om dispositionsplanen för Djurgården (Betänkande 1984/85:BoU18 Bostadsutskottet)

BoU 1984/85:18

Bostadsutskottets betänkande
1984/85:18

om dispositionsplanen för Djurgården
Motionen

I betänkandet behandlas motion 1984/85:2134 av Gunnar Biörck i Värmdö
(m) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som i motionen anförts om ändring av dispositionsplanen för Djurgården.

Motionären aktualiserar önskemål från Manillaskolan, som är en statlig
specialskola för hörselskadade, om att få ta i anspråk mark i anslutning till sitt
nuvarande område på södra Djurgården i Stockholm för att anlägga en
idrottsplats. Två alternativa förslag föreligger, A resp. B. Alternativ A
innebär att idrottsplatsen förläggs öster om en befintlig gymnastikbyggnad,
medan alternativ B innebär att den placeras norr om gymnastikbyggnaden.
Enligt motionären förordar skolans styrelse och personal att alternativ B
väljs. Fördelarna med ett sådant val redovisas. Alternativ B skulle emellertid
enligt motionären strida mot den av riksdagen år 1964 fastställda dispositionsplanen
för Djurgården, varför denna plan bör ändras.

Uppgifter om markfrågor på Djurgården m. m.

Sedan medeltiden har norra och södra Djurgården i Stockholm stått under
kunglig rådighet. Områdena utgjorde sådana kungsladugårdar som enligt
1442 års landslag stod till konungens omedelbara disposition. Bestämmelserna
i landslagen avlöstes av föreskrifterna i 77 § 1809 års regeringsform, där
det stadgades att konungen icke utan ständernas samtycke fick avhända
kronan bl. a. kungsladugårdar med därtill lydande hemman och lägenheter,
kronoskogar, parker och djurgårdar samt att dessa skulle förvaltas enligt de
grunder ständerna föreskrev. Genom en skrivelse den 1 december 1809
erbjöd ständerna konung Karl XIII att för bestridande av samtliga kostnader
för hovhållning m. m. motta en viss årlig summa. I gengäld skulle konungen
till ständerna överlämna förvaltningen och användningen av de kungsgårdar
och kungsladugårdar m. m. som tidigare stått under konungens omedelbara
disposition. För Djurgården i Stockholm skulle gälla att denna för framtiden
skulle förbli under konungens enskilda disposition och att inkomsterna
därifrån skulle få användas till Djurgårdens förbättring och förskönande och
för underhåll av dess vägar och broar. Inkomsterna skulle däremot inte få
användas till avlöningar och gratifikationer till enskilda personer. Erbjudandet
antogs av konungen den 26 februari 1810.

Genom flera överenskommelser med Stockholms stad har mark främst på
norra Djurgården upplåtits till och efter planläggning exploaterats av staden.

1 Riksdagen 1984/85.19sami. Nr 18

BoU 1984/85:18

Med anledning av en motion till 1913 års riksdag hemställde riksdagen hos
Kungl. Maj:t om en utredning i syfte att reglera stadens och andras intressen
av en fortsatt exploatering och det nationella intresset av att bevara främst
södra Djurgården som en naturlig park. Utredningsuppdraget resulterade i
ett förslag om att stora delar av Djurgården skulle bevaras som ett för
allmänheten fritt tillgängligt parkområde. Förslaget blev aldrig föremål för
något formellt ställningstagande från statsmakternas sida, men har ändå
ansetts vara vägledande i fråga om Djurgårdsmarkens användning.

Till följd av förslag i proposition 1947:248 inrättades Djurgårdsnämnden
med uppgift att i samråd med riksmarskalksämbetet och övriga vederbörande
myndigheter verkställa en allmän planläggning i fråga om Djurgårdsmarkens
användning för parkändamål, statliga och andra offentliga byggnader
samt enskild bebyggelse.

Djurgårdsnämnden framlade i januari 1964 ett förslag till dispositionsplan
för Djurgården för chefen för kommunikationsdepartementet. I planförslaget
uttalades bl. a.:

Dispositionsplanen kan icke hänföras till något av de planinstitut, som
regleras i byggnadslagen. Den kan därför icke bli föremål för prövning och
fastställelse enligt föreskrifterna i nämnda lag. I formellt hänseende torde
planen närmast kunna karakteriseras såsom en markägarens särskilda
översiktsplan, avsedd att tjäna till ledning och efterrättelse för de statliga
myndigheter, som förvaltar marken eller eljest har att träffa avgöranden
angående densamma. Främst berör sålunda planen Kungl. Djurgårdens
förvaltning, som inom Riksmarskalksämbetet handhar förvaltningen av
Djurgården. Därjämte berörs vissa andra markförvaltande statliga myndigheter.
Indirekt berör planen även de statliga myndigheter och organ, som
har att utreda och upprätta förslag rörande mark för statlig bebyggelse.

Vid dispositionsplanens upprättande har samråd under hand ägt rum med
Stockholms stads vederbörande myndigheter i syfte att planen skall kunna
inordnas i en generalplan för staden. Planen bör därför kunna ha det vidare
syftet att tjäna som underlag för överenskommelser mellan kronan och
staden i frågor, som rör markens närmare planläggning och användning för
bebyggelse eller som park ävensom för olika åtgärder i dessa sammanhang.
På så sätt kan planen i praktiken ersätta en fastställd generalplan enligt
byggnadslagen i de delar överenskommelser med staden föreligger eller
ingås. Planen torde därjämte kunna läggas till grund för överenskommelser
om följdåtgärder i samverkan mellan kronan och staden särskilt beträffande
de områden, som avses vara fritt tillgängliga för allmänheten.

Beträffande södra Djurgården uttalades att det under hela 1900-talet
utvecklats en fast praxis att inte medge bebyggelse på den odisponerade
marken på södra Djurgården och att tillåta nybyggnad eller tillbyggnad på
den för bebyggelse upplåtna marken endast i undantagsfall och efter
ingående prövning särskilt med hänsyn till miljö och användningssätt. Om
Övre Manilla noterades att där sedan början av 1800-talet och numera i
statens regi bedrivits undervisning av dövstumma. I dispositionsplanen
anvisades vissa utbyggnadsmöjligheter för det fall en då pågående utredning
gav vid handen att verksamheten skulle fortsätta.

BoU 1984/85:18

I anslutning till arbetet med dispositionsplanen för Djurgården ingick
Djurgårdsnämnden tillsammans med den till riksmarskalksämbetet knutna
Djurgårdsförvaltningen två avtal med Stockholms stad angående bl. a.
underhåll och upprustning av rekreationsområdena på södra Djurgården och
förbättring av trafik och parkeringsförhållandena där. Avtalen skulle gälla
under förutsättning av Kungl. Maj:ts och Stockholms stadsfullmäktiges
godkännande.

I proposition 1964:183 hemställde Kungl. Majit om riksdagens bemyndigande
att överföra 5 milj. kr. till Djurgårdsfonden att användas på det sätt
som närmare angetts i propositionen. Därmed avsågs de upprustnings- och
förbättringsåtgärder som ingick i de båda nyssnämnda avtalen. I propositionen
redovisades dispositionsplanens innehåll och gjordes uttalanden rörande
såväl Djurgårdsmarkens rättsliga karaktär som inriktningen av markens
framtida användning. Sålunda uttalades i propositionen bl. a. följande:

I fråga om den löpande förvaltningen av den kronan alltjämt tillhöriga icke
stadsplanelagda Djurgårdsmarken gäller i princip, att den-som en följd av
den historiskt betingade dispositionsrätt till marken som tillkommer den
regerande konungen - utövas av riksmarskalksämbetet genom den till
ämbetet knutna Djurgårdsförvaltningen. Denna svarar i princip för markupplåtelser
till andra än statliga ändamål, uppbär arrenden etc. för gjorda
upplåtelser samt disponerar ifrågavarande medel ävensom vissa ränteintäkter
samt ersättningar från Stockholms stad till bl. a. park- och vägunderhållet
på Djurgården.

Departementschefen ansåg att syftet med dispositionsplanen givetvis inte
var att i detalj binda fortsatta överväganden. Han pekade på den då rådande
osäkerheten om trafikledernas dragning över Djurgårdsmarken. Planen fick
i stället betraktas som en markägarens särskilda översiktsplan som avser att
tillhandahålla underlag och ange de allmänna riktlinjerna för den fortsatta
behandlingen av markfrågorna. Med denna syn på planen kunde departementschefen
i likhet med de remissinstanser som hörts i ärendet i allt
väsentligt ansluta sig till planens målsättningar. Någon ytterligare exploatering
av marken för nya ändamål borde således inte ske. För den utbyggnad av
befintliga institutioner som kunde bedömas bli nödvändig borde största
möjliga hushållning iakttas med tillgänglig mark så att intrånget på de för
rekreationsändamål tillgängliga områdena begränsas till vad som är absolut
nödvändigt. De uppgörelser som träffats med Stockholms stad - och som
innebar att staden i princip tog på sig det ekonomiska ansvaret för vägar och
renhållning och kronan ansvaret för parkförvaltningen - fann departementschefen
rimliga. För det upprustningsarbete som ankom på markägaren
syntes en förstärkning av Djurgårdsförvaltningens resurser böra komma till
stånd.

Propositionen tillstyrktes av statsutskottet (SU 1964:195). Utskottet fann
att den framlagda planen var väl ägnad att läggas till grund för fortsatta
ställningstaganden.

BoU 1984/85:18

Utskottet anslöt sig till den grundsyn som planen gett uttryck åt och
underströk särskilt att någon ytterligare exploatering för nya ändamål av den
kronan tillhöriga Djurgårdsmarken i princip inte bör ske.

Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet förordat.

Den på 1809-1810 års överenskommelse mellan ständerna och konung
Karl XIII grundade ordningen innebär numera enligt den av H M Konungen
den 15 februari 1980 fastställda hovstadgan att chefen för ståthållarämbetet
skall ombesörja underhåll, vård och förkovran av till Djurgården hörande
byggnader, parker och andra markområden samt handlägga frågor om
dispositionen av till Djurgården hörande lägenheter och markområden. De
faktiska förvaltningsåtgärderna utförs av Kungl. Djurgårdens förvaltning.
Ståthållaren är underställd riksmarskalken, som är chef för hovstaterna.

Djurgårdsnämnden har avvecklats och dess uppgifter har i vissa delar
överförts till byggnadsstyrelsen. I enlighet med ställningstagande i proposition
1962:98 har riksmarskalksämbetet utsett en rådgivande nämnd till
Djurgårdsförvaltningen i frågor om dispositionen av Djurgårdsmarken,
Djurgårdsrådet. I rådet är ståthållaren ordförande och där ingår företrädare
föreslagna av Vetenskapsakademien, riksantikvarieämbetet, Stockholms
stad, riksgäldsfullmäktige och byggnadsstyrelsen. Rådet sammanträder för
närvarande cirka sex gånger per år.

Manillaskolan hemställde i december 1982 hos Djurgårdsförvaltningen att
få anlägga en idrottsplan i huvudsak på det område som redovisas i motionen
som alternativ B. Frågan behandlades av Djurgårdsrådet vid sammanträde
den 18 februari och den 25 mars 1983, varvid rådet båda gångerna förordade
att idrottsplatsen förlädes inom det för skolan redan upplåtna området, i
motionen betecknat alternativ A. Med anledning av ytterligare framställning
från skolan togs frågan åter upp på sammanträde med Djurgårdsrådet den 20
oktober 1983. Rådet anförde då att den planerade anläggningen skulle
komma att innebära omfattande utfyllnader inom ett känsligt naturområde
på södra Djurgården. En redan befintlig idrottsplats vid Djurgårdsbrunn
borde enligt rådet kunna utnyttjas av skolan. Rådet stod fast vid tidigare
ställningstaganden. Skolan invände att den anvisade idrottsplatsen inte
kunde användas i tillräcklig omfattning och begärde en omprövning av rådets
ställningstagande. Vid sammanträde den 8 juni 1984 vidhöll dock rådet sin
tidigare intagna ståndpunkt.

Utskottet

I motion 2134 (m) föreslås riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna vad i motionen anförts om ändring av dispositionsplanen för Djurgården
i Stockholm.

Motionären - som inte tar ställning till vilket av de alternativa förslagen till
förläggning av en ny idrottsplats för Manillaskolan som bör väljas - anför att
Djurgårdsförvaltningen inte har befogenhet att frångå den 1964 fastställda

BoU 1984/85:18

dispositionsplanen för Djurgården. Enligt hans uppfattning vore det olyckligt
om en fastlåst dispositionsplan skulle hindra att idrottsplatsen anlades på
det mest lämpliga stället.

Utskottet hänvisar till vad som redovisats ovan om 1964 års riksdagsbeslut.
Beslutet innebar att riksdagen godtog att vissa medel överfördes till
Djurgårdsfonden för att användas till upprustnings- och förbättringsarbeten.
Dessa arbeten skulle utföras enligt överenskommelser med Stockholms stad
och i överensstämmelse med de uttalanden om markens användning i linje
med den framlagda dispositionsplanen som gjordes i propositionen och i
statsutskottets utlåtande. Avsikten med dispositionsplanen var inte att den
skulle tjäna samma syfte som en plan enligt byggnadslagstiftningen. Utskottet
vill framhålla att planen sålunda varken har antagits eller fastställts på ett
sådant sätt att den har några rättsverkningar jämförbara med t. ex. en
generalplan eller stadsplan. Tvärtom har det påpekats både i planförslaget
och i propositionen att planen var avsedd som en markägarens särskilda
översiktsplan avsedd att utgöra underlag och ange allmänna riktlinjer för
markfrågornas vidare behandling.

På grund av 1809-1810 års överenskommelse tillkommer dispositionsrätten
över den kronan tillhöriga Djurgårdsmarken den regerande konungen.
Som framgått ovan innebär den nuvarande ordningen enligt hovstadgan att
förvaltningen handhas av Djurgårdsförvaltningen under ståthållaren. Frågor
om den närmare tillämpningen av dispositionsplanen åvilar det därmed
Djurgårdsförvaltningen att avgöra efter hörande av Djurgårdsrådet och i
samråd med övriga berörda statliga och kommunala instanser. Som framgått
ovan ingår i rådet representanter för vissa statliga myndigheter samt
Stockholms kommun.

Som angetts ovan redovisades i dispositionsplanen vissa utbyggnadsmöjligheter
för Manillaskolan. Det alternativ B som Manillaskolan enligt
motionären önskar se genomfört torde huvudsakligen rymmas inom det
markområde som avsatts för Manillaskolan i planen, men sannolikt fordras
att även mark avsedd att bevaras som rekreationsområde (naturlig park) tas i
anspråk. Dispositionsplanen kan dock inte anses utesluta en placering enligt
alternativ B. Utskottet finner emellertid mot bakgrund av vad som redovisats
ovan att det inte kan vara någon uppgift för riksdagen att vidare uttala sig om
hur planen bör tolkas. Denna uppgift tillkommer närmast Djurgårdsförvaltningen
i samråd med berörda intressenter, främst inom Djurgårdsrådet. Vad
nu anförts om riksdagens befattning med planen bör riksdagen med
anledning av motion 2134 (m) som sin mening ger regeringen till känna.

Av det ovan anförda följer att riksdagen inte bör ta ställning till den i
motionen aktualiserade frågan om idrottsplatsens placering. Riksdagen bör
sålunda inte uttala sig till förmån för ett av alternativen. Motionen avstyrks i
denna del.

BoU 1984/85:18

Utskottet hemställer

1. beträffande riksdagens befattning med dispositionsplanen för Djurgården
att riksdagen med anledning av motion 1984/85:2134 såvitt
nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad ovan
anförts,

2. beträffande ändring av dispositionsplanen för Djurgården att
riksdagen avslår motion 1984/85:2134 såvitt nu är i fråga.

Stockholm den 25 april 1985

På bostadsutskottets vägnar

KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Oskar Lindkvist (s), Rolf Dahlberg (m).
Thure Jadestig (s), Magnus Persson (s), Ivar Nordberg (s), Bertil Danielsson
(m), Birgitta Hambraeus (c), Margareta Gard (m), Tore Claeson (vpk),
Margareta Palmqvist (s), Erik Olsson (m), Rune Evensson (s), Nils Nordh
(s) och Olle Grahn (fp).