om det sociala bidragssystemet (Betänkande 1980/81:SfU7 Socialförsäkringsutskottet)

SfU 1980/81:7

Socialförsäkringsutskottets betänkande
1980/81:7

om det sociala bidragssystemet
Motionen

I motion 1979/80:1868 av Rune Gustavsson m. fl. (c) hemställs att
riksdagen till regeringen uttalar att det fortsatta reformarbetet avseende det
sociala bidragssystemet skall utgå från de i motionen angivna riktlinjerna om
ökad grundtrygghet.

Motionärerna återger direktiven för socialpolitiska samordningsutredningen
(S 1975:02) och erinrar om att det sociala bidragssystemet är föremål
för en kontinuerlig översyn. Det långsiktiga perspektivet saknas emellertid i
stor utsträckning, anför de. Ett sådant långsiktigt mål bör enligt motionärerna
vara att det sociala bidragssystemet skall vara enkelt, rättvist och
jämlikhetsskapande. De formulerar följande sex riktlinjer som enligt deras
uppfattning bör bilda utgångspunkten för fortsatt reformering av det sociala
bidragssystemet.

o Systemet skall ge en grundtrygghet och samtidigt vara så konstruerat att
det stimulerar till att genom eget arbete klara sin försörjning. Eftersom
detta också har ett nära samband med skattesystemets utformning måste
man samordna skattesystemet med det sociala bidragssystemet,
o Det sociala bidragssystemet bör vara så utformat att skattesystemet och
lönesättningen bidrar till en jämnare fördelning av ekonomiska resurser. 1
detta sammanhang är det inte bara en fråga om utjämning mellan individer
med olika inkomst utan det är också nödvändigt att åstadkomma en
utjämning mellan barnfamiljer och icke barnfamiljer i samma inkomstläge o

Samhället skall i situationer då man av olika skäl inte kan klara sin
försörjning garantera alla en ekonomisk grundtrygghet,
o Det ekonomiska bidragssystemet skall vara så enkelt och överskådligt att
den enskilde individen kan överblicka det.
o Systemet skall vara rättvist och jämlikhetsskapande. Stödet bör därför så
långt det är möjligt vara likformigt, dvs. utgå efter samma princip
oberoende av vilket skäl som föranlett stödbehovet,
o Varje vuxen skall behandlas som en ekonomiskt självständig individ.
Därigenom bidrar man till att skapa en större självständighet och ett ökat
oberoende hos alla.

I motionen anförs vidare bl. a. att man bör överväga att, som ett första steg
mot ett bättre fungerande socialförsäkringssystem, sammanföra alla regler
om ekonomiskt stöd som i dag finns i lagen om allmän försäkring och andra
lagar till ett enhetligt bidragssystem. Vidare uttalar sig motionärerna till
förmån för en kartläggning av det samlade resultatet av löner, skatter,
transfereringar och kapitalinnehav för olika familjetyper.

1 Riksdagen 1980/81. 11 sami. Nr 7

SfU 1980/81:7

Frågans tidigare behandling

Under den gångna tioårsperioden har riksdagen vid flera tillfällen
behandlat motionsyrkanden som innehållit förslag om utredning av frågan
om en allmän grundtrygghet. En översiktlig redogörelse för riksdagsbehandlingen
finns i betänkande SfU 1978/79:19, vartill hänvisas.

Ett motionsyrkande av samma innebörd som det nu aktuella behandlades
av utskottet våren 1979 (SfU 1978/79:19). Utskottet anförde därvid att de
frågor om fortsatt reformarbete och översyn av det sociala trygghetssystemet
som togs upp i motionen ingick i eller hade mycket nära anknytning till det
utredningsarbete som socialpolitiska samordningsutredningen (S 1975:02)
enligt sina direktiv skulle bedriva. Utskottet hade inhämtat att utredningen
avsåg att redovisa sina överväganden beträffande hithörande frågor i ett
betänkande under andra halvåret 1979. Med hänvisning till att resultatet av
nämnda utredningsarbete skulle föreligga inom en nära framtid borde
motionen enligt utskottets uppfattning inte föranleda någon åtgärd och
utskottet avstyrkte därför bifall till densamma. Riksdagen följde utskottet.

Socialpolitiska samordningsutredningen (S 1975:02)

Socialpolitiska samordningsutredningen tillkallades år 1975 med uppgift
att undersöka vilka förbättringar i samordningsavseende som kan genomföras
inom ramen för befintliga bidragsformer och för dessa fastlagda principer
i fråga om bidragens inriktning och omfattning.

Resultatet av utredningens arbete har redovisats i betänkandet (SOU
1979:94) En allmän socialförsäkring - modell och riktlinjer. Vad som är
önskvärt och realistiskt i fråga om samordning med hänsyn till bidragens
socialpolitiska syfte har av utredningen sammanfattats enligt följande (SOU
1979:94 s. 15-16).

När det gäller inriktningen av samordningen är en huvudfråga om det
ekonomiska trygghetssystemet också framöver skall grundas på en rätt till
kontantstöd i särskilt angivna behovssituationer eller om man skall ersätta
stora delar av försäkringssystemet med en allmän ekonomisk grundtrygghet.
Vi avvisar olika förslag till generell minimigaranti, eftersom stödet i princip
skulle bli villkorslöst, vilket torde innebära att ökade resurser överförs till
grupper som inte från social synpunkt i första hand borde erhålla stöd, till
nackdel för de mest behövande. De ekonomiska ramarna i samhället kräver
enligt vår mening att bidragsrätten är differentierad efter behov så att
kontantstödet kan inriktas på ett ändamålsenligt sätt.

Vi anser följaktligen att det ekonomiska trygghetssystemet bör vidareutvecklas
efter traditionella linjer i svensk socialpolitik. En samordning bör
baseras på grunderna i nuvarande försäkringssystem. Följande tre punkter
bör därför vara vägledande:

SfU 1980/81:7

□ Bidragens inbördes anpassning förbättras.

□ Systemet görs enklare och överskådligare.

□ Reglerna görs sådana att bidragen smidigt kan anpassas till nya behov.

Samordningen bör, inom ramen för bidragens sociala inriktning, bygga på
en helhetssyn. Ersättningsrätten bör i högre grad ta sikte på behovet och
mindre vara beroende av orsaken till behovet. Uppsplittringen på skilda
författningar och myndigheter bör successivt minskas. En sådan harmonisering
bör ingalunda motverka utan tvärtom stå i samklang med allmänna
socialpolitiska, arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska mål.

Ett av de väsentligaste målen för samordningen anser vi vara att undanröja
luckor i det ekonomiska skyddsnätet. Det kan exempelvis gälla motstridiga
bedömningar av den enskildes förhållanden inom skilda bidragsformer, som
leder till uteblivet stöd. Risken att vissa stödbehov oavsiktligt faller emellan
olika anordningar bör motverkas genom ett enhetligare trygghetssystem med
sammanhållen författningsreglering och administration. Det uppdelade
bidragssystemet måste därför på sikt integreras i en enhetlig allmän
socialförsäkring. Genom att ersättningar med likartad inriktning smälts
samman och bidrag med flera syften renodlas bör bidragssystemet kunna
omvandlas till en försäkring som grundas på en helhetssyn.

Vi har övervägt det närmare innehållet i en samordnad socialförsäkring.
Utvecklingen bör enligt vår mening inriktas mot en allmän socialförsäkring
som i stort sett täcker samtliga socialpolitiska stödanordningar och de
behovssituationer som de innefattar. Då först blir det möjligt att komma till
rätta med problem som återkommer inom nästan alla förmånsslag. Om man
gör fler villkor gemensamma för bidragen, om olikheter i nivåer utjämnas
och om administrationen sammanförs så förenklas trygghetssystemet. Den
enskildes kontakter underlättas och man motverkar luckor och överlappande
förmåner, samtidigt som stödformernas sociala syfte bibehålls. Handläggningen
kan förenklas och rationaliseras. Denna inriktning kräver stora
förändringar bl. a. beträffande organisationen, men resurskraven kan hållas
på en rimlig nivå.

Möjligheterna att gå längre i samordning än vi förordat här beror till stor
del på om gällande skillnader i ersättningsnivåer mellan olika stödformer kan
minskas. Ökad enhetlighet beträffande nivåer ändrar delvis bidragens
inriktning och torde bli kostnadskrävande. Det är inte vår uppgift att föreslå
sådana reformer. Dessa frågor bör prövas i vederbörlig ordning och reformer
grundas på särskilda politiska beslut. Förslaget till en allmän socialförsäkring
utgår från nuvarande stödformers huvudsakliga inriktning, men modellen
möjliggör en fortsatt harmonisering.

I betänkandet läggs fram olika förslag i syfte att göra det ekonomiska
trygghetssystemet enklare och överskådligare. Som mål för en successiv
vidareutveckling av bidragssystemet presenteras en principmodell till en
allmän socialförsäkring. Den innefattar i stort sett samtliga nuvarande
socialpolitiska kontantförmåner. För att inleda denna utveckling och på
kortare sikt öka enhetligheten i försäkringssystemet föreslås riktlinjer för
samordning på olika områden.

Remissbehandlingen av betänkandet har nyligen avslutats.

Den av utredningen skisserade principmodellen och dess förhållande till
nuvarande bidragssystem har av utredningen illustrerats i omstående
diagram (SOU 1979:94 s. 17).

SfU 1980/81:7

Socialpolitiska samordningsutredningens principmodell till en allmän social -

försäkring

NUVARANDE BIDRAGSSYSTEM

Allmän försäkring
Sjukpenning

Föräldrapenning, barns födelse
Föräldrapenning, tillfällig vård
Särskild föräldrapenning
Folkpension, ålderspension
Folkpension, förtidspension
Folkpension, änkepension
Hustrutillägg
Pensionstillskott
Vårdbidrag
ATP, ålderspension
ATP, förtidspension
ATP, änkepension

Delpension

Ersättning till smittbärare

Arbetsskadeförsäkring

Sjukpenning

Livränta

Efterlevandelivränta

Allmän försäkring
Barntillägg

Folkpension, barnpension
ATP, barnpension

Arbetsskadeförsäkring

Efterlevandepension

Allmänt barnbidrag

Bidragsförskott

Statskommunala bostadsbidrag,
barnfamiljer m fl

Statskommunala bostadsbidrag,
folkpensionärer m fl

Allmän försäkring

Handikappersättning

Vårdbidrag

Arbetslöshetsförsäkring

Dagpenning

Kontant arbetsmarknadsstöd

Utbildningsbidrag

Studiestöd

Vuxenstudiestöd

Värnpliktsförmåner

Dagersättning

Dagpenning

Repetitionsutbildning etc.
Dagpenning

Familjebidrag (vpl etc.)
Familjepenning till hustru

Studiestöd
Förlängt barnbidrag
Studiebidrag (studiehjälp)
Inkomstprövat tillägg
Behovsprövat tillägg

Statligt bostadsbidrag till
barnfamiljer

Familjebidrag (vpl etc.)
Familjepenning till barn

Kommunalt bostadstillägg

Familjebidrag (vpl etc.)
Bostadsbidrag

Arbetsmarknadsutbildning

Särskilt bidrag

ALLMÄN

SOCIALFÖRSÄKRING

INKOMSTFÖRSÄKRING

Bidragsgrenar

1. Sjukpenning

2. Vårdpenning

3. Arbetsmarknadspenning
> 4. Vuxenstudiestöd

5. Värnpliktspenning

6. Förtidspension

7. Omställningsstöd

8. Deitidspension

9. Ålderspension

10. Arbetsskadeförsäkring

BARNSTÖD
Bidragsdelar
> 1. Generellt barnbidrag

2. inkomsipiövat barnbidrag

3. Kompletterande barnbidrag

BOSTADSSTÖD

| HANDIKAPPSTÖD

Källa: SOU 1979:94 s. 17.

SfU 1980/81:7

Utskottet

1 motion 1979/80:1868 föreslås att riksdagen skall uttala sig för att fortsatt
reformarbete avseende det sociala bidragssystemet skall utgå från vissa i
motionen angivna riktlinjer om ökad grundtrygghet. Dessa riktlinjer - som
har återgetts i det föregående (s. 1) - syftar enligt motionärerna till att göra
det sociala bidragssystemet enkelt, rättvist och jämlikhetsskapande. Motionärerna
förordar vidare bl. a. att de regler om ekonomiskt stöd som i dag
finns i lagen om allmän försäkring och andra lagar sammanförs till ett
enhetligt bidragssystem samt att en kartläggning görs av det samlade
resultatet av löner, skatter, transfereringar och kapitalinnehav för olika
familjetyper.

Sedan motionen väcktes har socialpolitiska samordningsutredningen
överlämnat betänkandet (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring - modell
och riktlinjer. Utredningens uppgift var enligt direktiven att undersöka vilka
förbättringar i samordningsavseende som kan genomföras inom ramen för
befintliga bidragsformer och för dessa fastlagda principer rörande bidragens
inriktning och omfattning. När det gäller inriktningen av samordningen
uttalar utredningen att en huvudfråga är om det ekonomiska trygghetssystemet
också framöver skall grundas på en rätt till kontantstöd i särskilt
angivna behovssituationer eller om stora delar av försäkringssystemet skall
ersättas med en allmän ekonomisk grundtrygghet. Vid sin prövning av frågan
avvisar utredningen olika förslag till generell minimigaranti. Utredningen
anser vidare att det ekonomiska trygghetssystemet bör vidareutvecklas efter
traditionella linjer i svensk socialpolitik och att en samordning bör baseras på
grunderna i nuvarande försäkringssystem.

Med bl. a. dessa utgångspunkter har utredningen utformat en principmodell
till en allmän socialförsäkring, vars innehåll i stort har redovisats i det
föregående. Utredningen föreslår också riktlinjer för samordning på olika
områden och pekar härvid bl. a. på behovet av en analys av skatte- och
bidragssystemens effekter i olika inkomstgrupper och familjetyper. Beredningen
inom regeringskansliet av utredningens förslag jämte remissyttrandena
över betänkandet har nyligen påbörjats.

Utskottet fann vid behandlingen våren 1979 (SfU 1978/79:19) av ett
motionsyrkande liknande det som nu är aktuellt att i motionen berörda
frågor om fortsatt reformarbete och översyn av det sociala trygghetssystemet
ingick i eller hade mycket nära anknytning till socialpolitiska samordningsutredningens
arbete. Med hänvisning till att utredningens förslag nu är
föremål för behandling inom regeringskansliet bör motionen enligt utskottets
mening inte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Utskottet avstyrker således bifall till motionen.

SfU 1980/81:7 6

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1979/80:1868.

Stockholm den 4 november 1980

På socialförsäkringsutskottets vägnar
SVEN ASPLING

Närvarande: Sven Aspling (s), Nils Carlshamre (m), Maj Pehrsson (c), Helge
Karlsson (s), Allan Akerlind (m), Börje Nilsson (s), Gösta Andersson (c),
Gullan Lindblad (m), Lars-Åke Larsson (s), Elis Andersson (c), Arne
Lindberg (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Åke Persson (fp). Ingegerd Elm (s)
och Lars-Erik Lövdén (s).

Reservation

Maj Pehrsson, Gösta Andersson, Elis Andersson och Arne Lindberg (alla c)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Utskottet
fann” och slutar med ”till motionen” bort ha följande lydelse:

Utskottet konstaterar att socialpolitiska samordningsutredningens förslag
utgör en vidareutveckling av nu gällande principer för socialförsäkringssystemet.
Inför behandlingen inom regeringskansliet av utredningens förslag,
bör, anser utskottet, ytterligare överväganden ske i syfte att förstärka
inslagen av grundtrygghet i det svenska socialförsäkringssystemet. De
riktlinjer som anges i motion 1979/80:1868 bör härvid vara vägledande.
Utskottet föreslår att riksdagen gör ett uttalande av denna innebörd.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med anledning av motion 1979/80:1868 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.