om en översyn av förmånsrättsordningen (Betänkande 1987/88:LU21 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande

om en översyn av förmånsrättsordningen

1987/88:21

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet en motion vari framställs krav på en
översyn av förmånsrättsordningen i syfte att stärka leverantörernas ställning.

Utskottet avstyrker bifall till motionen med hänvisning till pågående
arbete inom justitiedepartementet.

Motionen

1987/88:L301 av Sten Svensson och Lars Ahlström (båda m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av en snar översyn av förmånsrättsordningen i syfte att stärka
leverantörernas ställning.

Gällande ordning

När konkurs inträffat skall, om medel finns i konkursboet, betalning först
utgå för konkurskostnaderna och för annan skuld som konkursboet ådragit
sig (s.k. massagäld). Av boets återstående medel sker därefter utdelning till
borgenärerna i en viss ordning, den s.k. förmånsrättsordningen. Bestämmelser
om i vilken ordning olika fordringar skall betalas finns i förmånsrättslagen
(1970:979). Förmånsrättslagen (FRL) skiljer mellan särskilda och allmänna
förmånsrätter. De särskilda förmånsrätterna (4-8 §§) belastar endast viss
egendom och har i princip förmånsrätt före de allmänna förmånsrätterna.
Särskild förmånsrätt följer bl.a. med företagshypotek och inteckning i fast
egendom. Vidare ger betalningssäkring förmånsrätt i den egendom som har
tagits i anspråk.

De allmänna förmånsrätterna (10-13 §§) avser all egendom som ingår i
gäldenärens konkursbo. Enligt 10 § FRL har till en början vissa fordringar,
som står de egentliga konkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. Hit hör
exempelvis borgenärs kostnad för att sätta gäldenären i konkurs. 111 § FRL
regleras därefter allmän förmånsrätt för fordran på skatt och allmän avgift -det s.k. skatteprivilegiet. Slutligen regleras i 12 och 13 §§ den förmånsrätt som
arbetstagare har i arbetsgivares konkurs för sin fordran på lön eller pension,
det s.k. löneprivilegiet. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade

1 Riksdagen 1987/88. 8sami. Nr21

fordringar, har inbördes lika rätt (18 §). Det innebär att varje borgenär får
betalt i förhållande till fordringsbeloppet. Om egendom, vari särskild
förmånsrätt gäller, inte räcker till för fordringen skall återstoden av
fordringen behandlas som fordran utan förmånsrätt.

Den närmare omfattningen av de fordringar som omfattas av skatteprivilegiet
framgår av lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar
m.m. Som exempel på skatter och avgifter som omfattas kan nämnas de som
anges i 1 § första stycket uppbördslagen - bl.a. de viktigaste direkta skatterna
- samt bevillningsavgift, sjömansskatt, kupongskatt, tillfällig vinstskatt,
mervärdeskatt, åtskilliga punktskatter, tull och socialavgifter. Förmånsrätt
föreligger även i fall då annan än den skatt- eller avgiftsskyldige är
betalningsansvarig för skatten eller avgiften (2 §), något som kan få betydelse
bl.a. i fråga om bolagsmans ansvar för handelsbolags skulder och i fråga om
det ansvar för gjorda skatteavdrag som företrädare för juridisk person har
enligt särskilda bestämmelser i uppbördslagen och andra författningar. En
begränsning föreligger så till vida att fordran enligt uppbördslagen på slutlig
skatt har förmånsrätt endast om den tidrymd till vilken skatten är att hänföra
har gått till ända före konkursbeslutet (3 §).

Lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs innebär i korthet att
staten svarar för betalning av arbetstagarens lönefordran hos arbetsgivare
som försatts i konkurs. I fråga om utbetalt belopp inträder staten i
arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären vilket innebär att statens fordran
på lönegarantin har förmånsrätt enligt löneprivilegiet. Lönegarantin finansieras
genom arbetsgivaravgifter.

Av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för skattefordringar
är vidare vissa särskilda regler om personligt betalningsansvar. I 77 a §
uppbördslagen stadgas sålunda att den som i egenskap av företrädare för
arbetsgivare, som är juridisk person, verkställt skatteavdrag men uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet underlåtit att betala det innehållna beloppet i rätt
tid och ordning själv är - solidariskt med den juridiska personen -betalningsskyldig för skattebeloppet och tillkommande restavgift. Liknande
ansvarsbestämmelser finns i lagen om mervärdeskatt och ytterligare ett antal
författningar.

Betydelse har vidare lagen (1970:880) om betalningssäkring för skatter,
tullar och avgifter. Syftet med den lagen är att stärka det allmännas ställning
som borgenär vid uppbörd och indrivning av fordran på skatt m.m. För att ett
beslut om betalningssäkring skall kunna fattas, krävs att det allmänna har en
fordran mot gäldenären som avser betydande belopp. Om fordringen hänför
sig till en viss tidsperiod, skall tiden ha gått till ända eller fordringen
dessförinnan ha förfallit till betalning. Slutligen krävs att det finns en påtaglig
risk att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Att ett beslut om
betalningssäkring har verkställts innebär att gäldenären inte får förfoga över
den egendom som omfattas av betalningssäkringen. Den ger också, som ovan
anförts, enligt 8 § FRL förmånsrätt i den egendom som har tagits i anspråk.
Förmånsrätten räknas från den dag beslutet om betalningssäkring verkställdes.

I olikhet med vad som gäller för fordringar i allmänhet får betalning av
sådana skatter eller avgifter som avses i 1 § i den ovan nämnda lagen om

LU 1987/88:21

förmånsberättigade skattefordringar m.m. inte göras till föremål för återvinning
i konkurs (4 kap. 1 § konkurslagen).

Motionsmotivering

I motion L301 (m) kritiseras det förhållandet att det allmännas fordran på
skatter och avgifter har företräde framför fordringar som tillkommer
företagets kunder och andra oprioriterade fordringsägare. Förhållandet
leder enligt motionärerna till att leverantörerna, som har minst möjlighet att
förutse konkurser, får bära huvuddelen av förlusterna i händelse av konkurs.
Staten har däremot byggt upp ett effektivt informations- och varningssystem
och är därigenom den borgenär som är bäst skickad att snabbt tolka
varningssignaler från ett företag med ekonomiska bekymmer. Staten har
dessutom de bästa förutsättningarna att bära förluster. Enligt motionärerna
kan det starkt ifrågasättas om det är rimligt att staten genom lagstiftningsåtgärder
stärker sin egen situation och övervältrar förlusterna på varufordringsägarna.
Ett mer enhetligt regelsystem för samtliga fordringsägare, inkl.
det allmänna, skulle vara till fördel för alla parter. Om staten tvingades att
bevaka sina fordringar på samma villkor som övriga fordringsägare skulle
oseriös företagsamhet sannolikt kunna upptäckas betydligt snabbare än vad
som sker för närvarande. En förändring av nuvarande ordning skulle därmed
ligga i linje med samhällets strävanden att förhindra ekonomisk brottslighet.
Motionärerna anför vidare att staten numera bevakar betydligt mindre
värden än tidigare och att skatte- och avgiftsfordringar för närvarande
uppgår till endast en femtedel av alla fordringar i konkurser. Statens
utdelning i konkurs uppgår till ca 200 milj. kr. årligen, vilket är en för staten i
det stora sammanhanget mycket liten summa. Med hänsyn till det anförda
finns det enligt motionärerna behov av en snar översyn av förmånsrättsordningen
i syfte att stärka leverantörernas ställning. Motionärerna erinrar om
att riksdagen på lagutskottets initiativ (LU 1981/82:19) redan tidigare hos
regeringen begärt en sådan utredning och gör i motionen gällande att skälet
till att utredningen inte kommit till stånd knappast kan vara att frågan
minskat i aktualitet.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter prövades ingående
under förarbetena till FRL. Argument saknades inte för ett sådant avskaffande.
Sålunda menade lagberedningen (SOU 1969:5 Utsökningsrätt IX,
Förmånsrättsordningen m.m.), vars betänkande kom att ligga till grund för
ny lagstiftning i ämnet, att förmånsrätten för skatter var av underordnad
betydelse för det allmänna, att skatteprivilegiet från de oprioriterade
borgenärernas synpunkt innebar en diskriminering som inte var sakligt
grundad och att hinder mot dess avskaffande inte kunde anses föreligga av
hänsyn till gäldenärerna.

I proposition 1970:142 med förslag till ny förmånsrättslag bibehölls
emellertid den allmänna förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.
Chefen för justitiedepartementet framhöll inledningsvis att han godtog
utgångspunkten att alla borgenärer i princip skall behandlas lika. Fordringar

LU 1987/88:21

1* Riksdagen 1987/88. 8sami. Nr21

borde sålunda ges förmånsrätt till betalning endast om verkligt starka skäl
fanns härför. Departementschefen fann sig kunna konstatera att starka skäl
alltjämt stödde förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Dessa skäl
var av både ekonomisk och indrivningsteknisk karaktär. Bl.a. kompenserade
skatteprivilegiet det underläge som staten hade vid uppbörd och indrivning
jämfört med annan fordringsbevakning. En enskild fordringsägare kunde
t.ex. som villkor för leverans kräva kontant betalning eller säkerhet i form av
borgen eller inteckningar. Någon motsvarande möjlighet för staten till
säkerhet för skattefordringar fanns inte. Skatteprivilegiet hade enligt departementschefen
också betydelse som hjälpmedel för utmätningsmannen i hans
arbete. Han kunde exempelvis på grund av detta lämna ett företag med god
prognos anstånd med skatteinbetalningen samtidigt som han avstod från att
utmäta omsättningstillgångar. Dessutom var förmånsrätten motiverad av
hänsyn till skattemoralen.

Beträffande de skäl som åberopats till stöd för skatteprivilegiets slopande
konstaterade departementschefen att påståendet att staten vid jämförelse
med innehavare av oprioriterade fordringar har betydligt bättre möjligheter
till riskutjämning i och för sig var obestridligt. Påståendet hade emellertid sitt
fulla värde endast i en del fall. Vissa oprioriterade fordringsägare hade
sålunda ofta själva resurser för en tillfredsställande riskutjämning. Dessa
fordringsägare hade i allmänhet, vid sidan av staten, de största ekonomiska
anspråken i konkurser. Den omständigheten att staten har möjlighet till stor
riskutjämning borde därför inte tillmätas någon avgörande betydelse. När
det gäller påståendet att skatteprivilegiet i dess egenskap av tyst förmånsrätt
är till särskild olägenhet för kreditgivningen påpekade departementschefen
att förmånsrätten inte var så tyst som det kunde förefalla. Sålunda gällde att
kronofogdemyndighetens register över alla restförda fysiska och juridiska
personer var offentliga. Registren torde också regelmässigt utnyttjas av
kreditupplysningsföretagen. Vidare hade efter den då genomförda fastighets-
och företagsinteckningsreformen skatteprivilegiet inte längre samma
negativa effekt som tidigare. Enligt departementschefens mening reducerade
dessa omständigheter högst väsentligt värdet av påståendet om olägenheter
för kreditgivningen av skatteprivilegiet.

Sammanfattningsvis konstaterade departementschefen att skälen för ett
bibehållande av förmånsrätten för skatter och avgifter enligt hans mening
hade betydligt större tyngd än de omständigheter som åberopats för ett
slopande av skatteprivilegiet.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen och två med anledning av
propositionen väckta motioner med yrkanden om avskaffande av förmånsrätten
för skatter och allmänna avgifter anslöt sig första lagutskottet (1LU
1970:80 s. 47) till departementschefens principiella utgångspunkt för lagstiftningen,
nämligen att alla fordringar skulle behandlas lika. I enlighet härmed
borde enligt utskottet skatteprivilegiet behållas endast om starka skäl
förelåg. Vid frågans övervägande fann utskottet att sådana skäl var för
handen. Utskottet hänförde sig därvid till de av departementschefen anförda
skälen av ekonomisk, indrivningsteknisk och skattemoralisk natur. Utskottet
tilläde att det även från exekutionsekonomisk synpunkt kunde anföras
skäl för privilegiets behållande. Ett avskaffande av privilegiet kunde

LU 1987/88:21

nämligen befaras medföra ett stigande antal konkurser. En sådan utveckling
var enligt utskottet uppenbarligen inte önskvärd. Utskottet tillstyrkte i
enlighet med det anförda propositionens förslag om skatteprivilegiets
behållande.

Frågan om skatteprivilegiet togs åter upp till behandling år 1971 i samband
med framläggandet av den proposition (prop. 1971:142) som kom att ligga till
grund för den tidigare omnämnda lagen om förmånsberättigade skattefordringar
m.m.

Skatteprivilegiet behandlades ånyo under 1975/76 års riksmöte. Bakgrunden
till riksdagsbehandlingen var att vid dåvarande tidpunkt löne- och
pensionsfordringar hade företräde framför s.k. företagsinteckningar i händelse
av konkurs. I proposition (prop. 1975/76:12) föreslog regeringen att
den inbördes förmånsordningen mellan de båda fordringsslagen skulle vara
den omvända. Löntagarna skulle i stället skyddas genom att det maximala
beloppet för betalning enligt den statliga lönegarantin vid konkurs höjdes
kraftigt. I samband med dessa lagändringar gavs också skatteprivilegiet
företräde framför löneprivilegiet. Beträffande sistnämnda fråga uttalade
departementschefen att hans förslag om höjning av maximibeloppet för den
statliga lönegarantin innebar att löneprivilegiet enligt förmånsrätten kom att
sakna betydelse för nästan alla löntagare. Därmed skapades också utrymme
för en angelägen förstärkning inte bara av företagsinteckningens ställning
utan också av den allmänna förmånsrätt som tillkom skattefordringar.
Förslaget i propositionen bifölls av riksdagen (LU 1975/76:5).

Förmånsrätten för skatter förstärktes ytterligare i samband med införandet
av institutet betalningssäkring år 1979. Beslut om betalningssäkring
medför såsom ovan redovisats (s. 1) förmånsrätt i den egendom vari
verkställighet har skett. I den proposition (prop. 1978/79:28) som låg till
grund för lagändringen uttalade departementschefen att det allmänna
förlorar betydande belopp genom den långa tid som i många fall förflöt från
det en skatte- eller avgiftsfordran uppkom och tills den förföll till betalning.
Den betalningsoförmåga som uppkommer mellan fordringens uppkomst och
förfallodag var många gånger helt avsiktlig. Departementschefen ansåg
därför att särskilda regler behövde införas för att säkra det allmännas rätt till
betalning för skatte- och avgiftsfordringar. Han ville också understryka
vikten av att bestämmelserna i detta hänseende måste utformas så att hänsyn
kunde tas till fordringsförhållandets speciella natur och till den massärendeprocess
inom vilken fordringen fastställs och uppbärs.

Departementschefen påpekade att fordran på skatt inte uppkommer
genom att avtal träffas mellan det allmänna och den enskilde utan genom
dennes faktiska handlande. Det allmänna väljer inte sin gäldenär och dennes
kreditvärdighet blir inte föremål för någon prövning. Fordringen bestäms på
grundval av gäldenärens egna uppgifter och förutsätter dennes medverkan.
Han är vanligtvis den ende som har en fullständig inblick i de förhållanden
som grundar fordringsanspråket. Det allmänna som borgenär är sålunda
inom beskattningsområdet många gånger i en sämre ställning än fordringsägare
i civilrättsliga avtalsförhållanden. Denna omständighet utgjorde enligt
departementschefen ett starkt motiv för att ställa särskilda krav på säkerhetsåtgärdernas
effektivitet. Fordringen skall vidare tas ut i ett system som är så

LU 1987/88:21

utformat att gäldenären medges eller kan skaffa sig kredit under en längre
tid. Hans egendom kan under denna tid tas i anspråk för andra borgenärers
fordringar med påföljd att gäldenären många gånger är egendomslös när den
offentligrättsliga fordringen får drivas in. Genom att det är fråga om
massaärendeprocesser är det allmännas möjligheter att i tid upptäcka och
ingripa mot gäldenärer som saboterar uppbördssystemet begränsade.

Departementschefen konstaterade vidare att i de sammanhang där
betalningssäkring aktualiseras man måste räkna med förekomsten av konstruerade
civila fordringar för vilka utmätning sökts. Förslog inte gäldenärens
egendom till att täcka båda fordringarna åsamkades det allmänna
förluster vid indrivningen. Mot den bakgrunden var det enligt departementschefens
mening nödvändigt att betalningssäkringen utrustades med samma
förmånsrätt som gäller vid utmätning.

Under riksmötet 1981/82 behandlades frågor om skatteprivilegiet med
anledning av en motion vari hade anförts att det förhållandet att skatter och
allmänna avgifter är prioriterade medfört att utdelningen till oprioriterade
borgenärer blivit mer eller mindre illusorisk. Detta angavs i sin tur ha fått till
följd att det blivit allt svårare att genomföra ackord. Ett avskaffande av
skatteprivilegiet skulle enligt motionärens uppfattning avsevärt stärka de
mindre företagens ställning.

I ärendet inhämtade lagutskottet (LU 1981/82:19) remissyttranden över
motionen. De remissinstanser som företrädde det enskilda näringslivet var
för ett slopande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter medan de
remissinstanser som representerade skatteindrivning och skatteuppbörd
motsatte sig ett avskaffande av skatteprivilegiet. Löntagarorganisationerna
liksom bankinspektionen ansåg att skatteprivilegiet borde bibehållas. Övriga
remissinstanser var tveksamma.

Utskottet framhöll för sin del att skattefordringarna i konkurser ökat
kraftigt under senare år. I många konkurser utgjordes den största delen av
borgenärsfordringarna avskattefordringar. Detta förhållande i förening med
den ökade användningen av företagsinteckning och den kraftiga höjningen
av kostnaderna för den statliga lönegarantin hade lett till att de oprioriterade
fordringarna som regel inte fick någon utdelning i konkurserna eller i varje
fall endast med helt obetydliga belopp. Att borgenärer med oprioriterade
fordringar i stort sett helt gick miste om betalning drabbade naturligtvis
särskilt hårt mindre företag som är underentreprenörer och underleverantörer.
Med hänsyn till det anförda förklarade sig utskottet ha förståelse för
syftet med motionen. Emellertid saknades underlag för ett slutligt ställningstagande
till frågan. Utskottet kunde därför inte tillstyrka motionärernas
yrkande att riksdagen skulle begära ett förslag till lagstiftning om slopande av
förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.

Utskottet framhöll vidare att sedan frågan om skatteprivilegiets bibehållande
prövades år 1971 flera omständigheter inträffat som kunde inverka på
frågans bedömning. Bl.a. hade staten genom andra lagstiftningsåtgärder fått
ett ökat skydd för sina fordringar på skatter och allmänna avgifter. Utskottet
erinrade i det sammanhanget om betydelsen av betalningssäkringslagen,
bestämmelserna i vissa författningar om företrädares personliga betalningsansvar
och om förbudet mot återvinning i konkurs av inbetald skatt i vissa

LU 1987/88:21

fall. Å andra sidan, fortsatte utskottet, måste man beakta att undanhållanden
av skattemedel på senare tid har gällt allt större belopp. Enligt utskottets
mening var det av stor betydelse från skattemoralisk synpunkt och av
allmänna rättviseskäl att statens fordringar drivs in. Utskottet ville också
hänvisa till vad riksskatteverket uppgivit om att ekonomisk brottslighet
förekommer i samband med ett stort antal bolagskonstruktioner och
upprepade konkurser.

Utskottet tog också upp frågan om vilken inverkan skatteprivilegiet har på
möjligheterna att få till stånd ackord. Enligt motionärerna och flera
remissinstanser försvårade skatteprivilegiet ackordsförhandlingar. Från kronofogdemyndigheternas
sida hade däremot framhållits att skatteprivilegiet
underlättade möjligheterna att lämna anstånd med indrivning av skatten och
att gå in för ackord. Utskottet ville för sin del understryka vikten av att
indrivningsverksamheten kunde bedrivas på sådant sätt att ackordsförhandlingar
underlättades.

Mot bakgrund av det anförda ansåg utskottet att det fanns skäl att ånyo
förutsättningslöst pröva frågan huruvida förmånsrätten för skatter och
allmänna avgifter borde bibehållas eller om den kunde avskaffas. Enligt
utskottets mening var det angeläget att man därvid noga analyserade vilka
effekter ett slopande av förmånsrätten skulle få för oprioriterade fordringar.
Med hänsyn till att användningen av företagsinteckning ökat och till
löneprivilegiets kraftiga utveckling var det nämligen inte säkert att ett
slopande av skatteprivilegiet skulle innebära några mer betydande fördelar
för de oprioriterade fordringarna. Utskottet ville även hänvisa till vad
Stockholms tingsrätt hade anfört om att ett slopande av skatteprivilegiet
kunde leda till högre konkurskostnader. Utskottet ville också understryka
vikten av att ett slopande av skatteprivilegiet inte får leda till en försämrad
skatteindrivning eller till att kampen mot ekonomisk brottslighet eftersätts.
Av vikt var att sambandet mellan skatteprivilegiet och möjligheten att få till
stånd ackord noggrant analyserades. I utredningsarbetet borde också
erfarenheter som i Danmark och Norge vunnits av skatteprivilegiets
avskaffande belysas och värderas i förhållande till de olikheter i lagstiftningen
som i övrigt rådde mellan de olika länderna. Därest skatteprivilegiet
befanns inte helt kunna avskaffas borde övervägas om det kunde inskränkas
till att avse endast vissa grupper av skatter och avgifter. I vilken form
utredningsarbetet borde bedrivas fick ankomma på regeringen att bestämma.

Mot utskottets ställningstagande reserverade sig en minoritet (s) av
utskottsledamöterna. Reservanterna konstaterade inledningsvis att samtliga
remissinstanser med undantag för dem som företrädde det enskilda näringslivet
antingen uttryckligen motsatt sig förslaget eller också varit tveksamma till
detta. RSV hade i sitt yttrande framhållit bl.a. att ett avskaffande av
skatteprivilegiet skulle medföra ett betydande bortfall av statens inkomster.
Med hänsyn till det statsfinansiella läget borde enligt reservanternas mening
åtgärder som kunde få en sådan effekt få företas endast om mycket starka
skäl talade härför. Några sådana skäl hade enligt reservanternas mening inte
förebragts i ärendet. Reservanterna ville också understryka att det från

LU 1987/88:21

skattemoralisk synpunkt och av allmänna rättviseskäl var av stor betydelse
att statens fordringar drevs in. Något slopande av skatteprivilegiet borde
därför inte ske.

Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1986 ersattes lagen om
företagsinteckningar av en ny lag om företagshypotek (prop. 1983/84:128,
LU 1983/84:36). I samband med riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet
hade lagutskottet att ta ställning till en motion om en översyn av
förmånsrättsordningen vid konkurs, syftande till att företagshypotek skulle
ges en sämre förmånsrätt än fordran på lön eller pension. Enligt motionärernas
mening skulle en sådan ändring i förmånsrättsordningen föranleda att
banker och kreditgivare fick ett ökat incitament att nära följa och ingripa i
utvecklingen hos ett företag på nedgång. Lagutskottet avstyrkte motionsyrkandet
och anförde (s. 13) att en förändring av förmånsrätten i enlighet med
motionärernas förslag skulle innebära att företagshypoteket fick förmånsrätt
först efter såväl skatter och avgifter som löner och pensioner. En sådan
ordning skulle enligt utskottets mening allvarligt försämra företagshypotekets
kreditvärde och således stå i klar strid med de syften som låg bakom
propositionen. En förändring i förmånsrättsordningen skulle vidare medföra
mycket besvärliga övergångsproblem. Enligt utskottets mening borde det
inte komma i fråga att vidta sådana ändringar i förmånsrättslagen som
förordats i motionen.

I en till betänkandet fogad reservation (m) anfördes att vid bedömningen
av motionsspörsmålet hänsyn inte kunde tas bara till förmånsrätten för löner.
Av vikt var också den företrädesrätt till betalning som tillkommer skatter och
allmänna avgifter. Reservanterna erinrade om att riksdagen tidigare beslutat
hemställa om en utredning om skatteprivilegiet. Reservanterna anförde att
det fanns övervägande skäl för ett avskaffande av detta privilegium och att
det var naturligt att utredningen i fråga - som ännu ej hade kommit till stånd -tog ställning även till övriga förmånsrätter och deras inbördes sammanhang.
Vidare framhöll reservanterna att den av riksdagen begärda utredningen
snarast borde komma till stånd och att förmånsrätten för företagsinteckningar
därvid borde utredas med hänsyn till bl.a. hur den statliga lönegarantin
kommit att utnyttjas.

Pågående arbete m.m.

Statens industriverk (SIND) har i en rapport (SIND 1985:7) Konkursutredningen
kommit fram till att det finns ett behov bl.a. av ett nytt rekonstruktionsförfarande,
alltså ett förfarande som syftar till att återställa livskraften
hos ett företag som hamnat i ekonomisk kris. Enligt rapporten är det inte
ovanligt att nybildade företag hamnar i ekonomisk kris trots att den affärsidé
eller produkt som företaget bygger sin verksamhet på har en marknad och
kan utgöra grund för en stabil rörelse. Problemen kan ha sitt ursprung i olika
omständigheter såsom för litet eget kapital, okunnighet hos företagsledningen
i ekonomiska frågor eller bristande erfarenhet av företagande i allmänhet.
En konkurs kan i och för sig ofta medverka till en rekonstruktion av
företaget. Den medför emellertid ofta stora kapitalförluster och försvagar
den drabbade företagarens möjligheter att få nödvändiga krediter hos

LU 1987/88:21

banker och leverantörer. Konkursen drabbar också ofta leverantörer och
andra borgenärer med oprioriterade fordringar på ett sätt som hade gått att
undvika med en annan form av rekonstruktion. Ackordsinstitutet har - i sin
nuvarande utformning - enligt rapporten inte heller fått den praktiska
betydelse som man kunde önska. Beträffande omfattningen av det allmännas
fordringar på skatter och avgifter i konkurser refererar SIND bl.a. till studier
utförda av brottsförebyggande rådet, enligt vilka dessa fordringars andel av
de sammanlagda fordringsbeloppen på senare år avsevärt minskat, särskilt
vid jämförelse med det sammanlagda värdet av leverantörsfordringarna.
Sålunda uppgick skatte- och avgiftsfordringar i år 1983 inträffade företagskonkurser
till omkring en femtedel av samtliga fordringar.

I november 1987 behandlade lagutskottet fem riksdagsmotioner vari hade
tagits upp frågor om skuldsanering för fysiska personer och rekonstruktionsformer
för företag i ekonomisk kris. Beträffande den sistnämnda frågan
anförde lagutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1987/
88:12, s. 25) inledningsvis att ett konkursförfarande i sig ofta ger goda
möjligheter till rekonstruktion av företag som är på obestånd men som på sikt
kan vara livskraftiga. Konkurs som instrument för företagsrekonstruktioner
innebär emellertid vissa nackdelar. En sådan är att konkurs regelmässigt
innebär värdeförstöring samt kan leda till sysselsättningsproblem och
svårigheter för underleverantörer och legotillverkare. Till bilden hör också
att det kan vara svårt för ett konkursdrabbat företag att fortsätta sin
verksamhet eftersom möjligheterna att få erforderliga krediter från banker
och leverantörer är små. Mot denna bakgrund fanns det enligt utskottets
mening anledning att närmare överväga om man inte lagstiftningsvägen kan
införa en ordning som medger att företag i kris får rådrum för att lösa sina
problem. Rekonstruktionsförsök skulle därmed kunna påbörjas på ett tidigt
stadium och utsikterna till en ändamålsenlig återuppbyggnad av livskraftiga
företag kunna öka. På anförda skäl förordade utskottet att riksdagen gav
regeringen till känna att frågan om nya former för rekonstruktion av företag
borde bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning.

Justitiedepartementet anordnade i december 1987 en hearing över ämnet
Konkursrätten inför 1990-talet. Vid hearingen diskuterades bl.a. frågor om
rehabilitering och rekonstruktion av företag på obestånd och den därmed
sammanhängande frågan om förmånsrättsordningens betydelse då det gäller
borgenärernas intresse av att ta initiativ till åtgärder när de ser att gäldenären
hamnat i en besvärlig ekonomisk situation. Enligt vad utskottet erfarit
övervägs för närvarande inom departementet frågan om tillsättandet av en
utredning rörande vissa övergripande obeståndsrättsliga frågor.

Ett betänkande (SOU 1987:75) med förslag till ändringar i betalningssäkringslagen
har i januari 1988 lagts fram av betalningssäkringsutredningen.

Lönegarantiutredningen lade år 1986 fram ett förslag till ny lönegarantilag
(SOU 1986:9). Utredningen beräknas under våren 1988 presentera sitt
slutbetänkande. Enligt vad utskottet inhämtat är utredningens ansträngningar
för närvarande inriktade mot ett förslag som innebär att vad som kallas
produktiva löner får bästa förmånsrätt. Med produktiva löner avses i
sammanhanget sådana som utgör ersättning för arbete som lagts ned på
företagshypoteksegendom.

LU 1987/88:21

Kommissionslagskommittén väntas under hösten 1988 överlämna sitt
slutbetänkande. Kommittén utreder bl.a. frågor om leverantörers möjlighet
att åtnjuta säkerhet i levererat gods. Utskottet har erfarit att kommitténs
slutbetänkande kommer att innehålla överväganden och förslag som berör
förmånsrättsordningen i konkurs.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet en motion vari begärs en översyn av
förmånsrättsordningen i syfte att stärka leverantörernas ställning.

De allmänna förmånsrätterna (10-13 §§) avser all egendom som ingår i
gäldenärens konkursbo. Enligt 10 § FRL har till en början vissa fordringar,
som står de egentliga konkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. Hit hör
exempelvis borgenärs kostnad för att sätta gäldenären i konkurs. 111 § FRL
regleras därefter allmän förmånsrätt för fordran på skatt och allmän avgift,
det s.k. skatteprivilegiet. De skatter och avgifter som omfattas av skatteprivilegiet
är bl.a. de viktigaste direkta skatterna, mervärdeskatt och socialavgifter.
Slutligen regleras i 12 och 13 §§ den förmånsrätt som arbetstagare har i
arbetsgivares konkurs för sin fordran på lön eller pension, det s.k.
löneprivilegiet.

Fordringar utan förmånsrätt har inbördes lika rätt och får betalt i
förhållande till fordringsbeloppet i den mån egendomen i konkursboet
räcker till.

Nära samband med förmånsrättsordningen har reglerna om statlig lönegaranti
vid konkurs. Bestämmelserna innebär i korthet att staten svarar för
betalning av arbetstagarens lönefordran hos arbetsgivare som försatts i
konkurs. I fråga om utbetalt belopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot
konkursgäldenären vilket innebär att statens fordran för lönegarantin har
förmånsrätt enligt löneprivilegiet. Lönegarantin finansieras genom arbetsgivaravgifter.

LU 1987/88:21

Motionärerna anför vidare att ett slopande av skatteprivilegiet skulle vara till
fördel för såväl samhället som för enskilda fordringsägare. Enligt motionärerna
finns det därför behov av en snar översyn av förmånsrättsordningen i
syfte att stärka leverantörernas ställning. Motionärerna erinrar också om att
riksdagen redan tidigare hos regeringen begärt en sådan utredning.

Frågan om vilken förmånsrätt som skall tillkomma olika fordringar i
händelse av konkurs har prövats av riksdagen vid åtskilliga tillfällen under
1970- och 1980-talen. Som en följd härav har flera ändringar gjorts i
förmånsrättsordningen. Sålunda förbättrades genom lagstiftning år 1975
förmånsrätten för fordringar med säkerhet i företagsinteckning (numera
företagshypotek) och för skatter och avgifter på så sätt att dessa fordringar
gavs företräde framför löne- och pensionsfordringar. År 1978 beslutades att
särskild förmånsrätt skulle gälla i egendom som varit föremål för betalningssäkring.

Som närmare redovisats behandlade utskottet vid 1981/82 års riksmöte en
motion vari hade begärts att förmånsrätten för skatter och avgifter skulle
avskaffas. I sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1981/82:19) framhöll
utskottet att det fanns skäl för en förutsättningslös prövning av frågan
huruvida förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter borde bibehållas i
oförändrad form. Enligt utskottet var det angeläget att man därvid noga
analyserade vilka effekter ett slopande av förmånsrätten skulle få för
oprioriterade fordringar. Med hänsyn till att användningen av företagsinteckningar
ökat och till löneprivilegiets kraftiga utveckling var det nämligen
inte säkert att ett slopande av skatteprivilegiet skulle innebära några mer
betydande fördelar för de oprioriterade fordringarna. Utskottet underströk
samtidigt vikten av att ett upphävande av skatteprivilegiet inte fick leda till en
försämrad skatteindrivning eller till att kampen mot ekonomisk brottslighet
eftersattes. Vad utskottet anfört gavs regeringen till känna.

Utskottet vill vidare påpeka att den nu aktuella frågan har samband med
spörsmålet om nya former för rekonstruktion av företag i ekonomisk kris.
Sistnämnda spörsmål behandlade utskottet hösten 1987 med anledning av
motioner i ärendet. I sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1987/
88:12) anförde utskottet att frågan om nya former för rekonstruktion av
företag bör bli föremål för översyn. På det underlag som fanns i ärendet ansåg
sig utskottet inte kunna ta ställning till om ett nytt rekonstruktionsförfarande
bör införas eller hur det i så fall bör utformas. Utskottet förordade därför en
allsidig och förutsättningslös översyn av frågan. Vid översynen borde enligt
utskottet också spörsmålet om sanering av fysiska personers skulder
övervägas. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till
känna.

Justitiedepartementet anordnade i december 1987 en hearing angående
bl.a. rekonstruktion av företag som befinner sig på obestånd, varvid också
förmånsrättsordningens betydelse diskuterades. Enligt vad utskottet inhämtat
pågår för närvarande inom departementet arbete med riktlinjer för en
mera omfattande utredning rörande obeståndsfrågor varvid man även
överväger behovet av en översyn av förmånsrättsordningen. Med hänsyn till
det samband som finns mellan företagsrekonstruktioner och förmånsrätten
utgår utskottet från att den av riksdagen begärda utredningen på området

LU 1987/88:21

kommer att avse jämväl förmånsrättsordningen. Utskottet vill också i
sammanhanget erinra om att frågor om förmånsrätten vid konkurs aktualiserats
i samband med både lönegarantiutredningens och kommissionslagskommitténs
arbete.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att någon åtgärd från
riksdagens sida med anledning av motion L301 inte är påkallad.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1987/88: L301.

Stockholm den 15 mars 1988
På lagutskottets vägnar
Lennart Andersson

Närvarande: Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp),
Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt
Kronblad (s), Inger Hestvik (s), Bengt Harding Olson (fp), Gunnar
Thollander (s), Marianne Karlsson (c), Berit Löfstedt (s), Hans Rosengren
(s), Ewy Möller (m) och Håkan Stjernlöf (m).

LU 1987/88:21

gotab Stockholm 1988 14849