om ersättning för miljöskador (Betänkande 1986/87:LU24 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1986/87:24

om ersättning för miljöskador

Sammanfattning

1 betänkandet behandlas dels två motioner (m, fp, c resp. c) som rör
internationella oljeskadefonder m.m., dels en motion (c) vari föreslås
inrättandet av en miljöfond och ett system med obligatorisk ansvarsförsäkring
för dem som bedriver miljöfarlig verksamhet. Utskottet avstyrker
bifall till motionerna.

Motionsyrkanden

Motion 1986/87: L607 av Jens Eriksson m. fl. (m, fp, c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen
anförts om åtgärder i syfte att förbättra skadeståndsmöjligheterna vid
oljeskador i vatten.

Motion 1986/87: L611 av Pär Granstedt (c) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen hemställer om en skyndsam utredning av en oljeskadefond i
enlighet med vad som anförts i motionen.

Motion 1986/87: L612 av Alf Svensson (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om obligatorisk
miljöskyddsförsäkring för alla som bedriver miljöfarlig verksamhet,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om miljöfond för
sanering efter miljökatastrofer där ansvarig inte längre finns eller saknar
ekonomiska resurser.

Ekonomisk ersättning vid oljeskador
Allmän bakgrund

Den grundläggande ansvarighetsregeln finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen
(1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige sedan länge gällande
culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet
vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Skadeståndslagen
innehåller också regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt
3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans
arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetstagaren är

1986/87:

1 Riksdagen 1986/87.8 sami. Nr 24

ansvarig för sådan skada endast i den mån synnerliga skäl föreligger (4 kap.
1 §).

År 1986 infördes en särskild miljöskadelag (1986:225) som innehåller
regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid olika slag av miljöskador. Lagstiftningen
innebar bl. a. att de regler om ansvar för miljöskador som då
fanns i jordabalken och miljöskyddslagen (1969: 387) samlades i en lag.
Ansvaret enligt miljöskadelagen avser förutom person- och sakskador ren
förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet
på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av
vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande
störningar. Av den föreskrivna anknytningen till fastighet följer att verksamheten
— liksom tidigare gällde enligt skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen
— skall innefatta användning av mark, byggnad eller anläggning.
Dit räknas också vattenområde. Lagen är tillämplig även när den
skadegörande verksamheten inte är begränsad till en enda fastighet. Verksamheten
behöver inte heller utövas på hela fastigheten. Ersättningsberättigade
enligt lagen är inte blott de som har direkt anknytning till intilliggande
fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning till den
skadegörande verksamhetens omgivning.

I fråga om miljöskyddslagens räckvidd har utskottet i ett annat ärende
(LU 1980/81:26) uttalat att skada som uppkommer till följd av oljeutvinning
till havs i princip omfattades av regleringen i miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen
var dock enligt utskottet tillämplig endast på verksamhet
inom svenskt område. Dess skadeståndsbestämmelser syntes däremot enligt
utskottet inte kunna göras gällande i fråga om verksamhet utanför
svenskt territorialvatten.

Miljöskadelagen torde inte innebära någon förändring i förhållande till
vad utskottet tidigare antagit vara svensk rätts ståndpunkt i fråga om
oljeutvinningsskador på internationellt vattenområde. I vad mån kravet i
miljöskadelagen på att verksamheten skall bedrivas på en fastighet medför
någon inskränkning i förhållande till miljöskyddslagens tillämpningsområde
berördes inte närmare under förarbetena till miljöskadelagen.

Den som på grund av verksamhet av det slag som nämnts ovan förorsakar
skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han inte orsakat
skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet (s. k. strikt ansvar). Ansvaret
gäller även vid helt tillfälliga störningar. Däremot görs i lagen undantag för
störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas.

Skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen skall i första hand bäras av
fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller
har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga. Till kretsen
av skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför
ett miljöfarligt arbete på en fastighet, s. k. entreprenörer.

I en rättegång är det den som påstår sig ha lidit skada, käranden, som har
att styrka att det föreligger en skadlig störning som svaranden ansvarar för.
Käranden skall också styrka att en skada har inträffat. När det gäller
orsakssambandet mellan störningen och skadan har käranden däremot i
miljöskadelagen medgivits en bevislättnad. I detta avseende är det tillräckligt
att han visar att störningen med övervägande sannolikhet har orsakat
skadan.

LU 1986/87:24

Viss skadeståndsrättslig reglering finns också i 1974 års miljöskyddskon- LU 1986/87:24
vention mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige. Enligt konventionen
får den som tillskyndas skada orsakad av miljöskadlig verksamhet i
annat nordiskt land föra talan om ersättning vid domstol i det land där
verksamheten bedrivs. Fråga om ersättning får då inte bedömas efter
regler som är oförmånligare för den skadelidande än verksamhetslandets
ersättningsregler. Konventionens bestämmelser har införlivats med
svensk rätt genom lagen (1974: 268) med anledning av miljöskyddskon ventionen
den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige
(jfr prop. 1974:59). Motsvarande lagstiftning har genomförts i de övriga
nordiska länderna.

Av intresse i detta sammanhang är också den lagstiftning som gäller
beträffande ansvarighet för oljeutsläpp från fartyg. Bestämmelser härom
finns i lagen (1973: 1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Enligt
denna lag är ägare av fartyg som för last av beständig olja skyldig att
ersätta skada genom förorening som orsakats av utsläpp av olja från
fartyget, oberoende av om det på fartygets sida har begåtts något fel eller
någon försummelse (s.k. objektivt ansvar). Ansvarigheten omfattar enligt
uttrycklig föreskrift även kostnader för sådana åtgärder för att förhindra
eller begränsa skada genom förorening som vidtas efter det att en skada
inträffat, t. ex. åtgärder för att bekämpa olja som läckt ut från ett fartyg.

Fartygsägarens ansvar begränsas till vissa i lagen närmare angivna belopp.

I fråga om fartyg som befordrar mer än 2000 ton olja som bulklast är
ägaren skyldig att ha försäkring eller ställa säkerhet för sin ansvarighet upp
till det för fartyget gällande begränsningsbeloppet. Oljeansvarighetslagen
bygger på 1969 års konvention om ansvarighet för oljeskada till sjöss. När
det gäller skada genom förorening orsakad av oljeutsläpp från fartyg har
vidare genom en särskild konvention tillskapats en internationell ersättningsfond,
1971 års konvention om upprättande av en internationell fond
för ersättning av oljeskada till sjöss, som har trätt i kraft under 1978.

Fonden skall bereda ersättning i vissa fall när 1969 års ansvarighetskonvention
inte är tillämplig eller bereder de skadelidande ett otillräckligt
skydd. Vidare skall fonden stå som garant för fartygsägarens och försäkringsgivarens
solvens. Fondens ersättningsskyldighet är begränsad vad
angår de totala belopp som kan utgå i anledning av en och samma händelse.
Ersättningarna från fonden skall finansieras genom avgifter från dem
som tar emot sjötransporterad olja i de fördragsslutande staterna.

Inom regeringskansliet bereds för närvarande i nordiskt samarbete frågor
om anslutning till två protokoll med ändringar i de konventioner som
nyss berörts. De ifrågasatta ändringarna innebär främst att begränsningsbeloppen
höjs. I protokollen föreslås också införandet av en ordning som
skall göra det lättare att i framtiden ändra beloppsgränserna i konventionerna.
Där tas vidare upp vissa definitionsfrågor av betydelse för omfattningen
av konventionernas tillämpningsområden.

När det uppkommer skador i samband med oljeutvinning från havsbottnen
saknas för närvarande särskild lagstiftning. Ansvarigheten för sådana
skador bestäms därför enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Vissa
företag som bedriver verksamhet på kontinentalsockeln i Nordsjön har 3

11 Riksdagen 1986187. 8 sami. Nr 24

genom frivillig överenskommelse upprättat ett särskilt system för ersättning
av skador orsakade av förorening genom olja till följd av utvinning
från havsbottnen, the Offshore Pollution Liability Agreement (OPOL).
Överenskommelsen innebär att de företag som har anslutit sig till den åtar
sig att ersätta skador till följd av oljeutsläpp i samband med oljeutvinning
på havsbottnen samt kostnader som det allmänna åsamkas för bekämpning
av olja som härrör från sådana utsläpp. Ansvarigheten enligt överenskommelsen
är i princip objektiv, dvs. oberoende av vållande. Ansvarigheten
per olycka är begränsad till 60 miljoner dollar. Överenskommelsen trädde i
kraft den 1 maj 1975. 66 oljebolag som utövar verksamhet på kontinentalsockeln
inom Nordsjöområdet omfattas av överenskommelsen.

Frågan om utarbetandet av en regional konvention för Nordsjöområdet
om skadestånd för oljeskada som uppkommer till följd av oljeborrning på
havsbottnen togs upp vid en konferens i London år 1973. Vid konferensen
tillsattes en arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta ett utkast till en sådan
konvention. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete under år 1974. Det av
arbetsgruppen utarbetade konventionsutkastet behandlades slutligt vid en
diplomatisk konferens i London den 13—17 december 1976. Vid konferensen
antogs en konvention om ansvarighet för skada orsakad av sådan
förorening genom olja som uppkommer till följd av utforskning på havsbottnen
eller utvinning av mineraltillgångar från denna (Convention on
Civil Liability for Oil Pollution Damage resulting from Exploration for and
Exploitation of Seabed Mineral Resources). Konventionen, som benämns
1976 års konvention om ansvarighet för skada till följd av oljeutvinning
från havsbottnen, har inte tillträtts av någon stat.

Slutligen bör nämnas den i Helsingfors 1974 antagna konventionen till
skydd för Östersjöns marina miljö. Konventionen är tillämplig på såväl
landbaserad förorening som förorening från fartyg och dumpning. Den
gäller också utforskning och utvinning från havsbottnen och dess underlag.
Enligt konventionen har de fördragsslutande staterna åtagit sig att gemensamt
utveckla och anta föreskrifter rörande ansvaret för skada som orsakas
genom fördragsstridiga förfaranden. Överläggningar pågår för närvarande
inom ramen för en av konventionsstaterna utsedd arbetsgrupp. På
programmet står bl. a. spörsmålet om tillskapandet av ersättningsregler i
fråga om skador på grund av föroreningar, som har sitt upphov i utvinning
från havsbottnen.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågor om ekonomisk ersättning vid oljeskador har tidigare prövats av
riksdagen med anledning av motioner, senast under riksmötet 1980/81. I
sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1980/81:26) ansåg utskottet
med hänvisning till de konventioner och överenskommelser i ämnet som
vid den tiden förelåg att någon åtgärd från riksdagens sida inte erfordrades.

Motionsmotiveringar

1 motiveringen till motion L607 (m, c, fp) framhålls att den som lider skada
på grund av oljeutsläpp kan få ersättning ur internationella oljeskadefon -

LU 1986/87:24

den endast om skadan orsakats av olja från ett fartyg. Härrör oljan i stället
från t. ex. offshore-verksamhet eller en landbaserad anläggning utgår inte
någon ersättning. Fisknät som indränkts med olja kan inte rengöras utan
måste kasseras. I sådana fall kan skadan uppgå till mellan 20 000 och 40 000
kr. Om ägaren till näten inte kan visa att de skadats av olja från ett fartyg
får han inte någon ersättning ur oljeskadefonden. Denna ordning är enligt
motionärerna inte tillfredsställande. Motionärerna anser att Sverige internationellt
bör verka för att fondens verksamhetsområde vidgas. Vidare bör
det här i landet införas regler som innebär att den som drabbas av oljeskador
får ersättning för dem. Motionärerna yrkar att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om åtgärder i
syfte att förbättra skadeståndsmöjligheterna vid oljeskador i vattnet.

I motion L611 (c) riktas uppmärksamheten på problemet med oljeskador
i Östersjön. Problemet har aktualiserats bl. a. på grund av ett flertal tankbåtshaverier.
För den bofasta skärgårdsbefolkningen och yrkesfiskarna
utgör oljeskadorna en allvarlig olägenhet, och det är svårt att få ersättning
för dem ur internationella oljeskadefonden eller försäkringsvägen. Svårigheterna
beror enligt motionärernas mening på de beviskrav som uppställs:
den skadelidande måste visa att ett visst läckage eller en viss olycka
förorsakat skadan. Sådan bevisning är ofta omöjlig att åstadkomma, särskilt
om det gått lång tid sedan det skadegörande utsläppet skedde. Enligt
motionärerna är det angeläget att den enskildes rättstrygghet på detta
område förbättras. I motionen anvisas som tänkbar lösning inrättandet av
en svensk oljeskadefond, som är så beskaffad att ersättning kan utgå
oberoende av om det kan klarläggas hur skadan uppkommit. I den mån
man kan finna någon som före fonden bör svara för skadan, t. ex. fartygsägaren,
ett försäkringsbolag eller internationella oljeskadefonden, bör den
svenska fonden ha regressrätt gentemot denne. Motionärerna yrkar att
förutsättningarna för en sådan ny oljeskadefond skyndsamt utreds. För
utredningsarbetet bör erfarenheter kunna hämtas från Finland, som redan
har en dylik fond.

Miljöskadefond och miljöskyddsförsäkring
Gällande ordning

Någon fond för ersättning av miljöskador finns inte för närvarande. Inte
heller föreligger det något krav på ansvarsförsäkring vid miljöfarlig verksamhet.

Som redan nämnts återfinns reglerna om skadeståndsrättsligt ansvar vid
olika slags miljöskador numera i 1986 års miljöskadelag. Lagens huvudsakliga
innehåll har redovisats ovan.

Utredningsarbete

Till grund för den år 1986 genomförda lagstiftningen på miljöskadeområdet
låg miljöskadeutredningens betänkande (SOU 1983:7) Ersättning för miljöskador.
I betänkandet framhölls att det ofta var svårt att finna upphovet

LU 1986/87:24

till en miljöskada och få ut ersättning av skadegöraren. En skadestånds- LU 1986/87:24
rättslig reglering gav därför inte alltid tillräckligt skydd för den som drabbas
av en miljöskada. Med hänsyn därtill kunde reglerna om skadestånd
behöva kompletteras med ett försäkrings- eller fondsystem. Utredningen
diskuterade olika tänkbara modeller för ett sådant system. Att enbart
föreskriva en obligatorisk ansvarsförsäkring skulle enligt utredningen innebära
ett otillräckligt skydd för de skadelidande. Av större intresse var en
obligatorisk försäkring, som betalades av de skadegörande verksamheterna
men direkt skyddade de skadelidande. Från försäkringsteknisk synpunkt
föreföll det inte omöjligt att genomföra en sådan ordning, men den
skulle av många skäl bli invecklad och kostsam; utredningen ansåg sig inte
kunna förorda en modell av den typen.

Ett annat alternativ var att införa ett ersättningssystem som administrerades
inte av försäkringsbolagen utan av det allmänna. Här kunde man
enligt utredningen tänka sig att genom avgifter på miljöfarliga verksamheter
samla fonder som oberoende av skadeståndsreglerna ersatte alla
skador av viss typ — primärt ansvariga fonder. Utgivna ersättningar skulle
sedan få återkrävas från den ansvariga verksamheten, om den kunde
identifieras. Denna ordning skulle emellertid enligt utredningen bli ännu
mer komplicerad och tungrodd.

Det system som enligt utredningens mening skulle innebära de minsta
nackdelarna från praktisk och statsfinansiell synpunkt var i stället att
subsidiärt ansvariga fonder inrättades med sikte på föroreningsskador av
vissa slag. De skulle täcka endast sådana skador som inte kunde ersättas
på annat vis, t. ex. genom skadeståndskrav mot den ansvarige eller genom
försäkring. Ett sådant system skulle bli mindre omfattande men borde
ändå i stort sett kunna tillgodose de synpunkter som talade för en speciell
ersättningsordning. Administrationen skulle bli mindre — bl. a. kunde man
i första hand utnyttja försäkringsbolagens kapacitet vi skaderegleringen -och även på annat sätt verkade de praktiska problemen inte fullt så besvärliga
som med andra alternativ. I betänkandet diskuterades vissa detaljfrågor
förbundna med en ersättningsordning av detta slag, dock utan att
utredningen definitivt tog ställning till om de borde genomföras. För ett
sådant ställningstagande krävdes mer ingående utredningar än vad som
omfattades av uppdraget. Utredningen ansåg sig därför inte kunna lägga
fram något förslag till lag om sådana fonder.

År 1985 tillkallades en särskild utredning, kommittén (Jo 1985:02) om en
miljöskadefond, för att utreda hur ett fondsystem för kostnader för återställningsåtgärder
och ersättning vid miljöskador bör vara uppbyggt. Enligt
direktiven (dir. 1985:37) skall en utgångspunkt för arbetet vara att återställningskostnader
och skadestånd skall betalas av fonden bara då kompensation
inte kan erhållas från den skadevållande eller på något annat
sätt, t. ex. genom försäkring. Utredningen skall bl. a. överväga om ersättning
ur fonden skall kunna utgå när skadeståndsanspråk har preskriberats
och i vad mån belopp som utbetalats ur fonden skall kunna återkrävas från
den ansvarige. Utredningen är oförhindrad att undersöka i vilken utsträckning
ett frivilligt kollektivt försäkringssystem av samma slag som läkemedelsförsäkringen
kan ersätta en fondlösning. Utredningen beräknas avge
sitt slutbetänkande under maj 1987.

Tidigare riksdagsbehandling

LU 1986/87:24

I samband med propositionen om ersättning för miljöskador (prop. 1985/

86: 83) behandlade utskottet (LU 1985/86:25) också flera med anledning av
propositionen väckta motioner med väsentligen samma syfte som den i
detta ärende aktuella motionen L612. I sitt av riksdagen godkända betänkande
i ämnet framhöll utskottet bl. a. att det i propositionen framlagda
förslaget till miljöskadelag byggde på traditionella skadeståndsrättsliga
principer. För rätt till ersättning enligt de nya reglerna måste det sålunda
finnas ett orsakssammanhang mellan en miljöstörning och en skada. Om
det inte kunde utredas varifrån en störning härrörde kunde skadeståndskrav
inte riktas mot någon. Svårigheter uppkom också när störningar, som
härrörde från flera miljöfarliga verksamheter, tillsammans hade bidragit till
en skada utan att någon av dem egentligen kunde sägas vara den huvudsakliga
orsaken. Enligt utskottet hade ett skadeståndsrättsligt regelsystem
även i andra avseenden sina begränsningar när det gällde att bereda de
skadelidande möjligheter till ersättning. I de fall en skada visat sig först
lång tid efter miljöstörningen, kunde företaget i fråga ha upphört när
skadeståndsfrågan aktualiserades. Det fanns då inte någon mot vilken
skadeståndskraven kunde riktas. Vidare kunde skadeståndsanspråket ha
preskriberats. Utskottet framhöll vidare att det alltid fanns risk att den
skadeståndsansvarige saknade ekonomiska förutsättningar att betala skadorna.

Frågan huruvida de berörda nackdelarna kunde undanröjas genom inrättandet
av en miljöskadefond var, påpekade utskottet, redan föremål för
utredning. Vad gällde kravet på obligatorisk ansvarsförsäkring vid miljöfarlig
verksamhet ansåg sig utskottet i och för sig kunna dela motionärernas
uppfattning att en sådan försäkring kunde vara motiverad med hänsyn
bl. a. till den skadelidande. Genom införandet av ett krav på ansvarsförsäkring
skulle man kommat till rätta med de fall då skadevållaren saknade
ekonomiska förutsättningar att betala ersättning. Ett sådant krav skulle
också kunna öka företagens benägenhet att vidta förebyggande åtgärder.

Eftersom en ansvarsförsäkring inte täcker mer än det skadeståndsrättsliga
ansvaret skulle man emellertid härutöver inte uppnå några egentliga fördelar.
De tidigare nämnda begränsningarna i de skadelidandes ersättningsmöjligheter
skulle fortfarande kvarstå. Vad som behövdes var framför allt
ett ersättningssystem för de fall då ingen kunde göras ansvarig för skadan.

Utskottet påpekade att miljöskadeutredningen i sitt betänkande övervägt
frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring och därvid avvisat tanken på en
sådan försäkring. Utredningen hade bl. a. framhållit att vissa miljöskador
med säkerhet kunde förutses fastän de inte varit direkt åsyftade. Att en
ansvarsförsäkring skulle täcka väntade skador stred enligt utredningen
klart mot försäkringstekniska principer. Utskottet förklarade sig dela utredningens
uppfattning och framhöll att om väntade skador skulle lämnas
utanför en försäkring skulle de skadelidande komma att sakna skydd i
viktiga fall.

Enligt utskottets mening talade övervägande skäl för att man måste välja
en annan ordning än ett system med obligatorisk ansvarsförsäkring för att 7

samhällets och de skadelidandes intressen skulle kunna tillgodoses. I vart
fall borde det slutliga ställningstagandet till spörsmålet om en obligatorisk
ansvarsförsäkring anstå tills den kommitté som tillkallats för att överväga
frågan om en miljöskadefond eller eventuellt ett kollektivt försäkringssystem
hade avslutat sitt arbete. Med hänsyn till det utredningsarbete som
pågick var det enligt utskottet inte heller påkallat med någon riksdagens
åtgärd med anledning av motionsyrkandet om en miljöskadefond.

Motionsmotivering

I motiveringen till motion L612 (c) - som återfinns i motion Jo802 -påpekades att det vid flera av de miljöskandaler som avslöjats på senare tid
har visat sig mycket svårt för de drabbade att få ekonomisk ersättning. Det
bör därför införas en lagstiftning som ålägger alla som bedriver miljöfarlig
verksamhet att teckna en miljöskyddsförsäkring som skyddar tredje man
på samma sätt som på trafikförsäkringens område. En sådan miljöskyddsförsäkring
administreras enligt motionären bäst av försäkringsbolagen,
som på vanligt sätt får göra riskbedömningar och bestämma premierna
därefter. Motionären framhåller vidare att det vid många miljöbrott kan
vara svårt att ställa någon till svars ekonomiskt. Den ansvarige kan ha
lämnat landet eller gått i konkurs. Så hade varit fallet i fråga om BT-Kemi i
Teckomatorp; bolagets tillgångar hade förts över till Danmark och bolaget
försatts i konkurs. Till skydd mot sådana förfaranden bör det enligt motionären
inrättas en miljöfond i statens regi. Fonden skall kunna tas i anspråk
för att bekosta saneringen efter miljökatastrofer, där någon ansvarig inte
kan nås eller den ansvarige saknar medel att ersätta skadan. Motionären
anser att fonden bör finansieras av de företag som driver miljöfarlig eller
hälsofarlig verksamhet och att fondmedlen bör uppgå till 100 milj. kr.

Utskottet

I betänkandet behandlas dels två motioner som rör möjligheterna att ur
internationella oljeskadefonden eller på annat sätt få ersättning för oljeskador,
dels en motion om inrättandet av en miljöfond och ett system med
obligatorisk ansvarsförsäkring för dem som bedriver miljöfarlig verksamhet.

Ekonomisk ersättning vid oljeskador

Den grundläggande regeln om ansvar för skada finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen.
Regeln innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet
vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan.

Ansvaret för miljöskador har fått en särskild reglering i miljöskadelagen
(1986:225). Den föreskriver i princip strikt ansvar för den som orsakar
skador i omgivningen; skadestånd utgår alltså oberoende av om skadan
orsakats uppsåtligen eller av vårdslöshet. Utom person- och sakskada
ersätts ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagens huvudsakliga
innehåll i övrigt har redovisats ovan (s. 2).

LU 1986/87:24

Rätten till ersättning för skador orsakade av oljeutsläpp från fartyg
regleras i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Enligt
denna lag är ägare av fartyg, som för last av beständig olja, skyldig att
ersätta skada genom förorening som orsakats av utsläpp av olja från
fartyget oberoende av om det å fartygets sida har begåtts något fel eller
någon försummelse (s. k. objektivt ansvar). Ansvarigheten omfattar även
kostnader för sådana åtgärder för att förhindra eller begränsa skada genom
förorening som vidtas efter det att en olycka inträffat, t. ex. åtgärder för att
bekämpa olja som läckt ut från ett fartyg. Fartygsägarens ansvar begränsas
till vissa i lagen närmare angivna belopp. Oljeansvarighetslagen bygger på
1969 års konvention om ansvarighet för oljeskada till sjöss.

När det gäller skada genom förorening orsakad av oljeutsläpp från fartyg
har vidare genom en särskild konvention tillskapats en internationell ersättningsfond,
1971 års konvention om upprättande av en internationell
fond för ersättning av oljeskada till sjöss. Från fonden, som inrättades
under 1978, skall betalas ersättning i vissa fall när 1969 års ansvarighetskonvention
inte är tillämplig eller bereder de skadelidande ett otillräckligt
skydd. Vidare skall fonden stå som garant för fartygsägarens och försäkringsgivarens
betalningsförmåga.

I fråga om skador som uppkommer i samband med oljeutvinning från
havsbottnen saknas för närvarande särskild lagstiftning.

I motion L607 erinras om att den som råkar ut för en oljeskada är
berättigad till ersättning från den internationella oljeskadefonden endast
om han kan visa att skadan orsakats av olja från ett fartyg. Härrör oljan
t. ex. från offshore-verksamhet eller från en landbaserad verksamhet utgår
alltså inte någon ersättning. I sådana fall kan särskilt yrkesfiskare drabbas
hårt; om ett fisknät måste kasseras kan skadan enligt motionärerna uppgå
till mellan 20 000 och 40 000 kr. Motionärerna anser att Sverige internationellt
bör verka för att fondens verksamhetsområde vidgas så att ersättning
kan utgå även när skadan härrör från offshore-verksamhet. Motionärerna
anser vidare att den interna svenska lagstiftningen bör kompletteras med
regler som gör det lättare att få ersättning för skador på grund av oljeutsläpp.

I motion L611 berörs särskilt problemet med oljeskador i Östersjön.
Motionären framhåller att den skadelidande många gånger inte kan styrka
att en skada orsakats av olja som kommer från ett visst fartyg eller en viss
olyckshändelse. Ersättning utgår då inte från den internationella oljeskadefonden,
och det kan också vara svårt att få ersättning försäkrings vägen.
Enligt motionären är det angeläget att de drabbade hålls skadeslösa även i
sådana fall. Som en tänkbar lösning anger motionären inrättandet av en
nationell svensk oljeskadefond efter mönster av den som redan verkar i
Finland. Motionären yrkar att förutsättningarna för en sådan ny oljeskadefond
skyndsamt utreds.

Såvitt utskottet kan finna är möjligheterna numera goda att få ersättning
för skada till följd av oljeutsläpp som bevisligen kommer från ett fartyg.
Ersättningen kan utgå såväl enligt oljeansvarighetslagen som från den
internationella oljeskadefonden. Inom regeringskansliet övervägs för närvarande
frågan om Sverige skall ansluta sig till två protokoll med ändringar

LU 1986/87:24

i de konventioner som ligger till grund för lagen resp. fonden. Om Sverige LU 1986/87:24
tillträder de två ändringsprotokollen kommer ersättningsmöjligheterna av
allt att döma att ytterligare förbättras. När det gäller skador på grund av
oljeutsläpp som uppkommer i samband med oljeutvinning från havsbottnen
är utsikterna att få gottgörelse mindre goda. Den svenska skadeståndsrättsliga
lagstiftningen torde endast i begränsad utsträckning erbjuda de
skadelidande ersättningsmöjligheter. För skador som härrör från sådan
verksamhet på internationellt vatten föreligger över huvud taget inte någon
ersättningsrätt enligt miljöskadelagen. En ansvarighetskonvention antogs
år 1976 av vissa Nordsjöstater, den s. k. Londonkonventionen, men den
har ännu inte tillträtts av någon stat. Enligt vad utskottet inhämtat är det
inte sannolikt att den någonsin kommer att träda i kraft. I andra avseenden
har utvecklingen emellertid varit mera gynnsam. Som ovan redovisats (s.

3) finns en frivillig överenskommelse mellan företag som driver verksamhet
på kontinentalsockeln i Nordsjön (OPOL). Överenskommelsen har
sedan utskottet senast behandlade frågor om ansvar för oljeskador (LU
1980/81:26) vunnit ytterligare anslutning, och begränsningsbeloppet för
den ersättning som kan utgå har höjts betydligt. En positiv omständighet är
också det arbete som inom ramen för Helsingforskonventionen inletts i
syfte att skapa ett system för ersättning av bl. a. oljeutvinningsskador som
inträffar i Östersjön. Det kan slutligen anmärkas att det betänkande som
kommittén om en miljöskadefond inom kort väntas lägga fram enligt vad
utskottet erfarit kommer att innehålla förslag som kan bli av viss betydelse
när det gäller att tillgodose dem som lider skada av nu berört slag.

Frågan på vilket sätt en oljeskada skall kunna ersättas när skadan inte
kan hänföras till en viss skadevållare synes vara ett problem som i huvudsak
faller utanför det reformarbete som pågår. Hur utbrett problemet är
undandrar sig utskottets bedömning. Tydligt är emellertid att den enskilde
ofta drabbas hårt i de fall där någon ansvarig för en skada inte kan utpekas.

Vad som i motion L607 redovisats angående oljeskadade fisknät antyder
omfattningen av de skador som kan uppstå. Enligt utskottets mening är det
angeläget att även denna ersättningsfråga får en tillfredsställande lösning.

Också i detta hänseende kan det väntade betänkandet från kommittén om
en miljöskadefond bli av viss betydelse.

Som framgått av det anförda ställer sig utskottet i allt väsentligt bakom
de synpunkter som kommer till uttryck i motionerna L607 och L611. Med
hänsyn till frågans vikt utgår utskottet från att regeringen noga överväger
vilka möjligheter som står till buds att förbättra ersättningsmöjligheterna
och tar de initiativ som kan erfordras för att få till stånd en internationell
reglering härvidlag. Skulle det visa sig att man inom ramen för det internationella
samarbetet på området inte kan nå en lösning bör enligt utskottets
mening andra möjligheter prövas. Till de alternativ som då kan förtjäna att
övervägas hör inrättandet av en nationell oljeskadefond av det slag som
förespråkas i motion L611. Mot bakgrund av det arbete med att på lämpligt
sätt lösa frågorna om ekonomiskt skydd vid oljeskador som nu från skilda
utgångspunkter bedrivs såväl inom landet som internationellt anser utskottet
emellertid att det i vart fall för närvarande inte är påkallat med några
åtgärder i saken från riksdagens sida. Utskottet avstyrker därför bifall till 10

motionerna L607 och L611.

Miljöskadefond m. m.

LU 1986/87:24

Skadeståndslagen innehåller bestämmelser om skadeståndsskyldighet i allmänhet.
Den kompletteras som ovan nämnts av 1986 års miljöskadelag,
som tillhandahåller en särskild reglering av det skadeståndsrättsliga ansvaret
vid olika slags miljöskador. Det huvudsakliga innehållet i de båda
lagarna har redovisats ovan. Både skadeståndslagen och miljöskadelagen
bygger på traditionella skadeståndsrättsliga principer. Rätt till ersättning
förutsätter sålunda att det kan påvisas ett samband mellan en miljöstörning
och en inträffad skada. I annat fall finns ingen mot vilken skadeståndskravet
kan riktas. Det skadeståndsrättsliga systemet har också i
andra avseenden sina begränsningar när det gäller att bereda en skadelidande
ersättning. Även om det nödvändiga orsakssambandet klarlagts kan
det hända att den som orsakat skadan inte kan nås med ett skadeståndskrav.
Och i vart fall kan skadeståndsfordringen ha preskriberats om det
dröjt länge innan skadan upptäckts. Av betydelse i detta sammanhang är
vidare att skador som drabbar miljön ofta blir mycket omfattande. Man
måste alltså räkna med att skadevållaren inte alltid har ekonomiska möjligheter
att ersätta skadan.

För närvarande uppställs inte något krav på att den som driver miljöfarlig
verksamhet skall ha ansvarsförsäkring. Inte heller finns det någon fond
från vilken ersättning kan utgå vid miljöskador.

I motion L612 framhålls som en brist att miljöskador inte ersätts om
vällaren inte kan nås med ett skadeståndskrav eller saknar medel att
ersätta skadan. Enligt motionären har av sådan anledning skadestånd
uteblivit vid flera av de större miljöskador som inträffat under senare år.
Till undvikande av att skadevållarens betalningsoförmåga leder till att
miljöskador inte blir ersatta föreslår motionären att det föreskrivs skyldighet
för den som driver miljöfarlig verksamhet att hålla ansvarsförsäkring.
Försäkringslösningen bör enligt motionären kompletteras med inrättandet
av en miljöfond som administreras av staten och finansieras genom avgifter
från de företag som bedriver miljö- och hälsofarlig verksamhet. En
sådan fond skulle särskilt tillgodose intresset av att kunna ersätta skador i
sådana fall där den primärt ansvarige inte kan anträffas. Motionären yrkar
att förslag till lagstiftning om obligatorisk miljöskadeförsäkring och om
miljöskadefond skall föreläggas riksdagen.

Utskottet erinrar om att motionsyrkanden med samma syfte som det nu
aktuella prövades av riksdagen i samband med införandet av miljöskadelagen.
I sitt av riksdagen godkända betänkande LU 1985/86:25 förklarade sig
utskottet i och för sig kunna dela uppfattningen att det av hänsyn till bl. a.
den skadelidande kunde vara motiverat med ett krav på ansvarsförsäkring
vid miljöfarlig verksamhet. Med ett sådant system skulle man enligt utskottet
komma till rätta med de fall då skadevållaren saknade ekonomiska
möjligheter att ersätta skadan, och det kunde också väntas leda till en
större benägenhet att vidta förebyggande åtgärder. Utskottet framhöll
emellertid att införandet av obligatorisk ansvarsförsäkring inte skulle lösa
problemet med att bereda skadelidande ersättning i de fall då ingen kunde
göras ansvarig för skadan. Mot bakgrund därav talade enligt utskottet

övervägande skäl för att en annan ordning borde väljas för att samhällets
och de skadelidandes intressen skulle kunna tillgodoses. Motionsyrkandena
avstyrktes av utskottet med hänvisning till att kommittén om en
miljöskadefond fått i uppdrag att överväga frågan om inrättande av en
miljöskadefond eller eventuellt ett kollektivt försäkringssystem efter
mönster av läkemedelsförsäkringen.

Enligt vad utskottet inhämtat har kommittén nu nått så långt i sitt arbete
att dess betänkande väntas bli framlagt under maj 1987. Kommitténs
ställningstaganden bör inte föregripas genom uttalanden från riksdagens
sida. Utskottet avstyrker därför bifall till motion L612.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1986/87: L607, 1986/87: L611 och
1986/87: L612.

Stockholm den 28 april 1987

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s),
Allan Ekström (m). Bengt Kronblad (s), Inger Hestvik (s). Bengt Harding
Olson (fp), Gunnar Thollander (s), Marianne Karlsson (c), Berit Löfstedt
(s), Ewa Hedkvist Petersen (s) och Ewy Möller (m).

LU 1986/87:24

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987