sin tur vansklig att göra, bl. a. eftersom det kan
råda olika uppfattning om man skall ta hänsyn till vad en konkurs kostar och
om eventuella lönegarantikostnader skall tas i beräkning och i så fall till vilket
belopp etc. Och som princip måste alla oprioriterade enskilda borgenärer
förmås att gå med på samma ackordsvillkor, vilket många gånger är mycket
svårt att få igenom.

Underhandsackordet används mest i fråga om företag, mera sällan när det
gäller ”fattiga” fysiker. Men en ändrad syn är på väg, dvs. mot en något mera
liberal inställning till att bevilja ackord på grund av sjukdom och liknande
särskilda omständigheter.

Ett ackord löser många problem för gäldenären i och med att skatter och
övriga skulder definitivt ”skrivs av”.

Det offentliga ackordet drar däremot stora kostnader för själva förfarandet.
Gode mannen skall ha ett ganska stort arvode. Kostnader uppkommer
vid handläggningen i domstol m. m. Det är tämligen uppenbart, att en
småföretagare som fått sin ekonomi undergrävd knappast kan utnyttja detta
lagreglerande institut. Han har ju få möjligheter att skaffa fram säkerhet för
det lån om kanske 40 000 kr. eller mera som förfarandet kan kosta. Här
föreligger sålunda ett mycket angeläget problem att lösa, varom mera i det
följande.

Slutligen måste beröras en särskild form av eftergift, som tvingats fram för
att i vissa fall undvika orimliga konsekvenser. Föreningen anser sig böra
försöka beskriva förfarandet med ”bondackord”. Det innebär att man efter
förhandlingar med gäldenären kommer överens om att denne lånar upp t. ex.
50 000 kr. av skatteskulden på 100 000 kr. Betalas beloppet skrivs resten av
skuldsumman av. Men några absoluta garantier kan KFM inte lämna att
gäldenären definitivt befrias från betalning av restskulden. Svåra avvägningar
förekommer ofta i fråga om dessa ”bondackord”. Det kan t. ex. vara fråga
om en småföretagare som skönstaxerats och ser det som utsiktslöst att kunna
få fram riktiga deklarationer för flera år till en rimlig kostnad. I stället vill han
göra ett ”ackord” på antytt sätt. KFM har undersökt hans rörelse och funnit
att bankerna med företagshypotek fått företräde till betalning ur praktiskt
taget allt företagaren äger och förfogar över. Det kan tillkomma i glesbygd
att arbetstillfällen är i fara. Bör KFM då kunna så att säga utanför sin
instruktion gå med på en betalningsuppgörelse av det här slaget? Påverkas
konkurrensen inom branschen av ett sådant beslut? Den enda svaga
vägledning som finns är vissa föreskrifter som RSV meddelat efter hörande
av ett antal kronofogdar, om att KFM skall kunna ta hänsyn till sysselsättningen.
Föreskriften är av gammalt datum (RSFS 1978:6) och hittills har
diskussionerna om en modernisering av föreskriften inte lett till något
resultat.

Det bör också nämnas, att KFM på många håll medverkar i särskilda
samrådsgrupper tillsammans med bl. a. länsstyrelse och utvecklingsfond för
att komma till rätta med medelstora och små företagares betalningsproblem.
KFM anser sig kunna ta särskilda hänsyn och rent ut sagt göra regionalpolitiska
bedömningar. Därvid finns det ofta skäl att för eftergift ställa upp olika
villkor, t. ex. aktieägartillskott, utseende av ny revisor och rationalisering av

LU 1987/88:12

Bilaga

verksamheten - detta i samråd med de särskilda organen. Fortfarande är
samordningen mellan olika statliga funktioner inte den bästa.

Mönstret för den nu beskrivna verksamheten finns i Företagsobeståndskommitténs
(FOK) gamla betänkande från år 1979. Föreningen anser att
FOK:s båda betänkanden är värda att nu ta upp och diskutera (SOU 1979:91
och 1981:37).

3. Tänkbara lösningar. Lagstiftningen i dag och hur den bör se ut i framtiden

I prop. 1986/87:90 om en ny konkurslag har man visserligen ställt sig
avvaktande till en mera tidsanpassad lagstiftning om skuldavveckling (som
en kommentar till vad Statens Industriverks s. k. konkursprojekt utrett och
det förslag verket lagt fram). Föreningen har haft möjlighet att följa hela
denna konkursutredning och anser att verket skulle ha kunnat fördjupa
ämnet på ett bättre sätt och sålunda kunnat framföra ett mera välmotiverat
förslag.

Dessa tankar om en mera smidig och värdebevarande skuldavveckling för
företagens del har Föreningen sedan länge diskuterat med bl. a. banker och
representanter för advokatsamfundet m. fl. En särskild grupp av advokater
och företrädare för Föreningen har försökt överblicka bl. a. vad utländsk rätt
innebär, t. ex. den danska och den norska lagstiftningen. Här bifogas en
genom Föreningens försorg gjord översättning av en artikel av den danske
professorn Gomard samt en inom Föreningen framtagen promemoria om en
”ny lag om skuldavveckling utan konkurs”.

Det finns många skäl som talar emot att alltid använda konkurs som
saneringsinstrument mot företag på obestånd. Men ibland kan skickliga
insolvensjurister genom villkorade avtal åstadkomma en ”planerad” konkurs,
som gynnar samhällsintressena.

Konkursen innebär oftast en stor värdeförstöring. Det finns aldrig eller
nästan aldrig några garantier att i en konkurs kunna göra det bästa för att
t. ex. bibehålla sysselsättningen. Konkursen är inramad - även i fortsättningen
- av ett tämligen stramt regelsystem, som gör det svårt att manövrera på
ett affärsmässigt sätt. Det kan understrykas, att finns väl obeståndet där så är
möjligheterna till en lyckad och bestående konstruktion ganska små. Det
finns otaliga exempel på att små och medelstora företag gjort s. k. kedjekonkurser
under förbrukande av bl. a. avsevärda belopp statliga lån och bidrag.

Allt talar sålunda för att målsättningen måste vara att företagaren så tidigt
som möjligt kommer ”under vård” och detta, redan när de första faresignalerna
kommer. Samhället måste ställa upp med en organisation, som gör det
möjligt att snabbt adjungera in kunnigt folk för rekonstruktion. Staten och
näringslivet måste kunna ge företagarna ett slags rättshjälp. Här bifogas
RSV:s yttrande 1981-11-26 över FOK:s betänkande ”Företags Obestånd”,
varav framgår att man redan 1981 i verksledningen ställt sig positiv till att
hjälpa de näringsidkare, som själva inte kan skaffa fram pengar för
ekonomisk analys samt rekonstruktion.

I övrigt åberopas de tankar som tagits upp i Föreningens utkast från juli
1985. Av detta utkast framgår att man måste lösa frågan om institutet
betalningsinställelse och bl. a. bereda mark för en affärsmässig avveckling i

LU 1987/88:12

Bilaga

lugn takt utan tryck från konkursreglerna. En eller flera gode män med
behörighet att överta det krisdrabbade företagets angelägenheter måste få en
i verklig mening god förhandlingsgrund att stå på. Förutsättningar måste
finnas att i viss mån tvinga borgenärerna till en uppgörelse. Som det är i dag
vill t. ex. bankerna ofta inte ställa upp - utan i stället ordnar man t. ex. saken
så att en förvärvare av konkursföretaget övertar de gamla banklånen och går
in i en rörelse som kanske redan från början har en dålig balans och orimliga
räntekostnader. Här bör anmärkas, att redan FOK föreslog bl. a. att de
prioriterade borgenärerna skulle motiveras att gå med i ackord med annan
och högre ackordsprocent än de oprioriterade. Staten för sin del har sedan
länge tillämpat en sådan ordning för att medverka till ackord, fastän detta
rätteligen står i strid mot regeln i ackordslagen om en lika behandling av alla
borgenärer.

Om man nu skapar förutsättningar för framför allt de små företagarna att
få ”företagsvård” i tid elimineras i en viss utsträckning de problem som
motionärerna fört på tal. Konkurs måste likväl tillämpas i stor omfattning.
Skälen för detta behöver kanske inte närmare kommenteras här, men det
kan nämnas att många frågor som har anknytning till borgenärsintressena
inte kan beaktas annat än i konkurs. Och många gånger står det klart att ett
företag gjort en sådan djupdykning att konkursen är oundviklig.

I de nu antydda och andra konkursfallen finns det många gånger skäl att
pröva en skuldbefrielse. Det brukar heta att en företagare har rätt att
misslyckas både en och två gånger. Men den svenska lagstiftningen för med
sig att företagaren efter konkursen släpar med sig stora skulder. Det här leder
ofta bara till att han vidtar undanmanövrer. KFM iakttar att företagaren
köper en eller flera bolagsportföljer. Hustrun eller kompanjonen står
formellt som företrädare och ägare till det nya bolaget. Föreningen finner det
för sin del angeläget att kunna rensa ut sådana här situationer, när vissa
kriterier finns som skäl till skuldbefrielse. Efter mönster från utländsk rätt
bör man i en eventuell ny lag om skuldavveckling utan konkurs samt i
konkurslagen införa en regel om ”order of discharge”.

Föreningen vill påstå, att staten inte ensam för skatternas del kan
åstadkomma något bra eftergiftsinstitut. Det gäller att försöka få fram en
totalsanering. Ofta är de enskilda fordringarna de besvärliga, bl. a. med
hänsyn till den längre preskriptionstiden och möjligheten till preskriptionsavbrott.
Av detta skäl bör man överväga en eftergiftsprövning, vari alla
borgenärer tar del och som kan binda dem alla. Detta innebär i sin tur att man
efter utländskt, närmast engelskt, mönster bör låta prövningen göras av
domstol. Detta kan inte anses direkt främmande för svensk rätt med hänsyn
till de allmänna domstolarnas nuvarande befattning med konkurs och
offentligt ackord. Men onekligen skulle man lägga på domaren en mycket
krävande uppgift att styra förhandlingar och t. ex. bedöma vilka villkor som
skall uppställas. Med hänsyn till vanan från den dispositiva tvistemålsprocessen
måste dock en sådan uppgift för domaren vara fullt möjlig att genomföra.
Och konkursförvaltaren måste ha att verka aktivt i saken och ta upp frågan i
sin förvaltaruppgift. Utom konkurs måste man uppenbarligen som gode män
anlita bara de insolvensspecialister som är godtagna som konkursförvaltare.

I ett skuldeftergiftsförfarande vid domstol bör man efter danskt mönster

LU 1987/88:12

Bilaga

kunna ta in även de ”ömmande fallen” som inte alltid avser rehabilitering av
företagare. Reglerna bör kunna ingå i en skuldavvecklingslag och vissa regler
i konkurslagen.

Föreningen Sveriges kronofogdar lokalavd. Stockholms län

1. Motion 1985/86:L224. ”Situationen för fysiska personer efter avslutad
konkurs”

I aktiebolagslagen 13 kap. 19 § stadgas att om aktiebolag är försatt i konkurs
och konkursen avslutas utan överskott är bolaget upplöst när konkursen
avslutas. Delägarna i aktiebolaget kan dock göras ansvariga för aktiebolagets
gäld i ett antal fall som regleras dels i aktiebolagslagen dels i annan
lagstiftning. Bland aktiebolagslagens bestämmelser kan nämnas 12 kap. 5 §-otillåten utbetalning till aktieägare samt 13 kap. 2 § - underlåtenhet att
upprätta likvidationsbalansräkning vid misstanke om likvidationsplikt på
grund av förlust av aktiekapital. Vidare kan företrädare för bl. a. aktiebolag
åläggas personligt betalningsansvar för aktiebolags gäld enligt 77 a § UBL,
48 a § mervärdeskattlagen och 21 § lagen om uppbörd av socialavgifter vid
underlåtenhet att inbetala skattebelopp avseende preliminär skatt, moms
och socialavgifter samt enligt 22 § lagen om avdrags- och uppgiftsskyldighet.
Delägarna kan naturligtvis även göras ansvariga enligt borgensåtaganden för
bolagets skulder, vilket ofta avkrävs bolagsmännen i samband med bankernas
kreditgivning. Regeln om delägarnas frihet från personligt betalningsansvar
har således betydande undantag.

Gäldsansvarets utsträckning i tiden regleras av de stadganden om preskription
som föreligger t. ex. beträffande allmänna fordringar i Preskr.L.
1981:130 och skattefordringar i lag 1982:188 om preskription av skattefordringar.
För fordran i allmänhet mot näringsidkare stadgas en tioårig
preskriptionstid som kan förlängas genom preskriptionsavbrott. Skattefordran
preskriberas i huvudsak fem år efter utgången av det kalenderår då den
förföll till betalning.

Anstånd med betalning medför att preskriptionstiden förskjuts till två år
efter utgången av kalenderåret då anståndet upphörde att gälla medan
skriftligt uppskov från KFM medför preskriptionsförlängning till det kalenderårets
utgång då betalningen skall vara fullgjord.

Motionärerna påpekar behovet av att de som drabbats personligen av en
konkurs skall ha möjlighet att efter hand kunna bygga upp något nytt och inte
drabbas ekonomiskt under ”hela sin återstående livstid”.

Vad gäller skattefordran - som utgör en mycket stor del av de fordringar
som inte får betalt i konkurs - löper dessa med en tidsbegränsad preskriptionstid
som i normalfallet inte kan förlängas. Kronofogdemyndigheterna
avskriver dessutom normalt större delen av den restförda skatteskulden efter
konkurs och för beloppet för ”passiv indrivning” efter att ha undersökt
möjligheter till t. ex. införsel i lön.

Övriga fordringar löper däremot med en längre och ovissare preskriptionstid.
En översyn av preskriptionsreglerna torde kunna medföra att de negativa
effekterna som omtalats kunde minskas.

LU 1987/88:12

Bilaga

Lokalavdelningen för Stockholms län kan inte förorda en ordning
varigenom en fysisk persons gäldsansvar regelmässigt bortfaller i och med att
en konkurs mot honom avslutas. Det personliga ansvaret för skulden även
efter konkurs utgör i nuvarande ordning ett incitament för gäldenären att
undvika ytterligare restföring och att försöka undvika konkurs genom att
betala skulderna.

En ”gäldsanering” genom konkurs skulle kunna utnyttjas i oseriösa syften
och motverka de ansträngningar som görs av bl. a. kronofogdemyndigheterna
i att påverka restförda företagare att ordna upp sin situation. Av
rättssäkerhetsskäl torde en ”sortering” mellan oseriösa och seriösa näringsidkare
med olika gäldsregler efter konkurs inte kunna komma i fråga. I stället
skulle en utökad eftergiftsmöjlighet för kronofogdemyndigheterna vad avser
skatter och allmänna avgifter i det särskilda fallet kunna bidra till ekonomisk
rehabilitering av de gäldenärer där fortsatta indrivningsåtgärder synes
meningslösa och gäldenären bedöms ha gjort vad på honom ankommer för
att ordna upp sin situation.

2. Motion 1986/87:L301 ”Införande av institutet gäldsanering”

Motionen behandlar möjligheten att införa ett institut ”gäldsanering” och
torde som den har uppfattats avse enskildas skuldsättning genom t. ex.
konsumtionskrediter och liknande. Gäldsanering enligt dansk modell tar
sikte på nedsättning eller bortfall av samtliga skuldtyper - såväl skattefordringar
som enskildas fordringar.

I nuvarande ordning föreslås skattefordringar av kronofogdemyndigheterna
till avskrivning då gäldenären bedömts sakna utmätningsbara tillgångar
eller inkomster till betalning av skulden. I praktiken fungerar detta som ett
slags gäldsanering - inträffar inga förändringar vilar indrivningen och
preskriberas skulden så småningom. En utvidgad möjlighet till eftergift efter
det förslag som framförts i skatteindrivningsutredningens betänkande till
indrivningslag (SOU 1987:10) skulle ytterligare underlätta en ekonomisk
rehabilitering av gäldenärer i ömmande fall.

Vad avser skulder till enskilda har kronofogdemyndigheten att undersöka
om utmätningsbara tillgångar/inkomster finns och om så ej är fallet redovisa
målet till borgenären. Borgenären kan söka utmätning obegränsat antal
gånger och därigenom förlänga preskriptionstiden.

Lokalföreningen anser gäldsanering som institut intressant främst med
tanke på denna målgrupp, men kan för närvarande inte uttala sig om hur ett
sådant institut lämpligen bör vara utformat.

Kronofogdeföreningen i Västra Sverige

Kronofogdemyndigheterna har - som motionärerna - på olika sätt och i olika
sammanhang påtalat en alltmer växande skuldbörda för fysiska personer.
Den ökande skuldbelastningen kan bl. a. sökas i kontokortsföretagens,
låneinstitutens och bankernas generösa lånevillkor. Sänkta reallöner och
lågkonjunktur inom vissa branscher har bidragit till en ökande skuldbelastning.

LU 1987/88:12

Bilaga

Nuvarande svensk lagstiftning ger ingen möjlighet till sanering av en fysisk
persons skulder. Konkurs utgör inget alternativ. Skulderna kvarstår. Ackordslagens
bestämmelser omfattar inte fysiska personer. Dansk lagstiftning
ger möjligheter till ackord - gäldsanering - för fysiska personer. Detta
innebär att överenskommelse träffas mellan gäldenären och samtliga borgenärer
om viss betalning, varefter skulden helt bortfaller eller nedsättes till
rimlig nivå. Domstol utreder och fastställer avtalet.

Skatteindrivningsutredningen - SIU - har i betänkande (SOU 1987:10)
föreslagit möjligheter att kronofogdemyndigheten under vissa givna förutsättningar
kan efterge statens skattefordringar. Denna möjlighet till eftergift
bör även kunna omfattas av konsumtionskrediter. Kronofogdemyndigheterna
har både en juridisk och ekonomisk kompetens att bedöma en persons
betalningsförmåga, enär myndigheten oftast har en mycket god kunskap och
kännedom om gäldenärens totala skuldbelastning. I motsats till dansk
lagstiftning bör kronofogdemyndigheterna vara den bäst lämpliga institutionen
som handlägger och beslutar om eftergift av konsumtionskrediter.

I enlighet med ovan anförda ställer sig kronofogdeföreningen för Västra
Sverige positiv till att frågan om gäldenärssanering utreds närmare.

Lokalavdelningen för Mellersta Sverige av Föreningen
Sveriges kronofogdar

Inledningsvis bör upplysas om att Mellansvenska Föreningen inte har haft
tillgång till SIU:s betänkande om ny indrivningslag.

I och för sig är i många fall situationen för fysiska personer efter avslutad
konkurs den att merparten av skulderna består. Enligt vår uppfattning bör i
princip det förhållandet bestå. Att enskilda näringsidkare skulle bli av med
sina skulder genom att gå i konkurs framstår som en uppluckring av
betalningsmoralen. Mer eller mindre ”frivilliga” konkurser skulle öka och
företag medvetet urholkas. I verkligheten hindrar inte heller en konkurs en
person för all framtid att ha en normal standard och normal ekonomi.
Dessutom bör inte den här typen av bestämmelser införas i konkurslagen
utan förslagsvis i preskriptionslagen.

Institutet gäldsanering väcker i och för sig visst intresse. I praktiken sker
också en form av gäldsanering, särskilt vad gäller skatter. En reglering i lag
skulle främja rättssäkerheten. Däremot ställer vi oss tveksamma till om
tingsrätten är det rätta forumet för den här typen av bedömningar. Frågan
bör ytterligare utredas.

Sydsvenska lokalavdelningen av Föreningen Sveriges
kronofogdar

Att det finns ett behov av att se över dessa problem framgår både av att
institutet ”bonnackord” finns och att SIU tagit upp och diskuterat frågan.
Även de medlemmar som hört av sig till mig har vitsordat detta.

Man kan gå fram på två sätt. Antingen låta kronofogdemyndigheten enligt
vissa kriterier efterge skatteskulder i sin egenskap av borgenär, eller skapa
ett institut där samtliga borgenärers fordringar omfattas av ”saneringen”.
Bägge alternativen har sina för- och nackdelar.

LU 1987/88:12

Bilaga

Frågan är i vart fall så pass intressant att den bör utredas ytterligare. När
mer konkreta förslag föreligger kan man göra ett säkrare ställningstagande.

Sveriges domareförbund

Domareförbundet anser i likhet med motionärerna att en alltför stor
skuldbörda kan inverka negativt på gäldenärens betalningsvilja och betalningsförmåga.
Förbundet tillstyrker därför att frågan om lämpliga åtgärder
vid nämnda förhållanden utreds. Enligt vad förbundet erfarit använder
kronofogdemyndigheten i Stockholm konkursinstitutet mot fysiska personer
för att åstadkomma en gäldssanering på så sätt att skatteskulder kan
avskrivas efter konkurs, om gäldenären upphört med egen, olämplig
företagsverksamhet och i stället tagit anställning. Kronofogdemyndighetens
erfarenhet i detta hänseende bör naturligtvis tas till vara av en eventuell
utredning.

Sveriges ackordscentral
Motion 1985/86:L224

Vi erinrar om att Sverige i stort sett saknar etableringskontroll. I nästan alla
andra länder finns generella regler som syftar till att en presumtiv näringsidkare
skall ha utbildning och ekonomiska resurser avpassade efter den
tilltänkta verksamhetens art och omfång.

Jämförelser länderna emellan speglas i konkursstatistiken. I motsats till
motionen bör dock erinras om att antalet konkurser i Sverige stagnerade
under 1986 och företer en minskning hittills under 1987. Beaktas bör också
att antalet nyföretagande är betydligt större än konkurserna och fortsätter att
öka.

Frågan om etableringskontroll har prövats i olika sammanhang men
avvisats som generell reglering. I stället har vi undan för undan fått ett
osammanhängande lapptäcke bestämmelser som syftar till att stävja missbruk.
Nämnas bör näringsförbud, näringstillstånd för vissa branscher,
betalningssäkring m. m. Gemensamt drag är en strävan att skydda borgenärsintresset,
särskilt det fiskala.

Det ingrepp i konkurslagstiftningen som motionen åsyftar är däremot
riktat mot borgenärerna och mot den naturliga principen att skulder skall
betalas. Enligt vår mening bör socialt betingade undantag ifrågakomma
endast under medverkan av de sociala myndigheterna. Ett samarbete i den
riktningen lär för närvarande prövas av Finansieringsföretagens Förening
vad gäller den vildvuxna floran av kontokortsskulder.

En kompromiss mellan de motstridande intressena kan vara att gäldenären
genom socialt stöd eller på annat sätt bereds möjlighet att erbjuda sina
fordringsägare ett ackord med en något högre utdelning än vad en konkurs
kunde förväntas innebära. Sker detta som offentligt ackord kan samtidigt
eventuella dubiösa förhållanden blottläggas och återvinning möjliggöras.

Under rubrik som ”Gratis råd skall ge färre konkurser” har i dagarna
förekommit artiklar om bildandet av något som kallas företagscentrum under

LU 1987/88:12

Bilaga

bl. a. bankernas medverkan. Det är ett lovvärt initiativ efter brittisk förebild
som vunnit gehör på flera håll i landet. Också AB Företagskonsolidering,
bildat av Ackordscentralen tillsammans med Trygghetsrådet och Trygghetsfonden,
verkar i samma riktning.

Det är i sådana former som de av motionären nämnda negativa sidorna av
kreditlivet bör angripas - icke genom införande av bestämmelser som utgör
ett främmande element i konkurslagen.

Motionen avstyrkes.

Motion 1986/87:L301

Vad ovan sagts gäller till stor del också denna motion som syftar till en av
sociala skäl betingad gäldsanering liknande de bestämmelser som gäller i
Danmark. Frågan har redan behandlats i Skatteindrivningsutredningens
förslag till indrivningslag (SOU 1987:10). Därvid har de danska reglerna
befunnits knappast förenliga med utredningens eget förslag.

Enligt vad vi själva inhämtat betraktas i Danmark reglerna om gäldsanering
som föga verklighetsbetonade. De möjligheter som ges till betalningsanstånd
lär icke sällan ha utnyttjats på ett otillbörligt sätt.

Vi vill dock icke utesluta att någon form av gäldsanering i ömmande fall
kan anses berättigat. Detta, lika väl som ett skadestånd, kan jämkas med
hänsyn till omständigheterna. Det vore onekligen av intresse om frågan
kunde bättre belysas genom statistiskt underlag och genom jämförelse också
med andra länder än Danmark. Genom våra kontakter med motsvarande
organisationer utomlands åtager vi oss gärna att införskaffa uppgifter i
sistnämnda hänseende.

Med denna reservation avstyrkes motionen.

LU 1987/88:12

Bilaga

gotab Stockholm 1987 13670