om finansiering av kraftverksprojektet Kotmale i Sri Lanka (prop. 1981/82:215) (Betänkande 1981/82:UU28 Utrikesutskottet)

UU 1981/82:28

Utrikesutskottets betänkande
1981/82:28

om finansiering av kraftverksprojektet Kotmale i Sri Lanka (prop.
1981/82:215)

Propositionen

Projektet

Sri Lankas regering beslutade 1977-1978 att påskynda genomförandet av
det stora Mahaweli-programmet, av vilket Kotmale-projektet är en central
del. Man vände sig till olika givarländer för att få bistånd och krediter för att
finansiera programmets olika delar. Till Sverige riktades en förfrågan om att
få utnyttja det importstöd som utgjorde en stor del av biståndet till Sri Lanka
för finansieringen av Kotmale-projektet. Med hänvisning till då gällande
regler om användningen av importstöd bekräftades från svensk sida att
importstödet stod till Sri Lankas förfogande för utvecklingsändamål i
enlighet med landets egna prioriteringar och att man inte hade några
invändningar mot att importstödet användes för Kotmale-projektet.

Kraftverket uppförs i en biflod till Mahaweli Ganga och ligger uppströms i
förhållande till övriga dammar som planeras eller byggs i Mahaweli Gangas
flodsystem. I en första fas planeras en utbyggnad av kapaciteten till 134 MW.
Fullt utbyggt avses kraftverket få en kapacitet på 201 MW.

Dammen kommer att konstrueras så att en framtida höjning medges.
Därmed kan vattenmängden i reservoiren fördubblas vilket bl. a. skulle öka
bevattningsmöjligheterna och förstärka dammens regleringsfunktion.

En förundersökning av projektet gjordes av ett indiskt konsultföretag
(WAPCOS) och framlades i januari 1978. Ett år senare ingicks ett ramavtal
mellan Sri Lanka och Skånska Cementgjuteriet (SCG) om utförande av
byggnadsarbetena. På grundval av förundersökningen beräknades kostnaderna
för dessa till 645 milj. kr. I detta belopp ingick inte elektriska och
mekaniska arbeten, förstärknings- och grundläggningsarbeten i tunnlar och
dammschakt, prisökningar genom inflation eller kostnader för projektets
finansiering.

I februari 1979 slöt Sri Lanka också ett avtal med ett brittiskt konsultföretag
(Sir William Halcrow & Partners) för byggledningen. Konsultens
uppgift är att bistå Sri Lanka med teknisk utformning av projektet, att göra
bedömningar av entreprenörens kostnadsförslag och att kontrollera byggnadsarbetet.
Ett första kontrakt rörande anläggningsarbetena (I) ingicks
mellan Sri Lanka och SCG i augusti 1979. Det omfattade tillfartsvägar,
bostäder, verkstäder, förråd samt två omloppstunnlar och en tillfartstunnel
till kraftstationen. Kontraktsbeloppet uppgick till 170 milj. kr. i 1979 års
priser.

1 Riksdagen 1981182. 9 sami. Nr 28

UU 1981/82:28

Under förhandlingarna mellan Sri Lanka och SCG om huvudentreprenaden
(underjordsarbeten och dammbyggnad) begärde Sri Lanka i december
1979 närmare undersökningar av de geologiska förutsättningarna i dammområdet
och av valet av dammkonstruktion.

SCG erhöll kontrakt på underjordsarbetena (II) i slutet av december 1979.
Kontraktssumman uppgick till 320 milj. kr. i 1979 års priser.

I löpande priser kostnadsberäknas dessa båda entreprenadkontrakt till ca
760 milj. kr. Arbetena enligt det första kontraktet är i stort sett avslutade.
Tre fjärdedelar av sprängningsarbetena för tunnlarna var färdiga vid
utgången av februari 1982.

I februari 1980 konstaterades att huvuddammens planerade läge var
olämpligt. En panel av internationellt framstående dammexperter tillkallades
för att utvärdera tillgängliga undersökningar och ge råd om dammens
placering och utformning. Resultatet blev att dammen flyttades ca 200 m
nedströms, att dess utformning ändrades och att omloppstunnlarna flyttades
till flodens andra sida.

I oktober 1981 tecknade Sri Lanka och SCG preliminärt kontrakt rörande
det återstående dammkontraktet (III). Kontraktssumman enligt prisnivån
för april 1981 var 855 milj. kr. Kontraktet förutses träda i kraft inom kort.
Det beräknas i löpande priser uppgå till 1 200 milj. kr.

Sedan juni 1981 har Sri Lanka hos ASEA gjort beställningar om fyra
delleveranser av elektromekanisk utrustning (turbiner, generatorer, ställverksutrustning
etc.). Ytterligare en beställning förutses. Tillsammans
beräknas dessa beställningar kosta 248 milj. kr. i löpande priser. Härtill
kommer kostnader i lokal valuta samt utrustning för bottenutskov på
tillsammans drygt 75 milj. kr.

Projektets kostnader

Den totala kostnaden för Kotmale-projektet beräknades i 1978 års priser
till 850 milj. kr., varav 645 milj. kr. för entreprenadarbetena. Kostnaderna
för normala förstärknings- och grundläggningsarbeten i tunnlar och dammschakt
hade då inte beräknats och inte heller kostnader för projektets
finansiering.

I januari 1979, då det s. k. ramavtalet ingicks, beräknades projektkostnaden
till drygt 1,3 milj. kr. i 1979 års priser. Fördyringen hänförde sig till
uppräkning för inflation samt till att vissa arbeten inräknades, som tidigare
inte prissatts.

Fram till hösten 1981 steg de beräknade kostnaderna för projektet kraftigt.
Detta var en följd av att den planerade dammen måste flyttas och av att
ytterligare geologiska undersökningar föranlett förstärkningsarbeten på ca
100 meters djup under dammen. Fördyringen hänför sig också till att vissa
insatsvaror i projektet (t. ex. cement och trävirke) inte fanns lokalt
tillgängliga utan måste importeras. Inflationsberäkningama fick vidare

UU 1981/82:28

räknas upp kraftigt under perioden till följd av att projektet försenades;
flyttningen av den planerade dammen innebär att projektet kan tas i drift ca
två år senare än ursprungligen planerat.

Sammanfattningsvis beräknas kostnaderna för entreprenadarbetena stiga
med 1,3 miljarder kr. från 1978 års ursprungliga kalkyler till 1985, då
projektet skall stå färdigt. Drygt 700 milj. kr. härav är fördyringar till följd av
inflationen. Merparten av det återstående beloppet beror på tillkommande
arbeten och kostnadsökningar för att flytta dammen.

Kostnaderna för de elektriska och mekaniska arbetena beräknades 1978
till ca 200 milj. kr. Den senaste beräkningen visar att dessa arbeten kommer
att kosta 324 milj. kr.

De beräknade investeringskostnaderna för projektet uppgår till
ca 2 500 milj. kr. i löpande priser. Fördelningen av investeringskostnaderna i
milj. kr. i löpande priser är följande. En utförligare redovisning lämnas i

bilaga till propositionen.

Entreprenadarbeten (SCG) 1 960

Elektriska och mekaniska arbeten (ASEA) 324

Konsultarvoden 50

Räntor under byggnadstiden ca 157

Totalt ca 2 491

De lokala kostnaderna för projektet motsvarar 15 % av de nu aktuella
totala projektkostnaderna, mot 38 % år 1979. Dessa kostnader innefattar
bl. a. lokal arbetskraft, underleverantörer, lokala transporter, bensin, diesel
och lokalt producerad cement och virke.

Den aktuella kostnadsberäkningen för projektet på ca 2,5 miljarder kr.
inkluderar inte Sri Lankas kostnader för marklösen, röjningsarbeten,
flyttning av bybefolkning, kraftledningar, egen administration etc.

Projektets hittillsvarande finansiering

När Sri Lanka 1978 begärde att få använda det svenska importstödet för
finansiering av Kotmale-projektet beräknades detta täcka projektets
utländska kostnader under byggnadstiden. Eftersom importstödet utbetalas
en gång per år arrangerades kommersiell upplåning i Sverige. En s. k.
överbryggningskredit beviljades av Skandinaviska Enskilda Banken för
entreprenadarbeten som måste betalas mellan importstödsutbetalningarna.
Därtill kommer en kredit avseende den elektromekaniska delen av
arbetet.

Krediterna har refinansierats i AB Svensk Exportkredit (SEK), som
subventionerar skillnaden mellan marknadsräntan och den för SEK-krediter
fastställda räntesatsen. Förutsättningen för dessa statsstödda exportkrediter
var att Exportkreditnämnden (EKN) åtog sig att garantera att krediterna
återbetalas. Vid beslut om garanti för krediterna har EKN förutsatt att

UU 1981/82:28

betalningen av projektets utländska kostnader skall göras med svenskt
importstöd. Från 1979 och till och med budgetåret 1981/82 har totalt 307
milj. kr. av svenska biståndsmedel till Sri Lanka använts för utgifter i
samband med Kotmale-projektet.

Medlen har utgått inom ramen för två treåriga importstödsavtal mellan
Sverige och Sri Lanka. Det första avtalet för budgetåren 1979/80-1981/82
avsåg importstöd på totalt 210 milj. kr. Det andra avtalet omfattar budgetåren
1980/81-1982/83 och uppgår till totalt 250 milj. kr., varav 90 milj. kr.
under 1981/82. Under avtalets två första år är 140 milj. kr. bundet till
upphandling i Sverige.

För finansieringen av entreprenadarbetena erhöll Sri Lanka av SE-banken
1979 en första överbryggningskredit på högst 130 milj. kr. Ett år senare
höjdes det högsta utestående kreditbeloppet till 330 milj. kr. En ytterligare
utökning av krediten till högst 720 milj. kr. skedde i april 1982 med anledning
av det preliminära kontraktet om utförande av dammbyggnadsarbetena.
Krediten löper till en ränta på 9,25 %. Den skall återbetalas under sju år med
början senast den 15 juli 1986.

De elektriska och mekaniska arbetena finansieras med en kredit, som
förutses uppgå till 85 % av de totala kontraktsbeloppen på beräknade 248
milj. kr. Därtill kommer den under byggnadstiden kapitaliserade räntan.
Aktuella beräkningar visar att kreditbeloppet kommer att uppgå till 234
milj. kr. med en ränta om 8,35 procent. Amorteringstiden är fyra år med
början senast 15 juli 1986.

Exportkreditnämnden (EKN) beslöt i februari 1979 att utfästa exportkreditgarantier
för projektet efter ansökningar från SCG och ASEA. Utfästelsen
avsåg ett högsta riskbelopp på 285 milj. kr. resp. 154 milj. kr.

I november 1979 biföll EKN höjningar av de nämnda beloppen till drygt
430 milj. kr. resp. 340 milj. kr. Bifall lämnades också till att krediten för
entreprenadarbetena skulle återbetalas under tre år och för de elektriska och
mekaniska arbetena under fyra år efter projektets färdigställande.

Med anledning av att SCG och Sri Lanka träffat preliminär överenskommelse
om dammkontraktet i oktober 1981 ansökte SCG hos EKN om utökad
sjuårig exportkreditgaranti. EKN förklarade sig beredd att utfärda garantiförbindelse
för dammkontraktets kostnader, men begränsade det högsta
förlustbeloppet till 550 milj. kr. vid slutet av kalenderåret 1982.

Regeringens förslag till fortsatt finansiering

Sveriges nuvarande biståndsåtagande är begränsat till en treårsperiod och
det gällande importstödsavtalet löper ut vid utgången av budgetåret 1982/83.
Sri Lanka har begärt att få använda svenskt importstöd för återbetalning av
de kommersiella krediter som upptagits i Sverige för projektets finansiering.

Med hänsyn till projektets storlek och inträffade kostnadsökningar är det

UU 1981/82:28

nuvarande finansieringsarrangemanget otillfredsställande. Som förutskickades
i prop. 1981/82:100, bil 6, bör därför utformningen och omfattningen av
det fortsatta svenska biståndet för Kotmale-projektet nu närmare regleras.
Överenskommelse härom bör ingås med Sri Lankas regering i samband med
de förhandlingar om biståndssamarbetet med Sri Lanka, som skall äga rum
under 1982.

Regeringen delar SIDA:s bedömning att en kombination av gåva och
kredit är den lämpligaste lösningen för den fortsatta finansieringen av
Kotmaleprojektet. Detta förutsätter att Sri Lanka påtar sig ett betydande
betalningsansvar, som dock bör avpassas så att det är förenligt med
principerna för det långsiktiga utvecklingssamarbetet mellan Sri Lanka och
Sverige. Sri Lanka bör, i huvudsaklig överensstämmelse med nuvarande
åtaganden, med egna medel finansiera 1) alla kostnader i lokal valuta,
2) förskott till de svenska leverantörerna, 3) räntor under byggnadstiden
och 4) konsultarvoden. Enligt de senaste kostnadsberäkningarna uppgår
finansieringsbehovet till 1 425 milj. kr.

Regeringen anser att svenskt bistånd bör utgå för projektet under
ytterligare sex budgetår (1982/83-1987/88). Vidare förordas att ett högsta
belopp för det svenska finansieringsåtagandet vad gäller Kotmale-projektet
anges. Regeringen föreslår att detta belopp bestäms till totalt högst
1 395 milj. kr., inklusive det belopp om 307 milj. kr. som t. o. m. budgetåret
1981/82 utbetalats och använts för projektet. Återstående belopp om 1 088
milj. kr. bör avsättas som en del av landramen för Sri Lanka under de
nämnda sex budgetåren. Detta förslag innebär att svenska biståndsmedel till
Kotmale-projektet uppgår till omkring 55 procent av projektets totala
kostnader. Härutöver beräknas ett medelsbehov om 20 milj. kr. under
vardera budgetåren 1982/83 och 1983/84 för ändamålsbestämt bistånd till Sri
Lanka.

Beloppet om 1088 milj. kr. föreslås fördelas över budgetåren 1982/
83-1987/88 enligt följande:

För att 135 milj. kr. skall kunna utgå från medelsramen för utvecklingssamarbete
med Sri Lanka under budgetåret 1982/83 måste denna höjas från
115 milj. kr. till 155 milj. kr.

De medel regeringen föreslår för den aktuella sexårsperioden bör
användas för att bestrida huvuddelen av investeringskostnaderna för
entreprenadarbetena. Detta förslag förutsätter att den av AB Svensk

1982/83

1983/84

1984/85

1985/86

1986/87

1987/88

135 milj. kr.
190 milj. kr.
250 milj. kr.
260 milj. kr.
150 milj. kr.
103 milj. kr.

1 088 milj. kr.

UU 1981/82:28

Exportkredit (SEK) redan beviljade exportkrediten för de elektriska och
mekaniska arbetena utnyttjas. Kreditbehovet beräknas till 234 milj. kr.
Denna kredit bör garanteras mot biståndsanslagen. Det bör ankomma på Sri
Lanka att, utöver de tidigare nämnda åtagandena, med egna medel betala
räntor och amorteringar på denna kredit. Vidare bör det ankomma på Sri
Lanka att betala återstoden av investeringskostnaderna för entreprenaddelen
som beräknas till ca 100 milj. kr. och de räntekostnader på denna del som
uppkommer efter byggnadstiden, dvs. under 1986/87 och 1987/88.

Med den föreslagna finansieringslösningen, som innefattar tillskott av
biståndsmedel om 1 088 milj. kr., utnyttjande av den nyssnämnda krediten
och ett vidgat ansvar för Sri Lanka att erlägga betalning med egna medel,
föreligger inte behov av en förmånlig kredit för finansiering av Kotmaleprojektet.

Fördelningen av biståndsmedel över de sex budgetåren har utformats så att
beloppen mot slutet av perioden är relativt låga. Därmed skapas ett mera
realistiskt utgångsläge för framtida diskussioner om det svenska biståndet till
Sri Lanka efter det att Kotmale-projektet har betalats. Den tillfälliga
höjningen av landramen för Sri Lanka, som följer av finansieringsförslaget,
får ses som ett resultat av strävandena att minska de samlade kostnaderna för
detta speciella projekt. Med hänvisning härtill hemställer regeringen att
riksdagen:

1. godkänner att det högsta beloppet för det svenska finansieringsåtagandet
för Kotmale-projektet i Sri Lanka bestäms till 1 395 milj. kr., inklusive
det belopp om 307 milj. kr. som t. o. m. budgetåret 1981/82 utbetalats för
projektet,

2. godkänner att ett belopp om 1 088 milj. kr. skall lämnas av biståndsmedel
budgetåren 1982/83-1987/88 med den i det föregående angivna
fördelningen mellan budgetåren,

3. godkänner uppläggningen av finansieringen av projektet,

4. bemyndigar regeringen att träffa överenskommelse med Sri Lankas
regering om det föreslagna stödet,

5. anvisar ytterligare 40 milj. kr. för anslaget C 2. Bilateralt utvecklingssamarbete,
anslagsposten Sri Lanka för budgetåret 1982/83.

Motioner

Utskottet behandlar i detta betänkande

dels motion 1981/82:394 av Gertrud Sigurdsen m. fl. (s), yrkande 7, i vilket
hemställs

7. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om redovisning och avtalsreglering av biståndet till
Kotmale-projektet i Sri Lanka,

UU 1981/82:28

dels motion 1981/82:2568 av Gertrud Sigurdsen m. fl. (s) i vilken
hemställs

1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om användning av medel avsedda för insatser inom
energiområdet för bidrag till finansieringen av Kotmale-projektet under
budgetåret 1983/84, 1984/85 och 1985/86,

2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen i övrigt anförts om Kotmale-projektets finansiering i
förhållande till andra biståndsändamål,

3. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om särskilda utfästelsebemyndiganden och tillfälliga
landramshöjningar för biståndet till Sri Lanka,

dels motion 1981/82:2569 av Lars Werner m. fl. (vpk) i vilken föreslås

1. att riksdagen beslutar att det svenska finansieringsåtagandet för
Kotmale-projektet bestäms till 1 300 000 000 kronor,

2. att riksdagen beslutar att 993 000 000 kronor av biståndsmedlen skall gå
till Sri Lanka under samma period,

3. att riksdagen avslår förslaget om höjning av det allmänna biståndet till
Sri Lanka och fastställer medelsramen för 1982/83 till 115 000 000 kronor,

4. att riksdagen hos regeringen begär en utredning och förslag om att
Skånska Cement skall avstå en del av den oskäliga vinst man i Kotmaleprojektet
har tillskansat sig genom kontrakt utan anbudsförfarande.

Yrkande 7 i motion 394 väcktes i anledning av budgetpropositionens
avsnitt om biståndet till Sri Lanka. Det hette i motionen att riksdagen måste
ges möjlighet att ta ställning till en fullständig redovisning av projektets
kostnader, föreliggande åtaganden och förslag till finansieringslösning. I
motion 2568 heter det inledningsvis att regeringens handläggning av
Kotmale-ärendet innebär att man utan biståndspolitisk prövning och utan
avtalsmässig reglering bundit Sverige vid ett projekt, vars kostnader är de
största som förekommit i biståndsverksamheten. Motionärerna konstaterar
samtidigt att regeringen genom proposition 1981/82:215 efterkommit kravet
på att riksdagen skall ges möjlighet att ta ställning till projektets kostnader
och en långsiktig finansieringslösning.

I motionen görs en kritisk granskning av själva projektet. Motionärerna
framhåller att projektets överensstämmelse med svensk biståndspolitik
skulle kunna diskuteras och erinrar om att SIDA i sin landöversyn 1980
förordade att biståndet till Sri Lanka borde upphöra och ersättas av
kommersiellt samarbete. Genom regeringens handläggning har riksdagen
emellertid ställts i en tvångssituation, heter det i motionen.

En slutlig avtalsreglering av Sveriges Kotmale-insats kan knappast ske
utan långtgående avsteg från de generella biståndsreglerna. Förutsättningen
för att särskilda bemyndiganden skall kunna lämnas måste därför vara att
riksdagen samtidigt slår fast att dessa undantag görs i en synnerligen speciell

UU 1981/82:28

situation och inte får bli prejudicerande. Riksdagen bör klart slå fast att den
föreslagna konstruktionen enbart gäller för denna unika situation.

Vidare anförs att den föreslagna kraftigt ökade medelsanvisningen till
Kotmale under de närmaste budgetåren måste komma att begränsa
tillgången på finansiella resurser för andra delar av det svenska utvecklingssamarbetet.
Enligt motionärernas uppfattning är det angeläget att landramshöjningarna
blir tillfälliga och att verkningarna av dem blir så små som
möjligt för det direkta biståndet till andra programländer. I stället bör
återhållsamhet visas på andra områden, främst de olika ämnesinriktade
verksamheterna.

I syfte att nedbringa landramshöjningarna under finansieringspuckeln
budgetåren 1983/84 - 1985/86 föreslås i motionen att medel ur anslagsposten
för ämnesinriktad verksamhet inom bl. a. energiområdet - vilken enligt
budgetpropositionen bl. a. skall kunna användas för förstärkning av
angelägna energiinsatser i programländerna - utnyttjas för projektets
finansiering. På detta sätt bör 45 milj. kr. av ifrågavarande anslagspost för
budgetåret 1982/83 reserveras för användning med 15 milj. kr. under vart
och ett av de tre påföljande budgetåren, varigenom en motsvarande
minskning av de föreslagna landramarna skulle kunna ske.

I motionen betonas slutligen också det angelägna av en aktiv svensk
bevakning av Kotmale-projektets fortsatta kostnadsutveckling samt förutsätts
att riksdagen fortlöpande hålls underrättad om Kotmaleverksamheten.

Tidigare riksdagsbehandling och gällande regler för långsiktigt bistånd

Det svenska engagemanget i Kotmale-projektet anmäldes för riksdagen
första gången i budgetpropositionen 1979/80:100, bil 6. Regeringen anförde
däri bl. a. följande

Efter diskussioner med svenska regeringen och SIDA om finansieringen
av Kotmaleprojektet begärde Sri Lankas regering att få
utnyttja det svenska importstödet för detta projekt. Detta har
godtagits från svensk sida.

Utrikesutskottet konstaterade i sin behandling av budgetpropositionen att
SIDA och regeringen i enlighet med reglerna för importstödets användning
inte gjort någon bedömning av Kotmale-projektets förenlighet med principerna
för det svenska biståndet. Utskottet utgick vidare från att om nya
åtaganden blev aktuella, regeringen skulle ge en redovisning av dessa för
riksdagen för att möjliggöra den prövning av långvariga och omfattande
svenska biståndsengagemang som förutsatts i de principer som uttalats i bl. a.
prop. 1977/78:135 och i utskottets betänkande UU 1978/79:1 med anledning
därav.

I den åsyftade propositionen 1977/78:135 om riktlinjer för internationellt

UU 1981/82:28

utvecklingssamarbete bekräftades den tidigare av riksdagen fastställda
regeln att landramsutfästelser till ett mottagarland får avse högst tre gånger
det av riksdagen beviljade beloppet för det kommande budgetåret. Vidare
framgick av propositionen och av tidigare riksdagsbeslut att utfästelserna
skall avse ett belopp av oförändrad storlek.

Vad gäller deltagandet i större investeringsprojekt uttalade utskottet i
UU 1978/79:1 att det

är naturligt att riksdagen orienteras om och ges tillfälle att ta
ställning till flertalet fall då insatsen ifråga kommer att innebära ett
stort och långvarigt svenskt engagemang, men det bör ankomma på
regeringen att avgöra när riksdagens uttryckliga godkännande av
enskilda projekt bör inhämtas.

Utskottet utgick i samma betänkande från att regeringen särskilt i
tveksamma fall är angelägen om att förvissa sig om ett brett stöd i
riksdagen.

I budgetpropositionen 1980/81:100 anmäldes kraftiga prisökningar för
Kotmale-projektet, vars totala kostnader beräknades uppgå till
1 300 milj. kr. jämfört med 800 milj. kr. i den ursprungliga kalkylen.

Kostnadsökningarna hade lett till ytterligare medelsbehov, som skulle
tillgodoses genom kommersiell upplåning i Sverige. Det var den lankesiska
regeringens avsikt att ta i anspråk importstöd för återbetalningen. Detta
hade den svenska regeringen godtagit, hette det i propositionen.

I samma proposition anmäldes att mottagarländerna borde ges möjlighet
att finansiera identifierbara projekt med importstödsmedel. Utskottet, som
detta år inte särskilt behandlade biståndet till Sri Lanka, erinrade om de
gällande principerna för prövning av långvariga och omfattande svenska
biståndsengagemang och framhöll att i de fall importstöd i praktiken används
på samma sätt som annat ändamålsbestämt bistånd, likvärdiga regler
självfallet bör användas för de båda biståndsformerna. (UU 1980/81:20).

I innevarande års budgetproposition anmäls att Kotmale-projektet nu
kostnadsberäknas till 2,5 miljarder kronor. Vidare förutskickas en utförlig
redovisning för riksdagen för projektets kostnader och ett förslag om
användning av biståndsmedel för finansieringen av projektet. Landramen för
Sri Lanka föreslogs budgetåret 1982/83 uppgå till 155 milj. kr.

Utskottet ansåg att landramen för Sri Lanka i avvaktan på riksdagens
prövning av regeringens aviserade - och nu framlagda - proposition borde
fastställas till samma belopp som för innevarande budgetår, dvs. 115 milj. kr.
(UU 1981/82:20). Riksdagen följde utskottets förslag (rskr 1981/82:269).

Konstitutionsutskottet har under innevarande riksmöte granskat regeringens
handläggning av biståndet till Kotmale-projektet (KU 1981/82:35).
Konstitutionsutskottet konstaterar att regeringen i sina propositioner aldrig
föreslagit att man från svensk sida skulle stå för hela Kotmalefinansieringen
och att utrikesutskottet sålunda i sitt betänkande UU 1980/81:20 inte

UU 1981/82:28

godkänt ett långsiktigt svenskt finansieringsengagemang i Kotmale utan
endast tillstyrkt den årliga landramen.

Konstitutionsutskottet noterar att Kotmale-projektet anmäldes för riksdagen
i den budgetproposition som lades fram i januari 1980. Enligt utskottet
kunde det ha funnits skäl för regeringen att tidigare informera riksdagen om
de pågående överläggningarna. Konstitutionsutskottets granskning föranleder
det att understryka vikten av att regeringen på ett så tidigt stadium som
möjligt underställer riksdagen frågor av denna art. I övrigt föranledde inte
granskningen något särskilt uttalande från konstitutionsutskottets sida.

I en socialdemokratisk reservation till konstitutionsutskottets betänkande
framhålls bl. a. att regeringens utfästelsebemyndigande gentemot Sri Lanka
har under den aktuella tidsperioden legat mellan 240 och 335 milj. kr. De
reella åtaganden som regeringen iklätt sig i förhållande till Kotmaleprojektet
har vida överstigit dessa belopp. När regeringen nu tvingas
avtalsreglera Kotmaleengagemanget kommer sluträkningen för det svenska
stödet att ligga mellan 1 300 och 1 400 milj. kr.

Mot bl. a. denna bakgrund anser reservanterna det motiverat att rikta
kritik mot regeringen för en handläggning av Kotmalebiståndet, som präglats
av klara överträdelser av riksdagens beslut beträffande långsiktiga biståndsutfästelser.

Riksdagen biföll konstitutionsutskottets förslag.

Utskottet

Det svenska engagemanget i Kotmale-projektet har medfört ett av
Sveriges största biståndsåtaganden och lett till en diskussion om det svenska
biståndets förutsättningar och villkor. Regeringens hittillsvarande handläggning
av projektet med hänsyn till gällande regler för biståndsutfästelser
m. m. har behandlats av konstitutionsutskottet och skall inte särskilt beröras
här.

När utskottet tidigare prövat det årliga svenska biståndet till Sri Lanka har
utskottet bl. a. uttalat att ett långvarigt och omfattande svenskt engagemang
i Kotmale-projektet, i enlighet med etablerade biståndsprinciper förutsätter
att redovisning sker för riksdagen. Utskottet har också framhållit att
likvärdiga regler bör gälla för importstöd och för ändamålsbestämt bistånd
när de båda biståndsformerna i praktiken används på samma sätt.

Med den nu föreliggande propositionen 215 lämnas riksdagen en utförlig
redogörelse för Kotmale-projektet och den tilltänkta svenska finansieringen
av detta. Därmed anser utskottet syftet med yrkande 7 i motion 394
tillgodosett.

Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis

att regeringen skall bemyndigas utfästa sig bistånd till Sri Lanka under sex
budgetår

UU 1981/82:28

att den del av Sri Lankas landramar, som avser Kotmale-projektet under
vart och ett av dessa sex budgetår redan nu planeras till i propositionen
föreslagen storlek

att ett tak på sammanlagt ytterligare 1 088 milj. kr. fastställs för det
svenska biståndsåtagandet för Kotmale, så att det totala statliga biståndsengagemanget
kommer att uppgå till högst 1 395 milj. kr.
att en av SEK beviljad exportkredit garanteras mot biståndsanslagen
att SIDA aktivt skall medverka i projektets genomförande
Syftet med den av regeringen föreslagna finansieringen är att stödja Sri
Lankas genomförande av Mahaweli-projektet men samtidigt sätta ett tak för
de svenska insatsernas storlek. Finansieringsmodellen är utformad så att den
dels skall begränsa mottagarlandets egna räntekostnader, dels skall begränsa
de kostnader som krediten medför för det svenska exportfinansieringssystemet
(SEK).

Enligt gällande regler, som redovisats tidigare i detta betänkande, får
regeringen gentemot ett mottagarland göra biståndsutfästelser motsvarande
högst tre gånger den landram som fastställs för det kommande budgetåret.

I den föreliggande propositionen begär regeringen att riksdagen skall
medge avsteg från denna regel och godkänna en planering gentemot Sri
Lanka avseende sammanlagt sex budgetår. Regeringen föreslår därtill att
årsbeloppen de fyra första budgetåren skall vara stigande, för att därefter
snabbt sjunka.

Frågan om regeringsförslagets förenlighet med gällande biståndsprinciper
tas bl. a. upp i motion 2568. Motionärerna motsätter sig inte en sexårsutfästelse
men anser att det klart bör slås fast att den föreslagna konstruktionen
enbart gäller för denna unika situation.

Som flera gånger framhållits av riksdag och regering har biståndssamarbete
med enskilda länder långsiktig karaktär. Ett projekt måste ofta kunna
pågå under flera år. De erfarenheter vårt biståndssamarbete givit oss visar
snarast att ett ingånget projektsamarbete inte sällan måste sträcka sig över en
längre period än vad som i utgångsläget var tänkt. Det finns också möjlighet
för regeringen att med ett mottagarland ingå fleråriga insatsavtal om ett
projektsamarbete.

Samtidigt har statsmakterna ansett det angeläget att sätta gränser för
omfattningen av våra biståndsåtaganden mot enskilda länder. Av detta skäl
måste varje insatsavtal rymmas inom treårsutfästelsernas beloppsgränser.
Därtill har riksdagen uttalat att den bör beredas tillfälle att särskilt ta
ställning till större projekt. Detta bör, som påpekades i konstitutionsutskottets
ovannämnda betänkande, ske på ett tidigt stadium. I annat fall blir
riksdagens inflytande över långsiktiga biståndsåtaganden illusoriskt.

I den situation som nu uppkommit vill utskottet emellertid inte motsätta
sig en finansieringsplan som begränsar det svenska finansieringsåtagandet
för Kotmale till såväl storlek som varaktighet även om den samtidigt innebär

UU 1981/82:28

ett avsteg från gällande treårsregel för biståndsutfästelser. Det är rimligt att
Sri Lankas myndigheter ges klarhet om omfattningen av det totala svenska
stödet för Kotmale-projektet. Utskottet föreslår därför att riksdagen
bemyndigar regeringen att gentemot Sri Lanka göra den begärda sexåriga
utfästelsen, enligt i övrigt samma regler som gäller för sedvanliga treårsutfästelser.
Utskottet vill emellertid samtidigt understryka att det rör sig om ett
av särskilda omständigheter betingat undantag från gällande regler.

Utskottet noterar att regeringen uppställt en översta gräns för det svenska
biståndsåtagandet i Kotmale-projektet och utgår från att detta maximibelopp
skrivs in i det förestående avtalet med Sri Lanka. Avsikten är att
eventuella framtida kostnadsökningar inte leder till att ytterligare svenska
statliga medel tas i anspråk.

Utskottet accepterar också att en fördelning av beloppsramen för Kotmale
över de kommande sex budgetåren måste ske men noterar att metoden
innebär ett avsteg från hittills gällande principer och praxis i fråga om
fastställande av landramar.

Enligt utskottets mening är det emellertid naturligt att vid fastställande av
landramarna ta hänsyn till projektens storleksgrad. Svensk medverkan i ett
större projekt kan medföra att landramen höjs, varefter den, efter projektets
genomförande, kan återgå till en lägre nivå.

Vad utskottet här framhållit om principerna för riksdagens prövning av
biståndsprojekt får självfallet särskild betydelse om kraven på svenskt
deltagande i långsiktiga projekt - eventuellt i samarbete med andra
finansiärer - skulle komma att öka, vilket utskottet inte håller för uteslutet.
För att undvika missförstånd vill utskottet framhålla att de av riksdagen
beslutade generella principerna för regeringens biståndsutfästelser är giltiga
även i fortsättningen.

Utskottet föreslår att yrkande 3 i motion 2568 anses besvarat med vad som
ovan anförts.

I samma motion betonas att det är angeläget att de mycket stora
kommande medelsanvisningarna till Sri Lanka inte går ut över biståndet till
andra programländer. Återhållsamhet bör därför visas inom andra biståndsområden,
särskilt de ämnesinriktade verksamheterna, heter det i motionen.

Utskottet har tidigare uttalat att biståndet i övervägande grad bör bestå av
samarbete med regeringar i enskilda länder och även givit uttryck för åsikten
att det s. k. ämnesinriktade biståndet inte bör öka ytterligare. Enligt
utskottets mening är det emellertid en lång rad faktorer som avgör vilken
storlek enskilda länders medelsramar bör ha och vilken fördelning som skall
gälla mellan landinriktat bistånd och andra bilaterala biståndsformer.
Utskottet får med hänvisning härtill föreslå att yrkande 2 i motion 2568 anses
besvarat.

I yrkande 1 i motion 2568 föreslås att de av riksdagen nyligen anvisade
medlen för biståndssamarbete på energiområdet för budgetåret 1982/83 till

UU 1981/82:28

en del tas i anspråk för finansiering av Kotmale-projektet. Motionärerna
föreslår i det syftet att 45 milj. kr. ur nästkommande budgetårs anslagspost
för Miljö- och markvård samt energi reserveras för användning med
15 milj. kr. för vart och ett av de tre budgetåren 1983/84-1985/86.

Enligt utskottets mening innebär förslaget den nackdelen att ett belopp
redan vid ett budgetårs ingång kommer att ha reserverats för användning
först under tre därefter kommande budgetår. Därtill kan nämnas att de för
miljö- och markvård samt energi för budgetåret 1982/83 anslagna medlen till
en del redan intecknats för användning i ett markvårdsprogram.

Utskottet får avstyrka yrkande 1 i motion 2568 och tillstyrka den i
propositionen föreslagna fördelningen av biståndsmedlen för Kotmale under
de sex budgetåren fram till 1987/88.

Mot bakgrund av den oförutsedda kostnadsutveckling som hittills ägt rum i
Kotmale-projektet och erfarenheterna från andra, liknande projekt, anser
utskottet det angeläget att regeringen under återstoden av byggnadstiden
noga följer projektets utveckling i olika avseenden. Liknande synpunkter
framförs också i motion 2568. Utskottet finner det därför välbetänkt att
SIDA kommer att ges i uppdrag att genom oberoende experter följa
projektets kostnadsutveckling och bistå med teknisk-ekonomisk rådgivning.
Riksdagen bör regelbundet hållas underrättad om SIDA:s arbete härvidlag.

I motion 2569 riktas kritik mot Kotmale-projektet som sådant och
regeringens handläggning av detta. Projektet anses inte uppfylla grundläggande
biståndspolitiska krav. Anläggningskontraktet har tecknats utan
anbudsförfarande, vilket gjort att entreprenören kunnat tillförsäkra sig stora
vinster. Motionärerna förordar därför restriktivitet i den fortsatta biståndsgivningen
till projektet. De ansluter sig till SID A:s förslag om en begränsning
av biståndsfinansieringen till totalt 1 300 milj. kr., vilket innebär att ytterligare
högst 993 milj. kr. i biståndsmedel skall kunna utgå till projektet.

Vidare föreslås i motionen att nästkommande budgetårs medelsram till Sri
Lanka skall förbli vid innevarande års nivå, vilken är 115 milj. kr, samt att
regeringen skall utreda huruvida entreprenören Skånska Cementgjuteriet
inte bör avstå från en del av sin oskäliga vinst.

Utskottet har i det föregående tillstyrkt regeringens finansieringsförslag
med hänsyn till att det i rådande situation förefaller vara den ur givarens och
mottagarens sammantagna synpunkt mest ändamålsenliga lösningen. Till
följd härav avstyrks motion 2569.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen godkänner att det högsta beloppet för det svenska
finansieringsåtagandet för Kotmale-projektet i Sri Lanka
bestäms till 1 395 milj. kr. inkl. det belopp om 307 milj. kr. som
t. o. m. budgetåret 1981/82 utbetalats för projektet,

res. (s)

UU 1981/82:28

2. att riksdagen med avslag på motion 1981/82:2569 bemyndigar
regeringen att göra utfästelse om bistånd till Kotmale-projektet
om sammanlagt högst 1 088 milj. kr. under budgetåren 1982/
83-1987/88 med den fördelning på årsbelopp som anges i
propositionen,

3. att riksdagen godkänner uppläggningen av finansieringen av
projektet,

4. att riksdagen bemyndigar regeringen att träffa överenskommelse
med Sri Lankas regering om det föreslagna stödet enligt i
propositionen och av utskottet angivna riktlinjer,

5. att riksdagen, utöver av riksdagen tidigare godkänt belopp, till
medelsram för Sri Lanka för budgetåret 1982/83 godkänner ett
belopp av 40 000 000 kr. samt, med ändring av riksdagens
tidigare beslut, till Bilateralt utvecklingssamarbete för budgetåret
1982/83 under tredje huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag
av 4 054 777 000 kr.,

6. att riksdagen förklarar 1981/82:394, yrkande 7, och motion
1981/82:2568, yrkandena 2 och 3, besvarad med vad utskottet
anfört,

7. att riksdagen avslår motion 1981/82:2568, yrkande 1,

Stockholm den 2 juni 1982

På utrikesutskottets vägnar
ALLAN HERNELIUS

Närvarande vid ärendets slutbehandling: Allan Hernelius (m), Gertrud
Sigurdsen (s), Torsten Bengtson (c), Sture Palm (s), Linnea Hörlén (fp), Olle
Göransson (s), Ingrid Sundberg (m), Mats Hellström (s), Gunnel Jonäng (c),
Sture Ericson (s), Per-Olof Strindberg (m), Jan Bergqvist (s), Sture Korpås
(c), Axel Andersson (s) och Rune Ångström (fp).

Reservation

Regeringens handläggning av Kotmale-ärendet

Gertrud Sigurdsen, Sture Palm, Olle Göransson, Mats Hellström, Sture
Ericson, Jan Bergqvist och Axel Andersson (alla s) anser att den del av
utskottets yttrande på s. 10 som börjar med ”Det svenska” och slutar med
”beröras här.” bort ha följande lydelse:

Det svenska engagemanget i Kotmale-projektet har medfört ett av
Sveriges största biståndsåtaganden och lett till en diskussion om det svenska

UU 1981/82:28

biståndets förutsättningar och villkor. Åtagandet har kommit till stånd utan
projektprövning och utan övergripande avtalsmässig reglering. När en sådan
nu måste genomföras saknas möjlighet för riksdagen att genomföra en
förutsättningslös prövning av biståndets omfattning och av Kotmaleprojektet
som del av Sri Lankas utvecklingsansträngningar. Genom den
tidigare handläggningen av Kotmale-ärendet har riksdagen försatts i en
tvångssituation.