om förköpslagen (1967:868) (Betänkande 1981/82:CU14 Civilutskottet)

CU 1981/82:14

Civilutskottets betänkande
1981/82:14

om förköpslagen (1967:868)

1. Motionerna

Utskottet behandlar i detta sammanhang motionerna 1981182:

251 av Kurt Ove Johansson och Lars-Erik Lövdén (båda s) vari hemställs
att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i förköpslagen,
så att förköpsrätt otvetydigt föreligger när man endast avser att ändra
lägenhetsindelningen i ett bostadshus,

460 av Per Bergman och Oskar Lindkvist (båda s) vari föreslås att
riksdagen antar lag om sådan ändring i förköpslagen (1967:868) att förköp
kan ske även för genomförande av detaljplan,

853 av Bertil Danielsson och Göte Jonsson (båda m) vari hemställs att
riksdagen beslutar att upphäva förköpslagen,

2067 av Gösta Bohman m. fl. (m) vari såvitt nu är i fråga - med hänvisning
till motion 1981/82:2018 - hemställs

(8) att riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att
förköpsmöjligheterna för kommuner begränsas vad gäller jord- och skogsbruksfastigheter.

Utskottet kommer att senare behandla motion 1981/82:1992 av Kjell A.
Mattsson och Märta Fredrikson (båda c) vari hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att förslag bör föreläggas riksdagen om
förköpslagstiftning för att bevara vissa samhällen för årsboende.

2. Tidigare behandling m. m.

2.1 Upphävande av eller inskränkningar i förköpsrätten

Behovet av en kommunal företrädesrätt till mark m. m. sattes i fråga då
den från den 1 januari 1968 gällande förköpslagen antogs av riksdagen (prop.
1967:90, L3U 1967:54). Reservanter (h) ville avstyrka hela lagförslaget med
hänvisning till att kommunerna hade tillräckliga möjligheter att tillgodose
allmänna intressen i denna del genom planläggning samt möjligheter att
förvärva mark genom frivilliga köp eller tvångsinlösen.

Förslag att förköpslagen upphävs har därefter förts fram i motioner och
reservationer (m). I särskilt yttrande (m) till betänkande CU 1979/80:2
förklarades dock att man då - med hänsyn till de stora förändringar i planoch
byggsammanhang som blir följden av den s. k. PBL-utredningens förslag
- avstod från att yrka bifall till motionen (m) om upphävande av eller
inskränkningar i den kommunala förköpsrätten.

1 Riksdagen 1981/82. 19 sami. Nr 14

CU 1981/82:14

2.2 Förköp för genomförande av detaljplaner

Enligt 1 § förköpslagen har en kommun under vissa förutsättningar
förköpsrätt vid försäljning som omfattar sådan fast egendom som med
hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed
sammanhängande anordning. Sedan den 1 januari 1975 (prop. 1974:152, CU
1974:36) har en kommun också förköpsrätt vid försäljning som omfattar
sådan fast egendom som behöver rustas upp.

Kommun som utövat förköpsrätt är skyldig att söka tillstånd till förköpet
om säljaren eller köparen bestrider förköpsrätten. Frågan om tillstånd till
förköp prövas av regeringen. Regeringens avgöranden i dessa tillståndsärenden
kommer därmed att innefatta tolkningar av huruvida förköpsrätt anses
föreligga. Ett antal beslut i ärenden där någon planmässig förändring av
markanvändningen inte varit aktuell har redovisats i Svensk lantmäteritidskrift
1980:3 (s. 154-161). Redovisningen ger vid handen att regeringen, med
något undantag, antagit den ståndpunkten att förköpsrätt inte föreligger i
fråga om mark som ligger inom fastställda detaljplaner och som inte avses bli
använd för annat ändamål än planen anger och detta även om kommunernas
beslut om förköp syftat till att genomföra planen. Regeringen har stött sig på
ett departementschefsuttalande i lagmotiven (prop. 1967:90 s.77) att mark
som inte kan väntas undergå någon förändring i fråga om användningen inte
omfattas av förköpsrätten.

2.3 Förköp för ändrad lägenhetsindelning

Som ovan berörts har kommun förköpsrätt även vid försäljning omfattande
sådan fast egendom ”sorn behöver rustas upp”. Motivledes har anförts
(prop. 1974:152 s. 29):

Det torde ligga i sakens natur att förköpsrätt inte kan anses föreligga om
det visserligen finns ett visst behov av upprustning men detta är obetydligt
både från kvalitativ och kvantitativ synpunkt. Någon särskild regel härom
synes knappast erforderlig. Efter ändring av det slag som här föreslås torde
det i vart fall i framtiden inte behöva råda någon tvekan om att förköp kan ske
när det föreligger behov av upprustning av t. ex. gårdsutrymmen eller rivning
av befintlig undermålig bebyggelse på en enstaka fastighet.

Med de av mig föreslagna ändringarna i FL kommer kommunerna att
kunna göra gällande förköpsrätt i praktiskt taget alla de situationer då ett köp
framstår som önskvärt från mark- och bostadspolitisk synpunkt. Det är svårt
att finna praktiska exempel på fall som skulle ligga inom den kommunala
kompetensen men likväl inte täckas av de föreslagna bestämmelserna om
förköp.

Riksdagen avslog (CU 1979/80:14) ett motionsförslag (s) om att riksdagen
skulle begära en översyn av förköpslagen som syftar till att ge kommunerna
möjligheter att genom förköp förvärva fastigheter med olämplig lägenhets -

CU 1981/82:14

indelning, även om dessa uppfyller kraven på lägsta godtagbara standard.
Utskottet anförde bl. a.:

Regeringen har, som anges i motionen, vägrat förköp i ett fall där ändring
av lägenhetsindelningen avsetts medan fastigheten i övrigt inte fordrade
saneringsåtgärder. Ändring i lägenhetsindelningen bedömdes i detta fall inte
som upprustning.

Avgörandet torde enligt utskottets mening få anses innebära att även de
avsedda ändringarna i lägenhetsindelningen bedömts som obetydliga både
från kvalitativ och kvantitativ synpunkt. Det torde i vart fall inte behöva råda
tvekan om att ändring av lägenhetsindelning i princip kan vara en
omständighet sorn, liksom andra faktorer, kan beaktas vid prövning av om
ett upprustningsbehov föreligger. Med dessa utgångspunkter skulle motionärernas
intresse vara tillgodosett utan någon ändring av förköpslagen.

Ett motsvarande motionsyrkande (s) avslogs även vid 1980/81 års riksmöte
(CU 1980/81:16). Utskottet anförde:

Utskottet har inte funnit anledning att gå ifrån sin tidigare uppfattning att
motionärernas nu åter hävdade intresse är tillgodosett utan någon ändring av
förköpslagen.

Skulle utvecklingen av praxis visa sig innebära att avsedda ändringar i
lägenhetsindelningen regelmässigt bedöms som obetydliga från kvalitativ
och kvantitativ synpunkt får frågan aktualiseras på nytt.

Frågeställningen har även aktualiserats i interpellation 1981/82:88 (prot.
1981/82:31, 48 och 58). Bostadsministern anförde i sitt svar bl. a.:

Frågan om enbart en olämplig lägenhetsindelning i en fastighet kan anses
innebära att ett sådant upprustningsbehov föreligger att förköp kan ske
måste naturligtvis prövas från fall till fall. I två enskilda ärenden har
regeringen funnit att ändrad lägenhetsindelning inte var att anse som
upprustning. Jag är inte beredd att i detta sammanhang göra något
principiellt uttalande om hur förköpslagen skall tillämpas och därmed
föregripa en prövning av kommande ärenden.

3. Utskottet

3.1 Upphävande av eller inskränkningar i förköpsrätten

I motion 1981/82:853 (m) föreslås att riksdagen beslutar upphäva
förköpslagen. Motionärerna anför bl. a. att även om det kan hävdas att
förköpslagen i några enstaka fall kan vara berättigad måste dessa fördelar
vägas mot de principiella nackdelar det innebär att det allmännas positioner
flyttas fram på den enskildes bekostnad.

Riksdagen har vid flera tidigare tillfällen haft att bedöma den ståndpunkt
som motionärerna hävdar. En klar majoritet har ställt sig bakom förköpslagens
huvudprinciper och ansett att den bör bibehållas. Några nya argument
har inte tillförts. Utskottet avstyrker därför motionsförslaget.

I partimotion 1981/82:2067 (m), yrkande 8, begränsas förslaget till att
riksdagen skulle begära ett förslag om att förköpsmöjligheterna för

CU 1981/82:14

kommuner begränsas vad gäller jord- och skogsbruksfastigheter. Motionsförslagets
grund har inte närmare utvecklats.

Förslaget får uppfattas som utgående från de värderingar som förts fram i
den ovan behandlade motionen 853. Det avstyrks därför med hänvisning till
vad utskottet anfört i detta sammanhang.

3.2 Förköp för genomförande av detaljplan

I motion 1981/82:460 (s) föreslås att riksdagen antar lag om sådan ändring i
förköpslagen att förköp kan ske även för genomförande av detaljplan.
Förslaget utgår från det förhållandet att regeringspraxis i tillståndsärenden
gett vid handen att förköpsrätt inte föreligger i fråga om mark - t. ex.
obebyggda tomter för bostadsändamål, väg- och parkmark - som ligger inom
fastställda detaljplaner och som inte avses bli använd för annat ändamål än
planen anger och detta även om kommunernas beslut om förköp syftat till att
genomföra planen. Förköpsrätten har begränsats till mark där man väntar sig
en förändring av användningen. Motionärerna påpekar att expropriation
inte kan uteslutas i dessa fall och att förköpsmöjlighet därför också bör
föreligga.

Motionärerna har inte gjort gällande att den påtalade tolkningen av
förköpsförutsättningarna skulle vara oriktig utifrån gällande rätt. Motionsförslaget
syftar till en saklig ändring i förköpslagen som skulle vidga
förköpsrätten så att den kan användas även för genomförande av fastställda
detaljplaner. Förslaget får bedömas utifrån behovet av en sådan åtgärd.

PBL-utredningen diskuterade (SOU 1979:65-66 s. 365-395) vissa frågor
om plangenomförande. Utredningen konstaterar bl. a. att lagstiftning och
resurser m. m. är i stor utsträckning anpassade till det byggande som länge
har varit förhärskande, nämligen exploatering av råmark. Den avser att en
ändring bör ske så att också åtgärder av skilda slag i befintliga bebyggelsemiljöer
underlättas samt att plan- och byggnadslagstiftningen därvid utgör
endast ett av flera instrument genom vilka förnyelseverksamheten kan
underlättas.

Stadsförnyelsekommittén (Bo 1979:04) har i uppdrag bl. a. att överväga
åtgärder i syfte att förbättra kommunernas instrument för att hantera
stadsförnyelsefrågor. Som en grupp av åtgärder anges de som berör
planprocessen, plangenomförandet och frågor om markens åtkomlighet och
pris. Dessa åtgärder bör enligt direktiven syfta till att dels öka kommunernas
handlingsberedskap när det gäller att vidta förnyelseåtgärder, dels förbättra
förutsättningarna för en kontinuerlig förnyelse. Kommittén skall bl. a.
lämna förslag till åtgärder i syfte att avhjälpa vissa brister i bostadssaneringslagen.

När mark ligger inom fastställd detaljplan som kommunen inte har för
avsikt att använda för annat ändamål än det som planen anger och det inte
heller är fråga om att omdana en befintlig bebyggelse anses försäljningar

CU 1981/82:14

enligt regeringens praxis falla utanför förköpsrätten. Detta innebär att
förköp inte kan användas för att förvärva mark i syfte att genomföra en
fastställd detaljplan.

Denna ordning är uppenbart otillfredsställande från kommunal synpunkt,
då särskilt med tanke på möjligheten att initiera kompletterande bebyggelse
på inte utbyggda delar av ett planområde. Utskottet har noterat att praxis i
expropriationsfallen utvecklat sig på annat sätt. Där lär tvivel inte råda om att
mark som i en fastställd detaljplan har lagts ut som kvartersmark kan
exproprieras av en kommun.

Skillnaden torde knappast vara motiverad av värderingar om ändamålsenligheten
av denna ordning utan ha uppstått utifrån tolkningar av vissa
motivuttalanden. Enligt utskottets mening bör överväganden göras om hur
förköpsmöjligheter skall öppnas beträffande mark inom fastställd detaljplan,
överväganden som självfallet bör anknytas till arbetet på en ny
planlagstiftning och övervägandena om nya genomförandemedel även
utanför denna lagstiftnings ram. Regeringen bör utifrån dessa i lämpligt
sammanhang lägga fram förslag till erforderliga ändringar i förköpslagen.

3.3 Förköp för ändrad lägenhetsindelning

I motion 1981/82:251 (s) föreslås riksdagen begära förslag till sådan
ändring i förköpslagen att förköpsrätt otvetydigt föreligger när man endast
avser att ändra lägenhetsindelningen i ett bostadshus.

Som ovan (2.3) redovisats begränsas förköpsrätten för upprustning av
principen att upprustningsbehovet inte får vara obetydligt ”både från
kvalitativ och kvantitativ synpunkt”.

Motionärerna har tolkat två regeringsavgöranden i tillståndsärenden som
en praxis att förköpsrätt inte skulle föreligga när det enda syftet är att
förändra lägenhetsindelningen i ett bostadshus. Utgångspunkten för denna
tolkning torde vara att regeringen i besluten anfört bl. a.: ”Enbart ändringar
i lägenhetsindelningen i en fastighet som i övrigt inte erfordrar saneringsåtgärder
kan dock inte anses innebära att det föreligger sådant

upprustningsbehov som utgör grund för förköp.” Bostadsministern har i
interpellationssvar den 13 januari 1982 avböjt att göra något principiellt
uttalande i ämnet och hänvisat till den prövning som sker från fall till
fall.

Enligt utskottets uppfattning är det knappast möjligt att utifrån gällande
lagmotiv dra slutsatsen att förköpsrätt generellt inte föreligger i de fall som
motionärerna tar upp. Utskottet har tidigare tolkat regeringsbeslut som
avseende en prövning i det enskilda fallet av ombyggnadsbehovets tyngd. De
generella uttalanden som regeringen gjort har emellertid skapat en osäkerhet
om förköpsförutsättningarna i denna del som bör undanröjas snarast. Det
räcker här inte med att ytterligare vänta på nya beslut i tillståndsärenden
efter föredragning av bostadsministern för att eventuellt ingripa om mönstret

CU 1981/82:14

inte ändras. Klarhet i frågan utifrån kommunernas synpunkt bör skapas
genom en översyn av dessa regler och en lagändring som tillgodoser
motionärernas önskemål. Riksdagen bör därför begära förslag därom från
regeringen.

3.4 Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande upphävande av förköpslagen att riksdagen avslår
motion 1981/82:853,

2. beträffande begränsning av möjligheterna att förköpa jord- och
skogsbruksfastigheter att riksdagen avslår motion 1981/82:2067,
yrkande 8,

3. beträffande förköp inom fastställd detaljplan att riksdagen med
anledning av motion 1981/82:460 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om överväganden och förslag,

4. beträffande förköp för ändrad lägenhetsindelning att riksdagen
med bifall till motion 1981/82:251 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om förslag till ändring av
förköpslagen.

Stockholm den 25 februari 1982

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Rolf Dahlberg (m),
Oskar Lindkvist (s), Kerstin Ekman (fp). Lars Henrikson (s), Knut Billing
(m), Thure Jadestig (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Maj-Lis Landberg (s),
Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Bertil Dahlén (fp), Per Olof
Håkansson (s) och Margareta Palmqvist (s).

Reservationer

1. Inskränkningar i förköpsrätten till jord- och skogsbruksfastigheter

Rolf Dahlberg, Knut Billing och Bertil Danielsson (alla m) anser att

dels den del av utskottets betänkande på s. 4 som börjar ”Förslaget får”
och slutar ”detta sammanhang.” bort lyda:

Uppnås sålunda inte en avveckling av förköpsmöjligheterna bör regleringen
av dem anpassas så att inte uppenbara orimligheter uppkommer. Det som
i första hand måste övervägas är sättet att uppnå begränsningar av
förköpsrätten vid försäljning av jord- och skogsbruksfastigheter. Övervägan -

CU 1981/82:14

den om detta bör ske i lämplig ordning och snarast fullföljas med förslag till
lagändringar i detta syfte.

dels utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande inskränkningar i förköpsrätten till jord- och skogsbruksfastigheter
att riksdagen med bifall till motion 1981/
82:2067, yrkande 8, som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

2. Förköp för genomförande av detaljplan

Kjell A. Mattsson (c), Rolf Dahlberg (m). Kerstin Ekman (fp). Knut
Billing (m). Sven Eric Åkerfeldt (c). Bertil Danielsson (m) och Bertil Dahlén
(fp) anser att

dels den del av utskottets betänkande som på s. 4 börjar ”När mark” och
på s. 5 slutar ”i förköpslagen.” bort lyda:

Enligt utskottets mening får behovet av en föreslagen vidgning av
förköpsförutsättningarna bedömas mot bakgrund av de överväganden som
pågår såväl om förslag till ny plan- och bygglag som om genomförandefrågor
inom stadsförnyelsekommitténs ram. Utskottet har utgått från att även
förköpslagens roll som genomförandeinstrument därvid kommer att belysas.
Det finns därför inte tillräckliga skäl att nu ytterligare överväga föreslagna
ändringar i förköpslagen.

dels utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande förköp för genomförande av detaljplan att riksdagen
avslår motion 1981/82:460,

3. Förköp för ändrad lägenhetsindelning

Kjell A. Mattsson (c), Rolf Dahlberg (m), Kerstin Ekman (fp), Knut
Billing (m), Sven Eric Åkerfeldt (c), Bertil Danielsson (m) och Bertil Dahlén
(fp) anser att

dels den del av utskottets betänkande som på s. 5 börjar ”Enligt
utskottets” och på s. 6 slutar ”från regeringen.” bort lyda:

Som bostadsministern anfört i det nämnda interpellationssvaret bör frågan
huruvida ett upprustningsbehov eventuellt är obetydligt både från kvalitativ
och kvantitativ synpunkt bedömas från fall till fall. Det är enligt utskottets
mening olämpligt att genom t. ex. en lagändring få fastslaget att just en
fristående förändring av lägenhetsindelningen generellt svarar - eller inte
svarar - mot ett behov av den tyngd som nu förutsätts. Bl. a. de uttalanden

CU 1981/82:14

sorn gjorts och exempel som angetts i proposition 1974:152 (s. 28) (återgivna
under 2.3 ovan) torde utgöra tillräckligt underlag för bedömningarna.
Någon åtgärd från riksdagens sida är nu inte påkallad.

dels utskottet under 4 bort hemställa

4. beträffande förköp för ändrad lägenhetsindelning att riksdagen
avslår motion 1981/82:251.

Särskilt yttrande

Upphävande av förköpslagen

Rolf Dahlberg, Knut Billing och Bertil Danielsson (alla m) anför:

I motion 1981/82:853 (m) har föreslagits att riksdagen måtte besluta
upphäva förköpslagen. Vi anser som tidigare (se bl. a. CU 1979/80:2) att
förköpslagen bör upphävas på i motionen anförda grunder. Med hänsyn
emellertid till de stora förändringar beträffande kommunernas ställning i
plan- och byggsammanhang som kan bli följden av aviserat förslag till ny
plan- och bygglag har vi emellertid avstått från att nu reservationsvis yrka
bifall till motionsförslaget. Det i den moderata partimotionen 1981/82:2067
yrkande 8 framförda förslaget om inskränkningar i förköpsrätten har
vidareförts genom reservation 1.

GOTAB 70575 Stockholm 1982