om förmånsrätt vid konkurs m.m. (Betänkande 1981/82:LU19 Lagutskottet)

LU 1981/82:19

Lagutskottets betänkande
1981/82:19

om förmånsrätt vid konkurs m. m.

Ärendet

I ärendet behandlas motionerna

1980/81:686 av Torsten Gustafsson m. fl. (c, m) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag till avskaffande av förmånsrätten för
stats och kommuns fordringar å skatt och allmänna avgifter.

1981182:720 av Olle Eriksson m.fl. (c, fp, m, s) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär förslag, som syftar till att skydda underentreprenörer
och underleverantörer i enlighet med vad som anförts i motionen.

Remissyttranden över motion 686 har inhämtats från riksförsäkringsverket,
bankinspektionen, riksskatteverket, kommerskollegium, hovrätten
över Skåne och Blekinge, Stockholms tingsrätt. Svenska handelskammarförbundet,
länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, kronofogdemyndigheten
i Stockholm, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund,
Svenska bankföreningen. Sveriges hantverks- och industriorganisation -familjeföretagen (SHIO), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Landsorganisationen
i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen
SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF),
Föreningen Sveriges kronofogdar och Sveriges ackordscentral.

Kommerskollegium har bifogat yttranden från Sveriges grossistförbund
och Sveriges köpmannaförbund. SACO/SR har utan egen kommentar hänvisat
till ett yttrande av förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer
(JUSEK). Föreningen Sveriges kronofogdar har bifogat yttranden från
föreningens fem lokalavdelningar.

En sammanställning av remissyttrandena har tagits in i bilaga 1. Vidare
har i bilaga 2 tagits in ett av riksskatteverket upprättat diagram över
restförda skattebelopp 1970-1980.

Gällande rätt

När konkurs inträffat skall enligt 125 § konkurslagen (1921:225), om
medel finns i konkursboet, först betalas konkurskostnaderna och annan
gäld som konkursboet åsamkat sig (s. k. massagäld). Därefter sker utdelning
till borgenärerna. Detta sker i viss ordning, den s. k.förmånsrättsordningen.
Bestämmelser om i vilken ordning olika fordringar skall betalas
finns i 1970 års förmånsrättslag (FRL), vilken trädde i kraft den 1 januari
1972 och ersatte tidigare gällande bestämmelser i 17 kap. handelsbaden.

FRL skiljer mellan särskilda och allmänna förmånsrätter. De särskilda
förmånsrätterna (4-8 §§) gäller både vid utmätning och konkurs, belastar
1 Riksdagen 1981/82. 8 sami. Nr 19

LU 1981/82:19

endast viss egendom och har i princip inbördes företräde efter den ordning
vari FRL anger dem. Särskild förmånsrätt följer bl. a. med fastighets- och
företagsinteckning. Sedan den 1 januari 1979 ger betalningssäkring förmånsrätt
i den egendom som har tagits i anspråk.

De allmänna förmånsrätterna (10—13 §§) gäller endast vid konkurs och
avser all egendom som ingår i gäldenärens konkursbo. Den inbördes ordningen
mellan dessa bestäms av paragrafernas följd. Fordringar som har
allmän förmånsrätt enligt en och samma paragraf har inbördes lika rätt
(14 §). Enligt 10 § FRL har till en böljan vissa fordringar, som står de
egentliga konkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. Det är här fråga
om borgenärs kostnad för att sätta gäldenären i konkurs och för beslut att
dödsbos egendom skall avträdas till förvaltning av boutredningsman samt
begravnings- och bouppteckningskostnad, när gäldenären avlidit före konkursbeslutet.
Hit hör även vissa andra arvodes- och kostnadsersättningar.
I 11 § FRL regleras därefter allmän förmånsrätt för fordran på skatt och
allmän avgift — det s. k. skatteprivilegiet. I en särskild lag om förmånsberättigade
skattefordringar (1971:1072) har förtecknats de skatter och avgifter
vilka har förmånsrätt enligt 11 § FRL. Slutligen regleras i 12 och
13 §§ FRL den förmånsrätt som arbetstagare har i arbetsgivarens konkurs
för sin fordran på lön eller pension, det s. k. löneprivilegiet.

Särskild förmånsrätt har med visst undantag företräde framför allmän
förmånsrätt (15 §). Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade fordringar,
har inbördes lika rätt (18 §). Det innebär att varje borgenär får
betalt i förhållande till fordringsbeloppet. Om egendom, vari särskild förmånsrätt
gäller, inte räcker till för fordringen skall återstoden av fordringen
behandlas som fordran utan förmånsrätt.

Det kan anmärkas att FRL undergick vissa ändringar 1975. Dessa innebar
bl. a. att löneprivilegiets tidigare företräde framför fordringar på grund
av företagsinteckning avskaffades. Vidare gjordes den ändringen bland de
allmänna förmånsrätterna att skattefordringarna flyttades fram och gavs
företräde framför löneprivilegiet. Denna förstärkning av skattefordringarnas
ställning kunde ske genom att löntagarnas fordringar i stället skyddades
genom att det maximala beloppet för betalning enligt den statliga
lönegarantin vid konkurs höjdes från fem basbelopp till tolv basbelopp.
Genom denna kraftiga höjning kom löneprivilegiet enligt FRL att sakna
betydelse för nästan alla löntagare.

Lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs (LGL) trädde i
kraft den 1 januari 1971. Den innebär i korthet att staten svarar för
betalning av arbetstagares fordran hos arbetsgivare som har försatts i
konkurs. De fordringar som omfattas av lönegarantin är lönefordringar
med förmånsrätt enligt 12 § FRL, pensionsfordringar med förmånsrätt
enligt 12 eller 13 § FRL samt vissa konkurskostnader. Prövningen av
lönegarantianspråk ligger hos kronofogdemyndigheten när fråga är om
konkurs som handläggs som mindre konkurs enligt konkurslagen och hos

LU 1981/82:19

konkursförvaltaren i ordinär konkurs. Garantibelopp betalas ut av länsstyrelsen
efter underrättelse från kronofogdemyndigheten resp. konkursförvaltaren.
1 fråga om utbetalat belopp inträder staten i arbetstagarens rätt
mot konkursgäldenären. Lönegarantin är begränsad till tolv basbelopp
såvitt avser fordran med förmånsrätt enligt 12 § FRL men är i övrigt
obegränsad. Den finansieras genom arbetsgivaravgifter.

I detta sammanhang vill utskottet erinra om att under 1970-talet det
allmännas möjligheter att få betalt för skattefordringar förbättrats även på
annat sätt än genom en gynnsammare förmånsrätt.

På det skatterättsliga området har i ökad utsträckning införts regler om
personligt ansvar för en juridisk persons skulder (s. k. ansvarsgenombrott).
Enligt uppbördslagen (1953:272) kan sålunda den som i egenskap av
företrädare för en juridisk person har verkställt skatteavdrag, men uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet har underlåtit att betala det innehållna
beloppet i rätt tid och ordning, bli solidariskt betalningsskyldig med den
juridiska personen för skattebeloppet jämte restavgift. En motsvarande
ordning gäller enligt särskilda författningar när mervärdeskatt inte inbetalas
samt, fr. o. m. den 1 juli 1980, när arbetsgivareavgiften inte inlevereras i
rätt tid och ordning (SFS 1980:314).

Betydelse har vidare lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter,
tullar och avgifter, som trädde i kraft den 1 januari 1979. Syftet med lagen
är att stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd och indrivning
av fordran på skatt m. m. För att ett beslut om betalningssäkring skall
kunna fattas, krävs att det allmänna har en fordran mot gäldenären som
avser betydande belopp. Om fordringen hänför sig till en viss tidsperiod,
skall tiden ha gått till ända eller fordringen dessförinnan ha förfallit till
betalning. Slutligen krävs att det finns en påtaglig risk att gäldenären inte
kommer att betala fordringen. Att ett beslut om betalningssäkring har
verkställts innebär att gäldenären inte får förfoga över den egendom som
omfattas av betalningssäkringen. Den ger också, som ovan anförts, enligt
8 § FRL förmånsrätt i den egendom som har tagits i anspråk. Förmånsrätten
räknas från dag beslutet om betalningssäkring verkställdes.

Av betydelse för skattefordringarna är även 1975 års ändringar i konkurslagens
återvinningsregler. Enligt 28 § konkurslagen får numera återvinning
till konkursboet inte ske av betalning av skatt eller allmän avgift
som avses i 1971 års ovannämnda lag, om fordringen var förfallen till
betalning, när betalningen gjordes.

LU 1981/82:19

Motionerna

Motion 686

I motionen anförs att det förhållandet att skatter och allmänna avgifter är
prioriterade fordringar vid konkurs medfört att utdelningen till oprioriterade
borgenärer blivit mer eller mindre illusorisk. I sin tur har detta fått till
följd att det blivit allt svårare att genomföra ackord. Enligt motionärerna
utgör en gäldenärs konkurs för många företag ett hot mot det egna företaget.
Ibland tvingas borgenärsföretaget att gå i konkurs. Ett avskaffande av
förmånsrätten för stats och kommuns fordringar för skatter och allmänna
avgifter skulle avsevärt stärka de mindre företagens ställning. Motionärerna
påpekar att i Danmark och Norge har motsvarande förmånsrätt avskaffats
med goda erfarenheter som följd. Även i Sverige bör ett avskaffande
ske till gagn för särskilt de mindre företagen.

Motion 720

I motionen framhålls att underleverantörers och underentreprenörers
ställning i samband med en konkurs är otillfredsställande. Detta förhållande
drabbar både de anställda vid företagen och företagen som sådana.
Motionärerna anser att det föreligger en betydande likhet mellan de fordringar
som löntagare har vid konkurs och de fordringar som t. ex. underentreprenörer
har. Såväl löntagare som underentreprenörer har genom arbetsinsatser
tillfört konkursboet ekonomiska värden, som utgör tillgångar
vid uppgörandet av boet. Det är enligt motionärerna otillfredsställande att
underentreprenörers trygghetsproblem och sociala skydd inte beaktades
vid den statliga lönegarantins införande. Motionärerna understryker vidare
att många småföretag kan drabbas hårt vid stora företagskonkurser. Det är
inte ovanligt att också småföretagen tvingas i konkurs och att även deras
anställda blir utan arbete. Enligt motionärerna är Vänerskogskonkursen
ett exempel härpå.

Motionärerna anser att det nu finns skäl att vidta åtgärder som ger
underentreprenörer och underleverantörer ett tillfredsställande skydd. Enligt
motionärernas mening bör i första hand den statliga lönegarantin utvidgas
så att den täcker underentreprenörs fordran vid huvudentreprenörs
och kundföretags konkurs i vad den avser de anställdas arbetsinsats.
Företagarens egen arbetsinsats kan undantas från garantin. Företagaren
bör också själv stå riskerna när det gäller materialkostnader och övriga inte
direkta lönekostnader för entreprenaden. Man bör också pröva möjligheten
att finna ett lönegarantisystem för underleverantörer i fall där deras
situation blir orimligt besvärlig till följd av konkurs.

En utvidgning av lönegarantin i enlighet med det föreslagna skulle enligt
motionärernas mening på ett fördelaktigt sätt medverka till att rädda arbetsanställningarna
hos underentreprenörer och underleverantörer, något
som är till gagn för såväl de anställda som samhället.

LU 1981/82:19

Om det av tekniska skäl inte går att utvidga lönegarantin bör, anser
motionärerna, andra vägar prövas för att skydda underentreprenörer och
underleverantörer vid inträffad konkurs hos huvudentreprenör eller kundföretag,
t. ex. införandet av förmånsrätt för nämnda gruppers fordringar.

Tidigare behandling

Skatteprivilegiet

Under förarbetena till FRL tilldrog sig frågan om skatters och allmänna
avgifters förmånsrätt betydande intresse. Sålunda utarbetades inom lagberedningen
år 1964 en särskild promemoria angående förmånsrätten för
skatter och allmänna avgifter. I promemorian uttalade beredningen att
förmånsrätten borde upphävas. Beredningen inhämtade yttranden över
promemorian från ett stort antal remissinstanser. I flertalet yttranden
tillstyrktes eller godtogs att skatteprivilegiet avskaffades. I några yttranden
ställde man sig tveksam och i andra avstyrktes reformen eller uttalades
att beslut i frågan borde anstå t. v.

I sitt slutliga förslag (SOU 1969:5 Utsökningsrätt IX, Förmånsrättsordning
m. m.) vidhöll beredningen uppfattningen att skatteprivilegiet borde
utmönstras. Beredningens förslag till ny lag innehöll därför inte någon
bestämmelse om förmånsrätt för skatter och allmänna avgifter.

Beredningen underströk att en ny förmånsrättsordning inte borde uppta
andra förmånsrätter än sådana som var väl motiverade. En ledande princip
måste vara att borgenärerna behandlas lika, om inte verkligt bärande skäl
finns för att göra åtskillnad. Vid de nordiska överläggningarna hade detta
enhälligt understrukits. Särskilt angeläget var att s.k. tysta förmånsrätter
hölls tillbaka. Till dem hörde förmånsrätten för skatter. De nordiska kommittéerna,
som arbetade på en reformering av konkurslagstiftningen, hade
ansett att skatteprivilegiet var otillräckligt motiverat och borde avskaffas.
Så skedde också i Norge 1963 och i Danmark 1968. Med hänsyn till den
begränsade betydelsen för det allmänna som skatteprivilegiet hade för vårt
land ansåg lagberedningen för sin del att det inte mötte något hinder att
även här avskaffa förmånsrätten för skatter. Enligt lagberedningen är en
effektiv skatteindrivning nödvändig för att samhällsfunktionerna skall kunna
upprätthållas. Det var däremot enligt beredningen inte välgrundat att av
den anledningen anse skattekraven ha en högre valör än sådana fordringar
som enligt beredningens förslag skulle vara oprioriterade. Till denna grupp
hörde — förutom obetalade underhållsbidrag - krav på ersättning för olika
uppdrag, leverantörers fordringar, skadeståndsanspråk m. m.

Beredningen hade låtit införskaffa uppgifter om förmånsrättens ekonomiska
betydelse för åren 1965-1967. Av uppgifterna framgick att utdelningarna
i konkurser som avslutats nämnda tre år uppgick till 4,7 milj., 4,3
milj. resp. 5,4 milj. kr. De belopp som bevakas med förmånsrätt i samma
konkurser var 13,2 milj., 14,8 milj. resp. 19,2 milj. kr. En jämförelse med
tl Riksdagen 1981182. 8 sami. Nr 19

LU 1981/82:19

de influtna skatterna år 1965, nära 35 miljarder kronor, och 1966, drygt 39
miljarder kronor, visade enligt lagberedningen att vad staten på grund av
förmånsrätten får lyfta i konkurser är av helt underordnad betydelse.

Sammanfattningsvis konstaterade lagberedningen att förmånsrätten för
skatter var av underordnad betydelse för det allmänna, att skatteprivilegiet
från de oprioriterade borgenärernas synpunkt innebar en diskriminering
som ej var sakligt grundad och att hinder mot att det avskaffades inte
kunde anses föreligga av hänsyn till gäldenärerna.

Remissutfallet beträffande lagberedningens slutliga förslag stämde ganska
väl överens med motsvarande i fråga om beredningens promemoria.
Även denna gång förhöll det sig alltså så, att flertalet remissinstanser
tillstyrkte eller lämnade utan erinran förslaget om att avskaffa skatteprivilegiet
medan ett mindre antal avstyrkte eller var betänksamma till det. Vid
remisstillfällena var det också i stort sett samma remissinstanser som intog
en positiv resp. negativ ståndpunkt till förslaget.

Sådana remissinstanser som representerade det enskilda näringslivet —
t. ex. Arbetsgivareföreningen, Bankföreningen, Industriförbundet, Grossistförbundet
och Näringslivets skattedelegation - ansåg att förmånsrätten
för skatter och allmänna avgifter borde avskaffas. Denna ståndpunkt
intogs också av löntagarorganisationerna samt av en del statliga myndigheter,
som inte hade någon anknytning till uppbörd eller indrivning av skatt,
t. ex. flera hovrätter, bankinspektionen och kommerskollegium.

De remissinstanser som avstyrkte eller var tveksamma till förslaget om
att avskaffa skatteprivilegiet utgjordes uteslutande av statliga myndigheter.
Det var sådana myndigheter som hade till uppgift att ombesörja uppbörd
eller indrivning av skatt eller vars verksamhet hade nära anknytning
till sådana uppgifter. Hit hörde bl. a. exekutionsväsendets organisationsnämnd
(EON) samt flertalet i ärendet hörda länsstyrelser och kronofogdemyndigheter.

I proposition 1970:142 med förslag till ny förmånsrättslag bibehölls den
allmänna förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Chefen för justitiedepartementet
framhöll inledningsvis att han godtog utgångspunkten att
alla borgenärer i princip skall behandlas lika. Fordringar borde sålunda ges
förmånsrätt till betalning endast om verkligt starka skäl fanns härför. När
det gällde skattefordringar ansåg departementschefen att vad de remissinstanser
som ombesörjer uppbörd och indrivning av skatt anfört måste
tillmätas särskild betydelse. Departementschefen framhöll vidare att skatteprivilegiet
på grund av vissa indirekta effekter hade större ekonomisk
betydelse än vad de av lagberedningen framtagna siffrorna gav vid handen.
I själva verket förde förmånsrätten med sig relativt god ekonomisk utdelning.
Departementschefen fann sig vidare kunna konstatera att även andra
starka skäl alltjämt stödde förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.
Dessa skäl var av både ekonomisk och indrivningsteknisk karaktär. Bl. a.
kompenserade skatteprivilegiet det underläge som staten hade vid uppbörd

LU 1981/82:19

och indrivning jämfört med annan fordringsbevakning. En enskild fordringsägare
kunde t. ex. som villkor för leverans kräva kontant betalning
eller säkerhet i form av borgen eller inteckningar. Någon motsvarande
möjlighet för staten till säkerhet för skattefordringar fanns inte. Skatteprivilegiet
hade enligt departementschefen också betydelse som hjälpmedel
för utmätningsmannen i hans arbete. Han kunde exempelvis på grund av
detta lämna ett företag med god prognos anstånd med skatteinbetalningen
samtidigt som han avstod från att utmäta omsättningstillgångar. Dessutom
var förmånsrätten motiverad av hänsyn till skattemoralen.

Beträffande de skäl som åberopats till stöd för skatteprivilegiets slopande
konstaterade departementschefen att påståendet att staten vid jämförelse
med innehavare av oprioriterade fordringar har betydligt bättre möjligheter
till riskutjämning i och för sig var obestridligt. Påståendet hade
emellertid sitt fulla värde endast i en del fall. Vissa oprioriterade fordringsägare
hade sålunda ofta själva resurser för en tillfredsställande riskutjämning.
Dessa fordringsägare hade i allmänhet, vid sidan av staten, de största
ekonomiska anspråken i konkurser. Den omständigheten att staten har
möjlighet till stor riskutjämning borde därför inte tillmätas någon avgörande
betydelse. När det gäller påståendet att skatteprivilegiet i dess egenskap
av tyst förmånsrätt är till särskild olägenhet för kreditgivningen påpekade
departementschefen att förmånsrätten inte var så tyst som det kunde
förefalla. Sålunda gällde att kronofogdemyndighetens register över alla
restförda fysiska och juridiska personer var offentliga. Registren torde
också regelmässigt utnyttjas av kreditupplysningsföretagen. Vidare hade
efter fastighets- och företagsinteckningsreformen skatteprivilegiet inte
längre samma negativa effekt som tidigare. Enligt departementschefens
mening reducerade dessa omständigheter högst väsentligt värdet av påståendet
om olägenheter för kreditgivningen av skatteprivilegiet. Departementschefen
konstaterade vidare att möjligheterna att vinna nordisk rättslikhet
på förmånsrättslagstiftningsområdet var mycket begränsade. Även
om i fråga om skatterna dessa möjligheter var större än i många andra
hänseenden borde, i den mån inhemska skäl talade med tillräcklig styrka
för bibehållandet av skatteprivilegiet, detta därför - åtminstone i dåvarande
läge — få väga över önskemålen om nordisk rättslikhet.

Sammanfattningsvis konstaterade departementschefen att skälen för ett
bibehållande av förmånsrätten för skatter och avgifter enligt hans mening
hade betydligt större tyngd än de omständigheter som åberopats för ett
slopande av skatteprivilegiet.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen och två med anledning av
propositionen väckta motioner med yrkanden om avskaffandet av förmånsrätten
för skatter och allmänna avgifter anslöt sig första lagutskottet
(1LU 1970:80 s. 47) till departementschefens principiella utgångspunkt för
lagstiftningen, nämligen att alla fordringar skulle behandlas lika. 1 enlighet
härmed borde enligt utskottet skatteprivilegiet behållas endast om starka

LU 1981/82:19

skäl förelåg härför. Vid frågans övervägande fann utskottet att sådana skäl
var för handen. Utskottet hänförde sig därvid till de av departementschefen
anförda skälen av ekonomisk, indrivningsteknisk och skattemoralisk
natur. Utskottet tilläde att det även från exekutionsekonomisk synpunkt
kunde anföras skäl för privilegiets behållande. Ett avskaffande av privilegiet
kunde nämligen befaras medföra ett stigande antal konkurser. En
sådan utveckling var enligt utskottet uppenbarligen inte önskvärd. Utskottet
tillstyrkte i enlighet med det anförda propositionens förslag om skatteprivilegiets
behållande. 1 en reservation (fp) förordades att skatteprivilegiet
endast skulle behållas såvitt avsåg källskatter medan i en annan
reservation (m) tillstyrktes ett fullständigt upphävande av skatteprivilegiet.
Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Frågan om skatteprivilegiet behandlades ånyo 1971 i samband med
framläggande av proposition 1971:142 med förslag till lag om förmånsberättigade
skattefordringar m. m. 1 propositionen hänvisade chefen för finansdepartementet
till att frågan huruvida fordringar på skatter och allmänna
avgifter borde vara förenade med förmånsrätt ingående hade diskuterats
under förarbetena till FRL, att man i lagstiftningsärendet hade
beslutat att detaljerade bestämmelser om sådan förmånsrätt inte skulle tas
in i FRL utan utfärdas särskilt samt att därvid skulle beaktas att skatteprivilegiet
i huvudsak borde omfatta samma skatter och avgifter som då och
att förmånsrätten i stort sett borde begränsas i enlighet med vad som då
gällde. Departementschefen uttalade därefter med anledning av vissa remissvar
över en till grund för propositionen liggande departementspromemoria
Förmånsberättigade skatter m.m. (DsFi 1971:6) att han inte fann
anledning att ånyo ta upp en diskussion om förmånsrättens funktion och
betydelse i vårt rättssystem, eftersom statsmakterna i princip beslutat att
allmän förmånsrätt skulle följa med fordran på skatt och allmän avgift i fall
och med de begränsningar som särskilt föreskrivits.

Med anledning av att förespråkare för näringslivet vid remissbehandlingen
riktat kritik mot att förslaget i promemorian syftade till utvidgning i flera
avseenden av det dåvarande skatteprivilegiet och därmed skulle stå i strid
med 1970 års riksdagsbeslut framhöll departementschefen att vid riksdagsbehandlingen
hade förutsatts att jämkningar i olika hänseenden kunde vara
motiverade. Departementschefen påpekade vidare att den föreslagna utvidgningen
av området för förmånsberättigade skatter och avgifter i huvudsak
var motiverad av att indrivningen därigenom skulle effektiviseras.
Enligt departementschefen spelade förmånsrätten en viktig roll bland de
instrument som stod till buds för ett gott indrivningsresultat. Detta framgick
av remissyttranden från uppbörds- och indrivningsmyndigheterna.
Någon anledning att inte utnyttja förmånsrätten, när den kunde främja
indrivningens syfte, kunde departementschefen således inte se. Att därvid
enskilds intresse inte fick åsidosättas i onödan var självklart. Därvid var

LU 1981/82:19

väsentligt att den enskilde borgenären så snabbt som möjligt kunde skaffa
sig kännedom om de fordringar som ligger före hans egna i förmånsrättsordningen.
Departementschefen hänvisade till att vederbörande myndigheters
resurser borde koncentreras på att få fram ett snabbare förfarande
för fastställandet av skattefordringar. Vidare fann han det viktigt att det
vid varje tillfälle skulle finnas ett åtminstone i principiellt hänseende lätt
urskiljbart belopp som grund för kravet på förmånsrätt. Med dessa två
huvudprinciper som utgångspunkt borde det allmännas krav på förmånsrätt
för skatter och avgifter tillgodoses i huvudsak efter indrivningsmyndigheternas
behov av ett smidigt arbetsinstrument. Även andra synpunkter
borde givetvis beaktas, som t. ex. huruvida betalningskravet lätt kunde
tillgodoses på annat sätt än genom förmånsrätt.

De i propositionen föreslagna nya bestämmelserna innebar i huvudsak
följande. Antalet förmånsberättigade skatter och avgifter utökades. Den
tid, under vilken skatte- och avgiftsfordringar skall vara förenade med
förmånsrätt, utsträcktes från två till fem år. Förmånsrätt för slutlig skatt
eller avgift skulle föreligga endast, om det beskattningsår eller avgiftsår,
till vilket skatten eller avgiften hänförde sig, gått till ända före konkursbeslutet.
Vidare utsträcktes förmånsrätten att gälla även i de fall, då annan än
den skatt- eller avgiftsskyldige är betalningsskyldig för skatten eller avgiften.

Under hänvisning bl. a. till uttalandet i 1970 års lagstiftningsärende, att
det s.k. skatteprivilegiet i huvudsak borde omfatta samma skatter och
avgifter som vid dåvarande tidpunkt och att förmånsrätten i stort sett
borde begränsas på samma sätt som då, yrkades i motionerna 1971:1579
(m, c, fp), 1971: 1580 (fp) och 1971:1581 (m) avslag på förslagen i den
förevarande propositionen. I sistnämnda motion yrkades dessutom att
bestämmelsen i 13 § FRL skulle utgå, vilket innebar ett fullständigt slopande
av skatteprivilegiet.

Skatteutskottet uttalade i sitt betänkande (SkU 1971:71) att ingen torde
kunna bestrida att skatter och avgifter är av utomordentlig betydelse för
samhällsekonomin och att tillräckliga garantier därför måste finnas för att
skatte- och avgiftsuppbörden blir så effektiv som möjligt. Härvid spelade
av flera skäl, vilka närmare utvecklats i 1970 års lagstiftningsärende,
förmånsrätten i konkurs en viktig roll. I nämnda ärende hade därför i
princip beslutats att skatteprivilegiet skulle bibehållas. I motionerna hade
enligt utskottets mening inte anförts några omständigheter som gav utskottet
anledning förorda att detta beslut nu frånträddes. Utskottet kunde
därför inte biträda förslaget i motion 1581 om avskaffande av förmånsrätten
för skatter och avgifter.

I motionerna hade vidare kritik riktats mot den föreslagna utformningen
av förmånsrätten för skatterna. Med anledning därav ville utskottet framhålla,
att de bestämmelser som vid dåvarande tidpunkt reglerade förmånsrätten
för skatter och avgifter var otidsenliga och svårtillämpade. I förarbe -

LU 1981/82:19

tena till FRL hade också framhållits att jämkningar av gällande regler i
olika hänseenden kunde vara motiverade. Mot den bakgrunden var det
enligt utskottets mening knappast ägnat att förvåna, att de ändringar som i
propositionen föreslogs för att anpassa bestämmelserna till gällande lagstiftning
och samhällets krav på en effektiv uppbörd och indrivning blivit
tämligen omfattande.

Vid ställningstagandet till förslagen borde man, framhöll utskottet, inte
bortse från att det allmänna befann sig i ett markant underläge jämfört med
andra borgenärer dels därför att någon individuell prövning av den skatteller
avgiftsskyldiges solvens inte kunde ske vid uppkomsten av fordringen,
dels därför att säkerhet endast i undantagsfall krävdes för det allmännas
skatte- och avgiftsfordringar. Med hänsyn därtill och till angelägenheten
av att åstadkomma en utjämning av de olikheter i uppbörd och indrivning
som förelåg mellan å ena sidan löntagare och å andra sidan företagare
och fria yrkesutövare kunde enligt utskottets mening inga invändningar
riktas mot att mer ändamålsenliga bestämmelser tillskapades för att tillgodose
kravet på en bättre och effektivare uppbörd och skatteindrivning. De
materiella rättsreglerna rörande skatteprivilegiet fick emellertid inte vara
så utformade, att de i praktiken ledde till en försämring för de oprioriterade
borgenärerna. Detta skulle uppenbarligen inte stå i överensstämmelse med
grunderna för FRL. 1 propositionen hade departementschefen därför särskilt
framhållit, att vederbörande myndigheters resurser borde inriktas på
att snabbt fastställa det allmännas fordringar på skatter och avgifter. Ju
snabbare skattefordringarna kunde fastställas, desto större var förutsättningarna
för att gäldenären skulle kunna fullgöra sina betalningsförpliktelser
utan att ett konkursförfarande behövde tillgripas. En sådan ordning
gagnade givetvis också de opriortierade borgenärerna. I detta sammanhang
ville utskottet understryka angelägenheten av att ett ökat och bättre
samarbete snarast kom till stånd såväl inom som mellan olika skatte- och
uppbördsmyndigheter, så att det av departementschefen avsedda syftet
kunde tillgodoses så effektivt som möjligt. Mot bakgrund av det anförda
delade utskottet inte motionärernas farhågor för att förslagen i propositionen
skulle leda till förbättringar av skatteindrivningen på övriga borgenärers
bekostnad. Utskottet tillstyrkte därför i princip förslagen i propositionen.

I motion 1971:1579 hade framställts ett andrahandsyrkande av innebörd
att förmånsrätten inte skulle omfatta skatter och avgifter som var äldre än
två år. Beträffande denna fråga uttalade utskottet att en tidsmässig förlängning
av förmånsrätten utan tvekan var nödvändig för att förbättra resultatet
av indrivningen. Härigenom behövde indrivningsåtgärderna inte forceras,
och uppgörelser med den betalningsskyldige underlättades. För att
tillgodose övriga borgenärers intressen var det emellertid, som tidigare
framhållits, nödvändigt att lämpliga åtgärder på det organisatoriska planet
kom att vidtas för att förkorta den tid som erfordras för att utreda omfatt -

LU 1981/82:19

ningen av utestående skattefordringar. Av anförda skäl tillstyrkte utskottet
den i propositionen föreslagna utsträckningen av tiden för förmånsrätten.

Moderata samlingspartiets ledamöter i utskottet reserverade sig för ett
avskaffande av skatteprivilegiet medan ledamöterna från centerpartiet och
folkpartiet reserverade sig till förmån för en tidsbegränsning som skulle
medföra att förmånsrätt gällde endast för skatter och avgifter som förfallit
inom två år före konkursutbrottet.

Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Nästa gång skatteprivilegiet behandlades var under 1975/76 års riksmöte.
Som redovisats ovan under rubriken "gällande rätt” fick fordringar
på grund av företagsinteckning då företräde framför löne- och pensionsfordringar
i händelse av konkurs. Löntagarnas fordringar skyddades i
stället genom att det maximala beloppet för betalning enligt den statliga
lönegarantin vid konkurs höjdes kraftigt. I samband med dessa lagändringar
gavs också skatteprivilegiet företräde framför löneprivilegiet. Beträffande
sistnämnda fråga uttalade departementschefen i propositionen (prop.
1975/76:12 s. 30) att hans förslag om höjning av minimibeloppet för den
statliga lönegarantin innebar att löneprivilegiet enligt förmånsrätten kom
att sakna betydelse för nästan alla löntagare. Därmed skapades också
utrymme för en angelägen förstärkning inte bara av företagsinteckningens
ställning utan också av den allmänna förmånsrätt som tillkom skattefordringar.
Efter samråd med chefen för finansdepartementet föreslogs att
skatteprivilegiet gavs företräde framför löneprivilegiet.

Riksdagen godtog enhälligt propositionens förslag (LU 1975/76: 5).

Förmånsrätten för skatter förstärktes ytterligare i samband med införandet
av institutet betalningssäkring år 1979. Beslut om betalningssäkring
medför såsom tidigare redovisats (s. 2) förmånsrätt i den egendom vari
verkställighet har skett. Förmånsrätten motsvarar den som följer med
utmätning.

I propositionen (prop. 1978/79:28) uttalade departementschefen att det
allmänna förlorar betydande belopp genom den långa tid som i många fall
förflöt från det en skatte- eller avgiftsfordran uppkom och tills den förföll
till betalning. Den betalningsoförmåga som uppkommer mellan fordringens
uppkomst och förfallodag var många gånger helt avsiktlig. Departementschefen
ansåg därför att särskilda regler behövde införas för att säkra det
allmännas rätt till betalning för skatte- och avgiftsfordringar. Han ville
också understryka vikten av att bestämmelserna i detta hänseende måste
utformas så att hänsyn kunde tas till fordringsförhållandets speciella natur
och till den massärendeprocess inom vilken fordringen fastställs och uppbärs.

Departementschefen påpekade att fordran på skatt inte uppkommer
genom att avtal träffas mellan det allmänna och den enskilde utan genom

LU 1981/82:19

dennes faktiska handlande. Det allmänna väljer inte sin gäldenär och
dennes kreditvärdighet blir inte föremål för någon prövning. Fordringen
bestäms på grundval av gäldenärens egna uppgifter och förutsätter dennes
medverkan. Han är vanligtvis den ende som har en fullständig inblick i de
förhållanden som grundar fordringsanspråket. Det allmänna som borgenär
är sålunda inom beskattningsområdet i en många gånger sämre ställning än
fordringsägare i civilrättsliga avtalsförhållanden. Denna omständighet utgjorde
enligt departementschefen ett starkt motiv för att ställa särskilda
krav på säkerhetsåtgärdernas effektivitet. Fordringen skall vidare tas ut i
ett system som är så utformat att gäldenären medges eller kan skaffa sig
kredit under en längre tid. Hans egendom kan under denna tid tas i anspråk
för andra borgenärers fordringar med påföljd att gäldenären många gånger
är egendomslös när den offentligrättsliga fordringen får drivas in. Genom
att det är fråga om massaärendeprocesser är det allmännas möjligheter att i
tid upptäcka och ingripa mot gäldenärer som saboterar uppbördssystemet
begränsade.

Det kvarstadsinstitut som i en då nyligen avlämnad lagrådsremiss med
förslag till utsökningsbalk föreslagits införd som civilrättslig säkerhetsåtgärd
var enligt departementschefens uppfattning inte tillräckligt för att det
allmänna skulle få ett tillfredsställande skydd för fordringar på skatt etc.
Departementschefen föreslog därför att en ny processuell säkerhetsåtgärd,
betalningssäkring, tillfördes skatteprocessen.

Departementschefen konstaterade vidare att i de sammanhang där betalningssäkring
aktualiseras måste man räkna med förekomsten av konstruerade
civila fordringar för vilka utmätning sökts. Förslog inte gäldenärens
egendom till att täcka båda fordringarna åsamkades det allmänna förluster
vid indrivningen. Mot den bakgrunden var det enligt departementschefens
mening nödvändigt att betalningssäkringen utrustades med samma förmånsrätt
som gäller vid utmätning.

Den statliga lönegarantin

Redan i samband med LGL:s tillkomst uttalades önskemål om utvidgning
av lagen till att gälia vissa underentreprenörsfordringar. Önskemålen
avvisades med hänsyn till att en utvidgning var rättstekniskt besvärlig och
att frågan om den var motiverad inte kunde besvaras utan närmare utredning
(prop. 1970:201 s. 27 och 63). Önskemålet om en utvidgning av
garantin till underentreprenörsfordringar har därefter framförts i motioner
i riksdagen. Åren 1970 och 1971 avslogs motionsyrkandena med hänvisning
bl. a. till att en utvidgning medförde ökade kostnader och att anknytningen
till bestämmelserna om lönefordringars förmånsrätt ställde hinder i
vägen för en utvidgning. Tillräckligt underlag att begära en närmare utredning
i frågan ansågs inte föreligga.

År 1974 anförde lagutskottet i sitt av riksdagen godkända utlåtande (LU

LU 1981/82:19

1974:21) att, sedan LGL varit i kraft under drygt tre år, det fanns anledning
undersöka om det var påkallat med ett särskilt skydd för den del av
underentreprenörens fordringar som avsåg anställdas och egen arbetsinsats.
Utskottet förutsatte att en utvidgning skulle komma att övervägas
under det arbete med en allmän översyn av lönegarantilagstiftningen som
då redan igångsatts inom arbetsmarknadsdepartementet. Ifrågavarande
motion föranledde därför inte någon åtgärd.

Den inom arbetsmarknadsdepartementet verkställda översynen redovisades
i en departementspromemoria (Ds A 1975:4) Översyn av lönegarantisystemet
vid konkurs. 1 promemorian redogjordes för vissa undersökningar
som hade gjorts för att kartlägga förekomsten av underentreprenörssystem,
omfattningen av personal och företag som drabbats ekonomiskt
av huvudentreprenörs konkurs etc. Branschorganisationer, bokförings-
och revisionsbyråer hade intervjuats. Enligt uppskattning av
branschförbund utgjorde löneandelen i underentreprenörernas utestående
fordringar ca 50% för elektriska installationer, något mindre än 50% för
rörarbeten, 70-75% för måleriarbeten och omkring 40% för byggnadsarbeten.
Några uppgifter om storleken av underentreprenörers fordringar
eller förluster hade inte kunnat tas fram.

I promemorian analyserades den väckta frågeställningen ingående. Analysens
resultat kan sammanfattas på följande sätt. Sociala skäl kan visserligen
åberopas för att tillskapa ett särskilt skydd för den ifrågavarande
kategorin. Detta gäller när underentreprenören är fysisk person. Särskilt
inom byggnadsbranschen torde det emellertid vara vanligt att underentreprenörens
verksamhet drivs i aktiebolagets form. Det skulle strida mot
lönegarantins idé att låta garantin omfatta även juridiska personers fordringar.
En underentreprenör som valt att driva sin rörelse i aktiebolagsform
har därmed övervältrat riskerna för kundernas insolvens från sig själv
till sitt bolag. I och med detta har han försatt sig i den positionen att han
knappast bör kunna göra anspråk på det sociala stöd som garantin utgör.
Ett bolag som tillhandahåller tjänster bör inte komma i ett bättre läge än ett
bolag som tillhandahåller varor. Vidare framstår behovet av lönegarantiskydd
mindre starkt ju större underentreprenörens verksamhet är. Det kan
därför möta avsevärda svårigheter att bestämma var gränsen skall dras för
garantiskyddet. Även andra gränsdragningsproblem uppstår både gentemot
arbetstagaren och underleverantören, eller när samma underentreprenör
anlitats av flera huvudentreprenörer. En utvidgning av lönegarantin
skulle enligt promemorian säkerligen medföra svåra utredningstekniska
problem, särskilt om utvidgningen avgränsas till enbart fordringar för
underentreprenörens egen och hans anställdas arbetsinsatser.

Förslag till ändring av LGL lades fram i proposition 1975176:19. Lagförslaget
innehöll inget om underentreprenörers fordringar. Departementschefen
anförde (prop. s. 70) att han ansåg att avgörande skäl talade för att
behålla den dåvarande avgränsningen gentemot självständiga företagare.
t2 Riksdagen 1981182. 8 sami. Nr 19

LU 1981/82:19

Han erinrade om att lönegarantin skyddar dem som är anställda i ett
underentreprenörsföretag om detta företag försätts i konkurs. En utvidgning
av garantin skulle därför i princip gynna endast företagaren själv.

Med anledning av propositionen väcktes en fyrpartimotion (1975/76:66)
med yrkande att riksdagen hos regeringen skulle begära en utredning om
och förslag till en utvidgning av lönegarantin till att omfatta underentreprenörernas
anställda. Dåvarande inrikesutskottet uttalade i sitt av riksdagen
godkända betänkande (InU 1975/76: 25) följande.

Utskottet har förståelse för det syfte som ligger bakom motionen, nämligen
att det är önskvärt att begränsa verkningarna av en huvudentreprenörs
konkurs så att inte också underleverantörer till följd av utebliven betalning
kommer på obestånd. Enligt utskottets uppfattning är det emellertid inte
lämpligt att lösa denna fråga inom ramen för det statliga lönegarantisystemet.
Både principiella och praktiska invändningar kan riktas mot motionärernas
förslag. Bl. a. skulle avgränsningsproblemen bli betydande. Endast
vissa slag av underentreprenörer kan åberopa de sociala skäl som är
grunden för lönegarantisystemet. Det kan t. ex. ifrågasättas om större
företag och verksamheter drivna i aktiebolagsform bör tas med vid den
föreslagna utvidgningen av lagen. Motionärerna tar upp en annan gränsdragningsfråga
då de anser att endast den del av underentreprenörens
fordran som representerar hans anställdas löner bör omfattas av garantin.
Man kan vidare diskutera det berättigade i att göra skillnad mellan underentreprenörer
och underleverantörer. De senare omfattas inte av motionsförslaget.

Enligt utskottets mening bör man inte rubba på den bärande principen
för lönegarantisystemet att garantin skall förbehållas de fordringar hos
konkursgäldenär som anställda har i form av lön eller pension och som
omfattas av förmånsrätt i konkursen. Med det anförda avstyrker utskottet
motionsförslaget att man på nytt skall utreda frågan om anslutning av
underentreprenörer till lönegarantisystemet.

Vissa övriga uppgifter

Riksskatteverkets allmänna råd till kronofogdemyndigheterna

RSV har den 20 januari 1978 beslutat meddela vissa allmänna råd angående
kronofogdemyndighets möjlighet att vid skatteindrivningen ta arbetsmarknadspolitisk
hänsyn m. m. (RSFS 1978:6).

RSV uttalar att kronofogdemyndighetens uppgift att göra avvägningen
mellan fiskala och arbetsmarknadspolitiska intressen redan under normala
förhållanden är svår. Under rådande konjunkturförhållanden med uttalade
likviditetsproblem även hos annars stabila företag blir problematiken i
kronofogdemyndighetens indrivningsarbete ännu svårare. Myndighetens
åtgärder får på många håll direkt betydelse för sysselsättningen. Det bör
dock framhållas att de arbetsmarknadspolitiska intressena f. n. är aktuella
bara i ett begränsat antal indrivningsfall. Det blir således inte fråga om att
vidta speciella åtgärder beträffande alla restförda företag. Det bör också
framhållas att om arbetsmarknadspolitiska intressen föreligger i ett fall så
blir inte bara denna faktor avgörande för valet av indrivningsåtgärder.

LU 1981/82:19

RSV understryker att det emellertid är angeläget att kronofogdemyndigheterna
under rådande svåra förhållanden särskilt beaktar — i den mån
så inte sker redan i dag - arbetsmarknadspolitiska värderingar i indrivningsarbetet.
Det kan t. ex. vara lämpligt att i vissa fall medverka till något
längre avbetalningsuppgörelser än under normala förhållanden, särskilt om
säkerhet för skulden eller delar av denna erhållits genom utmätning eller på
annat sätt. Vidare kan ackord i stället för konkurs vara ett sätt att ge
företag, som har betydelse från sysselsättningssynpunkt, en chans att leva
vidare. Här finns anledning att peka på att i tillämpningen i regel görs
jämförelse mellan det förmodade utfallet för både skatter och löner (och
pensioner) vid ackord resp. konkurs. Att lönerna (och pensionerna) dras in
i sådan jämförelse beror på att löne- och pensionsfordringar genom lönegarantin
i princip blir statliga vid konkurs.

Självfallet måste vid prövningen av vilka indrivningsåtgärder som bör
vidtas stor, ja kanske avgörande, vikt läggas vid företagets möjligheter att
få lån och bidrag för att kunna fortsätta verksamheten. Kronofogdemyndigheten
måste därför i första hand iaktta de arbetsmarknadspolitiska
intressena på så sätt att den ger det restförda företaget skäligt rådrum att
klarlägga sina möjligheter till stöd eller krediter. Det bör dock uppmärksammas
att ett uppskov i princip inte bör få medföra att statens ställning
försämras väsentligt i förhållande till övriga borgenärer. Uppskov bör inte
heller komma i fråga om företaget drivs vidare under förbrukande av
tillgångarna, varigenom alla borgenärers ställning försämras.

I tillämpningen är det klart att samhällsekonomiska hänsyn får tas om
ackord aktualiseras. Frågan i vilken omfattning sådana hänsyn skall tas är
emellertid svår att besvara. Vid bedömningen av frågan om staten skall
medverka i ett föreslaget ackord kan ibland konkurrensförhållanden inom
den bransch som gäldenärsföretaget verkar i få viss betydelse. Det är inte
lämpligt att staten genom att gå med på ackord hjälper företag, som drivs
mer eller mindre ansvarslöst med avseende på skattskyldigheten. I så fall
kan riskeras att konkurrentföretag, som drivs seriöst och tar sitt fulla
ansvar för skatterna, får problem och kanske rent av blir utkonkurrerade
av det företag som genom ackordet får mindre kostnader att bära.

RSV påpekar vidare bl. a. att med hänsyn till det ansvar för skatteförvaltning
och regionalpolitik som länsstyrelsen har synes det åligga länsstyrelsen
att tillse att samråd mellan kronofogdemyndighet och näringspolitiska
organ kommer till stånd, lämpligen genom en gruppbildning. Särskild
representation för skattesidan kan sättas in om länsstyrelsen finner det
önskvärt. I län med många kronofogdedistrikt bör övervägas att variera
kronofogdarnas deltagande i gruppen med hänsyn till den geografiska
spridningen av de ärenden som skall behandlas vid sammanträdena.

I en sammanfattning gör RSV gällande

att kronofogdemyndighet vid skatteindrivning hos företag bör beakta
inte enbart fiskala utan även arbetsmarknadspolitiska intressen, särskilt
under rådande ekonomiska läge,

LU 1981/82:19

alt en något mindre fiskal attityd i fråga om uppskov och avbetalningsplaner
kan vara lämplig i samband med indrivningen i de fall statens
fordran säkrats genom utmätning eller på annat sätt,

att det är av vikt att kronofogdemyndighet genom kontakter med andra
statliga och kommunala organ, näringsliv, kreditinstitut, fackliga organisationer
osv. får så brett underlag som möjligt för beslut i indrivningen hos
företag.

Företagsobeståndskommittén

Den 12 februari 1976 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för
finansdepartementet Gunnar Sträng att tillkalla en kommitté med uppdrag
att utreda frågan om samordning av statliga åtgärder vid företags obestånd
m. m. Med stöd av bemyndigandet tillkallades företagsobeståndskommittén
(Fi 1976:03).

I direktiven anförde departementschefen att kommittén bl. a. borde ta
ställning till olika författningsfrågor. Till en början gällde att kommittén
måste utarbeta nya bestämmelser om ackord, särskilt på skatte- och avgiftsområdet.
De nya bestämmelserna skulle utformas så att samhällsekonomiska
synpunkter kan beaktas vid ackordsprövning. Vid övervägandena
måste hänsyn tas till att skatte- och avgiftsfordringar i allmänhet är förenade
med förmånsrätt. Någon ändring härav borde inte komma i fråga.
Förhållandet reste emellertid en del problem. Ett sådant gällde de förutsättningar
under vilka staten borde avstå från förmånsrätten och delta i
förhandling om offentligt ackord. Ett annat problem var om staten som
villkor för att anta ackordsförslag borde kräva att även andra borgenärer
avstår från förmånsrätt och deltar i ackordsförhandlingen. Uppenbarligen
skall emellertid inte löneborgenärer vid ackord behöva avstå från någon
del av sin fordran. Den omständigheten att skatter och avgifter sedan den 1
januari 1976 i förmånsrättshänseende går före löner fick sålunda inte inverka
på statens beredvillighet att anta ackordsförslag. Däremot borde utredningen
utreda och föreslå de ändringar som kan vara betingade av att
lönerna har nedklassats.

Företagsobeståndskommittén har i november 1979 avlämnat ett första
delbetänkande Företagsobestånd, samordning och statliga åtgärder (SOU
1979: 91). I betänkandet behandlas tre huvudfrågor rörande samordningen,
nämligen skattesidans inkoppling, samordningen på central nivå och samordningen
på den regionala nivån, länsplanet.

Beträffande skattesidan har kommittén kunnat konstatera att skatteskulder
ofta utgör en betydande del i obeståndsföretagens samlade skuldbörda.
Kommittén föreslår med anledning härav en kodifiering av den praxis som
utbildat sig under de senaste åren, enligt vilken skattemyndigheterna -närmast kronofogdemyndigheterna och länsstyrelserna — vid indrivning,
ackord och konkurs äger ta hänsyn till sysselsättningspolitiska, regionalpolitiska,
näringspolitiska och försörjningspolitiska samhällsintressen.

LU 1981/82:19

Detta förutsätter en intensifierad samverkan redan på uppföljningsstudiet
mellan skattemyndigheterna och de myndigheter och organ som är företrädare
för övriga samhällsintressen, främst de sysselsättningspolitiska och
regionalpolitiska.

I övrigt har kommittén sett över de bestämmelser som rör uppskov,
avbetalning, konkurs och ackord vid skatteindrivning. Härvid har kommittén
ägnat särskild uppmärksamhet åt dels frågan om förutsättningar och
villkor för statens medverkan vid ackord och dels frågan om vilken myndighet
som skall besluta om antagande av ackordserbjudande. I det förra
hänseendet föreslår kommittén bl. a. en reglering som medger att skatter
och andra förmånsberättigade fordringar får särbehandlas om fordringarnas
innehavare avstår från förmånsrätten och deltar i offentlig ackordsförhandling.
Vad gäller frågan om ackordsmyndighet föreslår kommittén att
ackordsprövningen koncentreras till länsstyrelsen beträffande praktiskt
taget alla medelsslag.

I fråga om samordningen på regional nivå — länsnivån — innebär
kommitténs förslag, att det klart fastslås, att länsstyrelsen skall svara för
samordningen av dels uppföljningsverksamheten, dels åtgärder vid ett
företags obestånd. För denna samordning skall till länsstyrelsen i varje län
knytas en beredningsgrupp, utsedd av länsstyrelsen. Beredningsgruppen
skall vara det sammanhållande organet för uppföljningsverksamheten och
för beredning av ärenden om åtgärder vid inträffade obeståndsfall. I beredningsgruppen
skall ingå företrädare för länsstyrelsen, länsarbetsnämnden,
kronofogdemyndigheterna och den regionala utvecklingsfonden i länet.

Beträffande debiterings- och uppbördsförfarandet för skatter och arbetsgivaravgifter
tar kommittén upp vissa brister i den nuvarande ordningen
som ofta leder till att skuldbördan hos ett obeståndsföretag ökar och
därmed till att en eventuell rekonstruktion försvåras. När företag tenderar
att komma på obestånd och likviditeten och/eller solvensen i samband
därmed försämras, förekommer det ofta att man underlåter att betala in
skatt i vederbörlig ordning. Det är då främst fråga om preliminär A-skatt
som dragits på de anställdas löner, samt mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter.
Missbruket har under senare år blivit allt vanligare. När ett företag
ackumulerar skatteskulder och under sådana förhållanden fortsätter sin
rörelse blir det svårare för företaget att komma ur en obeståndssituation
och tillgodogöra sig hjälpinsatser från samhället. Ackumulerade skatteskulder
medför också att staten gör stora förluster vid företagskonkurser.
Kommittén anser det därför nödvändigt med ändringar i uppbördsförfarandet
i syfte att nedbringa det allmännas skatteförluster och begränsa företagens
möjligheter att fortsätta rörelsen genom att ackumulera skatteskulderna.
Enligt kommitténs mening bör detta bl. a. kunna ske genom att
tiden för redovisning av skatter förkortas för arbetsgivare som visat sig
missköta sina inbetalningar.

LU 1981/82:19

Skrivelse från Svenska företagares riksförbund

I en skrivelse den 14 november 1980 till chefen för justitiedepartementet
har Svenska företagares riksförbund hemställt att regeringen lägger fram
förslag om avskaffande av förmånsrätten för stats och kommuns fordringar
å skatt och allmänna avgifter.

Förbundet anser att det inte finns någon anledning att i Sverige behålla
förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Enligt förbundet utgör för
många mindre företag en gäldenärs konkurs ett svårt hot mot det egna
företaget. Ibland drabbas en leverantör så hårt att företaget i fråga måste
försättas i konkurs p. g. a. uteblivna likvider. Ett avskaffande av ifrågavarande
förmånsrätt skulle avsevärt stärka de mindre företagens situation.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet två motioner, vari tas upp frågor om
förmånsrätt för vissa fordringar i konkurs och om den statliga lönegarantin
vid konkurs.

När konkurs inträffat skall, om medel finns i konkursboet, först betalas
konkurskostnaderna och annan skuld som konkursboet åsamkat sig. Därefter
sker utdelning till borgenärerna i en viss ordning, den s. k. förmånsrättsordningen.
Bestämmelser om i vilken ordning olika fordringar skall
betalas finns i 1970 års förmånsrättslag (FRL). FRL skiljer mellan särskilda
och allmänna förmånsrätter. De särskilda förmånsrätterna belastar endast
viss egendom och har i princip förmånsrätt före de allmänna förmånsrätterna.
Särskild förmånsrätt följer bl. a. med fastighets- och företagsinteckning.
Sedan den 1 januari 1979 ger betalningssäkring förmånsrätt i den
egendom som tagits i anspråk.

De allmänna förmånsrätterna avser all egendom som ingår i gäldenärens
konkursbo. Den inbördes ordningen mellan förmånsrätterna bestäms av
paragrafernas följd. Enligt 10 S har vissa fordringar, som står de egentliga
konkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. I 11 § FRL regleras därefter
allmän förmånsrätt för fordran på skatt och allmän avgift - det s.k.
skatteprivilegiet. Slutligen regleras i 12 och 13 §§ FRL den förmånsrätt
som arbetstagare har i arbetsgivarens konkurs för sin fordran på lön eller
pension, det s.k. löneprivilegiet. 1 en särskild lag om förmånsberättigade
skattefordringar har förtecknats de skatter och avgifter som har förmånsrätt
enligt 11 § FRL.

Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade fordringar, har inbördes
lika rätt. Det innebär att varje oprioriterad fordran får betalt i förhållande
till fordringsbeloppet.

Den statliga lönegarantin vid konkurs trädde i kraft den I januari 1971.
Den innebär i korthet att staten svarar för betalning av arbetstagarens
lönefordran hos arbetsgivare som har försatts i konkurs. Garantibelopp
betalas ut av länsstyrelsen. I fråga om utbetalt belopp inträder staten i

LU 1981/82:19

arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären. Lönegarantin, som är begränsad
till tolv basbelopp, finansieras genom arbetsgivaravgifter.

I motion 1980/81:686 (c, m) yrkas att riksdagen hos regeringen skall
begära förslag till lagändring som avskaffar förmånsrätten för fordringar på
skatter och allmänna avgifter. Syftet med yrkandet är att förbättra möjligheterna
för framför allt mindre företagare att få betalt för sina oprioriterade
fordringar i konkurs. Enligt motionärerna har det förhållandet att skatter
m.m. är prioriterade fordringar lett till att de oprioriterade fordringarna i
en konkurs i dag knappast får någon utdelning alls. Motionärerna pekar på
att i Danmark och Norge har motsvarande förmånsrätt avskaffats och att
erfarenheterna därav varit goda.

Även i motion 1981/82:720 (c, fp, m, s) framläggs förslag som har till
syfte att förbättra de mindre företagens ställning i ett större företags
konkurs. Enligt motionärerna är det framför allt underentreprenörer och
underleverantörer som råkar illa ut i en sådan konkurs. Ofta leder konkursen
till att även småföretagaren tvingas i konkurs med arbetslöshet för de
anställda som följd. Motionärerna anser att i första hand den statliga
lönegarantin bör utvidgas så att den vid en huvudentreprenörs konkurs
täcker underentreprenörens och underleverantörens fordran i vad avser de
anställdas löner. Företagarens egen arbetsinsats kan undantas från garantin.
Om det av tekniska skäl inte går att utvidga lönegarantin bör enligt
motionärerna i stället prövas möjligheten att införa förmånsrätt för samma
fordringar.

Frågan om förmånsrätten för skatter kunde avskaffas prövades ingående
under förarbetena till FRL (se s. 5-8 ovan). Vid det nordiska lagstiftningssamarbete
som föregick förslaget till FRL förordades ett slopande av
skatteprivilegiet. Såsom påpekats i motion 686 blev förmånsrätten för
skatter slopad i Danmark och Norge. 1 Sverige var remissinstanserna
splittrade. Sådana remissinstanser som representerade det enskilda näringslivet
liksom även löntagarorganisationerna samt en del statliga myndigheter
ansåg att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter borde
avskaffas. De statliga myndigheter som hade till uppgift att ombesörja
uppbörd eller indrivning av skatt eller vars verksamheter hade nära anknytning
till sådana uppgifter avstyrkte däremot förslaget. Vid utarbetandet
av förslaget till FRL fann departementschefen att vad sistnämnda
remissinstanser anfört måste tillmätas särskild betydelse. Förslaget till
FRL kom därför att behålla förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.
Under utskottsbehandlingen av förslaget yrkades av några reservanter
(m) att skatteprivilegiet skulle helt slopas och av andra (fp) att det
skulle behållas endast i fråga om källskatter. Riksdagens majoritet biföll
propositionen.

Även frågan om en utvidgning av den statliga lönegarantin till att avse
underentreprenörers anställda har tidigare prövats av riksdagen. Bl. a.
uttalade lagutskottet 1974 med anledning av en motion att det fanns anledning
att undersöka om det var påkallat med ett särskilt skydd för den del av

LU 1981/82:19

underentreprenörers fordringar som avsåg anställdas och egen arbetsinsats.
Utskottet förutsatte att en sådan utvidgning av lönegarantin skulle
komma att övervägas under det arbete med en allmän översyn av lönegarantilagstiftningen
som då hade påbörjats inom arbetsmarknadsdepartementet.
1 den proposition som så småningom blev resultatet av översynen
togs dock inte med något om underentreprenörs fordringar. Under riksdagsbehandlingen
av propositionen uttalade dåvarande inrikesutskottet
med anledning av att en motion väckts om utvidgning av lönegarantin till
underentreprenörernas anställda att utskottet hade förståelse för det syfte
som låg bakom motionen. Enligt inrikesutskottets uppfattning var det
emellertid inte lämpligt att lösa frågan om skyddet för underentreprenörers
fordringar inom ramen för det statliga lönegarantisystemet. Dels skulle
avgränsningsproblemen bli betydande, dels skulle den bärande principen
om att lönegarantin är förbehållen förmånsberättigade löne- och pensionsfordringar
rubbas. Utskottet avstyrkte därför motionen.

Lagutskottet har inhämtat remissyttranden över motion 686. Liksom
1970 är de remissinstanser som företräder det enskilda näringslivet för ett
slopande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter medan de
remissinstanser som representerar skatteindrivning och skatteuppbörd
motsätter sig ett avskaffande av skatteprivilegiet. Löntagarorganisationerna
liksom bankinspektionen anser numera att skattepriviligiet bör bibehållas.
Övriga remissinstanser är tveksamma till motionärernas förslag.

Utskottet vill för sin del till en början framhålla att skattefordringarna i
konkurser ökat kraftigt under senare år. 1 många konkurser utgörs den
största delen av borgenärsfordringarna av skattefordringar. Detta förhållande
i förening med den ökade användningen av företagsinteckning och
den kraftiga höjningen av kostnaderna för den statliga lönegarantin har
såsom motionärerna påpekat lett till att de oprioriterade fordringarna som
regel inte får någon utdelning i konkurserna eller i varje fall endast med
helt obetydliga belopp. Att borgenärer med oprioriterade fordringar i stort
sett helt går miste om betalning drabbar naturligtvis särskilt hårt mindre
företag som är underentreprenörer och underleverantörer. Ofta kan en
underentreprenör vara helt beroende av betalning från huvudentreprenören,
och dennes konkurs kan därför leda till att också underentreprenören
tvingas i konkurs. Även om underentreprenörens anställda därvid får
ersättning för sina lönefordringar genom att den statliga lönegarantin blir
tillämplig i underentreprenörens konkurs kan den arbetslöshet som blir en
följd av konkursen innebära betydande svårigheter i en region med sysselsättningsproblem.
Som exempel härpå har i motion 720 hänvisats till de
problem som drabbat många småföretag i Värmland på grund av Vänerskogs
konkurs.

Med hänsyn till det anförda har utskottet förståelse för syftet med
motionerna. Enligt utskottets uppfattning är det en angelägen uppgift för
statsmakterna att pröva i vilken ordning de små företagens ställning skall
kunna förbättras när ett stort företag går i konkurs.

LU 1981/82:19

Vad först gäller förslaget i motion 686 om ett avskaffande av skatteprivilegiet
saknas emellertid enligt utskottets uppfattning nu underlag för ett
slutligt ställningstagande. Utskottet kan därför inte tillstyrka motionärens
yrkande att riksdagen skall begära ett förslag till lagstiftning om slopande
av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.

Sedan frågan om skatteprivilegiets bibehållande prövades för tio år
sedan har flera omständigheter inträffat som kan inverka på frågans bedömning.
Bl. a. har staten genom andra lagstiftningsåtgärder fått ett ökat
skydd för sina fordringar på skatter och allmänna avgifter. Sålunda infördes
1979 ett nytt institut, betalningssäkring, genom vilket gäldenärs egendom
kan tas i anspråk för att säkra betalning av skattefordringar. Som
tidigare framhållits ger betalningssäkring särskild förmånsrätt i konkurs.
Vidare har på det skatterättsliga området i ökad utsträckning införts regler
om personligt ansvar för en juridisk persons skulder (s. k. ansvarsgenombrott).
Av betydelse för skattefordringarna är också 1975 års ändringar i
konkurslagen, vilka innebär att återvinning till konkursboet inte får ske av
betalning av skatt eller allmän avgift, om fordringen var förfallen till
betalning, när betalningen gjordes. A andra sidan måste man beakta att
undanhållanden av skattemedel på senare tid har gällt allt större belopp.
Enligt utskottets mening är det av stor betydelse från skattemoralisk
synpunkt och av allmänna rättviseskäl att statens fordringar drivs in.
Utskottet vill också hänvisa till vad riksskatteverket uppgivit om att ekonomisk
brottslighet förekommer i samband med ett stort antal bolagskonstruktioner
och upprepade konkurser.

En viktig fråga i detta sammanhang är också vilken inverkan skatteprivilegiet
har på möjligheterna att få till stånd ackord. Enligt motionärerna och
flera remissinstanser försvårar skatteprivilegiet ackordsförhandlingar.
Från kronofogdemyndigheternas sida har däremot framhållits att skatteprivilegiet
underlättar möjligheterna att lämna anstånd med indrivning av
skatten och att gå in för ackord. Utskottet vill för sin del understryka
vikten av att indrivningsverksamheten kan bedrivas på sådant sätt att
ackordsförhandlingar underlättas.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det finns skäl att ånyo
förutsättningslöst pröva frågan om förmånsrätten för skatter och allmänna
avgifter bör bibehållas eller om den kan avskaffas. Enligt utskottets mening
är det angeläget att man därvid noga analyserar vilka effekter ett
slopande av förmånsrätten skulle få för oprioriterade fordringar. Med
hänsyn till att användningen av företagsinteckning ökat och till löneprivilegiets
kraftiga utveckling är det nämligen inte säkert att ett slopande av
skatteprivilegiet skulle innebära några mer betydande fördelar för de
oprioriterade fordringarna. Utskottet vill även hänvisa till vad Stockholms
tingsrätt anfört om att ett slopande av skatteprivilegiet kan leda till högre
konkurskostnader. Utskottet vill också understryka vikten av att ett slopande
av skatteprivilegiet inte får leda till en försämrad skatteindrivning
eller till att kampen mot ekonomisk brottslighet eftersätts. Som utskottet

LU 1981/82:19

tidigare anfört är det vidare av vikt att sambandet mellan skatteprivilegiet
och möjligheten att få till stånd ackord noggrant analyseras. I utredningsarbetet
bör också erfarenheter som i Danmark och Norge vunnits av skatteprivilegiets
avskaffande belysas och värderas i förhållande till de olikheter
i lagstiftningen som i övrigt råder mellan de olika länderna. Därest skatteprivilegiet
befinns inte helt kunna avskaffas bör i enlighet med vad som
förordades redan i en reservation 1970 övervägas om skatteprivilegiet kan
inskränkas till att avse endast vissa grupper av skatter och avgifter. I
vilken form utredningsarbetet bör bedrivas får ankomma på regeringen att
bestämma.

Enligt utskottets mening kan det finnas skäl att överväga även andra
åtgärder som syftar till att förbättra underleverantörers och underentreprenörers
ställning. I motion 720 har pekats på möjligheterna att införa
förmånsrätt i viss utsträckning för sådana borgenärers fordringar. Utskottet
vill härvidlag erinra om att riksdagen under hösten 1981 begärt en
utredning om införande av förmånsrätt för upplupen royalty till författare
och andra grupper på det upphovsrättsliga området (LU 1981/82: 3). Utredningsarbetet
har ännu inte påbörjats. Enligt utskottets mening synes det
lämpligt att vid den översyn av FRL som således i olika hänseenden skall
komma till stånd frågan om införande av förmånsrätt för de fordringar som
berörs i motion 720 också blir föremål för prövning.

Vad slutligen angår förslaget i motion 720 om en utvidgning av den
statliga lönegarantin i konkurs skulle det, som inrikesutskottet framhöll
1975, innebära betydande problem från såväl principiella som praktiska
synpunkter att genomföra den föreslagna utvidgningen. Regeringen har
emellertid i dagarna beslutat att tillkalla en utredare för att göra en allmän
översyn av den statliga lönegarantin vid konkurs. Utskottet förutsätter att
utredaren kommer att under utredningsarbetet även pröva den av motionärerna
föreslagna utvidgningen, om så skulle visa sig vara påkallat.

Vad utskottet anfört med anledning av motionerna bör ges regeringen till
känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motion 1980/81:686 och 1981/82:720
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
översyn av reglerna om förmånsrätt i konkurs och om den statliga
lönegarantin.

Stockholm den 23 februari 1982
LENNART ANDERSSON

Närvarande: Lennart Andersson (s), Bernt Ekinge (fp), Inger Lindquist
(m). Ivan Svanström (c), Stig Olsson (s), Elvy Nilsson (s), Arne Andersson
i Gamleby (s), Martin Olsson (c). Ingemar Konradsson (s)*, Olle Aulin
(m). Owe Andréasson (s). Marianne Karlsson (c), Bengt Silfverstrand (s),
Margot Håkansson (fp) och Göran Allmér (m)*.

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

LU 1981/82:19

Reservation

Lennart Andersson, Stig Olsson, Elvy Nilsson, Arne Andersson i Gamleby,
Ingemar Konradsson, Owe Andréasson och Bengt Silfverstrand
(alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 21 med ”Vad
först” och slutar på s. 22 med ”till känna” bort ha följande lydelse.

Vad först gäller förslaget i motion 686 om ett avskaffande av skatteprivilegiet
har, såsom utskottet ovan redovisat, samtliga remissinstanser med
undantag för dem som företräder det enskilda näringslivet antingen uttryckligen
motsatt sig förslaget eller också varit tveksamma till detta. RSV
framhåller i sitt yttrande bl. a. att ett avskaffande av skatteprivilegiet skulle
medföra ett betydande bortfall av statens inkomster. Med hänsyn till det
statsfinansiella läget bör enligt utskottets mening åtgärder som kan få en
sådan effekt få företas endast om mycket starka skäl talar härför. Några
sådana skäl har enligt utskottets mening inte förebragts i detta ärende.
Utskottet vill också understryka att det är från skattemoralisk synpunkt
och av allmänna rättviseskäl av stor betydelse att statens fordringar drivs
in. Något slopande av skatteprivilegiet bör därför inte ske.

Med hänsyn till vad i flera remissvar har anförts om ackordsförhandlingar
m. m. vill utskottet tillägga att det är viktigt att vid skatteindrivning
hänsyn tas till de konsekvenser som utmätning eller konkurs kan få för
regionalpolitiken och sysselsättningen på orten. Som utskottet tidigare
redovisat tas redan i dag sådana hänsyn i stor utsträckning. Utskottet vill
också erinra om att företagsobeståndskommittén lagt fram förslag till reglering
av förutsättningarna och villkoren för statens medverkan vid ackord.
Förslaget är f. n. föremål för behandling i regeringens kansli.

Beträffande därefter förslagen i motion 720 anser utskottet att ett införande
av förmånsrätt i viss utsträckning för underentreprenörers och underleverantörers
fordringar skulle föra med sig svåra gränsdragnings- och
utredningstekniska problem. Utskottet kan därför inte ställa sig bakom
motionärernas förslag i denna del. Inte heller kan utskottet finna att det nu
finns skäl att ånyo pröva frågan om en utvidgning av den statliga lönegarantin
till att omfatta motsvarande fordringar. Som riksdagen framhöll
1975 talar såväl praktiska som principiella synpunkter mot en sådan utvidgning.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att syftet bakom motionerna
inte kan tillgodoses genom ändringar FRL och LGL. I stället bör man
enligt utskottets mening söka genom andra åtgärder begränsa verkningarna
av ett storföretags obestånd så att inte även underentreprenörer och underleverantörer
till följd av utebliven betalning kommer på obestånd. Utskottet
har i det föregående pekat på vikten av att vid skatteindrivning regionalpolitiska
och sysselsättningspolitiska hänsyn tas. En annan åtgärd är att
småföretagen ges ökad hjälp och bistånd i fråga om kreditgivning och

LU 1981/82:19

kredituppföljning. Vidare kan tänkas ökade lånemöjligheter för småföretagarna.
något som enligt vad utskottet erfarit efterfrågats av företag som
drabbats av Vänerskogskonkursen. Utskottet förutsätter att nämnda och
andra möjligheter till ökat stöd åt småföretagen kommer att prövas utan
särskild hemställan från riksdagens sida. Avslutningsvis vill utskottet hänvisa
till att regeringen i dagarna beslutat om en översyn av den statliga
lönegarantin vid konkurs. Utskottet utgår från att utredaren kommer att
även pröva den i motion 720 föreslagna utvidgningen av lönegarantin om
detta under utredningsarbetet skulle visa sig vara påkallat.

På anförda skäl avstyrker utskottet bifall till båda motionerna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen avslår motionerna 1980/81:686 och 1981/82:720.

LU 1981/82:19

Bilaga I

Remissvaren

Sammanfattning

Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund,
Sveriges köpmannaförbund, Svenska bankföreningen, SHlO-familjeföretagen,
LRF, SAF, Svenska handelskammarförbundet och Sveriges
ackordscentral tillstyrker helt bifall till motionen. Hovrätten över
Skåne och Blekinge tillstyrker på det sätt motionen att hos regeringen bör
hemställas om en utredning av frågan om att avskaffa förmånsrätten för
skatter och avgifter i konkurs. Stockholms tingsrätt anser att det föreligger
vissa skäl för att ta upp den i motionen väckta frågan till förnyad prövning.
Mer tveksamt är kommerskollegium som förklarar sig inte ha något att
erinra mot att frågan närmare övervägs men som tillägger att en ändring i
förmånsrättsordningen inte löser det grundläggande problemet att gäldenären
kan bygga upp skulder för vilka saknas rimlig täckning. Även riksförsäkringsverket
uttrycker tveksamhet och anser att frågan om ändring i
förmånsrättsordningen är av sådan betydelse, att den inte kan avgöras
förrän efter en ingående utredning om hur samhällets och enskildas ekonomiska
förhållanden skulle påverkas härav. Bankinspektionen, riks skatteverket,
länsstyrelsen för Göteborgs och Bohus län, Föreningen Sveriges
kronofogdar, LO, TCO och JUSEK avstyrker bifall till motionen.

Tillstyrkande remissinstanser

Hovrätten över Skåne och Blekinge konstaterar inledningsvis, att skatteprivilegiet
är av gammalt datum, och hänvisar därefter till att lagberedningen
1969 föreslog ett avskaffande av privilegiet och att hovrätten i likhet
med flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget. De viktigaste skäl som
av lagberedningen anfördes för ett avskaffande av skatteprivilegiet var att
staten i jämförelse med övriga borgenärer hade större riskutjämning, att
skatteprivilegiet såsom en s. k. tyst förmånsrätt var till särskild olägenhet
för kreditgivningen samt att skatteprivilegiet var på väg att avskaffas i de
övriga nordiska länderna. Hovrätten anser att dessa skäl mot skatteprivilegiet
har samma tyngd som tidigare. Vissa skäl kan emellertid enligt hovrättens
mening även anföras för ett bibehållande av skatteprivilegiet. Ett
principiellt skäl för skatteprivilegiet, som ofta har framförts, är att staten
när det gäller fordran på skatt eller annan prestation som grundar sig på
offentligrättslig förpliktelse ej, såsom fallet är med enskilda borgenärer,
kan välja mellan att godta någon som gäldenär eller ej. Till förmån för
skatteprivilegiet har vidare åberopats den betydelse för skattemoralen som
kan ligga däri att det allmänna har förmånsrätt för skatter och allmänna
avgifter. Härtill kommer den rent ekonomiska betydelsen för statsverket
som skatteprivilegiet kan ha. Under förarbetena till förmånsrättslagen

LU 1981/82:19

framfördes olika meningar i denna fråga. Det är. framhåller hovrätten, ett
välkänt förhållande att skatteskulderna i konkurser ofta uppgår till betydande
belopp och samtidigt utgör en stor del av samtliga skulder. Det finns
anledning anta att detta förhållande under senare tid blivit än vanligare
allteftersom den s.k. ekonomiska brottsligheten, ofta bestående i undandragande
av skatt, blivit mer utbredd. Samtidigt måste konstateras att
tillgångarna i konkurser med stora skatteskulder merendels endast i ringa
mån förslår till betalning av skatteskulderna. Den ekonomiska betydelsen
för det allmänna av skatteprivilegiet får därför enligt hovrättens mening
vara högst begränsad.

Hovrätten anser att statens intresse av att erhålla betalning för sina
skattefordringar otvivelaktigt främjas effektivare av åtgärder för att förbättra
indrivningen av skatter. Som ett väsentligt skäl för att avskaffa
skatteprivilegiet vill hovrätten vidare framhålla det principiellt otillfredsställande
i att skatteskulder slumpvis övervältras på dem som råkar vara
oprioriterade borgenärer i en konkurs.

Enligt hovrättens mening synes vägande skäl föreligga att avskaffa förmånsrätten
i konkurs för skatter och allmänna avgifter. Med hänsyn särskilt
till den utveckling på det ekonomiska området som ägt rum sedan
förmånsrättslagens tillkomst anser emellertid hovrätten att frågan inte bör
avgöras utan närmare utredning. Härvid synes det vara av särskilt värde
att undersöka vilka erfarenheter som i Norge och Danmark vunnits av
motsvarande reform. Det förtjänar vidare övervägas huruvida förslaget
bör genomföras fullt ut eller om förmånsrätten måhända bör avskaffas
endast beträffande vissa skatter och avgifter. Hovrätten vill därför på det
sätt tillstyrka det i motionen framlagda förslaget att hos regeringen görs
hemställan om att låta utreda frågan om att avskaffa förmånsrätten i
konkurs för skatter och allmänna avgifter.

Sveriges advokatsamfund hänvisar till att man i sitt yttrande över lagberedningens
förslag till förmånsrättsordning fann de skäl som beredningen
anfört för skatteprivilegiets avskaffande helt övertygande. I sitt yttrande
betonade samfundet särskilt att ett borttagande av skatteprivilegiet
kunde förväntas leda till en mera effektiv indrivning av skatter och avgifter,
vilket i sin tur också skulle medföra att medelgivare och leverantörer
tidigare än eljest skulle bli varse en gäldenärs insolvens.

Samfundet förklarar sig fortfarande ha samma principiella ståndpunkt,
nämligen att förmånsrätt för skatter och avgifter inte skall förekomma.
Enligt samfundet försvåras ackordsuppgörelser genom att skattemyndigheterna,
som visserligen kan delta i ett ackord, vanligtvis under åberopande
av sin förmånsrätt betingar sig förmånligare villkor än oprioriterade
fordringsägare. I händelse av konkurs förslår tillgångarna regelmässigt
icke till någon som helst utdelning till leverantörsskulder, oftast på grund
av att det allmänna innan sådan utdelning kan ske kräver full betalning av
samtliga upplupna skatter och avgifter. Skattemyndigheterna får enligt

LU 1981/82:19

samfundets mening anses ha minst lika goda möjligheter som leverantörer
att bedöma riskerna för en gäldenärs insolvens och har i princip lättare för
att tillgripa indrivningsåtgärder och som den sista möjligheten konkursansökan.
Ett borttagande av förmånsrätten för skatter och avgifter skulle
vidare leda till att staten i större utsträckning än f. n. på grund av förmånsrätten
för löner m. m. skulle återfå vad som utgivits på grund av lönegaranti.
Under åberopande av det anförda tillstyrker samfundet bifall till motionen.

Sveriges industriförbund erinrar om att — eftersom statsmakten inte
ansåg sig böra tillgodose de synpunkter som lagberedningen framförde -det allmännas fordringar på skatter och avgifter alltjämt har betydligt
bättre ställning i händelse av konkurs än andra borgenärers fordringar.
Snarast har det allmännas möjligheter att tillgodose sina anspråk ökat
under senare tid och blivit avsevärt bättre än vid den tidpunkt då lagberedningen
framlade sitt förslag. På grund av nya rättsinstitut, bl. a. möjligheterna
att rikta anspråken mot företagets ägare och betalningssäkring för
skatter m. m., kan det allmänna ingripa tidigare. Genom väsentliga och
understundom överdrivna straffavgifter, vilka normalt inte ens är avdragsgilla,
har det allmänna vidare givit de skattskyldiga ett incitament att i
första hand inbetala skatter och avgifter.

I våra grannländer Danmark och Norge har man enligt uppgift goda
erfarenheter av ett liknande slopande av förmånsrätten för skatter och
avgifter. Industriförbundet vill därför tillstyrka att frågan om det allmännas
förmånsrätt för skatter och avgifter omprövas i den riktning som angivits i
motionen.

Sveriges grossistförbund bekräftar att de omständigheter som redovisas
i motionen är riktiga och framhåller att effekterna av gällande rätt på intet
sätt är överdrivna. Inte minst uppstår svårigheter för kreditgivande grossistföretag.
Enligt förbundet torde ingen bestrida att varukrediter utgör en
väsentlig förutsättning för merparten av både producerande och distribuerande
företag. Det allmänna har genom ett flertal åtgärder sökt stärka och
säkra sin ställning som fordringsägare, bl. a. genom betalningssäkring och
s. k. ställföreträdaransvar. Enligt vår mening skulle motionens förslag, om
de genomförs, mera jämställa samtliga fordringsägare vid gäldenärs obestånd,
varigenom många av de olägenheter som påtalas i motionen skulle
kunna elimineras. Motionen tillstyrks därför av förbundet.

Svenska bankföreningen hänvisar till lagberedningens förslag och föreningens
yttrande över förslaget. I yttrandet framhöll föreningen att det
var angeläget att tysta förmånsrätter hölls tillbaka. Föreningen underströk
att de tysta förmånsrätterna utgör ett mycket besvärande osäkerhetsmoment
vid kreditgivning och kreditvärdighetsprövning.

Bankföreningen anser att det var beklagligt att lagberedningens förslag
inte genomfördes. Föreningen menar alltjämt att tysta förmånsrätter så
långt möjligt bör undvikas. Nya sådana bör således inte skapas, och de nu

LU 1981/82:19

gällande bör om möjligt avskaffas. Den ändring som motionärerna förordar
skulle förbättra bl. a. leverantörernas och andra oprioriterade borgenärers
ställning. Eftersom dessa företrädesvis är mindre och medelstora företag,
skulle ändringen utgöra ett led - i form av en generellt verkande åtgärd - i
strävandena att underlätta för dessa företag att driva verksamhet.

SHIO-familjeföretagen hävdar att småföretagen ofta utsätts för särskilda
problem i samband med obestånd hos kundföretagen. Betydande svårigheter
kan uppkomma som resultat av kundföretagets konkurs, betalningsinställelse
eller ackordsöverenskommelser. En underleverantör eller
underentreprenör är inte sällan helt beroende av ett fåtal kunder. Vid
obestånd hos någon av dessa kunder utsätts underleverantören för betydande
påfrestningar. Det gäller då både uteblivna betalningar och minskad
orderingång. Trots att underleverantören eller underentreprenören kan ha
goda framtidsutsikter kan påfrestningarna bli så stora att en företagsnedläggelse
framtvingas.

Dessa frågor har i olika sammanhang diskuterats inom SHIO. I syfte att
stärka underentreprenörernas ställning i samband med kundföretagskonkurs
har SHIO tidigare bl. a. begärt ändring i lönegarantilagen med innebörd
att även entreprenörens ersättning för eget arbete skulle omfattas av
lönegarantin.

SHIO påpekar att de fiskala myndigheterna under senare år har fått
ökade resurser. Kontrollen av företag har intensifierats, och ansträngningar
har lagts ned i syfte att förbättra informationssystemen i samband med
företags obestånd. De mindre företagen däremot arbetar så gott som uteslutande
under konkurrens. Detta medför att ett kundföretag får en mångfald
av anbud med anledning av den efterfrågade tjänsten eller leveransen.
I en sådan anbudssituation har underleverantören små möjligheter att få
ordern om han ställer krav på säkerhet. Ett sådant krav skulle i och för sig
vara välmotiverat med tanke på leverantörsföretagets ogynnsamma förmånsrätt
i händelse av konkurs. Staten, som inte befinner sig i motsvarande
konkurrenssituation, har helt andra möjligheter att bevaka sina
intressen. Mot denna bakgrund anser SHIO att ett avskaffande av förmånsrätten
för stats och kommuns fordringar å skatt och allmänna avgifter
synes välgrundat. En ändring enligt förslaget skulle även kunna öka benägenheten
hos de fiskala myndigheterna att lägga ökade resurser på att följa
upp de företag som valt att regelmässigt inte svara mot sina samhälleliga
skyldigheter.

LRF hänvisar till ett inom lantbrukarnas skattedelegation upprättat utlåtande.
Enligt skattedelegationens uppfattning talar starka skäl för att slopa
den nuvarande förmånsrätten för skatter och avgifter. Som anförts i motionen
kan det visa sig svårt att uppnå en ackordsuppgörelse i det fall
skatteskulder o. d. förekommer. Härigenom kan ackordsuppgörelser som
är önskvärda även ur det allmännas synvinkel omintetgöras. Förmånsrätten
synes dessutom bidra till att företrädare för det allmänna agerar på ett

LU 1981/82:19

oenhetligt sätt vid ackordsförfaranden. Ett slopande av förmånsrätten
skulle följaktligen underlätta ackordsuppgörelser.

Även i övrigt kan med fog ifrågasättas om skatter och avgifter skall ha en
gynnad ställning gentemot vanliga fordringar. Enligt delegationens uppfattning
bör skatter och avgifter behandlas som oprioriterade fordringar. Möjligen
kan det vara befogat att bibehålla förmånsrätten för innehållen källskatt.

SAF erinrar om att föreningen i avgivet remissyttrande ställde sig positiv
till lagberedningens förslag att slopa skatteprivilegiet. SAF anför vidare att
den praktiska konsekvensen av statens och kommunernas privilegierade
ställning i förmånsrättsordningen givetvis blir att dessa gynnas på bekostnad
av borgenärer med sämre förmånsrätt. Bland de sålunda missgynnade
borgenärerna utgör normalt privata företag som levererat varor och tjänster
den största delen. Dessa leverantörer får ofta ingen eller obetydlig
utdelning på sina fordringar. I synnerhet för småföretagen kan detta vara
mycket kännbart. Några bärande skäl mot ett avskaffande av skatteprivilegiet
finns inte enligt föreningens mening. Detta visas inte minst av att
motsvarande reform genomförts i Danmark och Norge med goda resultat.

Mot bakgrund av vad som nu och i samband med frågans tidigare
behandling anförts tillstyrker SAF motionen.

Sveriges ackordscentral anför att det särskilt betänkliga med den nuvarande
ordningen inte är förmånsrätten som sådan utan dess egenskap att
vara en tyst eller dold förmånsrätt. Det är stora belopp det handlar om, för
i år bortåt 10 miljarder, vilket icke får undanskymma det förhållandet att
Sverige har världens mest effektiva uppbörd med ca 96 % utfall, medan
exempelvis i Frankrike bara ca 70 % kommer in till statskassan. Men det
finns heller knappast något motstycke till den svenska långsamheten i
uppbörden.

I en kreditgivares bedömning av en kunds kreditvärdighet kan enligt
ackordscentralen inte rimligen ingå ett ifrågasättande av om kunden betalat
sina skatter eller inte. Därför kommer det alltför ofta som en smärtsam
överraskning när det uppdagas - kanske utan att det har föregåtts av en
enda betalningsanmärkning - att det betalningsutrymme som oprioriterade
kreditgivare trott vara reserverat för dem i stället belagts av de prioriterade
skatterna. Skatteprivilegiet och dess vådliga följder uppmärksammas
hos kreditupplysningsföretagen först i och med att ett fastställelsebeslut
överlämnas av länsstyrelsen till kronofogdemyndigheten för verkställighet.
Men det kan vara så dags då, särskilt i sådana fall då det försumliga
företaget är personalintensivt (källskatter och sociala avgifter) eller har
hög omsättningshastighet (moms och vissa punktskatter) eller skattekrediten
utgör en betydande del av rörelsekapitalet (tull och införselmoms). I de
lokala skattemyndigheternas bevakningsrutiner ingår inga på så sätt nyanserade
överväganden - tydligen inte heller på riksplanet.

Av det sagda framgår att ackordscentralen anser att motionärerna är ute

LU 1981/82:19

i ett mycket angeläget ärende. Ackordscentralen tillstyrker därför varmt
ett bifall till motionen. En annan sak är att undanröjande av förutsättningarna
för skatterestantier framstår som ett ännu viktigare och ingalunda
verklighetsfrämmande önskemål.

Svenska handelskammarförbundet menar att den förmånsrätt som fordringar
avseende skatter och allmänna avgifter för närvarande åtnjuter
torde ha sin grund mer i ett lagstiftarens allmänna önskemål om skydd för
det allmännas fordringar än i sakliga skäl att prioritera sådana fordringar.
Det torde enligt Handelskammarförbundet även vara så att staten har
större möjligheter än kreditgivare i allmänhet att överblicka ett företags
kreditvärdighet. Härtill kommer att prioriterade fordringar, i huvudsak
utgörande skatter och avgifter, i det helt övervägande antalet konkurser tar
så stor del av konkursboets tillgångar i anspråk att borgenärer med oprioriterade
fordringar inte får någon utdelning. Detta förhållande är otillfredsställande,
särskilt mot bakgrund av att det är svårt för kreditgivare att få en
riktig uppfattning om ett företags eventuella skulder med avseende på
skatter och avgifter. Från näringslivets synpunkt är det angeläget att det
allmännas fordringar för skatter och avgifter inte har företräde framför
exempelvis kundfordringar. På anförda skäl tillstyrker Handelskammarförbundet
motionärernas förslag.

Tveksamma remissinstanser

Stockholms tingsrätt påpekar att den nuvarande lagstiftningen om förmånsrätt
i sina huvuddrag endast är drygt tio år gammal. Den har tillkommit
efter långvarigt förberedelsearbete och mycket noggrann prövning.
Det är därför enligt tingsrätten naturligt att ställa sig frågan om tiden ännu
är inne att uppta förmånsrättsreglerna till omprövning. Förändringar har
emellertid efter lagstiftningens tillkomst inträtt på vissa områden av betydelse
i sammanhanget. Tingsrätten hänvisar härvid till att bestämmelser
om betalningssäkring för skatter och avgifter m.m. samt om lönegaranti
införts ävensom att lönefordringar nedflyttats i förmånsrättsordningen efter
skattefordringar. Tingsrätten vill vidare peka på att samhällsutvecklingen
har varit sådan att synen på det nu ifrågavarande spörsmålet kan
påverkas därav. Det ekonomiska klimatet har sålunda blivit hårdare, och
företagsamhetens villkor har försämrats. Skattetrycket har ökat. Även
skattefordringarnas storlek i konkurserna har ökat. Den ekonomiska
brottsligheten, som riktar sig såväl mot det allmänna som mot enskilda, har
också ökat oroväckande. Bl. a. har det förekommit att i vissa fall olagliga
skattekrediter systematiskt utnyttjats som ett led i brottsligheten. Företagsinteckning
har vidare i ökad omfattning krävts av banker och andra
kreditinstitut som säkerhet vid kreditgivning. Nu angivna omständigheter
ger enligt tingsrättens mening visst stöd för uppfattningen att en omprövning
bör ske av förmånsrätten för fordringar på skatt och allmänna avgifter.

LU 1981/82:19

Tingsrätter, framhåller att vissa erfarenheter beträffande lämpligheten av
de nuvarande förmånsrättsreglerna säkerligen har under den senaste tioårsperioden
vunnits på olika håll. Vid Stockholms tingsrätt, som handlägger
en betydande andel av konkurserna i landet, har det enligt vad rätten
iakttagit på senare år allt oftare förekommit att skatteskulder fått växa till
mycket stora belopp innan gäldenären blivit försatt i konkurs. I dessa fall
har givetvis någon utdelning för oprioriterade borgenärer ej kommit i fråga.
Orsaken till ifrågavarande missförhållande har i en del fall säkerligen varit
skatte- och uppbördssystemens nuvarande utformning och praktiska
tillämpning. I andra fall åter har dröjsmål med indrivning av det allmännas
fordringar eller med fullföljande av konkursansökan haft samband med den
privilegierade ställning det allmännas fordringar på skatt och allmänna
avgifter haft beträffande förmånsrätt och det skydd mot återvinning som
betalning av förfallna fordringar på skatt eller allmän avgift åtnjuter enligt
28 § konkurslagen ända fram till konkursutbrottet. I ytterligare andra fall
har anstånd med betalning av skatter och allmänna avgifter beviljats företag
i likviditetskris men med god prognos för att hindra företagets nedläggning
med åtföljande olyckliga ekonomiska, sociala och regionalpolitiska
konsekvenser. Det kan emellertid enligt tingsrättens uppfattning ifrågasättas
om avgörandet i dessa svåra avvägningsproblem i första hand bör
ankomma på kronofogdemyndigheten som lämnar gäldenären kredit av
skattemedel. Det synes tingsrätten ligga närmare till hands att myndigheter
på annan nivå tar ställning till när stödåtgärder bör sättas in. Tingsrätten
vill för sin del understryka vikten av att påföringen och indrivningen av
skatt ej fördröjs så att orimliga skatteskulder uppstår. Som ett led i försöken
att motverka detta kan möjligen även förändring av förmånsrättsreglerna
för skatter och allmänna avgifter tänkas.

Ett argument mot avskaffande av skatteprivilegiet har enligt tingsrätten
varit att leverantörers och andra borgenärers förluster i konkurs ofta
orsakats av lättsinnig kreditgivning utan utnyttjande av de upplysningar
som kan inhämtas hos kreditupplysningsbyråer och kronofogdar samt
underlåtenhet att kräva kontant betalning eller säkerhet för leverans. Det
förekommer otvivelaktigt fall av försumlighet i dessa hänseenden. Men
leverantörernas ställning är ofta svår i den hårdnande konkurrensen, och
det kan ej förväntas att det i regel skal! vara de som genom kredit- eller
leveransvägran skall sätta stopp för insolventa gäldenärer.

Tingsrätten går härefter in på frågan om ett avskaffande av förmånsrätten
för skatter och allmänna avgifter i beaktansvärd mån skulle förbättra
ställningen för leverantörer och andra enskilda borgenärer. Dessa skulle
även efter en ändring i detta hänseende få stå tillbaka bl. a. för dem som
har säkerhet för sina fordringar i företagsinteckning, för löneborgenärer
och för statens anspråk på ersättning för belopp som utgivits på grund av
lönegaranti. Nu angivna omständighet innebär enligt tingsrättens uppfattning
att en reform i den i motionen föreslagna riktningen ofta inte skulle

LU 1981/82:19

medföra någon väsentlig förbättring av de oprioriterade borgenärernas
ställning.

Tingsrätten erinrar vidare om att det i lagstiftningsärendet påvisades att
de ekonomiska konsekvenserna av ett avskaffande utav förmånsrätten för
skattefordringar och fordringar avseende offentliga avgifter skulle bli måttliga
för det allmänna. Skatteskulderna har emellertid ökat betydligt på
senare år, och de ekonomiska effekterna av en ändring i angivet hänseende
skulle alltså nu bli mer märkbara. Tingsrätten hänvisar vidare till att det
framhållits att skattefordringarnas privilegierade ställning har sin största
betydelse som moralbildande faktor. Detta argument mot en förändring
kvarstår givetvis alltjämt.

Tingsrätten vill också peka på vilka följder ett genomförande av motionärernas
förslag kan tänkas få på kostnaderna för förvaltningen av konkurser.
En genomgång av de konkurser som avslutats vid tingsrätten under
första halvåret 1981 visar följande. 1 de fall en konkurs avslutas med
utdelning - 119 konkurser av 352 eller drygt var tredje konkurs - har
hittills ungefär hälften - 60 konkurser - kunnat behandlas som mindre
konkurser, dvs. utan bevakningsförfarande. Man har i förväg kunnat se att
tillgångarna inte skulle förslå till mer än att täcka konkurskostnaderna
(kungörelser, förvaltararvode och tillsynsavgift) och ge viss utdelning åt
förmånsberättigad borgenär, i regel staten. De fordringar utöver statens av
någon betydenhet som har förmånsrätt är oftast sådana fordringar för vilka
ställts säkerhet i form av företagsinteckning och lönefordringar. Företagsinteckningarna
blir enligt tingsrättens bedömande allt vanligare och utgör
säkerhet för mycket höga belopp. Skulle motionärernas förslag bli verklighet
skulle de flesta konkurser i denna grupp behandlas som ordinära
konkurser med ökat arbete för förvaltaren och ökade konkurskostnader.
De oprioriterade borgenärerna, som skulle konkurrera med staten om vad
som återstår att dela ut i dessa mindre konkurser sedan prioriterade borgenärer
fått sitt, skulle enligt tingsrättens mening ofta ej komma i ett bättre
läge.

Motionärerna har gjort gällande att stats och kommuns stora prioriterade
fordringar fatt till följd att det blivit allt svårare att genomföra ackord.
Tingsrätten kan ej med säkerhet yttra sig härom då rätten ej har härför
erforderlig insyn i arbetet med att få ackord till stånd.

Tingsrätten anser sig inte ha tillräckligt underlag för att ta bestämd
ståndpunkt till motionärernas förslag. Möjligen skulle en begränsning av
förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kunna tänkas utformad
antingen så att den endast omfattade vissa slag av skatter, exempelvis
källskattemedel och mervärdeskatt, eller att tidsbegränsning av förmånsrättens
giltighet infördes. 1 sammanhanget kan även finnas skäl att till
omprövning uppta det skydd mot återvinning som föreligger beträffande
betalning av skatter och allmänna avgifter som förfallit till betalning före
konkurs.

LU 1981/82:19

Det synes alltså tingsrätten föreligga vissa skäl för att den av motionärerna
väckta frågan upptas till förnyad prövning. Den har uppenbarligen
anknytning till andra nu aktuella frågor som bekämpande av den ekonomiska
brottsligheten, effektivisering och påskyndande av skatteuppbörden
och reform av stödverksamheten åt näringslivet.

Kommerskollegium erinrar om att lagstiftaren har utgått från att borgenärerna
vid konkurs i princip skall behandlas lika. Endast om starka skäl
finns skall viss typ av fordran vara förenad med förmånsrätt. Vad gäller
skatter och allmänna avgifter har dessa sedan länge haft förmånsrätt.
Denna rätt har ansetts motiverad bl. a. med hänsyn till skattemoralen.
Vidare har anförts att staten som innehavare av fordringar på skatter och
allmänna avgifter från indrivningssynpunkt inte kan konkurrera på lika
villkor med innehavare av oprioriterade fordringar. Skatteprivilegiet har
ansetts kompensera det underläge som staten har vid uppbörd och indrivningjämfört
med annan fordringsbevakning.

Som skäl för att slopa skatteprivilegiet har åberopats att staten jämfört
med innehavare av oprioriterade fordringar har betydligt bättre möjligheter
till riskutjämning samt att skatteprivilegiet såsom en s. k. tyst förmånsrätt
är till olägenhet vid kreditgivningen. I föreliggande motion har som skäl för
avskaffande av förmånsrätten anförts att det blivit allt svårare att genomföra
ackord då det är svårt att få stat och kommun att nedsätta sina fordringar
i den omfattning som krävs. Vidare uppges att leverantörsföretag ibland
måste sättas i konkurs på grund av uteblivna likvider. Slutligen konstateras
att i både Norge och Danmark förmånsrätten slopats med goda erfarenheter.

Kommerskollegium framhåller att förmånsrätt till betalning genom utvecklingen
har fått en stone betydelse än vad som torde ha varit avsikten.
Borgenär, vars fordran saknar förmånsrätt, har sålunda vid konkurs små
utsikter att få betalt. Av konkurslagskommitténs betänkande Konkursförvaltning
(SOU 1977:29) framgår att borgenärer utan förmånsrätt fick utdelning
i mindre än 4% av de konkurser som avslutades 1974 (15% av
tillgångskonkurserna) och därvid endast med en begränsad del av fordringsbeloppen.
Dessa förhållanden har därefter med all säkerhet inte ändrats
till det bättre.

Det är enligt kommerskollegium självfallet fullt möjligt att göra ändringar
i förmånsrättskedjan eller att, som motionärerna tänker sig, slopa förmånsrätten
för vissa slag av fordringar. Kollegiet har i och för sig, mot
bakgrund av de förhållanden motionärerna pekar på, inget att erinra mot
att detta närmare övervägs. Emellertid skulle med de förhållanden som i
dag råder sådana reformer knappast medföra annat än en omfördelning av
risker och bördor olika fordringsägare emellan. Däremot skulle det grundläggande
problemet lämnas orört, nämligen att gäldenärer i den utsträckning
som i dag är fallet kan bygga upp skulder för vilka rimlig täckning
saknas. Det framstår som mycket angeläget att åtgärder häremot nu vidtas.

LU 1981/82:19

Utan tvekan mest angeläget är att det offentligas bevakning av och indrivning
av skatte- och avgiftsfordringar radikalt förbättras. Åtgärder bör dock
kunna vidtas på flera olika håll. Exempelvis torde finnas utrymme för en
betydande förbättring av många företags egen kreditbevakning. Exempel
på en åtgärd av ytterligare annat slag som bör vidtas är en översyn av de
regler i aktiebolagslagen som syftar till att bereda skydd för ett bolags
borgenärer. Främst i behov av översyn här torde vara tvångslikvidationsreglerna,
vilkas skyddseffekt i dag framstår som näst intill ingen.

Riksförsäkringsverket upplyser att verket är debiteringsmyndighet i fråga
om de avgifter som arbetsgivare har att erlägga för socialförsäkringsändamål
m. fl. ändamål. I den mån de av verket debiterade avgifterna inte
erläggs inom föreskriven tid, åligger det verket att göra anmälan för indrivning
till vederbörande länsstyrelse. Indrivningen av de restförda beloppen
ombesöijs därefter av kronofogdemyndigheterna. Därest arbetsgivaren
går i konkurs åligger det sistnämnda myndighet att bevaka verkets
fordringar på restförda arbetsgivaravgifter. Ur administrativ synpunkt berör
således frågan om förmånsrättsordningen inte verkets ansvarsområde.

I sakfrågan vill verket framhålla att det självklart ligger i verkets intresse
att arbetsgivaravgifterna, vilka i de flesta fall är specialdestinerade till
särskilda socialförsäkringsändamål, erläggs på föreskrivet sätt och - om
arbetsgivaren går i konkurs — kan tas ut med bästa möjliga förmånsrätt.
Men bortsett härifrån anser verket frågan om förmånsrättsordningen vara
en avvägningsfråga, som får avgöras av statsmakternas bedömning av hur
staten resp. enskilda fordringsägare skall få sina fordringar täckta i en
företagares konkurs.

Verket vill i sammanhanget erinra om de problem som i dagens läge
uppstår genom att mindre seriösa företagare, som driver sin verksamhet
utan att betala in källskatter och sociala avgifter, efter ett par år går i
konkurs och därefter startar ny verksamhet under samma oseriösa betingelser.
Det torde trots den nu gällande förmånsrättsordningen vara svårt
eller rent av omöjligt att i sådana konkurser få utdelning för obetalda
skatter och avgifter. Under alla omständigheter anser riksförsäkringsverket
att frågan om en ändrad förmånsrättsordning är av sådan betydelse att
den inte kan avgöras förrän efter en ingående utredning om hur samhällets
och enskildas ekonomiska förhållanden skulle påverkas härav.

Avstyrkande remissinstanser

Bankinspektionen anser inte att den utveckling som ägt rum under 1970-talet och därefter ger anledning till ändring av gällande förmånsrättsordning
såvitt gäller skattefordringar. Inspektionen kan därför inte tillstyrka
motionärernas hemställan.

Riksskatteverket (RSV) understryker att frågan om skatters och allmänna
avgifters förmånsrätt har under de senaste tio åren varit föremål för
principiella överväganden i flera sammanhang. RSV nämner som exempel

LU 1981/82:19

i första hand överväganden vid tillkomsten av förmånsrättslagen, lagen om
förmånsberättigade skattefordringar m. m. samt lagen om betalningssäkring
för skatter, tullar och avgifter m. m.

De uttalanden som gjorts i nämnda sammanhang äger enligt RSV till stor
del alltjämt relevans. RSV vill särskilt betona vad som anfördes i propositionen
med förslag till förmånsrättslagen. Enligt verkets mening talar således
även i dag bland annat följande för att förmånsrätten behövs för skatter
och allmänna avgifter, nämligen dels att skatteprivilegiet är av stor ekonomisk
betydelse för staten, dels att en lång tid förflyter från skatters och
allmänna avgifters uppkomst tills de förfaller till betalning eller restförs
och kan indrivas, dels att det är från skattemoralisk synpunkt viktigt att
skatteprivilegiet bibehålls, dels ock att förmånsrätten för skatter och allmänna
avgifter främjar en mera ändamålsenlig indrivning.

Den utveckling som skett sedan förmånsrättslagens tillkomst föranleder
RSV att göra följande tillägg till tidigare argumentering. De belopp som
lämnas för indrivning har mer än tredubblats sedan 1970 (se bilaga 2). 1
synnerhet med hänsyn till det nuvarande allmänna statsfinansiella läget
bör skatteprivilegiets ekonomiska betydelse nu beaktas ännu mera än vid
förmånsrättslagens tillkomst. Med hänsyn till den korta tid som stått till
förfogande har riksskatteverket inte kunnat ta fram något statistiskt material
som visar vilka belopp som i konkurser tillfaller staten. Riksskatteverket
delar emellertid motionärernas uppfattning om att det i absoluta tal rör
sig om avsevärda belopp. Det kan tilläggas att det normala i tillgångskonkurser
är att företagsinteckningsinnehavarna och/eller staten får utdelning
på sina bevakningar. Riksskatteverket gör således gällande att skatteprivilegiets
avskaffande skulle medföra ett avsevärt bortfall av statens inkomster.
Att så skulle ske är ju också motiveringen för motionärernas yrkande,
eftersom den begärda ändringen eljest skulle sakna den åsyftade effekten,
dvs. tillförsäkra oprioriterade borgenärer — däribland leverantörer — medel
som annars skulle tillkomma staten som skatteborgenär.

Statens förmånsrätt för skatter och allmänna avgifter motiveras framför
allt av att staten inte annars kan på rimligt sätt konkurrera med övriga
borgenärer. Staten kan således inte som andra kreditgivare välja vem som
skall få kredit. Dessutom förflyter det ofta en avsevärd tid från det att en
skattskyldig ådragit sig skattekredit fram till dess att myndigheter ens har
möjlighet att uppmärksamma att skuldsättning skett och ännu längre innan
fordringen kan drivas in. Tanken bakom lagen om betalningssäkring för
skatter, tullar och avgifter m. m. är att enbart förmånsrätten inte i tillräcklig
grad kan trygga statens anspråk. Betalningssäkringen syftar till att
förstärka statens ställning som borgenär. Det finns enligt RSV:s mening
ingen anledning att nu utreda och föreslå lagändringar som skulle föra
utvecklingen i motsatt riktning. RSV hänvisar härvid också till departementschefens
uttalanden i direktiven till företagsobeståndskommittén.

RSV påpekar vidare att vid indrivningen mot företag numera anses att

LU 1981/82:19

hänsyn bör tas även till de konsekvenser utmätning eller konkurs skulle få
för regionalpolitiken och sysselsättningen på orten. RSV hänvisar till sina
allmänna råd i detta hänseende till kronofogdemyndigheterna. Om förmånsrätten
för skatter och allmänna avgifter avskaffas minskar KFM:s
möjligheter att ta hänsyn till annat än finansiella överväganden. Också
detta talar starkt för att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter
skall bibehållas.

RSV understryker att undanhållande av skattemedel på senare tid har
gällt allt större belopp. Det är av stor betydelse både från skattemoralisk
synpunkt och av allmänna rättviseskäl att statens fordringar drivs in. I
sammanhanget bör enligt RSV också pekas på sambandet mellan den
ekonomiska brottsligheten och att olika företag drivs i sådana former och
på sådant sätt att några skatter eller allmänna avgifter inte erläggs till
staten. Ekonomisk brottslighet förekommer också i förening med ett stort
antal bolagskonstruktioner och upprepade konkurser. 1 dessa fall brukar
leverantörerna emellertid hållas skadeslösa eftersom det är angeläget för
de bakomliggande personerna att ha goda förbindelser med dem. Om
förmånsrätten för de viktigaste allmänna fordringarna avskaffas torde detta
medföra att möjligheterna till samhällsskadlig och illojal verksamhet
ytterligare ökar. Eftersom det är angeläget att bekämpa den ekonomiska
brottsligheten bör, hävdar RSV, sådana förslag avvisas som, om än bara
indirekt, skulle kunna befaras försvåra samhällets strävanden härvidlag.

Beträffande leverantörernas ställning kan RSV i och för sig medge att
deras situation är svår när ett företag försatts i konkurs. Leverantörerna
bör emellertid i större utsträckning än vad som f. n. är fallet skärpa sin
kreditgivning och kredituppföljning. Härvid kan företagaren ofta samråda
med sin bankförbindelse. Hos många småföretag ägnas emellertid dessa
frågor ett alltför ringa intresse.

RSV vill sammanfattningsvis anföra att skälen för det allmännas förmånsrätt
för skatter och allmänna avgifter väger betydligt tyngre än vad
motionärerna har åberopat till stöd för förmånsrättens avskaffande. Det är
därför verkets bestämda mening att förmånsrätten bör bibehållas och att
det f. n. inte föreligger några skäl att utreda frågan om dess avskaffande.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att de motiv som i 1970
års lagstiftningsärende angavs för ett bibehållande av skatteprivilegiet
snarast har förstärkts sedan lagens tillkomst. Restföringen av skatter och
allmänna avgifter har under senare år ökat väsentligt, och inkomstbortfallet
för det allmänna på grund av förluster i samband med konkurser är —
trots förmånsrätten - mycket stort. Om förmånsrätten avskaffas, eller
försämras, kommer det årliga inkomstbortfallet att bli ännu större än f. n.
Förmånsrätten saknar sålunda inte ekonomisk betydelse för det allmänna.
Det kan enligt länsstyrelsen vidare framhållas att avskaffande av förmånsrätten
för skatter och avgifter kan vara ägnat att ytterligare minska respekten
för de lagregler som gäller för företagares betalnings- och uppbördsskyldighet.

LU 1981/82:19

Länsstyrelsen vill också erinra om att gjorda undersökningar (BRÅ:s
PM 1981:4 Det likvida fusket) tyder på att företagare, som inte kan betala
löpande skatter och avgifter och som sålunda är insolventa, inte sällan är
benägna att prioritera enskilda fordringsägare på det allmännas bekostnad
under tiden före konkurstillfället. Sådana företagare försöker på detta sätt
dölja sin ekonomiska belägenhet för enskilda fordringsägare, som de är
beroende av för framtida leveranser och krediter. Länsstyrelsen hänvisar
vidare till att 1970 års proposition uttalade att det på grund av väsentliga
olikheter på bl. a. civilrättens område inte är möjligt att åstadkomma en
gemensam nordisk lagstiftning om förmånsrätt. Med hänsyn till dessa
olikheter torde erfarenheterna från den danska och norska lagstiftningen
inte utan vidare vara relevanta för den svenska förmånsrättsordningen.

Länsstyrelsen får sammanfattningsvis framhålla, att starka motiv föreligger
för att inte försämra den nuvarande förmånsrätten för skatter och
allmänna avgifter.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm anser det nödvändigt att förmånsrätten
för skatter och avgifter bibehålls.

Kronofogdemyndigheten hänvisar härvid till att i 1970 års lagstiftningsärende
uttalades bl. a. att inhemska skäl borde väga över önskemålen om
nordisk rättslikhet, att dessa skäl var av både ekonomisk och indrivningsteknisk
karaktär samt att förmånsrätten var motiverad med hänsyn till
skattemoralen. Mot bakgrund av utvecklingen från 1970 och framåt i fråga
om samhällsekonomi, svårigheter i indrivningsarbetet och försämrad skattemoral
är det enligt kronofogdemyndigheten uppenbart att skälen för
förmånsrätten dramatiskt har förstärkts. När det gäller de i motionen
påtalade svårigheterna för leverantörer vid företagskonkurser måste enligt
kronofogdemyndighetens mening observeras att det föreligger en väsentlig
skillnad i en leverantörs och samhällets borgenärsfunktion. En leverantör
har möjlighet att välja vem han ger kredit medan samhället, i detta fall
representerat av kronofogdemyndigheten, oftast har att försöka rädda
fordringar hos dem som själva beviljat sig kredit i situationer då andra
kreditgivare vägrat sin medverkan. Skillnaden är, menar kronofogdemyndigheten,
ett starkt stöd för förmånsrätt för skatter m. m.

Föreningen Sveriges kronofogdar understryker att de argument som
åberopats till stöd för att staten måste få behålla skatteprivilegiet har på ett
markant sätt ökat i styrka under senare år. Kronofogdemyndigheterna
(KFM) möter numera ett mycket starkare betalningsmotstånd i indrivningsarbetet
samtidigt som verkställigheten blivit mera komplicerad och
de restförda beloppen vuxit med flera miljarder. De s.k. företagarskatterna
(A-skatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgift) intar här en särställning
och har ökat på ett oroväckande sätt. Det kan påpekas att självpåtagna
skattekrediter f. n. uppgår till större belopp än stödet från det allmänna
i form av bidrag och lån (jfr SOU 1979:91, Företagsobestånd,
avsnitt 5.3 och 6.2.2). Risken för snedvridning av konkurrensbilden till

LU 1981/82:19

nackdel för företag som tar sitt fulla ansvar för de allmänna pålagorna och
risken för statens förluster kan enligt föreningen inte nog understrykas.
Det måste också påpekas att staten i motsats till andra borgenärer inte ges
möjlighet att pröva skattegäldenärs kreditvärdighet innan krediten tas. 1
fråga om A-skatter och mervärdeskatter har företagare f. ö. närmast till
uppgift att till staten redovisa av andra personer och företag betalade
medel.

Förmånsrätten är, framhåller kronofogdeföreningen, många gånger helt
avgörande vid KFM:s val av åtgärd mot restförd företagare. Är företagaren
seriös kan KFM gå försiktigt fram och träffa avbetalningsuppgörelser
etc. utan att genom utmätning behöva låsa t. ex. omsättningstillgångar för
att säkra statens rätt. En utmätning kan i sådant fall leda till att företaget
snabbt blir konkursmässigt. Avskaffande av förmånsrätten skulle göra
KFM mera obenägna att träffa uppgörelser utan föregående utmätning.
När det gäller företagare som mer eller mindre systematiskt idkar skatteflykt
är svårigheterna i indrivningsarbetet än större. Förmånsrätten har här
än större betydelse för att staten skall få åtminstone någon del av sina
fordringar betald. Redan tidigt har man i samband med konkursutredningar
iakttagit att de nu åsyftade företagarna belastas med stora skatteskulder
medan däremot oprioriterade leverantörsskulder kan vara relativt små. 1
syfte att skydda statens rätt har lagstiftaren därför genom särskilda bestämmelser
berett staten möjlighet att via tvistemålsprocess få företrädare
förpliktade till personlig betalningsskyldighet. I samma syfte har man i
konkurslagen numera intagit en bestämmelse (28 §) som i princip innebär
hinder mot att skattebetalningar blir föremål för återvinning. Reglerna om
konkurshandläggning har skärpts i avsikt att bl. a. förebygga ekonomisk
brottslighet. Det klart påvisade konkursmissbruket och den ökade skatteflykten
har onekligen lett till insikten att statens ställning måste stärkas.
Det får, anser kronofogdeföreningen, under rådande förhållanden inte
ifrågakomma att rycka undan den starkaste grunden för KFM:s indrivningspolitik
genom att avskaffa skatteförmånsrätten.

Kronofogdeföreningen bekräftar riktigheten av motionärernas påstående
att de oprioriterade borgenärernas möjlighet till utdelning i konkurs är
illusorisk. Emellertid har borgenärerna i ett avtalsförhållande helt andra
möjligheter än staten att skaffa sig säkerhet i t. ex. företagsinteckning eller
borgen innan fordringsförhållandet uppstår. Detta gäller också de mindre
företagen till vilkas skydd motionärerna vill avskaffa skatteprivilegiet. De
problem som behandlas i motionen kan enligt kronofogdeföreningen inte
lösas genom att staten får stå tillbaka.

Motionärernas slutsats att förekomsten av stora statliga och kommunala
fordringar medför svårigheter för vissa företag att genomföra ackord förefaller
kronofogdeföreningen egendomlig. Staten har i ökande omfattning
av bl. a. sysselsättningsskäl bidragit till att rekonstruera företag just genom
att avstå från sin förmånsrätt. Kronofogdeföreningen erinrar om att före -

LU 1981/82:19

tagsobeståndskommittén i sitt betänkande ingående har behandlat frågor
om skatteackord och lämnat förslag om samordning av statens insatser när
det gäller företag som kommit på obestånd, bl. a. föreslås möjlighet till
skatteackord även när detta från fiskal synpunkt är oförmånligt för staten.
Kronofogdeföreningen påpekar vidare att redan nu låter man regionalpolitiska
och sysselsättningshänsyn få företräde framför det fiskala intresset.
Med det anförda vill föreningen visa att de problem som tagits upp i
motionen inte kan få någon rimlig lösning genom att avskaffa skatteprivilegiet.
De seriösa företagens betalningsproblem kan bättre lösas i ett nära
samarbete mellan bl. a. offentliga organ och kreditgivare. Såvitt föreningen
erfarit har man inte ens hittills fäst någon avgörande vikt vid om ett
skatteackord kommit att avse ett större eller ett mindre skattebelopp.

Kronofogdeföreningen anser avslutningsvis det inte vara erforderligt att
genom statistiskt material visa hur stora förlusterna för staten skulle bli
enbart i form av minskade utdelningar i konkurser om skatteprivilegiet
avskaffades. Det torde röra sig om åtta- eller niosiffriga belopp årligen.

LO anför att syftet med motionsförslaget är dels att stärka de mindre
företagens ställning, dels att underlätta ett ackordsförfarande. LO har inga
invändningar mot att åtgärder vidtas för att stärka de mindre företagens
förmåga att leva vidare. LO ser vidare positivt på åtgärder som underlättar
rekonstruktionen av företag, exempelvis genom ett ackord.

LO kan emellertid för närvarande inte uttala sig om, om de av motionärerna
önskade förändringarna leder till detta önskade resultat. Tvärtom
menar LO att problemet måste ses i ett större perspektiv. Flera undersökningar
visar att det förekommer ekonomisk brottslighet i ett stort antal
konkurser. I många fall undviker arbetsgivaren systematiskt att inleverera
skatter och avgifter. Att under sådana omständigheter vidta åtgärder som
försvagar skatters och avgifters förmånsrätt eller helt tas bort finnér LO
mycket tveksamt. En sådan åtgärd kan leda till ytterligare demoraliserande
effekt på de grupper som redan i dag är benägna att ”fiffla”. Avslutningsvis
vill LO peka på det önskvärda i att stat och kommun blir mer ackordsbenägna
i de fall seriösa intressen ligger bakom försöken att rekonstruera
ett insolvent företag. Med hänvisning till det anförda avstyrker LO bifall
till motionen.

TCO anser att det inte föreligger skäl till att ändringar införs i förmånsrättslagen
(FRL). Alla de skäl som anfördes i lagstiftningsärendet anser
TCO fortfarande gäller, inte minst de skattemoraliska. TCO vill därför med
bestämdhet avvisa motionärernas yrkande.

JUSEK anför i sitt yttrande i huvudsak detsamma som kronofogdeföreningen
anför och avstyrker att förmånsrätten för skatter och avgifter
slopas.

LU 1981/82:19

Bilaga 2

Restförda belopp åren 1970—1980

miljarder

kronor

5052,,

År

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982