om den statliga verksamhetens styrning och organisation, m.m. (Betänkande 1983/84:KU24 Konstitutionsutskottet)

KU 1983/84:24

Konstitutionsutskottets betänkande
1983/84:24

om den statliga verksamhetens styrning och organisation, m.m.
Sammanfattning

Till grund för betänkandet ligger dels vissa s. k. informationsavsnitt ur
årets budgetproposition, dels ett antal under de allmänna motionstiderna
1983 och 1984 väckta motioner.

I propositionen redovisas bl. a. huvuddragen i ett förberedelsearbete
som bedrivs inom regeringskansliet och som skall leda till ett samlat
program för den offentliga sektorns utveckling och förnyelse. Där redovisas
också vissa ställningstaganden rörande det fortsatta arbetet med
länsdemokratifrågorna.

De motioner som behandlas i betänkandet rör bl. a.
styrning av statliga myndigheter,
suppleanter i statliga styrelser,
förenklingar i regelsystemet,
ekonomisk granskning av lagförslag m. m.,
organisation och demokrati på länsplanet,
statligt företagsägande,
förläggning av sammanträden i statlig regi,
nämnder och råd inom statsförvaltningen,
avgiftsmaktens tillämpning,

De flesta motioner har av utskottet ansetts besvarade med hänvisning till
pågående berednings- eller utredningsarbete. Några motioner har avstyrkts.

Till betänkandet har fogats följande reservationer och särskilda yttranden: Reservationer 1.

Förenklingar i regelsystemet (m)

2. Förenklingar i regelsystemet (fp)

3. Länsförvaltning och länsdemokrati (c)

4. Avgiftsmaktens tillämpning (m, c, fp)

Särskilda yttranden

1. Kostnadsberäkningar i propositioner (m)

2. Ekonomisk granskning i särskilda former (m)

3. Länsförvaltning och länsdemokrati (fp)

4. Länsförvaltning och länsdemokrati (vpk)

1 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 24

KU 1983/84:24

behandlas i
utskottets

Propositionen /ttr's' hemst. p.

Genom proposition 1983/84:100 bereds riksdagen tillfälle att ta del av
vad civilministern anfört beträffande

1. myndigheternas externa tidskrifter (bil. 2, punkt 4, s. 6)	6	11
2. den offentliga sektorn m. m. (bil. 15, s. 5 — 22) och	6, 22	11
3. länsdemokratikommitténs betänkande (bil. 15, punkt B. Länsstyrel-	6, 40	11

serna m. m., s. 34 och 38—44).

Innehållet i de nämnda avsnitten i budgetpropositionen redovisas i det
följande i den mån de har samband med de frågor som behandlas i
betänkandet. I övrigt hänvisas till propositionen.

Motionsyrkandena

1982/83:275 av Margit Sandéhn och Birthe Sörestedt (båda s) 35, 39

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om de regionala organens uppgifter inom
närings- och arbetsmarknadspolitiken m. m.

1982/83:414 av Bertil Danielsson och Ewy Möller (båda m) 35, 39

1 motionen yrkas att riksdagen begär att regeringen företar en översyn
av länsnämndernas ställning och organisation i syfte att uppnå en förenklad,
rationell och billig organisationsstruktur.

1982/83:420 av Bo Lundgren och Wiggo Komstedt (båda m) 16, 22

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som anförs i motionen beträffande borttagande och lindring av tvingande
regler och normer.

1982/83:424 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m, fp, c) 10, 12

1 motionen yrkas att riksdagen beslutar att ändra 1976 års lag om val av
ledamöter i länsstyrelses styrelse på så sätt att valda suppleanter är gruppsuppleanter
inom resp. partigrupp.

1982/83:523 av Kjell Mattsson m. fl. (c) 35, 39

1 motionen yrkas

1. att riksdagen beslutar att alla länsnämnder skall utses av landstingen,
som även utser ordförande och vice ordförande,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om ändringar i länsstyrelseinstruktionen angående länsstyrelsers
och länsnämnders arbetssätt m. m.,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om en genomgripande översyn av statliga anslag med
inriktning att ersätta specialdestinerade anslag med ”obundna” resurser
till länsstyrelsernas förfogande.

KU 1983/84:24

behandlas i

utskottets

yttr. s.

1982/83:1122 av Olle Aulin och Gunnar Hökmark (båda m) 49, 51

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen framförts om en översyn av råds- och nämndverksamheten
inom statsförvaltningen.

1982/83:1128 av Margit Gennser och Joakim Ollén (båda m) 43, 48

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att avgifter av offentligrättslig karaktär av det slag som angivits i motionen
skall behandlas som skatter och därmed, i överensstämmelse med RF:s
föreskrifter, beslutas av riksdagen.

1982/83:1659 av Nils-Olof Gustafsson m. fl. (s) (motiv i 1658) 38, 40

I motionen yrkas att riksdagen beslutar ge regeringen till känna att i
länsstyrelserna bör ingå representanter för länets näringsliv och fackliga
organisationer.

1983/84:293 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) 41

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam utredning
av de konstitutionella och författningsmässiga regler i övrigt som bör
gälla för statens verksamhet som ägare av företag.

1983/84:371 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) (motiv i 370) 25, 27

I motionen yrkas att riksdagen låter utreda former för att förse finansoch
skatteutskotten med särskild ekonomisk expertis för konsekvensanalys
och långtidsperspektiv.

1983/84:434 av Göran Riegnell (m)

1 motionen yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts

a) angående avregleringsarbetets inriktning, 17, 22

b) angående skärpning av begränsningskungörelsen, 17, 22

c) angående inrättandet av en granskningsgrupp, 25, 27

2. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring av riks- 24
dagsordningens 3 kap. 2 § i enlighet med vad som i motionen anförts,

3. att riksdagen beslutar uppdra åt talmanskonferensen att utreda och 25, 27
framlägga förslag om inrättande av ett ekonomiskt lagråd.

1983/84:516 av Bertil Danielsson och Ewy Möller (båda m) 39

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att den kollektiva beslutsordningen
skall tillämpas vid beslut av länsstyrelsernas lekmannastyrelse.

1983/84:739 av Elisabeth Fleetwood m. fl. (m) 42

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om sammanträden i ”statlig regi” under
allmänna motionstiden.

1983/84:740 av Margareta Gard (m)

1 motionen yrkas

KU 1983/84:24

behandlas i

utskottets

yttr. s. hemst.

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i mo- 17, 22
tionen anförts om att förslag till nya lagar skall förses med en samhällsekonomisk
analys,

2. att riksdagen begär att regeringen ålägger de centrala förvaltnings- 18, 22
myndigheterna att framlägga kostnadsanalyser för utförda regler och normer,

3. att riksdagen beslutar att inrätta ett särskilt riksdagen underställt or- 25, 27
gan för att fortlöpande granska de samhällsekonomiska effekterna av
centrala förvaltningsmyndigheters normgivning,

4. att riksdagen hos regeringen begär utredning om tidsbegränsad giltig- 18, 22
hetstid för lagar m. m. i enlighet med vad i motionen anförts,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen 18, 22
anförts om en antibyråkratikampanj,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en minsta 18, 22
tid om fyra veckor skall förflyta mellan det att en författning utkommit

från trycket och dess ikraftträdande.

1983/84:933 av Pär Granstedt och Birgitta Hambraeus (båda c) 18, 22

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att hemställa hos regeringen om
anvisningar till samtliga myndigheter och utredningar att förslag om nya
regler eller bestämmelser alltid bör åtföljas av förslag om avskaffande av
minst en redan befintlig.

1983/84:1109 av Lennart Bladh m. fl. (s) 38, 40

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om utredning av länsstyrelserna som myndigheter
och utseende av länsstyrelsernas styrelser.

1983/84:1113 av Per-Richard Molén (m) 25, 27

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande
av ett marknadsekonomiskt råd.

1983:84:1119 av Jan-Erik Wikström m. fl. (fp) 18, 22

1 motionen yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om krav på redovisning av lagstiftningsförslags integritetsaspekter
samt förslagens administrativa och ekonomiska konsekvenser,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om användning av andra styrmedel i stället för detaljreglering,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om utvidgade försök med s. k. frizoner där även enskilda
och företag kan befrias från viss statlig reglering,

P 3 3 5 3 3 3 3 6 5 3 -

KU 1983/84:24

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om direktiv till statliga utredningar att redovisa förslagens
administrativa och ekonomiska konsekvenser för näringsliv och enskilda.

1983/84:1353 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) (endast yrkande 5 behandlas
i detta betänkande)

I motionen yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande länsdemokrati och bibehållande av landstingen.

1983/84:1395 av Kjell Mattsson m. fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen begär initiativ av regeringen till ett
fortsatt reformarbete med länsfrågorna på grundval av länsdemokratikommitténs
slutbetänkande samt vad som har anförts i denna motion.

1983/84:1403 av Wivi-Anne Radesjö m. fl. (s)

I motionen ykas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om suppleanters närvarorätt vid sammanträden
i statliga styrelser.

1983/84:1413 av Olle Westberg m. fl. (s)

1 motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om olägenheten att myndighetens generaldirektör
samtidigt är ordförande i samma myndighets styrelse.

1983/84:2134 av Bo Lundgren (m)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som anförts i motionen om omröstningsreglerna i länsstyrelser och
styrelser i statliga ämbetsverk.

1983/84:2135 av Kjell Mattsson m. fl. (c)

1 motionen yrkas att riksdagen begär initiativ av regeringen till ett
reformarbete för att precisera och begränsa ämbetsverkens roll, särskilt i
fråga om normgivningen, i enlighet med vad som anförts i motionen.

1983/84:2138 av Sten Svensson m. fl. (m)

1 motionen yrkas att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen
till känna vad som i motionen anförts om avregleringsarbetets utformning.

1983/84:2473 av Sten Sture Paterson (m) (motiv i 2472)

1 motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen anförts om ökat hänsynstagande till de praktiska
konsekvenserna för medborgarna vid myndigheternas utformning av tilllämpningsföreskrifter.

behandlas i

utskottets

yttr. s. hemst.

36, 39

37, 39

10, 12
9

19, 22

20, 22
24

KU 1983/84:24

Utskottet

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet frågor rörande den offentliga
verksamheten med tonvikt på styrning och inflytande inom den statliga
sektorn centralt och på länsplanet. Samtidigt behandlas frågor som har
samband med den översyn som pågår på olika områden av det statliga
regelsystemet i syfte att förenkla och få en bättre kontroll över regleringarnas
effekter. En nyligen framlagd proposition (1983/84:119) med förslag
om vissa konkreta förenklingsåtgärder, som har anknytning till de frågor
som behandlas i detta betänkande, kommer utskottet att behandla i ett
särskilt betänkande (KU 1983/84:25).

Till grund för betänkandet ligger dels vissa avsnitt ur årets budgetproposition
som riksdagen bereds tillfälle att ta del av, dels 26 motioner, som
behandlas helt eller delvis, rörande statlig förvaltning, m. m.

I budgetpropositionen lämnas i bilaga 2 (Gemensamma frågor) vissa
upplysningar rörande verksamheten i informationsdelegationen (B
1982:01). Propositionens bilaga 15 (civildepartementet) innehåller en redovisning
av huvuddragen i ett förberedelsearbete som bedrivs inom regeringskansliet
och som skall leda till ett samlat program för den offentliga
sektorns utveckling och förnyelse. Vidare görs också en redovisning bl. a.
av länsdemokratikommitténs förslag och remissutfallet av kommitténs
slutbetänkande (SOU 1982:24) Vidgad Länsdemokrati. I anslutning härtill
redogör civilministern för vissa ställningstaganden med anledning av betänkandet.

Vissa av de frågor som redovisas i propositionen angår ämnen som
riksdagen kommer att behandla i andra sammanhang. Vad som anförts i
propositionen bör därför inte föranleda något uttalande i den mån det inte
berörs i det följande i anslutning till behandlingen av motionerna.

Det nyss nämnda samlade programmet för den offentliga sektorns utveckling
inom vissa områden som aviserats i budgetpropositionen beräknas
av civilministern kunna färdigställas under loppet av år 1985. En viktig
utgångspunkt för de vägar som har valts för utvecklingsarbetet har varit att
de offentliga organens tjänster till medborgarna skall kunna tillhandahållas
med en större effektivitet och en större lyhördhet för människors behov.

En sådan utveckling förutsätter enligt propositionen förbättringar, bl. a.
i fråga om styrinstrument och regelverk. Som än mer avgörande anses dock
i propositionen det personliga intresse och det individuella och kollektiva
engagemang för den offentliga verksamheten som utvecklas av medborgare,
förtroendevalda, medlemmar i folkrörelser och andra organisationer
och av de anställda hos stat och kommun.

1 det följande tar utskottet först i två avsnitt upp vissa frågor som rör
statliga myndigheters styrning. Därefter behandlas frågor om utformningen
av det statliga regelsystemet.

KU 1983/84:24

I några motioner har väckts förslag om särskilda åtgärder för kontroll
av de ekonomiska effekterna före beslut om olika reformer. Dessa frågor
behandlas i två särskilda avsnitt.

Frågor gällande länsförvaltningen och länsdemokratin har samlats i ett
särskilt avsnitt. Till viss del har dessa ett samband med pågående utredningsarbete
om myndigheternas styrning m. m. som redovisas tidigare i
betänkandet.

I betänkandets fyra sista avsnitt behandlas vissa motionsvägen väckta
förslag rörande styrning av statliga företag, förläggningen av sammanträden
i statlig regi, avgiftsmaktens tillämpning samt nämnder och råd i
statsförvaltningen.

Ett ytterligare antal motioner som främst gäller den offentliga verksamheten
i förhållande till enskilda behandlas av utskottet i ett särskilt betänkande,
som beräknas föreläggas riksdagen senare i höst.

Statliga myndigheters styrning

Budgetpropositionen

Förvaltningsutredningen avlämnade i juni 1983 sitt slutbetänkande
(SOU 1983:39) Politisk styrning — administrativ självständighet. I betänkandet
behandlas en rad konstitutionella frågor av principiell och praktisk
betydelse för både riksdagen, regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna.
Utredningen konstaterar bl. a. att det från konstitutionella
utgångspunkter inte finns några hinder mot en mycket omfattande och
detaljerad styrning av den statliga förvaltningen från statsmakternas sida.

I budgetpropositionen gör civilministern vissa principiella uttalanden
med anledning av vad förvaltningsutredningen konstaterat. Enligt civilministern
är det med hänsyn till de förändrade krav som ställs på statsförvaltningen
viktigt att regeringen utnyttjar de befogenheter som följer av
grundlagen. Som en följd av bl. a. den offentliga sektorns expansion och
ökade komplexitet är det dock inte rationellt med en långtgående detaljreglering
av myndigheternas verksamhet. Det är därför nödvändigt att
komplettera och i viss mån ersätta sådan detaljstyrning med andra åtgärder.

En minskad detaljreglering förutsätter enligt propositionen bl. a. att
statsmakterna utformar målen för myndigheternas verksamhet klarare och
mer entydigt. Vidare krävs att den löpande utvärderingen av statsverksamheten
hålls på en kvalitativt hög nivå. Det är vidare angeläget att arbetet
med att utveckla modeller härför intensifieras. Riksrevisionsverket och
statskontoret anses genom sina verksamheter ha särskilda förutsättningar
att medverka i detta arbete.

En utveckling i den angivna riktningen ställer enligt propositionen

KU 1983/84:24

ökade krav på myndigheternas ledningar. Mot denna bakgrund har regeringen
vidtagit ett flertal ledningsutvecklande åtgärder. Under året har
bl. a. en särskild kommitté, verksledningskommittén (C 1983:04), tillsatts
för att se över myndigheternas ledning (Dir. 1983:48).

Verksledningskommittén

Kommitténs arbete gäller enligt direktiven hela ledningsfunktionen vid
förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Tyngdpunkten i utredningen
skall ligga på frågorna hur ledningen för myndigheterna bör utformas
för att garantera deras effektivitet och en god samhällsservice samt möjliggöra
medborgerlig insyn och påverkan. I utredningsarbetet skall man
sträva efter att åstadkomma en ledningsfunktion inom myndigheterna som
med största möjliga effektivitet kan svara för och styra genomförandet av
de uppgifter som regeringen lägger på dessa. Kommittén skall komma med
förslag till hur styrelserna kan engageras i arbetet med att förbättra myndigheternas
service gentemot avnämarna och att förenkla regelsystemet i
samhället.

En av de frågor som verksledningskommittén skall behandla är lekmannastyrelsernas
ställning. En allmän kartläggning om lekmannastyrelsernas
funktion har skett inom förvaltningsutredningen i det tidigare nämnda
betänkandet. Bl. a. redovisar utredningen tre vanliga motiv som brukar
åberopas för en ordning med lekmannastyrelser. Sammanfattningsvis är
dessa att myndigheten tillförs sakkunskap som breddar och förstärker dess
kompetens, att partsrepresentanter bör beredas utrymme och att det allmänna
medborgerliga omdömet bör tas i anspråk — medborgerlig insyn,
kontroll och beslutsmedverkan anses värdefullt.

Som framgått utövar styrelserna formellt ledningen av myndigheterna.
Viktigare frågor skall enligt instruktionerna också avgöras av styrelsen.
Reellt är förhållandena ofta annorlunda. I praktiken är lekmannastyrelsen
ofta främst en referensgrupp, där generaldirektören och andra ledande
tjänstemän vid myndigheten före beslut kan få synpunkter från olika
intressegrupper i samhället eller inhämta vägledning från sakkunniga på
olika områden. Utredningen bör bedöma om detta bör vara en styrelses
viktigaste funktion eller om styrelsens ställning när det gäller ledningen av
verksamheten bör stärkas. Det gäller med andra ord ansvarsfördelningen
mellan styrelsen och verkschefen.

Beträffande sammansättningen av lekmannastyrelserna framhålls i direktiven
att det i allmänhet ankommer på regeringen att utse ledamöterna
i en verksstyrelse, i vissa fall efter förslag från intresseorganisationer eller
andra utomstående organ. I några fall ankommer det på utomstående
organ att utse hela eller delar av styrelsen. Syftet med utredningsarbetet
blir här att lägga fram principer till vägledning för framtiden. Avgörande
för utredningens prövning i denna del blir enligt direktiven i första hand

KU 1983/84:24

vilka uppgifter som styrelsen i olika typer av myndigheter bör ha enligt
utredningens mening.

Utredningen bör enligt sina direktiv också analysera formerna för rekryteringen
av ledamöter i förvaltningsmyndigheternas styrelser. Viktigt i
detta sammanhang är frågan om det politiska inslaget i styrelserna. 1 vilken
mån bör förtroendevalda från riksdag, landsting eller kommuner sitta med
i styrelserna, t. ex. för att tillgodose lokala och liknande intressen?

Utredningen bör vidare utöver representationsaspekten också väga in
bl. a. behovet av professionellt kunnande i styrelserna. Utredningen bör
också utarbeta riktlinjer för bestämmandet av antalet ledamöter i en styrelse.

Det betonas i direktiven att frågan om ordförandeskapet har stor betydelse.
I dag är oftast myndighetens chef ordförande i styrelsen. Utredningen
åläggs att undersöka fördelar och nackdelar med en sådan ordning.
Därvid bör — i varje fall för vissa typer av myndigheter — övervägas, om
ordföranden i en lekmannastyrelse i framtiden i regel bör hämtas från
något annat håll. Utredningen bör därvid belysa hur ansvaret gentemot
regeringen i sådana fall bör fördelas och vilka för- och nackdelar ett sådant
system kan medföra, t. ex. risken för att ordförandefunktionen kan betunga
kontakterna mellan myndigheten och regeringen. Vidare bör övervägas
efter vilka principer vice ordförande bör utses.

Motionen

Frågan om ordförandeskapet i verksstyrelserna behandlas i motion
1983/84:1413 av Olle Westberg m. fl. (s). I motionen framhålls vikten av
att styrelsen skall kunna påverka en myndighets verksamhet på ett effektivt
sätt. För detta krävs att styrelsen har praktisk möjlighet att ta sig an de
frågor som den själv vill. Ordförandeposten är enligt motionen en nyckelpost
i fråga om styrelsens möjligheter att fullgöra sina förpliktelser i
praktiken.

Motionärerna framhåller att det f. n. — med undantag av ett mycket
begränsat antal av de myndigheter som har lekmannastyrelse — är respektive
verkschef som innehar ordförandeposten i den egna styrelsen. Enligt
motionärerna är detta olyckligt. En verkschef som samtidigt är styrelseordförande
kan — och många erfarenheter talar enligt motionärerna för att
det förhåller sig så i vissa verksstyrelser — hemfalla åt att i första hand föra
upp frågor av okontroversiell natur till styrelsen. Styrelsebehandling uppfattas
som en besvärande omgång i myndighetens handläggning av känsliga
frågor. De gånger kontroversiella ärenden tas upp i en sådan styrelse
är i de fall verkschefen behöver stöd för sin mening gentemot andra
tjänstemän i verket eller i de fall verkschefen vill använda styrelsen som en
sköld mot en opinion från något håll vid svåra eller impopulära beslut.

Det föreligger enligt motionen en uppenbar risk för att statsmakternas

KU 1983/84:24

eller olika medborgargruppers eller andra intressenters intressen kan komma
på undantag i avvägningen mellan olika intressen i viktiga frågor så
länge som en verkschef i praktiken har möjlighet att föra upp till styrelsen
endast sådana ärenden där han eller hon personligen anser sig behöva
styrelsens stöd.

I sammanhanget pekar motionärerna på bestämmelsen i 8 § aktiebolagslagen
(1975:1385) som innebär att en verkställande direktör i aktiebolag av
viss storlek är förhindrad att samtidigt inneha ordförandeposten i bolagsstyrelsen.

Motionärerna föreslår att vad som anförts i motionen om olägenheten
att myndighets generaldirektör samtidigt är ordförande i samma myndighets
styrelse skall ges regeringen till känna.

Utskottets bedömning

Som framgått av den tidigare redovisningen av direktiven för verksledningskommittén
att undersöka för- och nackdelar med den ordning som
f. n. mest tillämpas inom myndigheterna, dvs. att verkschefen samtidigt är
ordförande i myndighetens styrelse. Därvid skall kommittén enligt direktiven
överväga bl. a. om ordföranden i en lekmannastyrelse i framtiden i
regel bör hämtas från något annat håll. Kommitténs överväganden kan,
när det gäller detta, begränsas till vissa typer av myndigheter.

De frågeställningar som redovisas i motion 1413 kan förutsättas bli
diskuterade inom kommittén.

Enligt utskottets mening bör motionen anses vara besvarad med hänvisning
till det pågående arbetet inom verksiedningskommittén.

Suppleanter i statliga styrelser

Motionerna

Frågor rörande suppleanter i statliga styrelser las upp i två motioner.

1 motion 1982/83:424 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m, c, fp) behandlas
sättet att välja suppleanter i länsstyrelses styrelse.

Systemet med s. k. personliga suppleanter innebär enligt motionärerna
att om såväl ordinarie ledamot som personlig suppleant är förhindrad att
närvara så står ”stolen tom” även om den ordinarie ledamotens partigrupp
har flera suppleanter som skulle kunnat tjänstgöra. Suppleanterna bör i
stället vara s. k. gruppsuppleanter.

1 motion 1983/84:1403 av Wivi-Anne Radesjö m. fl. (s) tas upp fråga om
suppleanters närvarorätt vid sammanträden i statliga styrelser.

För att rätt kunna sköta ett uppdrag som suppleant i en styrelse är det
enligt motionärerna nödvändigt att få närvara på några sammanträden i
styrelsen, innan man kan gå in och tjänstgöra för en ordinarie ledamot.

KU 1983/84:24

Enligt vad motionärerna erfarit tillämpas olika regler från styrelse till
styrelse. I förordningen om information till ersättare i statliga styrelser och
nämnder sägs att ersättare bör underrättas om sammanträde samt kallas
till detsamma då det bedöms lämpligt.

I motionen hänvisas till ett riksdagsuttalande vid 1979/80 års riksmöte
som innebar att kommundepartementet skulle undersöka praxis hos länsstyrelserna
vad gäller kallelse av suppleant till sammanträde. Den påbörjade
undersökningen bör enligt motionen fullföljas och nya bestämmelser
för reglemente utformas som ger suppleant rätt att närvara på sammanträde
i statliga styrelser. Ersättningsfrågan bör också regleras. Detta bör enligt
motionen ges regeringen till känna.

Frågornas tidigare behandling

Genom lagstiftning 1981 (prop. 1980/81:185, KU 1981/82:2, rskr
1981/82:1, SFS 1981:1108) har bestämmelserna om val av suppleanter till
bl. a. länsstyrelses styrelse ändrats så att s. k. gruppsuppleanterkan utses för
ledamöterna i stället för som tidigare att en personlig suppleant utses för
varje ledamot. De nya reglerna om val av suppleanter tillämpas vid val som
avser tid efter utgången av år 1982.

Lagstiftningen har följts upp genom en ändring (1982:638) i länsstyrelseinstruktionen.
Av 43 § länsstyrelseinstruktionen framgår således att val
av ledamöter eller suppleanter skall vara proportionellt, om det begärs av
ett visst antal ledamöter i landstinget eller kommunfullmäktige. Om suppleanterna
inte väljs proportionellt, skall vid valet även den ordning bestämmas
i vilken de skall kallas till tjänstgöring.

De nya bestämmelserna i 43 § länsstyrelseinstruktionen har trätt i kraft
så att de kan tillämpas vid val som sker fr. o. m. 1983.

Med anledning av motioner om suppleanters närvarorätt i statliga styrelser
m. m. uttalade konstitutionsutskottet hösten 1976 (KU 1976/77:11)
bl. a. att även suppleanter borde ha möjlighet att följa styrelsearbetet och
hålla sig informerade om verksamheten. Utskottet föreslog att formerna
för detta skulle bli föremål för närmare överväganden inom regeringen.
Riksdagen följde utskottets förslag (rskr 1976/77:26).

Regeringen utfärdade i juni 1977 förordningen (1977:625) om information
till ersättare i statliga styrelser och nämnder.

Enligt förordningen skall ersättare beredas tillfälle att genom information
följa arbetet i styrelsen eller nämnden och i övrigt ges möjlighet till
insyn i verksamheten. Ersättarna bör vidare underrättas om sammanträdena
och de ärenden som då skall tas upp. Särskilda informationsmöten
bör vid behov anordnas för ersättare. Förordningens 3 § har följande
lydelse:

Där så bedöms lämpligt bör ersättare kallas till sammanträde även när
ordinarie ledamot inte har förfall. Denna möjlighet bör särskilt beaktas i
det inledande skedet av ersättares förordnande, då ersättare besitter sär -

KU 1983/84:24

skild sakkunskap samt då ersättares närvaro av annat skäl är önskvärd
men ej nödvändig.

I samband med behandlingen våren 1979 av en motion rörande ändrade
bestämmelser för val av suppleanter och deras inträde i länsstyrelses
styrelse tog utskottet (KU 1979/80:8) på nytt upp frågan om rätten för
suppleanter att närvara i länsstyrelsernas styrelser. Enligt utskottet borde
praxis inom länsstyrelsernas styrelser vid tillämpningen av 3 § i den tidigare
nämnda förordningen undersökas av regeringen. Med denna undersökning
som grund borde regeringen pröva behovet av särskilda regler om
suppleanters närvarorätt i länsstyrelsernas styrelser.

Riksdagen godtog utskottets förslag.

I 1982 års budgetproposition gavs riksdagen tillfälle att ta del av resultatet
av en inom kommundepartementet gjord undersökning rörande länsstyrelsernas
praxis vid kallelse till sammanträde av suppleant i länsstyrelses
styrelse. Enligt propositionen behövdes inga särskilda regler om suppleants
närvarorätt.

Konstitutionsutskottet (KU 1981/82:34) uttalade att det mot bakgrund
av de nya reglerna om proportionellt valsätt för suppleanter i länsstyrelses
styrelse fanns skäl till viss ytterligare undersökning av frågor rörande
suppleants närvarorätt i länsstyrelses styrelse. Denna undersökning kunde
enligt utskottets mening lämpligen ske i samband med behandlingen inom
regeringskansliet av länsdemokratikommitténs slutbetänkande som enligt
vad utskottet inhämtat kunde förväntas föreligga inom kort. Det var enligt
utskottet härvid av särskilt intresse att ytterligare undersöka frågorna om
suppleants rätt att närvara vid sammanträde och om i vilken ordning
kallelse av suppleant skall ske samt i vilken omfattning suppleant skall
uppbära ekonomisk ersättning. Detta borde ges regeringen till känna.

Riksdagen följde utskottet.

Utskottets bedömning

Som framgått av redovisningen ovan har de regeländringar som behövs
för ett system med s. k. gruppsuppleanter i länsstyrelsernas styrelser numera
genomförts fullt ut. Utskottet anser motion 1982/83:424 vara besvarad
med det anförda.

Beträffande suppleanters närvarorätt vid sammanträden i statliga styrelser
har framgått av utskottets redogörelse i föregående avsnitt att det ingår
i uppdraget till verksledningskommittén att utreda flera olika aspekter på
styrelsefunktionen i lekmannastyrelserna. Utskottet utgår ifrån att de frågor
som tas upp i motion 1983/84:1403 och som riksdagen tidigare begärt
utredning om blir föremål för undersökning inom eller i anslutning till det
arbete som sålunda pågår. Något förnyat initiativ från riksdagens sida
synes därför inte behövligt.

Utskottet anser att motion 1403 kan besvaras med vad utskottet nu
anfört.

KU 1983/84:24

Förenkling av det statliga regelsystemet

Utredningar, m. m.

De senaste decennierna präglas av en hög tillväxttakt i regelsystemet.
Samtidigt har det på många områden skett en utveckling mot s. k. ramlagstiftning
vilket medfört att myndigheternas utfyllande normgivning fått en
allt större betydelse för den enskilde och för resursanvändningen i samhället.

Viktiga motiv för nya regleringar är ofta att skydda vissa grundläggande
intressen, t. ex. att åstadkomma ett skydd för liv och egendom eller att
komma till rätta med miljöproblem och andra missförhållanden.

De problem som följt i spåren av bl. a. en växande reglering har uppmärksammats
tidigare av konstitutionsutskottet i olika sammanhang. Bl. a.
har gjorts en granskning (KU 1979/80:50 och 1980/81:25) av tillämpningen
av normgivningsmakten. Förslag om åtgärder för att minska krångel
och onödig byråkrati har behandlats av utskottet bl. a. i betänkandet KU
1978/79:35.

På senare år har frågan om ändamålsenligheten med de många regleringarna
tilldragit sig ett allt större intresse. Det har gjorts gällande bl. a.
att de ökade kostnader för enskilda eller kommuner som uppkommer till
följd av en reglering i vissa fall kommit alltför mycket i skymundan i
förhållande till de fördelar som man vill uppnå med regleringen. Regleringarna
antas också kunna verka som en hämsko på teknisk utveckling
eller inverka på konkurrensförhållandena i näringslivet och kan därmed
vara till nackdel för konsumenterna. Sådana och andra effekter av regleringarna
har uppmärksammats i en rapport, Besparingar genom avregleringar
(Dnr 1982:999), som utarbetats inom riksrevisionsverket (RRV) på
uppdrag av expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO).

Olika åtgärder har vidtagits för att begränsa tillväxten i regelsystemet
och för att åstadkomma förenklingar. I kungörelsen (1970:641) om begränsning
i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar och råd,
den s. k. begränsningskungörelsen, finns regler som generellt inskränker
myndigheternas befogenheter att utfärda kostnadshöjande regler. Allmänna
verksstadgan (1965:600) innehåller sedan ett par år tillbaka regler som
innebär att myndigheterna skall sträva efter minskad detaljkontroll av
kommuner och landstingskommuner. Förordningen (1981:305) om översyn
av statliga myndigheters föreskrifter, anvisningar och råd, den s. k.
översynsförordningen, ålägger de statliga myndigheterna att göra en total
genomgång av regler som riktar sig till kommuner och landstingskommuner.
I samband med tillkomsten av den sistnämnda förordningen inrättades
en arbetsgrupp (stat—kommun-gruppen) för att leda översynsarbetet.
Stat —kommun-gruppens arbete har numera avslutats men har fått en
fortsättning i stat—kommun-beredningen (C 1983:02).

KU 1983/84:24

Beredningen skall bl. a. göra en översyn av begränsningskungörelsen.
Den skall i samband därmed särskilt analysera hur de statliga myndigheterna
efterlever begränsningskungörelsens krav på beräkningar av de ekonomiska
och administrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd.

För statliga kommittéer gäller särskilda direktiv enligt vilka konsekvenserna
för staten, kommunerna och enskilda av framlagda förslag skall
belysas.

I 1983 års finansplan (prop. 1982/83:100 bil. 1 s. 49) och i kompletteringspropositionen
(prop. 1982/83:150 bil. 1 s. 71) aviserades en genomgång
av statlig reglering och normgivning gentemot näringslivet och en
kartläggning av olika typer av normer som kunde anses vara kostnadsdrivande.
Syftet var att en samlad översyn av den statliga normgivningen
skulle kunna ske med utgångspunkt i näringslivets problem.

1 november 1983 tillkallade regeringen en särskild arbetsgrupp med
uppgift att till behandling ta upp den statliga normgivningen gentemot
näringslivet. Gruppen har som uppgift att gå igenom sådana regler som
riktar sig mot näringslivet och som uppfattas som onödigt kostnadsdrivande
genom att t. ex. onödigtvis fördyra produkter och processer samt öka
näringslivets administrativa kostnader. Även regler som indirekt höjer
näringslivets kostnader eller håller kostnadsnivån uppe genom att försvåra
strukturförändringar bör inbegripas i genomgången liksom regleringar
som får konkurrensbegränsande effekter.

Översynen är avsedd att i första hand inriktas mot den tillsyn och
kontroll som från samhällets sida riktas mot näringslivet. Den bör gälla
såväl innehåll som tillämpning av de föreskrifter som reglerar denna
verksamhet men bör inte omfatta den grundläggande målsättningen med
dessa. Arbetsgruppen bör föreslå i vilka avseenden berörda författningar
bör ändras. Gruppen bör i övrigt själv få göra de avgränsningar av uppdraget
som den finner lämpliga.

Det är avsett att arbetsgruppens arbete samordnas med stat—kommunberedningens
översyn av begränsningskungörelsen liksom med det arbete
som Sverige bedriver i internationella sammanhang för att motverka att
nationella normer skapar handelshinder. Vidare bör gruppen enligt direktiven
följa den verksamhet som pågår på myndighetsnivå med olika typer
av översyner av statlig reglering, t. ex. hos näringsfrihetsombudsmannen,
riksrevisionsverket, kommerskollegium, statens mät- och provråd samt
statens industriverk, och föreslå de åtgärder som kan behövas med utgångspunkt
i vad som kommer fram i detta arbete.

I den nyligen framlagda propositionen 1983/84:135 om industriell tillväxt
och förnyelse, som f. n. bereds i näringsutskottet, lämnas (s. 50—52)
en redovisning av pågående och planerad verksamhet inom arbetsgruppen.
Således har arbetsgruppen börjat sitt arbete hösten 1983 med att samla
in uppgifter från berörda näringslivsorgan. Arbetet skall bedrivas i nära
samarbete med dessa organisationer samt de fackliga organisationerna.

KU 1983/84:24

F. n. bereds inom gruppen bl. a. en rapport från statens industriverk
(SIND) om administrativa hinder för industriell utbyggnad. En rapport,
som bl. a. innehåller ett förslag till förenklad tillståndsprövning enligt
136 a § byggnadslagen, har utarbetats på uppdrag av regeringen i slutet av
år 1982. Vidare har arbetsgruppen hos arbetsmarknadsdepartementet aktualiserat
en teknisk översyn av semesterlagen. Stat —kommun-beredningen
har, enligt vad som också inhämtats, tillsammans med arbetsgruppen som
ett led i en översyn av begränsningskungörelsen börjat utreda frågan om
hur den centrala kontrollen av myndigheternas förordningsverksamhet
skall utformas. RRV och statskontoret utreder flera delar av detta problemområde,
bl. a. formerna för statliga myndigheters inspektion m. m.
Inom arbetarskyddsstyrelsen pågår f. n. en genomgripande omarbetning
av äldre regelsystem. Målsättningen är att inom en treårsperiod ersätta ca
250 anvisningar och meddelanden från tiden före arbetsmiljölagens ikraftträdande
med ungefär hälften så många föreskrifter. Arbetsgruppen och
beredningen avser att ställa resurser till arbetarskyddsstyrelsens förfogande
för att, i samband med detta arbete under en försöksperiod, utveckla
modeller för en bedömning av konsekvenserna av styrelsens föreskrifter.

I proposition 135 upplyses också att regeringen nyligen utfärdat särskilda
generella riktlinjer till alla kommittéer, bl. a. med innebörden att kostnadseffekterna
för alla berörda parter av kommittéernas förslag skall
visas. En av avsikterna med dessa direktiv är att i framtiden undvika
oförutsedda och oavsiktliga effekter, som höjer kostnadsläget inom näringslivet.

För att förenkla regelsystemet för myndigheternas interna administration
har också inom civildepartementet inletts ett arbete med att registrera
och se över sådana verkställighetsregler som myndigheterna har utfärdat
med stöd av bemyndiganden i författningar på det statliga arbetsgivarområdet.
En översyn av de statliga kollektivavtalen har också startats av
statens arbetsgivarverk i samarbete med de statsanställdas huvudorganisationer.
En motsvarande översyn har inom civildepartementet kommit i
gång i fråga om de statliga tjänstepensionsbestämmelserna. Syftet är att så
långt som möjligt förenkla alla dessa regler.

Beträffande stat—kommun-beredningens arbete upplyses i årets budgetproposition
(bil. 15, s. 11) bl. a. att ett arbete har inletts i syfte att
förenkla de statliga bestämmelserna på skolområdet. En arbetsgrupp har
bildats med representanter för bl. a. stat—kommun-beredningen, utbildningsdepartementet
och Svenska kommunförbundet. Avsikten är att en
försöksverksamhet skall startas i några kommuner för att bl. a. pröva
förenklade samverkansformer mellan staten och kommunerna på skolans
område.

Stat —kommun-beredningen kommer enligt budgetpropositionen att
under år 1984 göra en utvärdering och samlad bedömning av tekniken att
genom generella bestämmelser begränsa de statliga myndigheternas styr -

KU 1983/84:24

ning av kommuner och landstingskommuner. En fråga som i detta sammanhang
kommer att uppmärksammas gäller myndigheternas beräkningar
av föreskrifters, m. m. ekonomiska och administrativa konsekvenser.

För att överväga åtgärder i syfte att förbättra samordningen mellan
författningsreglerad statlig och kommunal planering kommer enligt budgetpropositionen
också en arbetsgrupp att tillsättas med representanter för
bl. a. stat —kommun-beredningen, bostadsdepartementet och Svenska
kommunförbundet.

Det är enligt budgetpropositionen angeläget att förenklingsarbetet så
snabbt som möjligt leder till konkreta resultat. Stat—kommun-beredningen
kommer därför att aktualisera en försöksverksamhet med ökad kommunal
självstyrelse i vissa kommuner (s. k. frikommuner). Avsikten är att
regeringen skall kunna ge kommunerna dispens från vissa statliga regler.
Syftet är att pröva nya former för samverkan mellan stat och kommun som
bättre svarar mot lokala behov och förutsättningar.

I en annan proposition 1983/84:119, som lagts fram i dagarna, förordas
en rad konkreta åtgärder för att myndigheternas föreskrifter och övriga
regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet i samhället
inte skall bli alltför omfattande. Denna proposition behandlar konstitutionsutskottet,
som tidigare nämnts, i ett särskilt betänkande (KU 1983/
84:25).

Motionerna

Frågan om minskad statlig reglering och förbättringar i regelsystemet tas
upp i flera motioner.

1 motion 1982/83:420 av Bo Lundgren och Wiggo Komstedt (båda m)
betonas att såväl den kommunala verksamheten som näringslivet styrs av
många tvingande regler eller normer som beslutats av olika statliga organ.
Motionärerna framhåller att syftet med reglerna och normerna ofta kan
vara gott, men den bristande flexibiliteten gör ofta att verksamheten fördyras
utan att man egentligen uppnått någon verklig förbättring när det
gäller exempelvis arbetsmiljön.

För den kommunala verksamheten innebär dessa regler enligt motionärerna,
att de enskilda kommuninvånarna får betala en högre skatt än vad
som annars skulle varit nödvändigt. När det gäller näringslivet kan reglerna
och normerna leda till sådana kostnadsfördyringar att konkurrenskraften
försämras och att därmed sysselsättningsmöjligheterna också blir sämre.
För att minska kostnaderna i den kommunala verksamheten och för att
stärka näringslivets konkurrenskraft bör, enligt motionen, tvingande regler
och normer på alla områden ses över för att tas bort eller göras mera
flexibla. Detta bör lämpligen ske genom att en särskild delegation med
denna uppgift utses. Motionärerna hemställer att det de anfört ges regeringen
till känna.

KU 1983/84:24

Enligt motion 1983/84:434 av Göran Riegnell (m) har det krångel och
den byråkrati, som vårt regelsystem lett till, ofta påpekats i den offentliga
debatten. Däremot har de stora kostnadsmässiga konsekvenserna för såväl
det allmänna som företag och enskilda i förvånansvärt liten omfattning
blivit föremål för diskussion.

Motionären framhåller som viktigt, att beslutsfattare på olika nivåer blir
medvetna om att myndigheternas — i och för sig höga — kostnader för att
administrera regleringarna är små i jämförelse med de kostnader, som
drabbar dem som har att efterleva regleringarna.

I motionen formuleras tre målsättningar för en intensifierad avregleringsverksamhet.
För det första bör det förebyggas att onödigt kostnadsdrivande
bestämmelser införs. För det andra skall obehövliga föreskrifter
avskaffas. Slutligen bör prövas förutsättningarna för en uppmjukning av
existerande bestämmelser.

Flera olika åtgärder för att förverkliga de nämnda målsättningarna
nämns i motionen. Samtliga nya regleringar måste enligt motionen utredas
ur kostnadssynpunkt innan de träder i kraft. Därvidlag skall inte enbart
kostnaderna för statskassan utredas utan även de kostnader, som de drabbas
av, som har att följa reglerna. När en reglering väl trätt i kraft skall dess
effekter och kostnader utvärderas. Också regleringar som varit i kraft en
längre tid bör utvärderas.

Motionären förordar vidare en skärpning av bestämmelserna i den s. k.
begränsningskungörelsen (1970:641). Enligt motionen nonchaleras begränsningskungörelsen
i stor utsträckning av myndigheterna.

I motionen räknas upp en rad åtgärder som enligt motionen är lämpliga
för en allmän avreglering, bl. a. nämns bättre kostnadseffektanalyser och
tidsbegränsade regler i vissa fall.

Motionären hemställer att regeringen skall ges till känna vad som anförts
i motionen.

Som ett led i en ökad kontroll rörande de ekonomiska konsekvenserna
av olika regleringar m. m. väcks i motion 434 och i några andra motioner
frågan om att inrätta särskilda organ med granskande uppgifter. Tanken
på en skärpning i reglerna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen om kostnadsberäkningen
i propositionen har också väckts. Dessa frågor redovisas senare
i betänkandet under särskilda rubriker.

Också i motion 1983/84:740 av Margareta Gard (m) framhålls våra
regelsystems komplicerade karaktär och svårigheterna i att få en överblick
över vilka regler som gäller inom ett visst verksamhetsområde.

I motionen förordas en samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys
(SKI-analys) som en metod att fånga upp alla typer av effekter som en
reglering ger upphov till och därefter sammanställa effekterna i någon
form av kalkyl. Detta är en teknik för att uttrycka olika typer av effekter
i kronor och ören så att de kan slås ihop till ett enda värde. Där jämförs
således kostnaderna för en reform med intäkterna (nyttan) av samma

2 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 24

KU 1983/84:24

reform. Enligt motionen används denna teknik bl. a. i USA. Motionären
förordar att regeringen skall ges till känna vad som anförts i motionen om
att förslag till nya lagar skall förses med samhällsekonomisk analys. Regeringen
bör också få i uppdrag att ålägga de centrala förvaltningsmyndigheterna
att lägga fram kostnadsanalyser för beslutade normer.

Liksom i motion 434 förs i motion 740 fram tanken på en tidsbegränsning,
exempelvis tre år, av nya lagar, förordningar och föreskrifter.

För att få fram idéer och förslag om minskad byråkrati och mindre
krångel väcks också i motion 740 tanken på en antibyråkratikampanj
liknande den som genomfördes i Finland 1982. Enligt motionen ledde
kampanjen i Finland till att över 5 000 förslag till bättre förvaltning inkom,
varav 900 gällde förenklingar av regelverk och administrativa rutiner.

Regeringen bör enligt motionen ges till känna vad som i motionen
anförts om en antibyråkratikampanj.

Det framhålls vidare i motion 740 som angeläget att företag och enskilda
personer måste få god tid på sig att sätta sig in i nya regler och anpassa sin
verksamhet till de nya kraven. Det finns enligt motionen skäl att fastställa
att en minsta tid om fyra veckor skall förflyta mellan kungörande och
ikraftträdande. Detta bör enligt motionen ges regeringen till känna.

En i motion 740 väckt fråga om ett särskilt riksdagen underställt organ
för att granska de samhällsekonomiska effekterna av myndigheternas
normgivning behandlas i ett senare avsnitt i detta betänkande.

Ett förslag syftande till att stoppa tillväxten i regelsystemet läggs fram i
motion 1983/84:933 av Pär Granstedt och Birgitta Hambraeus (båda c).
Enligt förslaget bör det åläggas alla myndigheter och utredningar som
föreslår införande av nya bestämmelser att samtidigt också föreslå avskaffandet
av minst en gammal. Regeringen bör utfärda direktiv i detta syfte.

Enligt partimotion 1983/84:1119 av Jan-Erik Wikström m. fl. (fp) finns
det numera en betydande enighet om att reglering och kontroll av medborgare
och företag på många områden gått för långt. Allt oftare har regelsystemen
och deras användning kommit att uppfattas som integritetskränkande.
Datateknikens utveckling har gjort det tekniskt möjligt att administrera
stora och tunga informationssystem, men har också blivit en spärr
mot förändringar.

Det arbete som bedrivits under senare år för att begränsa byråkratin har
enligt motionen inte lett till annat än få praktiska förenklingar. Enligt
motionen måste det också göras en successiv bearbetning av befintliga
regelsystem i syfte att utveckla andra bättre systemlösningar eller att förenkla
på annat sätt. Det behövs en väsentligt mycket bättre redovisning av
de administrativa och ekonomiska konsekvenserna av beslut. Konsekvensanalyser
måste bli obligatoriska. Det krävs också en mer positiv
attityd till att pröva även okonventionella lösningar.

Motionärerna framhåller som angeläget att i större utsträckning använda
andra styrmedel än de nu dominerande. Olika alternativa sådana dis -

KU 1983/84:24

kuteras i motionen. Ekonomiska styrmedel kan enligt motionen vara ett
verksamt alternativ till administrativa regler. Detta gäller, enligt motionärernas
mening, särskilt inom näringslivet. Försök bör vidare göras med
långtgående avreglering inom vissa geografiska områden eller för vissa
sektorer. De av regeringen aviserade ”frizonerna” synes enligt motionen
avse endast statlig reglering av kommunal verksamhet. Enligt motionen är
det angeläget att överväga om inte ”frizonerna” skall kunna befrias också
från viss statlig reglering som mer direkt rör enskilda och företag.

En uppföljning av den tidigare i betänkandet omnämnda ESO-rapporten
(se s. 14) är, enligt motionen, också angelägen. Man bör därvid mera
systematiskt gå igenom var andra styrmedel än administrativ reglering bör
kunna utnyttjas.

I motionen framhölls vidare bl. a. att diskussionen kring byråkratin
hittills främst kretsat kring kontroll av den enskilde, integritet och detaljreglering.
Detta är, enligt motionen, centrala problem som redan i sig
motiverar avregleringar och ökad frihet. Därtill kommer emellertid också
de ekonomiska aspekterna som i dagens ekonomiska läge borde vara
ytterligare ett viktigt skäl för förändringar.

Motionärerna anför att det inte finns några riktigt tillförlitliga beräkningar
av vad byråkratin i vid mening kostar. Uppskattningar i Sverige och i
andra länder pekar dock på att kostnaderna uppgår till flera procent av
BNP. Huvuddelen av kostnaderna faller på företag och enskilda. Detta
anser motinärerna vara en aspekt som inte uppmärksammats tillräckligt.
Inte minst gäller det inom utredningsväsendet. Statliga utredningar har
numera krav på sig att kostnadsberäkna sina förslag. Detta krav måste
skärpas, anser motionärerna. Vad som behövs är en administrativ och
ekonomisk konsekvensanalys, som inte får begränsas till konsekvenserna
bara för myndigheterna utan också omfatta konsekvenser för dem som
berörs av förslaget. I motionen betonas också att det är nödvändigt med
längre tid mellan en beslutad reform och dess ikraftträdande.

Motionärerna hemställer att vad som anförts på olika punkter i motionen
ges regeringen till känna.

En nedtoning av de centrala verkens roll som styrande och normgivande
organ och en förskjutning av beslutsfattandet till riksdag och regering eller
på regionala och lokala organ anges i motion 1983/84:2135av Kjell Mattsson
m. fl. (c) som ett led i ett arbete för att uppnå minskad detaljstyrning
och bättre normgivning.

Motionärerna anför bl. a. att de centrala ämbetsverken i praktiken kommit
att få — eller fått ta på sig — uppgifter som borde ligga antingen på
riksdagen eller regeringen eller på kommunala eller statliga organ på lokal
eller regional nivå. Merparten av den invecklade normgivningen som
reglerar samhället härrör numera från centrala statsmyndigheter. Samtidigt
får det konstateras, anser motionärerna, att styrningen av de centrala
verken från statsmakternas sida brister väsentligt i effektivitet.

KU 1983/84:24

I motionen framhålls nödvändigheten av att vidta bestämda åtgärder för
att begränsa och precisera verkens uppgifter. Särskilt angeläget är det att
kraftigt minska den omfattande normgivningen i form av föreskrifter
m. m. av olika myndigheter. Väsentligt är emellertid att åtgärderna inte
stannar vid utanverken utan att man också uppmärksammar behovet av
insatser som på längre sikt verkar för en mindre byråkratisk ordning.

Uppslag av väsentlig betydelse har enligt motionen kommit fram genom
bl. a. förvaltningsutredningen, främst slutbetänkandet (SOU 1983:39) Politisk
styrning — administrativ självständighet. Ett intressant och konstruktivt
initiativ togs också i anslutning till stat—kommun-gruppens arbete,
då regeringen i september 1982 bemyndigade kommunministern att
tillkalla en särskild utredare för att överväga en lagstiftning om myndigheternas
normgivningsbefogenheter. Det är enligt motionen angeläget att
dessa och andra uppslag förs vidare. En allmän översyn och reglering av
verkens normgivningsbefogenheter är särskilt önskvärd. Det är emellertid
inte tillräckligt att endast se på verkens funktioner.

Enligt motionen framstår det som allt klarare att riksdagen bör ompröva
sin egen roll inom normgivningen. Genom en alltmer förtunnad ramlagstiftning
har riksdagen i realiteten kommit att överlämna en del av sina
naturliga uppgifter till regeringen och därifrån ofta vidare till underlydande
förvaltningsmyndigheter. Ett reformarbete bör enligt motionärernas
uppfattning således sannolikt ta sin början i att riksdagen stiftar bättre och
mer konkreta lagar och att regeringens förordningsmakt stramas upp. Det
är tveksamt om det över huvud taget föreligger något behov av kompletterande
föreskrifter från verkens sida annat än på speciella punkter. Bindande
föreskrifter bör endast i uttryckligt angivna fall få utfärdas av
statliga förvaltningsmyndigheter.

I motionen framhålls slutligen att då det gäller att lösa de problem som
verkens maktställning och författningsregleringens ansvällning reser, så
har de politiska partierna i grunden gemensamma intressen. Det bör därför,
menar motionärerna, vara möjligt att bedriva ett positivt reformarbete
i bred enighet. Huruvida detta arbete bör knytas till författningsfrågan
eller uppdras åt en särskild parlamentarisk beredning lämnas öppet.

I motion 1983/84:2138 av Sten Svensson m. fl. (m) anges vissa riktlinjer
som bör ligga till grund för ett avregleringsarbete.

Motionärerna framhåller bl. a. att den omfattande regleringen medför
höga kostnader för näringsliv och allmänhet. I några fall har man enligt
motionen anledning att anta att kostnaderna överstiger de fördelar som
regleringen avsåg att medföra. Kostnaderna drabbar företagen dels i form
av merkostnader för att följa regler av olika slag (t. ex. säkerhetskrav,
redovisningskrav, uppgiftslämnarkrav, tillståndskrav), dels i form av kostnader
på grund av förseningar och andra störningar. Dessutom medverkar
den stora mängden regleringar till ett dåligt företagarklimat. I motionen

KU 1983/84:24

betonas starkt behovet av åtgärder för att minska mängden av regler för
näringslivet.

Ett första element i en planmässig avreglering bör enligt motionen vara
att riksdagen inte beslutar om nya reglerande bestämmelser om det inte
klart framgår att fördelarna överstiger de samlade kostnaderna. Vidare bör
riksdagen inte använda s. k. ramlagstiftning, som möjliggör för verkställande
myndigheter att utvidga regelkomplexet i efterhand genom tillämpningsbestämmelser.
Riksdagen måste i framtiden ta ett mycket fastare
grepp över de tillkommande regleringar som riksdagen finner nödvändiga.

En möjlighet som enligt motionen även bör prövas är att man redan vid
tillskapandet av en viss regel föreskriver att denna endast skulle gälla
under ett bestämt antal år. Detta skulle enligt motionen automatiskt framtvinga
en ny prövning av bestämmelsernas lämplighet.

1 motionen berörs frågan om tolkningen av de bestämmelser i 3 kap. 2 §
RO som föreskriver att propositionerna skall innehålla redovisning av
framtida kostnader. Enligt motionen bör bestämmelsen tolkas så att man
måste göra en ordentlig analys av alla kostnader för att möjliggöra en
avvägning gentemot de fördelar man vill uppnå.

Ett andra och avgörande element i avregleringen bör enligt motionen
vara att avskaffa regler, som aldrig fyllt eller ej längre fyller något behov.

Enligt motionen kan det vara möjligt att uppnå förbättringar genom att
regeringen i sina budgetdirektiv föreskriver att myndigheterna skall presentera
förslag till avskaffande av ett visst antal regler och bestämmelser
inom sitt ansvarsområde.

I avregleringsarbetet bör enligt motionen näringslivets organisationer
erbjudas att i samarbete med RRV framlägga konkreta avregleringsförslag
efter ett av verket bestämt granskningsprogram. 1 de fall då fullständig
avreglering ej befinnes kunna ske bör man pröva andra reglerande former
än de som nu allmänt används. RRV bör få i uppdrag att framlägga förslag
om reglering genom exempelvis ekonomiska stimulanser. En framgångsrik
avregleringsverksamhet bör enligt motionen kunna leda till betydande
samhällsbesparingar. Verksamheten bör därför ges hög prioritet inom
riksrevisionsverket. Verket skall efter kontakter med näringsliv, myndigheter
och fristående experter lägga förslag till regeringen.

Motionärerna föreslår att regeringen ges till känna vad som i motionen
anförts om avregleringsarbetets utformning.

I motion 1983/84:2473 av Sten Sture Paterson (m) hemställs att regeringen
ges till känna vad som i motionen anförts om ökat hänsynstagande till
de praktiska konsekvenserna för medborgarna vid myndigheternas utformning
av tillämpningsföreskrifter.

I motionen redovisas ett par fall inom bostads- och skatteområdet där
myndigheternas tillämpningsföreskrifter till den beslutade nya regleringen
utfärdats vid sådan tidpunkt att det enligt motionärens mening kan uppstå
avsevärda olägenheter för dem som berörs av reglerna. Exemplet visar

KU 1983/84:24

enligt motionen på bristande hänsyn till individen. Lagar och författningar
beslutas träda i kraft så snabbt att tillämpningsföreskrifter ej hinner utfärdas
i tid. Tillämpningsföreskrifter bör enligt motionen utfärdas vid sådan
tidpunkt att de underlättar omställning, genomförande och efterlevnad.
Ett sådant synsätt minskar, enligt motionen, risken för ökad byråkrati och
vinsten blir ett hos medborgarna stärkt förtroende för myndigheterna.

Utskottets bedömning

Som framgått av vad utskottet tidigare anfört behandlas olika aspekter
på vårt regelsystem och den statliga styrningen av samhällsverksamheten
såväl inom regeringskansliet som inom ramen för särskilt bedrivet utredningsarbete,
inom stat—kommun-beredningen, arbetsgruppen för översyn
av den statliga normgivningen gentemot näringslivet och verksledningskommittén.

Arbetet tar sikte på bl. a. att uppnå förenklingar i befintliga regelsystem
som riktar sig mot kommuner, näringsliv och enskilda samt att få en bättre
kontroll över konsekvenserna av olika beslut. Jämsides med detta förenklingsarbete
pågår bl. a. ett utredningsarbete för att se över ledningsfunktionerna
hos myndigheterna. En bakgrund till detta utredningsarbete är bl. a.
en strävan att precisera myndigheternas styrande funktion i samhället och
att finna lämpliga former för statsmakternas styrning av myndigheternas
verksamhet.

Inriktningen av det arbete som nu pågår överensstämmer i väsentliga
avseenden med de förslag som motionärerna lägger fram. Några av de
mera konkreta förslag som förs fram i motionerna har inte aktualiserats i
samband med de åtgärder som redan vidtagits eller planerats från regeringens
sida. Enligt utskottets mening finns det inte nu anledning att ta
ställning till alla de olika slags konkreta åtgärder som kan visa sig vara
verksamma i förenklingsarbetet. Sådana åtgärder får övervägas i det fortsatta
arbetet och anpassas till behoven inom varje område.

När det gäller det regleringsbehov som kvarstår sedan förenklingsarbetet
fullföljts är det enligt utskottets mening angeläget att ta till vara möjligheterna
att precisera riksdagens och regeringens normgivning och de befogenheter
som delegeras till myndigheter. Detta är viktigt inte minst för
myndigheternas möjligheter att tolka och genomföra de intentioner som
ligger bakom riksdagens och regeringens beslut. Vidare vill utskottet framhålla,
att även om det praktiska arbetet i viss utsträckning måste utföras
områdesvis och successivt, måste arbetet ändå samordnas så att uppkomsten
av mot varandra stridande regler eller riktlinjer förhindras. En minskad
användning av ramlagstiftning bör vara en viktig del av ambitionen att
förenkla och rationalisera regelsystemet.

Utskottet kommer, som framgått tidigare, i ett särskilt betänkande att
behandla vissa konkreta förslag till förenklingar av myndigheternas regler

KU 1983/84:24

som lagts fram i proposition 1983/84:119. 1 propositionen behandlas
också frågor rörande omprövning av bemyndiganden i samband med
förenklingsarbetet.

Enligt utskottets mening är de krav som ställts i motionsförslagen väsentligen
tillgodosedda med hänsyn till den intensifierade verksamhet i
berörda hänseenden som pågår.

Beträffande frågan rörande författningsutgivningen, som tagits upp i
några motioner, vill utskottet tillägga att denna fråga kommer att behandlas
av utskottet i granskningsbetänkandet senare i vår.

Utskottet anser sammanfattningsvis att motionerna 1982/83:420 samt
1983/84:434, yrkande 1 a) och b), 740, yrkande 1, 2 och 4—6, 933, 1119,
2135, 2138, såvitt nu är i fråga, och 2473 får anses besvarade med vad
utskottet nu anfört.

Kostnadsberäkningar i propositioner

Gällande bestämmelser

Såvitt gäller budgetpropositionen och annan proposition angående anslag
infördes vid författningsreformen 1973—1974 en bestämmelse (3 kap.
2 § riksdagsordningen, RO) om att ett förslag med nytt eller väsentligen
höjt anslag bör innehålla en uppskattning av framtida kostnader för det
ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för
längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör
planen redovisas.

Initiativet till dessa bestämmelser togs av grundlagberedningen. I sin
motivering (SOU 1972:15) anförde denna att syftet med bestämmelserna
var att stärka riksdagens möjligheter att delta i de långsiktiga bedömanden
som ofta är de reellt styrande.

Den första punkten blir enligt grundlagberedningen tillämplig i praktiken
särskilt när det gäller ett nytt projekt vars omfattning i tiden redan från
början kan beräknas. I fråga om många förslag till anslag, där livslängden
inte kan beräknas i förväg, blir regelns räckvidd enligt beredningen mera
begränsad. När det talas om ”framtida kostnader” avses i första hand
statens kostnader. Beredningen framhöll emellertid att det naturligtvis är
önskvärt att också övriga kostnader redovisas i den mån så kan ske.
Huruvida anslaget avser utbetalningar, utgifter eller kostnader saknar
enligt beredningen direkt betydelse i nu förevarande sammanhang. Stadgandet
har fått en fakultativ utformning. Beredningen underströk att kostnadsberäkningar
på längre sikt alltid blir mer eller mindre osäkra.

Den andra punkten innebär enligt grundlagberedningen att den flerårsplanering
eller de flerårsstudier som faktiskt ligger till grund för en begäran
om anslag för det närmaste budgetåret på lämpligt sätt bör redovisas
för riksdagen när anslaget begärs. Riksdagens ”beslutshorisont” borde inte
vara kortare än regeringens och de underordnade myndigheternas.

Grundlagberedningen framhöll slutligen att de föreslagna bestämmel -

KU 1983/84:24

serna i 3 kap. 2 § tredje stycket RO inte innebär att riksdagen skall fatta
bindande flerårsbeslut. Det gäller enligt beredningen bara att söka säkerställa
att beslutsunderlaget inte blir onödigt kortsiktigt.

Regeringens tillämpning av 3 kap. 2 § tredje stycket RO uppmärksammades
av konstitutionsutskottet i granskningsbetänkandet 1980/81:25.

Genom lagstiftning år 1981 skärptes bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO så
att även de s. k. riktlinjepropositioner som regeringen kan avge enligt 9
kap. 7 § RF omfattas av stadgandet (SFS 1981:1097).

Motionerna

Bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO tas upp i två motioner.

Enligt motion 1983/84:434 av Göran Riegnell (m) bör bestämmelserna
utvidgas så, att propositioner även skall innehålla beräkningar av kostnaderna
för dem, som kommer att beröras av nya bestämmelser. Regeringen
bör få riksdagens uppdrag att lägga fram förslag om en sådan ändring
(yrkande 2).

I motion 1983/84:2138 av Sten Svensson m. fl. (m) framhålls som väsentligt
att bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO tolkas så att en ordentlig analys
skall ske av alla kostnader, så att det blir möjligt att väga dessa mot avsedda
fördelar.

Utskottets bedömning

Bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO har tillkommit i syfte att stärka riksdagens
möjligheter att överblicka de långsiktiga effekterna av de beslut som
fattas i budgetarbetet. Bestämmelserna avser i första hand statens kostnader
men är å andra sidan inte begränsade så att det endast är dessa
kostnader som bör redovisas. Det är också enligt utskottets mening angeläget
att andra kostnader redovisas i den mån detta är av vikt för riksdagens
bedömningar.

Utskottet är f. n. inte berett att ta initiativ till ändring i den nämnda
bestämmelsen i RO. Utskottet vill dock i sammanhanget erinra om de nya
generella riktlinjer för alla kommittéer om bättre kostnadsanalyser som
enligt vad som framgått tidigare i betänkandet (se s. 15) förbereds inom
regeringskansliet.

Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet motionerna 1983/
84:434, yrkande 2 och 2138, såvitt nu är i fråga.

Ekonomisk granskning i särskilda former

Motionerna

I några av motionerna har väckts olika förslag om särskilda åtgärder för
att skapa garantier för en sakkunnig och objektiv analys av de ekonomiska
konsekvenserna av föreslagna reformer.

KU 1983/84:24

Enligt motion 1983/84:371 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) visar gjorda
erfarenheter att riksdagens behandling av stora samhällsekonomiska problem
är alltför formell. Det saknas vid bedömningarna en sammanfattande
bild av olika ekonomiska faktorers betydelse i relation till varandra och
till det hela.

Om riksdagen skall kunna fullgöra sin uppgift som första statsmakt
måste enligt motionen finans- och skatteutskotten till sitt förfogande ha en
egen expertpanel, som verkligen förmår göra en avstämning mot verkligheten
av riktigheten i de premisser och prognoser, som gjorts i tidigare
finansplaner.

Enligt motionen bör riksdagen låta utreda formerna för att förse finansoch
skatteutskotten med särskild ekonomisk expertis för konsekvensanalys
och långtidsperspektiv.

I motion 1983/84:434 av Göran Riegnell (m) föreslås att till finansdepartementet
eller riksrevisionsverket bör knytas en granskningsgrupp, som
har till uppgift att granska sådana från myndigheterna inlämnade kostnads-/effektanalyser
som förordas i motionen. Föreskrifter bör icke kunna
träda i kraft, förrän denna granskning skett. Detta bör ges regeringen till
känna (yrkande lc).

Vidare bör enligt motionen de kostnadsberäkningar som enligt motionärens
förslag, bör ingå i till riksdagen avlämnade propositioner (se föregående
avsnitt) bli föremål för speciell granskning av riksdagen. För detta
ändamål bör ett ”ekonomiskt lagråd” inrättas, som antingen knyts till det
befintliga lagrådet eller till riksdagens revisorer.

Riksdagen bör enligt motionen uppdra åt talmanskonferensen att utreda
och framlägga förslag om inrättande av ett ekonomiskt lagråd (yrkande 3).

Enligt motion 1983/84:740a\ Margareta Gard (m) bör riksdagen inrätta
ett särskilt riksdagen underställt organ för fortlöpande granskning av de
samhällsekonomiska effekterna av de centrala förvaltningsmyndigheternas
normgivning (yrkande 3).

1 motion 1983/84:1113 av Per-Richard Molén (m) förordas inrättande av
ett särskilt marknadsekonomiskt råd. Motionären hemställer att det skall
uppdras åt regeringen att lägga fram förslag om detta.

Motionären framhåller bl. a. att det ekonomiska systemet är utsatt för
ständiga ingrepp. Varje lag som berör näringslivet och varje annan åtgärd
på det ekonomisk-politiska området som vidtas påverkar systemets funktionssätt
och därmed också systemets förhållande till demokratin och till
individens frihet. Ekonomisk-politiska åtgärder bedöms och beslutas sällan
eller aldrig mot bakgrund av hur de påverkar demokratin. Man ser
endast på deras ekonomiska verkningar. Därför finns det, menar motionären,
risk för att mängden av ingrepp bit för bit förändrar det ekonomiska
systemets verkningssätt, så att det så småningom inte längre fungerar på
det sätt som demokratins fortbestånd kräver.

Motionären pekar på att systemet med lagrådsgranskning innebär att

KU 1983/84:24

det säkerställs att nya lagar inte strider mot det existerande rättssystemet
och grundlagarna. Enligt motionen är det mot bakgrund av den ökande
tendensen till regleringar angeläget att inrätta en motsvarighet till lagrådet
med uppgift att granska varje förslag till ekonomisk-politisk åtgärd utifrån
dess eventuella inverkan på det ekonomiska systemets förmåga att främja
frihet och demokrati.

Ledamöterna i det ”marknadsekonomiska” eller ”marknadsdemokratiska”
rådet kan enligt motionen förslagsvis utses av institutioner för
nationalekonomi och statsvetenskap vid våra universitet och högskolor i
Stockholm, Göteborg, Lund, Uppsala och Umeå. Rådet bör kunna beredas
utredningskapacitet av Handelshögskolan i Stockholm.

Tidigare behandling

Den fråga som väckts i motion 371 behandlades av konstitutionsutskottet
våren 1980 (KU 1979/80:44) med anledning av en då väckt motion
av samme motionär. Utskottet avstyrkte motionen med följande motivering.

Utskottet delar den uppfattning som motionen ger uttryck för, nämligen
vikten av att bredaste möjliga beslutsunderlag självfallet bör stå till buds
i fråga om långsiktiga effekter av riksdagsbeslut i olika samhällsfrågor.
Utskottet vill vad gäller riksdagens utredningsresurser framhålla att riksdagen
till sitt förfogande har en väl utbyggd utskottsorganisation, inom
vilken stora möjligheter till belysning av ärendena finns, t. ex. genom
inhämtande av upplysningar från expertis utanför riksdagen. Ett annat
organ som har betydelse i sammanhanget är riksdagens upplysningstjänst
som under senare år fått ökade utredningsresurser. Det bör i sammanhanget
erinras om att riksdagen på grundval av förslag från den s. k. arbetsformsutredningen
under förra riksmötet beslöt en ganska kraftig uppräkning
av det s. k. partigruppstödet i syfte att bereda partierna större möjligheter
än hittills att få olika frågor allsidigt belysta. Som ett resultat av
arbetsformsutredningens verksamhet kan vidare nämnas, att riksdagens
revisorer fått en närmare anknytning till riksdagsutskotten på det sättet att
regelbundet samråd numera äger rum mellan utskotten och revisorerna.
Avsikten härmed är bl. a. att utskotten skall ha möjlighet att initiera
granskning och uppföljning från revisorernas sida av effekterna av riksdagsbeslut
på olika områden.

Allmänt sett är det som nyss framhållits angeläget att riksdagen i ökad
utsträckning ägnar sig åt frågor av långsiktig karaktär. Det bör därvid
pekas på det förhållandet att det i vårt land förekommer en långsiktig
planering på skilda områden av den offentliga verksamheten — en planering
som också redovisas för riksdagen och vars resultat riksdagen tar
ställning till. Genom det i Sverige mycket utvecklade kommittéväsendet,
ges möjlighet för de politiska partierna att på ett tidigt stadium innan
reformer beslutas få till stånd analyser av framtidseffekterna i fråga om de
åtgärder som planeras. Nämnas bör också de ekonomiska långtidsutredningarna
som förekommit alltsedan andra världskrigets slut och som syftar
till att ge statsmakterna underlag för den framtida planeringen inom skilda
samhällsområden. Utskottet vill slutligen understryka, att regeringen själv -

KU 1983/84:24

fallet har ett stort ansvar när det gäller att för riksdagen redovisa effekterna
på lång sikt av de förslag regeringen lägger fram.

Med hänvisning till anförda synpunkter anser sig utskottet inte böra
förorda att talmanskonferensen ges i uppdrag att utreda frågan om inrättandet
av ett ytterligare utredningsorgan — konsekvensinstitut — inom
riksdagen. Motionen avstyrks följaktligen.

Riksdagen följde utskottet.

Moderata samlingspartiets ledamöter i utskottet lämnade ett särskilt
yttrande till utskottsbetänkandet.

Frågan om att inrätta ett särskilt i förhållande till regeringen fristående
granskningsorgan i ekonomiska frågor har tidigare tagits upp i motion
1981/82:486 av Göte Jonsson och Sten Svensson (båda m).

Vid sin behandling av motionen hänvisade konstitutionsutskottet (KU
1982/83:17) bl. a. till de olika bestämmelser, t. ex. 3 kap. 2§ RO och
begränsningskungörelsen, som tillkommit för att få en belysning av tilltänkta
reformer ur ekonomisk synpunkt. Förutom regleringar som bidrar
till att ge regering och riksdag underlag för ekonomiska ställningstaganden
pekade utskottet också på att det också finns vissa organ vars verksamhet
bidrar på samma sätt. Konjunkturinstitutet skulle sålunda följa och analysera
den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet och sammanställa
prognoser för den svenska ekonomin. I samråd med verk och myndigheter,
föreningar och sammanslutningar skulle konjunkturinstitutet
också verka för att statistiskt material av betydelse för studiet av den
ekonomiska utvecklingen insamlas och bearbetas. Ett organ för samråd
mellan regeringen och näringslivet, arbetsmarknadsorganisationerna och
den samhällsekonomiska forskningen i frågor som avser den svenska
ekonomins utveckling på längre sikt var det s. k. ekonomiska planeringsrådet.
Beträffande den av finansdepartementet bedrivna prognosverksamheten
fanns vidare det s. k. utredningsrådet, ett organ för samråd med
statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och näringslivets utredningsinstitut.

Utskottet förklarade sig ej berett till att förorda en ekonomisk granskning
i de former som motionärerna föreslagit. Riksdagen avslog motionen.

Utskottets bedömning

De i motionerna väckta frågorna har tidigare vid olika tillfällen behandlats
av utskottet. Utskottet har då inte ansett sig böra förorda en formalisering
av granskningen av reformförslag på sätt motionärerna föreslagit.
Utskottet är inte nu berett att göra en annan bedömning men vill samtidigt
hänvisa till vad utskottet tidigare anfört rörande bl. a. möjligheterna att
under beredningen av ärendena i riksdagen anlita utomstående expertis.
Av särskild vikt är att regeringen i sina förslag till riksdagen redovisar ett
utförligt material som underlag för riksdagens beslut.

KU 1983/84:24

Utskottet avstyrker motionerna 1983/84:371,434, yrkandena 1 c och 3,
740, yrkande 3 samt 1113.

Länsförvaltning och länsdemokrati

Bakgrund

För att möta olika reformbehov, bl. a. inom bostads-, jordbruks- och
utbildningssektorerna, byggdes den regionala förvaltningen ut i snabb takt
under 1940- och 1950-talen. Flera länsnämnder inrättades; var och en med
ansvar för en viss sektor. Att utbyggnaden skulle ske sektorsvis sågs som
något naturligt.

Den regionala samhällsförvaltningen har sedan dess fått en allt större
betydelse. Detta förhållande har avspeglats i alla de utredningar som sedan
1940-talet behandlat den regionala förvaltningen. Utredningsarbetet har
lett fram till olika delformer. En sådan i länsdemokratisk riktning var 1970
års länsförvaltningsreform som skedde i syfte bl. a. att stärka medborgarinflytandet
i länsförvaltningen. Länsstyrelsen fick då en lekmannastyrelse.
Genom reformen gavs länsstyrelsen också ansvar för samordning av den
statliga verksamheten i länet. Sättet att utse ledamöterna i styrelse har
sedan ändrats så att det är landstinget som skall välja samtliga ledamöter
utom ordföranden som är landshövdingen. Detta skedde hösten 1976.

I december 1976 tillsattes den s. k. länsdemokratikommittén för att
utreda frågan om vidgad länsdemokrati. Kommittén lämnade i april 1982
sitt slutbetänkande (SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati. 1 betänkandet
behandlas förslag till förstärkt länsdemokrati genom landstingen, förstärkt
samordning på regional nivå, ändringar i administrativa förfaranden
och årsredogörelse för utvecklingen m. m. i länet. Betänkandet har
remissbehandlats.

Regional samverkan — försöksverksamheten i Norrbotten

I årets budgetproposition (bil. 15, s. 36) framhålls att de problem som
bl. a. den statliga förvaltningen på den regionala nivån ställs inför under
1980-talet kräver utökad samverkan, bl. a. mellan statliga organ samt
mellan dessa och kommunala organ. Frågan om samverkan mellan de
statliga organen har också behandlats i olika sammanhang. I propositionen
nämns som exempel på detta de krav på ett enhetligt uppträdande från
statens sida som finns i förslaget till en ny plan- och byggnadslagstiftning.
Vidare nämns att länsdemokratikommittén i sitt betänkande (SOU
1982:24) Vidgad länsdemokrati föreslagit att länsstyrelsen ges en markerad
roll som samordnare av statlig regional verksamhet.

Enligt propositionen måste åtgärder nu vidtas för att minska sektoriseringen
och öka samverkan inom den statliga förvaltningen — inte minst på
regional nivå. Ett uppdrag från regeringen till statskontoret att tillsam -

KU 1983/84:24

mans med bl. a. länsstyrelsen i Norrbottens län komma in med förslag till
konkreta lösningar för utvecklad samordning av regional statlig förvaltning
är enligt propositionen ett uttryck för denna uppfattning. Som exempel
på områden som i olika avseenden har betydelse för utvecklingen av
samhället nämns näringslivets utveckling, väg- och bostadsbyggandet,
frågor som rör de areella näringarna samt vissa frågor rörande utbildningsväsendets
lokalisering och dimensionering. Statskontoret har fått i
uppdrag att undersöka möjligheterna till ökad samverkan också på det
administrativa området.

En utgångspunkt för utredningsarbetet är att länsstyrelsen skall ges en
central roll i länet. Detta är enligt propositionen naturligt av flera skäl.
Länsstyrelsen har redan i dag många samordnande funktioner. Länsstyrelsen
har en bred sakkunskap till sitt förfogande och har god förankring i
länet. För att länsstyrelsen på sikt skall kunna samordna en regional statlig
verksamhet krävs dock enligt propositionen att länsstyrelsen kan koncentrera
sig främst på uppgifter som rör länets utveckling. Vissa av länsstyrelsens
nuvarande detaljuppgifter bör enligt propositionen därför på sikt
kunna helt upphöra eller föras över till andra myndigheter i länet. Det
antas i propositionen att man sannolikt också i flera fall kan uppnå en
snabbare och billigare handläggning exempelvis genom att beslut kan
fattas direkt av organ som i dag genom sitt yttrande spelar en avgörande
roll för länsstyrelsens handläggning av ett enskilt ärende.

De uppgifter som skall åvila länsstyrelsen bör enligt propositionen
sammanfattningsvis i första hand vara sådana, där behov av regional
avvägning föreligger. Andra uppgifter bör tilldelas länsstyrelsen endast
om mer rationella alternativ saknas.

Länsdemokratikommitténs förslag

Frågan om vidgad länsdemokrati har, som framgått tidigare, senast
övervägts av länsdemokratikommittén. I betänkandet (SOU 1982:24) Vidgad
länsdemokrati lämnar kommittén förslag i syfte att åstadkomma en
ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat inflytande via de politiska
partierna. Kommittén har lagt fast vissa allmänna utgångspunkter för sina
överväganden och förslag till förändringar:

väsentlig förstärkning av länsintressena, i första hand genom de politiska
partierna,

bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet och effektivare
gemensamt utnyttjande av resurserna i länet,

stärkt kommunalt självstyre genom fortsatt decentralisering och avveckling
av statlig detaljkontroll.

Kommitténs förslag innefattar inte förslag om förändringar i den nuvarande
uppgiftsfördelningen på länsplanet eller av den regionala samhällsförvaltningens
organisation. Kommittén framhåller emellertid som vä -

KU 1983/84:24

sentligt att den statliga länsförvaltningen samordnas på ett bättre sätt än
vad som nu är fallet. Kommittén förordar därför ett antal åtgärder för att
öka länsstyrelsens möjligheter att i större utsträckning samordna den statliga
sektorverksamheten. En annan betydelsefull punkt i kommitténs förslag
är att vissa länsorgan ställs under ett starkt lekmannainflytande.
Kommittén föreslår således att landstinget utser samtliga ledamöter inkl.
ordföranden i länsnämnderna. Vidare föreslås ändringar i administrativa
förfaranden som enligt kommittén är ägande att gagna ett reellt medborgarinflytande.
För att vidga möjligheterna till en allmän debatt i landstinget
över utvecklingen i länet m. m. föreslår kommittén att en årsredogörelse
bör tas fram genom länsstyrelsens försorg.

I 1984 års budgetproposition (bil. 15, s. 39 ff.) uttalar civilministern att
han konstaterar att politisk enighet har nåtts i huvudfrågan, nämligen att
man skall undvika rent organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning
och kommunal självstyrelse samt att man inom den statliga förvaltningen
skall öka samordningen och därvid stärka länsstyrelsens roll. Skillnaderna
mellan majoritetslinjen i utredningen och reservanterna är därför
enligt ministerns uppfattning förhållandevis små i förhållande till de tidigare
motsättningarna. Han konstaterar vidare att remissmyndigheternas
inställning till detta principiella ställningstagande också är genomgående
positiv men att han i likhet med flertalet remissinstanser ändå anser att på
flera punkter erinringar kan göras mot detaljer i kommitténs ställningstaganden.

I likhet med remissinstanserna instämmer civilministern i stora delar i
de allmänna överväganden som kommittén redovisar som bakgrund och
utgångspunkt för sina förslag — fortsatt decentralisering, minskad statlig
detaljkontroll, bättre samordning av samhällsinsatserna, effektivare styrning
och bästa möjliga resursutnyttjande. Han framhåller vidare att decentraliseringssträvandena
också har kommit till uttryck i regionalpolitiken.
Huvudansvaret för regionala planerings- och utvecklingsinsatser har sålunda
lagts på länsstyrelsen. Den av länsstyrelsen bedrivna länsplaneringen
skall utgå från kommunernas översiktliga planering och utformas så att
den kan utgöra ett underlag för samordning av statlig och kommunal
verksamhet.

Det är enligt propositionen av största vikt att även i fortsättningen ta till
vara möjligheterna att genom decentralisering uppnå en effektiv samhällsförvaltning
på regional och lokal nivå. Ansvaret för samhällets insatser bör
ligga så nära medborgarna som möjligt. I många fall bör detta ske genom
en förstärkning av den kommunala självstyrelsen.

Civilministern förklarar att han delar länsdemokratikommitténs uppfattning
att en förstärkt samordning som ger bättre överblick över den
regionala verksamheten och som leder till ett effektivt utnyttjande av
disponibla resurser är nödvändig, särskilt när knappheten på resurser gör
sig påtagligt märkbar. Han ser vidare som angeläget att den övergripande

KU 1983/84:24

målsättningen i olika frågor kan slå igenom i länsförvaltningens alla delar.
Beträffande dessa strävanden till ökad samordning ter det sig enligt civilministern
naturligt att såsom kommittén föreslår bygga vidare på den roll
som länsstyrelsen redan har i det hänseendet. Länsstyrelsen har genom sin
styrelse en förtroendemannaförankring.

Civilministern anför vidare att han trots detta inte är beredd att biträda
de konkreta förslag till förstärkt samordning av statlig verksamhet på
regional nivå som kommittén har lagt fram. Den stärkta samordningen
skulle enligt kommittén uppnås bl. a. genom att länsnämnderna arbetar
fram handlingsprogram som ges in till länsstyrelsen för beslut i styrelsen,
genom att sektororganens anslagsframställningar lämnas in till styrelsen
för yttrande samt genom att obundna ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsens
förfogande. Förslaget om sektorplaner skulle enligt civilministerns
uppfattning innebära en dubblering av vissa delar av det planeringsarbete
som bedrivs redan i dag. Det finns enligt hans mening skäl att iaktta
försiktighet när det gäller att genom generella föreskrifter om årliga planer
etc. ytterligare formalisera samverkansformerna i länen. Länsstyrelsen har
flera möjligheter i dag — bl. a. genom de nya reglerna för sektorsamordning
inom länet som finns i förordningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete
— att fortlöpande bevaka verksamheten i de olika statliga
regionala organen och ge sin mening till känna. Civilministern anser
därför att det inte finns skäl att nu bygga ut planeringsverksamheten i
länen på det sätt kommittén har föreslagit.

I stället bör enligt propositionen väljas andra vägar att effektivisera och
i övrigt förbättra samordningen mellan de olika statliga regionala organen
vad gäller både verksamheterna och administrationen av dem. I propositionen
hänvisas till den översyn av den statliga regionala organisationen
som igångsatts genom det tidigare nämnda uppdraget till statskontoret
angående samordnad länsförvaltning i Norrbottens län.

Ett annat förslag som kommittén har fört fram i detta sammanhang är
att länsstyrelsen skulle ges rätt att förhållandevis fritt disponera en del av
de medel som statsmakterna anvisar till olika myndigheter för insatser i
länet. Remissopinionen är enligt propositionen i stort enig om att man inte
skall genomföra ett sådant förslag. Den föreslagna anslagsomläggningen
är enligt propositionen inte lämplig att genomföra.

1 detta sammanhang konstateras i propositionen att de medel som över
industridepartementets huvudtitel tilldelas länsstyrelserna för regionala
utvecklingsinsatser varit till stor nytta för länsstyrelsernas strävanden att
åstadkomma regional utveckling. Enligt propositionen bör sådana medel
utgå också under nästa budgetår.

Frågan om länsnämndernas sammansättning m. m. har också behandlats
inom länsdemokratikommittén i dess slutbetänkande. En av huvudpunkterna
i länsdemokratikommitténs förslag är att vissa länsorgan skall ställas
under ett starkt lekmannainflytande.

KU 1983/84:24

Enligt länsdemokratikommittén fick det accepteras att länsstyrelserna
är naturliga organ då det gäller att få till stånd en bättre samordning och
därigenom en effektivare förvaltning. Som en förutsättning för detta angav
kommittén att länsstyrelserna står under ett länsdemokratiskt inflytande
genom att dess styrelser utom ordföranden väljs av landstingen.

När det gäller det länsdemokratiska inflytandet i övriga länsorgan visade
en genomgång av ett antal regionala länsnämnder som kommittén
gjorde att någon enhetlig modell inte tillämpats vid utformningen av
reglerna för utseende av nämndernas ledamöter. Reglerna var olika för var
och en av nämnderna. För att systemet skulle fungera och nå önskvärd
effekt såväl i fråga om god demokrati som beträffande bästa möjliga
sektorövergripande samordning och resursnyttjande krävdes enligt majoriteten
att även andra länsorgan än länsstyrelser ställs under ett starkt
lekmannainflytande.

Enligt majoritetens mening borde landstingen vara valkorporation för
vissa av kommittén särskilt angivna länsorgan och utse samtliga ledamöter
inkl. ordförande och vice ordförande, samtidigt som landshövdingen inte
längre skulle vara självskriven ordförande. Valen skulle ske enligt proportionell
valmetod.

Detta förfaringssätt skulle enligt majoritetens mening ge en från länsdemokratisk
värdering god återkoppling till medborgarna och de politiska
partierna vad gäller inflytande, insyn, debatt och ansvarsutkrävande.

Enligt en annan mening, företrädd av en minoritet bestående av de
socialdemokratiska ledamöterna i kommittén skulle den statliga förvaltningen
på både central och regional nivå ses som en organisation med
uppgift att under regeringens ledning och ansvar inom ramen för lagar och
författningar medverka till att förverkliga den politik som medborgarna i
val förklarat sig vilja se genomförd. Det framhölls därvid att det är av
avgörande betydelse att regeringen ges det inflytande över samhällsverksamheten
som svarar mot dess ansvar inte endast statsrättsligt utan också
politiskt. Med den ordning som kommitténs majoritet föreslagit skulle
dessa ansvarsförhållanden enligt minoritetens mening bli oklara.

Den genomgång av länsnämndernas verksamhet som kommittén redovisat
hade enligt minoritetens uppfattning inte visat på något behov av
förändringar i rådande system. Vidare framhölls att i länsnämndernas
förtroendemannastyrelser ingick i stor utsträckning personer med fackkunskap
vilket hade visat sig värdefullt för verksamheten. Enligt minoriteten
fanns således både praktiska och principiella skäl som talade för att
avvisa förslaget att landstinget skulle utse ledamöterna i länsnämnderna.
Som det praktiska skälet angavs att den gällande ordningen var ändamålsenlig.
Det principiella var enligt minoriteten att förslaget stod i strid mot
den parlamentariska princip som hade befästs i 1974 års regeringsform.

Ställningstagandena inom länsdemokratikommittén rörande länsnämndernas
ställning, m. m. redovisas i budgetpropositionen (bil. 15, s. 41 —42).

KU 1983/84:24

Civilministern förklarar att han ansluter sig i stora drag till den argumentering
mot kommittéförslaget i denna del som kommitténs minoritet och
flertalet remissinstanser anför. Både principiella och praktiska skäl talar
enligt propositonen för att en reform av det slag som kommittén förordar
inte skall aktualiseras. I sammanhanget erinras om att verksledningskommittén
bl. a. skall utreda de statliga organens ledningsfunktioner, styrelsens
roll och bakgrund m. m. Länsnämnderna, liksom länsstyrelsen, kan
därför enligt propositionen senare komma att påverkas genom förslaget
från denna utredning.

Länsdemokratikommittén har också föresagit vissa ändringar i administrativa
förfaranden. Enligt propositionen finns det redan i dag goda
möjligheter att utan formaliserade regler komma vidare i arbetet med att
förbättra arbetsförhållandena i förtroendemannastyrelsen. Åtskilliga åtgärder
har enligt propositionen också vidtagits i den riktningen bl. a. när
det gäller arbetsformerna för styrelsen och information till styrelsens ledamöter.
Vissa frågor är emellertid av den arten att de enligt propositionen
inte kan lösas utan författningsändringar. Propositionen hänvisar här till
att den tidigare nämnda verksledningsutredningen bl. a. skall överväga
frågor om styrelsernas arbetsformer. Enligt propositionen torde utredningen
bl. a. komma att belysa behovet av arbetsutskott och liknande
frågor. Hit hör enligt propositionen också den praktiska möjligheten för en
styrelseledamot att på eget initiativ ta upp frågor till behandling i styrelsen.
En viktig fråga för utredningen blir enligt propositionen att belysa formerna
för och graden av information från verksledningen till styrelsen. Även
en del andra rent praktiska frågor som hör samman med styrelsernas sätt
att arbeta kan komma att beröras. För att få en samlad lösning av frågor
som rör statliga styrelsers arbetssätt m. m. har regeringen därför i berörda
delar överlämnat länsdemokratikommitténs förslag till verksledningskommittén.

En speciell fråga som kommittén tar upp gäller omröstningsreglerna.
Kommittén föreslår att den s. k. kollektiva omröstningsmetoden införs
inom länsstyrelsen och andra regionala statliga myndigheters lekmannastyrelser.
Denna metod, som tillämpas främst inom renodlade politiska
församlingar, innebär att när fler än två förslag föreligger skall omröstningar
ske successivt så att vid sista omröstningen endast två yrkanden
ställs mot varandra.

Enligt propositionen bör man inte nu införa föreskrifter om omröstningsregler
särskilt för länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. Länsstyrelsens
ställning som statligt regionalt organ medför enligt propositionen
att omröstningsreglerna för länsstyrelsen liksom för länsnämnderna bör
bedömas i samband med motsvarande regler för andra statliga myndigheter
med förtroendemannastyrelse. Frågan om omröstningsregler i statliga
styrelser har utretts av förvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09). Denna
utredning har bl. a. behandlat frågan om bestämmelser för omröstning i

3 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 24

KU 1983/84:24

förvaltningsärenden. Även frågan om omröstningsreglernas utformning
inom statliga myndigheter med lekmannastyrelser har tagits upp av utredningen.
Frågan om omröstningsregler samt hithörande frågor rörande
tjänstemännens roll i beslutsprocessen m. m. bör därför enligt propositionen
övervägas samlat i ett senare sammanhang. Länsdemokratikommitténs
förslag i dessa delar har därför överlämnats till verksledningskommittén.

Beträffande länsdemokratikommitténs förslag om att länsstyrelsen skall
ta fram en särskild drsredogörelse över utvecklingen i länet uttalar civilministern
att han delar kommitténs uppfattning om vikten av en bred
medborgerlig förankring i det regionala utvecklingsarbetet och om att
information och debatt i de länspolitiskt viktiga frågorna bör underlättas.

Kommittén har förordat en vidareutveckling av olika insatser för att
främja en allmän debatt i samhällsfrågor och om utvecklingen i länet.
Civilministern anför att kommitténs uppslag bör kunna vara en god utgångspunkt
för en vidare utveckling på detta område.

Enligt propositionen har statsmakterna till en del redan tagit ställning
till förslagen genom sitt beslut om regionalpolitiken våren 1982 (prop.
1981/82:113, AU 23, rskr 388). Den förändringen i länsplaneringen har
därigenom införts att den fullständiga länsplaneringsomgången vart femte
år har slopats. Länsstyrelsen skall enligt förordningen (1982:877) om regionalt
utvecklingsarbete årligen utarbeta en rapport över utvecklingen i
länet och det regionala utvecklingsarbetet. I denna länsrapport skall länsstyrelsen
bl. a. redovisa riktlinjer för användningen av tilldelade resurser
för regionala utvecklingsinsatser och för vilka planerings- och utvecklingsinsatser
som planeras. Om landstingskommunen eller någon av länets
kommuner begär det, skall länsstyrelsen en gång om året lämna en samlad
information om det regionala utvecklingsarbetet vid sammanträde med
landstinget eller kommunfullmäktige. Vidare skall de statliga länsmyndigheterna
i det årliga arbetet med underlag för den centrala myndighetens
anslagsframställning lämna information till länsstyrelsen om pågående
och planerad verksamhet som har betydelse för länets utveckling.

Enligt civilministerns bedömning kommer länsrapporten med sin
tyngdpunkt på planerings- och utvecklingsinsatser att dels utgöra ett viktigt
underlag för det löpande arbetet i länet, dels kunna bilda utgångspunkt
för en fortlöpande debatt i länet om den statliga regionala verksamheten.
Med nuvarande uppläggning bör länsrapporten därför kunna tjäna som
grundinformation för debatt i samhällsfrågor i länet. Något behov av en
särskild årsredogörelse på sätt som kommittén har föreslagit anser civilministern
inte föreligga.

När det gäller formerna för landstingets behandling av frågor som rör
utvecklingen i länet förklarar sig civilministern dela kommitténs uppfattning
att det bör ankomma på varje landstingskommun att reglera formerna
för debatten m. m.

KU 1983/84:24

Motionerna

Organisations- och demokratifrågorna på länsplanet har tagits upp i
flera motioner både under 1983 och 1984 års allmänna motionstid.

1 motion 1982/83:275 av Margit Sandéhn och Birthe Sörestedt (båda s)
ifrågasätts om länsförvaltningen är utformad så att den på ett aktivt och
effektivt sätt kan medverka i genomförandet av den politik som är nödvändig
för att kunna klara av de krav som ställs på den redan i dag och som
kommer att ställas i framtiden. Många frågor som måste lösas finns i dag
inom näringslivet och arbetsmarknaden samt inom utbildnings-, kommunikations-
och energiområdena. Enligt motionärerna måste länsmyndigheternas
ansvar och uppgifter vid förverkligandet av de politiska åtgärderna
klarläggas. Organisations- och resursfrågorna måste lösas utifrån detta.
Utgångspunkten för arbetet vid länsstyrelserna bör enligt motionärerna
vara att ge länsstyrelsens styrelse ett mer markerat samordningsansvar
såväl för genomförande av de politiska åtgärderna på länsnivå och ansvar
för samordning av resursutnyttjande när det gäller direkta åtgärdsmedel
som administrativa resurser. Detta bör enligt motionen ges regeringen till
känna.

I motion 1982/83:414 av Bertil Danielsson och Ewy Möller (båda m)
behandlas länsnämndernas ställning. Motionärerna ifrågasätter om den
nuvarande organisatoriska konstruktionen med länsstyrelserna som de
viktigaste organen för den regionala verksamheten och fristående länsnämnder
till alla delar är den bästa. Enligt motionärerna kan kanske vissa
av länsnämnderna i framtiden visa sig vara obehövliga som självständiga
organ. Ett exempel på detta är enligt motionärerna länsbostadsnämnderna
där det kan diskuteras om ett fristående organ för bostadsbyggandet är
nödvändigt. I kommunerna finns redan nu kvalificerad personal, som väl
klarar av att ta över handläggningen av vissa delar av länsbostadsnämndens
ärenden. Ett inlemmande av andra delar av länsbostadsnämndens
uppgifter i länsstyrelsen kan vara lämpligt. Dessa bör då vara av övergripande
karaktär, eftersom det är nödvändigt att på länsnivå ha kvar kompetens
och erfarenhet av ifrågavarande ärenden. Den förstärkning som
därmed också fås hos länsstyrelsen motverkar den sedan några år pågående
försvagningen av länsstyrelserna. Icke obetydliga besparingar uppnås
också genom denna skisserade förändring.

Huvuduppgiften för den översyn som enligt motionärerna regeringen
bör få uppdrag att företa av länsnämndernas framtida organisation bör
vara att åstadkomma en förenklad, rationell och mindre kostsam förvaltning.
Inflytande- och demokratifrågorna bör också beaktas.

I motion 1982/83:523 av Kjell Mattsson m. fl. (c) framhålls det angelägna
i att den decentralisering som påbörjats genom att överföra mera
beslutsrätt till lokala och regionala organ bör fortsättas. Den statliga detaljkontrollen
bör minskas kraftigt. Vidare är det angeläget att på länsnivå ha
en politisk samordning av de olika myndigheternas arbete och att priori -

KU 1983/84:24

tering mellan olika ändamål i mycket större utsträckning får ske lokalt.

För att dessa mål skall kunna uppnås bör, enligt motionen, det fortsatta
reformarbetet syfta till att öka det medborgerliga inflytandet på länsnivå
genom att landstingen utser samtliga länsorgans styrelser och även utser
ordförande och vice ordförande. Landstingens offentliga debatt om länets
utveckling och problem stimuleras genom att den årsredogörelse som
sammanställs över länsnämndernas arbete och länets utveckling blir en del
av underlaget för landstingsdebatter om landstingsområdets problem. Det
politiska inflytandet bör enligt motionen stärkas genom förändringar i
länsnämndernas och länsstyrelsernas arbetssätt. Kollektiv beslutsmetod,
reservationsrätt enligt parlamentariskt mönster tillkommer ledamot, begränsning
av närvaro- och yttranderätt samt rätten att anteckna skiljaktig
mening till protokollet för tjänstemän, rätt för styrelsen att avgöra vilka
frågor som skall avgöras i styrelsen, utökat beredningsarbete med politiskt
infytande bör införas. Slutligen bör det regionala ansvaret och inflytandet
ökas genom att ”obundna” ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsernas
förfogande för att användas för olika stödberättigade åtgärder efter en
regional prioritering. Nuvarande system att även rätt små anslag fördelas
av ett centralt ämbetsverk efter att länsorgan yttrat sig över en ansökan är
enligt motionen ett alltför kostsamt och tidsödande arbetssätt. En omfattande
genomgång av den statliga verksamheten bör därför genomföras
med inriktningen att en rad småanslag förs över till beslut i länet. En
tänkbar reform vore att i den fortlöpande översynen av statsbidragssystemet
— inriktat på att minska de specialdestinerade anslagen — överföra
en rad anslagsfrågor till landstingen. Självfallet skall, enligt motionärernas
mening, ett utökat ekonomiskt ansvar för landstingen beaktas vid bestämmandet
av nivån på skatteutjämning eftersom en reform av detta slag inte
har till uppgift att flytta över kostnader från stat till landsting eller kommuner.

Motionärerna hemställer att riksdagen beslutar att alla länsnämnder
skall utses av landstingen (yrkande 1) och att regeringen ges till känna vad
som i motionen anförts om ändringar i länsstyrelseinstruktionen angående
länsstyrelsers och länsnämnders arbetssätt m. m. (yrkande 2) samt om en
genomgripande översyn av statliga anslag med inriktning att ersätta specialdestinerade
anslag med ”obundna” resurser till länsstyrelsernas förfogande
(yrkande 3).

Länsdemokratifrågan behandlas också i den under den allmänna motionstiden
i år väckta centerpartimotionen 1983/84:1353 av Thorbjörn Fälldin
m. fl. (yrkande 5).

I motionen framhålls att för centerns vidkommande utgjorde länsdemokratikommitténs
arbete ett försök att Finna åtgärder som kunde stärka det
folkliga inflytandet över beslutsprocessen på länsplanet. Några stora steg
i länsdemokratisk riktning var icke möjliga att ta om bred uppslutning
kring reformåtgärderna eftersträvades. Det är enligt motionen mot denna

KU 1983/84:24

bakgrund förvånande att civilministern (bil. 15, s. 39) nu konstaterar att
politisk enighet har nåtts i huvudfrågan, nämligen att man skall undvika
rent organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal
självstyrelse samt att man inom den statliga förvaltningen skall öka
samordningen och därvid stärka länsstyrelsens roll. Någon politisk samstämmighet
med denna inriktning som innesluter centern finns inte enligt
motionen. Det är snarare ytterst angeläget att den folkliga länsrepresentationens
roll kan stärkas. Det bästa sättet för de politiska meningsriktningar
som menar att landstingen skall vara kvar att visa detta är, menar motionärerna,
att nu formulera ett program för överförande av nya betydelsefulla
uppgifter till den demokratiska länsrepresentationen. Det uppdrag som
regeringen lämnat till statskontoret för att överväga en samordning av den
statliga länsförvaltningens skilda grenar torde enligt motionen inte beröra
demokrati och inflytandefrågor. Det utgör således enligt motionen inte det
kraftfulla stöd för landstingens fortsatta existens, som nu skulle behövas.
Motionärerna hemställer att det de anfört rörande länsdemokrati och
bibehållande av landstingen skall ges regeringen till känna.

Ett initiativ av regeringen till ett fortsatt reformarbete med länsfrågorna
på grundval av länsdemokratikommitténs slutbetänkande samt enligt vad
som närmare anförs i motionen efterlyses i motion 1983/84:1395 av Kjell
Mattsson m. fl. (c).

Ett huvudproblem utgör enligt motionen uppsplittringen på olika organ
— länsstyrelser, landstingskommuner, länsnämnder osv. — samt det invecklade
mönstret för styrning från den centrala nivån. Särskilt bör man
enligt motionen peka på den alltför starka sektorindelningen som ett
hinder för effektivt arbete, även inom t. ex. länsstyrelserna, i ett skede som
präglas av resursknapphet.

Länsdemokratikommitténs slutbetänkande utgör enligt motionen ett
gott underlag och en naturlig utgångspunkt i det vidare arbetet med länsfrågorna.
Det är vidare enligt motionen angeläget att bryta upp det nuvarande
systemet och åstadkomma en mera smidig och effektiv organisation.
Länsstyrelsernas planeringsavdelningar bör t. ex. överge den nuvarande
allt skarpare sektoriella indelningen och i stället åstadkomma en funktionell
indelning som mera tar sikte på den samlade kompetens som behövs
för skilda uppgifter.

En sådan ändrad organisation som skisseras i motionen skulle, menar
motionärerna, också kunna leda till att den sektorplanering som bedrivs
f. n. tonas ned och ersätts av en planering, som bättre tar hänsyn till
samtliga förhållanden som påverkar ett projekt. Man får då även ett
smidigare förfarande som är lättare att anpassa till ändrade ekonomiska
och andra förhållanden

Över huvud taget är det enligt motionen angeläget att åstadkomma en
mera flexibel organisation som kan bära upp nya uppgifter. Man måste
komma ifrån den hittills vanliga ordningen att riksdagen flyttar uppgifter

4 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 24

KU 1983/84:24

till länsplanet utan att anvisa erforderliga medel.

En möjlighet som enligt motionen bör övervägas är att ge länsstyrelserna
flerårsanslag. Därigenom skulle man underlätta planeringen för en längre
period. En viss parallell skulle kunna dras med de femåriga försvarsramarna.
Önskvärt är enligt motionen också att riksdagen klarare än nu uttalar
sig om prioriteringen av olika uppgifter.

Det bör enligt motionen påpekas som särskilt allvarligt att det i dag
föreligger en klar risk för en motsatsställning mellan, å ena sidan riksdag
och regering, å andra sidan ämbetsverken och deras ambitioner på länsnivån.
Varje verk vill utnyttja länsförvaltningens anslag för sina uppgifter
och har ofta möjlighet att locka med extra ”egna” pengar. Dessa myndigheter
styr indirekt verksamheten på länsnivån. Siktet bör enligt motionen
ställas in på att avveckla speciella bidrag från särskilda verk och i stället
ge länsmyndigheterna klumpanslag jämte klara preciseringar och prioriteringar
av arbetsuppgifterna.

Landstingets tillsättning av ledamöter i länsstyrelsernas styrelser ifrågasätts
i motion 1983/84:1109 av Lennart Bladh m. fl. (s).

Statsmakternas beslut och intentioner måste i stället, enligt motionärerna
förverkligas av organ som har fått sina mandat av sin uppdragsgivare,
dvs. regeringen. Inte minst länsstyrelsens uppgift att samordna den statliga
förvaltningen på det regionala planet talar enligt motionen för att länsstyrelsens
styrelse utses av regeringen.

Motionärerna framhåller att verksledningskommitténs uppdrag visserligen
skall avse såväl centrala som regionala och lokala myndigheter men
i direktiven stryks under att intresset främst bör inriktas på de centrala
ämbetsverken. Det bör enligt motionen klart framgå av direktiven att
kommittén skall behandla frågan om vem som skall tillsätta länsstyrelsernas
styrelse.

Motionärerna hemställer att regeringen ges till känna vad som i motionen
anförts om utredning av länsstyrelserna som myndigheter och utseende
av länsstyrelsernas styrelser. I den under allmänna motionstiden 1983
väckta motionen 1982/83:1659av Nils-Olof Gustafsson m. fl. (s) tas upp en
fråga om sammansättningen av länsstyrelses styrelse. Enligt motionen bör
i styrelserna ingå representanter för länets näringsliv och fackliga organisationer.
Detta bör ges regeringen till känna. Motiven för detta utvecklas
närmare i motion 1982/83:1658 av samma motionärer. Det framhålls i
sistnämnda motion bl. a. att det i dagens industri- och sysselsättningskris
är viktigt att engagera fler grupper i samhället för att tillsammans försöka
suga upp så mycket kunskaper som möjligt och söka nå gemensamma
lösningar på problemen. I länsdemokratikommitténs slutbetänkande har
lagts fram förslag som enligt motionärerna går ut på att ytterligare försämra
fackföreningsrörelsens representation i länsorgan som länsarbetsnämnder,
länsskolnämnder m. m. Utvecklingen bör här, enligt motionärerna,
vändas i rakt motsatt riktning.

KU 1983/84:24

I tre motioner förordas att den s. k. kollektiva beslutsmetoden skall
ersätta den beslutsmetod som nu tillämpas. Vad som anförts i denna fråga
i motion 1982/83:523 av Kjell Mattsson m. fl. (c) har redovisats tidigare i
betänkandet (s. 36).

De andra två motioner där frågan tas upp är motionerna 1983/84:516 av
Bertil Danielsson och Ewy Möller (båda m) och 1983/84:2134 av Bo
Lundgren (m). Enligt den förstnämnda motionen bör riksdagen besluta att
den kollektiva beslutsordningen skall tillämpas vid beslut av länsstyrelsernas
lekmannastyrelse så att metoden snarast kan komma att tillämpas.
Enligt den sistnämnda motionen bör för såväl länsstyrelserna som för de
statliga ämbetsverkens styrelser den kollegiala omröstningsmetoden ersättas
med den parlamentariska. Denna ändring bör enligt motionen ske
skyndsamt. Detta bör ges regeringen till känna.

Utskottets bedömning

Motionerna 1982/83:275 och 414 berör väsentligen organisationsstrukturen
och fördelningen av uppgifter mellan olika organ på länsplanet.

Dessa frågor kommer att belysas i det ovan omnämnda (se s. 28 f.)
uppdrag som regeringen givit statskontoret att med ledning av en studie i
Norrbottens län utforma bl. a. ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning.

Utgångspunkten för uppdraget är att länsstyrelsen skall ges ett samordnande
ansvar för den statliga länsförvaltningen särskilt då det gäller frågor
som berör länets utveckling och framtid. Översynen skall utmynna i ett
konkret förslag till en ny organisationsstruktur för den statliga regionala
förvaltningen. Förhållandet mellan länsstyrelsen och de länsorgan som
även framdeles skall vara fristående skall beskrivas.

I sammanhanget vill utskottet även erinra om att de olika länsorganens
organisation kan komma att beröras genom de förslag som kommer att
lämnas av verksledningskommittén.

Utskottet anser att motionerna 1982/83:275 och 414 får anses besvarade
med det nu anförda.

I centerpartiets partimotion 1983/84:1353 föreslås ett program i syfte att
överföra nya betydelsefulla uppgifter till landstingen.

Två andra motioner från centerhåll, 1982/83:523 och 1983/84:1395
förordar ett fortsatt arbete med länsdemokratifrågorna på grundval av
länsdemokratikommitténs slutbetänkande samt enligt vad som närmare
anförs i motionerna. Enligt motion 523 skulle det i den fortlöpande översynen
av statsbidragen vara tänkbart med en reform med inriktning på att
föra över en rad anslagsfrågor till landstingen. 1 motion 1395 framhålls den
starka sektorindelningen som ett huvudproblem, bl. a. vad gäller länsstyrelsernas
planeringsavdelningar. Den sistnämnda motionen innehåller
också förslag om att tillföra länsstyrelserna flerårsanslag och ge länsmyn -

KU 1983/84:24

digheterna klumpanslag jämte klara preciseringar och prioriteringar av
arbetsuppgifterna.

I budgetpropositionen har som framgått tidigare lämnats en redovisning
av länsdemokratikommitténs förslag, se s. 29 ff. En sammanfattning av
förslagen och en remissammanställning har bifogats propositionen.

Propositionen ansluter sig på grundläggande punkter till de förslag som
kommittén lagt fram. Det gäller bl. a. en fortsatt decentralisering, minskad
statlig detaljkontroll, bättre samordning av samhällsinsatserna, effektivare
styrning och bästa möjliga resursutnyttjande. I likhet med flertalet remissinstanser
görs dock i propositionen på några punkter erinringar mot
detaljer i kommitténs förslag. Erinringarna avser bl. a. kommitténs konkreta
förslag till förstärkt samordning, fri dispositionsrätt för länsstyrelserna
av vissa anslag, länsnämndernas sammansättning och de administrativa
förfarandena i länsstyrelserna.

Det är enligt utskottets mening tillfredsställande med den enighet som
vunnits genom bl. a. länsdemokratikommitténs arbete kring de väsentliga
utgångspunkterna för fortsatta åtgärder för att stärka samhällsförvaltningen
på regional och lokal nivå. Det framgår av civilministerns framställning
i budgetpropositionen att länsdemokratikommitténs intentioner på viktiga
punkter fullföljs i det fortlöpande arbetet inom regeringskansliet. Beträffande
några detaljer förordas i propositionen andra lösningar eller att
pågående utredningsarbete avvaktas.

Utskottet ansluter sig till de bedömningar som görs i propositionen
angående inriktningen av det fortsatta arbetet med länsdemokratifrågorna.
Detta innebär samtidigt att utskottet inte kan biträda förslagen i motionerna
1982/83:523, yrkande 1 och 3 samt 1983/84:1353 och 1395 i den
mån dessa förordar andra lösningar. Med anledning av vad som anförts i
motionerna om ökad ekonomisk självständighet för länsmyndigheterna
vill utskottet dock erinra om vad som föreslagits i budgetpropositionen (se
ovan s. 31) angående medel för regionala utvecklingsinsatser.

De i motionerna 1982/83:523, yrkande 2 samt 1983/84:516 och 2134
väckta frågorna rörande omröstningsregler m. m. i länsstyrelsens styrelser
är i enlighet med vad civilministern anfört i budgetpropositionen (se ovan
s. 33 f.) föremål för behandling i regeringskansliet. Utskottet utgår ifrån att
frågorna tas upp i samband med regeringens behandling av förvaltningsrättsutredningens
förslag eller inom verksledningskommittén. Utskottet
anser att motion 1982/83:523 i denna del samt motion 1983/84:516 och
2134 får anses besvarade med hänvisning till det pågående arbetet.

Med anledning av vad som sagts i motion 1395 om länsstyrelsernas
planeringsavdelningar vill utskottet i sammanhanget erinra om att det
inom civildepartementet tillsatts en arbetsgrupp som skall lämna förslag
till en ny och förenklad organisation för bl. a. länsstyrelsernas planeringsavdelningar.

1 motionerna 1982/83:1659 och 1983/84:1109 tas upp frågor rörande

KU 1983/84:24

tillsättning och sammansättning av länsstyrelsernas styrelser. Utskottet
utgår ifrån att dessa frågor kommer att tas upp i verksledningskommitténs
arbete. Det är således inte aktuellt för riksdagen att ta initiativ beträffande
dessa frågor.

Motionerna får anses besvarade med vad utskottet nu anfört.

Styrning av statliga företag

Motionen

I motion 1983/84:293 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) förordas en
skyndsam utredning av de konstitutionella reglerna och andra regler som
bör gälla för statens verksamhet som ägare av företag.

Konstitutionsutskottets granskning av möjligheterna till insyn beträffande
statliga företag har enligt motionen uppenbarat vanskligheter i
formerna för det statliga ägandet av både principiell och akut, praktisk art.
Utskottets utfrågningar i dessa ärenden har givit underlag för en förutsättningslös
prövning av problematiken. Det är enligt motionen angeläget att
denna prövning snarast kommer till stånd. Regeringen bör enligt motionen
få riksdagens uppdrag att göra denna prövning.

Tidigare behandling, m. m.

Som nämns i motionen har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen i sin
granskning tagit upp problem i samband med det statliga företagsägandet.
1 granskningsbetänkande! 1982/83:30 uttalade utskottet bl. a. att de då
aktuella ärendena, som ingående utretts av utskottet, hade gett vid handen
att det finns ett behov av vissa klarlägganden i fråga om förhållandet
mellan regeringen och den statliga företagsamheten i stort. Det gällde bl. a.
frågan om den faktiska ansvarsfördelningen mellan staten/ägaren och en
statlig bolagsledning som enligt utskottets mening var viktig att överväga.
De önskemål som därvid skulle tillgodoses var å ena sidan statsmakternas
behov av en övergripande kontroll och insyn, särskilt i företag där staten
gett stora kapitaltillskott, och å andra sidan bolagsledningens rätt till
handlingsutrymme för att fullfölja sina förvaltningsuppgifter i företaget.
Beträffande förhållandet mellan de affärsdrivande verken och deras dotterbolag
hade justitiekanslern (JK) i en aktuell utredning angående domänverket
pekat på väsentliga brister i det system som tillämpats. Utskottet
ansåg det mycket angeläget att dessa frågor snarast skulle bli föremål
för utredning.

Utskottet uttalade slutligen en avsikt att framdeles med stor uppmärksamhet
följa frågan om förhållandet mellan regeringen och den statliga
företagsamheten.

KU 1983/84:24

Utskottets bedömning

I de tidigare i betänkandet omnämnda verksledningskommitténs direktiv
(Dir. 1983:48) tas upp olika problem som hänger samman med offentlig
verksamhet som drivs i bolagsform.

I direktiven uppdras åt kommittén att se över bl. a. relationerna mellan
riksdagen, regeringen, fackdepartementen och myndigheterna samt de
bolag och andra juridiska personer som ligger under myndigheterna, likaså
de styrmöjligheter som regeringen bör ha. Den fråga som väckts i
motion 1983/84:293 ligger således inom ramen för kommitténs uppdrag.
Motionen får anses besvarad med vad utskottet nu anfört.

Förläggningen av sammanträden i statliga myndigheter m. m.

Motionen

I motion 1983/84:739 av Elisabeth Fleetwood m. fl. (m) tas upp fråga
om förläggning av vissa sammanträden under tid då allmän motionstid
pågår i riksdagen. Motionärerna framhåller att under de två veckor som
följer på det att budgetpropositionen lagts fram pågår i riksdagen liksom
bland övriga berörda ett intensivt arbete. Partipresidier, partigrupper,
kommittéer, enskilda riksdagsmän skall under denna tid utarbeta sina
motioner. Uppvaktningar äger rum, överläggningar med representanter
för myndigheter, organisationer och enskilda spelar en viktig roll i riksdagsmännens
arbete under dessa veckor. Trots detta förekommer det
enligt motionen i inte obetydlig omfattning, att sammanträden i ”statlig
regi”, t. ex. med statliga utredningar eller styrelser, äger rum under den här
tiden — utan att de är föranledda av den allmänna motionstiden. Härigenom
minskar såväl effektiviteten i arbetet som riksdagsmännens möjligheter
till kontakt med organisationer och enskilda. Enligt motionen bör
sammanträden i ”statlig regi” som regel kunna förläggas till annan tid än
dessa två veckor. Vad som anförts i motionen bör enligt motionärerna ges
regeringen till känna.

Utskottets bedömning

Under den allmänna motionstiden väcks ca 2 000 motioner.

Denna tid innebär, som motionärerna beskrivit, en mycket intensiv
period för såväl riksdagens ledamöter som för partikanslierna och en del
av riksdagens personal. Det är den enda tid under riksmötet då enskilda
riksdagsmän och partier utanför regeringen kan lägga fram förslag i vilket
ämne som helst. En stor del av motionerna föranleds av budgetpropositionen,
vilket även innebär att tid måste ägnas åt att gå igenom de förslag som
regeringen lagt fram där.

Arbetssituationen under den allmänna motionstiden är således särskilt
ansträngd. De av riksdagens ledamöter som också fullgör uppgifter i

KU 1983/84:24

statliga utredningar och styrelser kan få svårt att avstå tid för dessa uppdrag.
Ofta torde det vara möjligt att man vid bestämmande av tidpunkter
för sammanträden m. m. i utredningar och styrelser där det ingår riksdagsledamöter
tar hänsyn till arbetssituationen i riksdagsarbetet. Det är också
önskvärt att så sker så långt det är möjligt. Det måste dock anses som en
angelägenhet för myndigheterna och utredningarna själva att bestämma
på vilket sätt arbetet skall bedrivas i detta hänseende. Utskottet vill därför
inte förorda att några direktiv utfärdas i frågan. Motionen avstyrks följaktligen.

Avgiftsmaktens tillämpning

Motionen

I motion 1982/83:1128 av Margit Gennser och Joakim Ollén (båda m)
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att avgifter
av offentligrättslig karaktär av det slag som angivits i motionen skall
behandlas som skatter och därmed, i överensstämmelse med regeringsformens
föreskrifter, beslutas av riksdagen.

Enligt motionärerna är begreppet avgift vilseledande i sammanhang,
där staten genom olika myndigheter betingar sig ersättning av företagare
eller enskilda för sådana kontroll- och prövningsförfaranden som dessa
måste underkasta sig. Pålagor av detta slag borde enligt motionärerna
betecknas skatter eller specialskatter.

Myndigheters användning av ordet avgift, när den rätta beteckningen är
specialskatt, leder enligt motionen till smygbeskattning utanför riksdagens
kontroll. Beslut om avgifter får nämligen fastställas på verks- eller regeringsnivå,
medan nya skatter och skatternas höjd skall beslutas av riksdagen.

Statliga myndigheter måste dra ned sina kostnader genom effektivisering.
1 dagens ansträngda statsfinansiella läge är det, menar motionärerna,
nödvändigt att statliga verk och myndigheter inte utnyttjar möjligheterna
att ålägga företag och andra avgifter i form av specialskatter. Nödvändiga
rationaliseringar får inte ersättas genom en ny och utvidgad ”avgiftsflora”.

Distinktionen mellan avgift och skatt har, enligt motionen, en rent
praktisk betydelse. Beslut om specialskatter fattas av riksdagen, medan
avgifter fastställs på regerings- eller verksnivå. Införandet av nya ”avgifter”
får inte användas av statliga myndigheter för att undgå ålagda rationaliseringsmål.

Grundlagsregleringen
Skatt eller avgift?

Det kan i vissa fall vara tveksamt om en penningpålaga skall betecknas
som skatt eller avgift.

KU 1983/84:24

Skatt brukar karaktäriseras sorn tvångsbidrag utan någon direkt motprestation
från det allmännas sida. Enligt motiven till RF (prop. 1973:90,
s. 219 — 220) har man däremot i allmänhet att göra med en avgift i RF:s
bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen.
Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses
ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när
penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet
tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler.

Avgifterna inom prisregleringen på jordbrukets och fiskets områden
betraktades i lagmotiven från nyss nämnda utgångspunkter som avgifter
i statsrättslig bemärkelse. Den beteckning som i det särskilda fallet åsatts
en penningpålaga var dock enligt motiven inte avgörande för dess statsrättsliga
karaktär. Den allmänna arbetsgivareavgiften och tidigare utgående
investeringsavgifter nämndes som exempel på avgifter som trots beteckningarna
var att hänföra till skatter. En pålaga förlorade inte heller sin
karaktär av skatt enbart därför att den inte i första hand hade motiverats
med behovet av inkomstförstärkning utan främst skulle fullfölja ett stabiliseringspolitiskt,
försörjningspolitiskt eller annat sådant syfte.

Beskattningsmakten

Beskattningsmakten utövas enligt regeringsformen (RF) främst av riksdagen.
Härutöver har kommunerna en rätt enligt RF att ta ut skatt för
skötseln av sina uppgifter.

I vissa särskilda fall kan riksdagen lämna ifrån sig beslutanderätt rörande
skatter. Sålunda kan finansutskottet under tid då riksmöte inte pågår,
och fråga är om annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller
gåva, få bemyndigande att på riksdagens vägnar besluta om skattesats eller
att skatt skall börja eller upphöra att utgå (8 kap. 6 §). Ett sådant bemyndigande
finns t. ex. i 79 § mervärdeskattelagen (1968:430). Beslut som
fattats på detta sätt skall grunda sig på ett regeringsförslag och måste
senare underställas riksdagen.

Den möjlighet som finns i 8 kap. 8 § RF att låta regeringen meddela
föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelse (moratorium) kan
avse också skatter.

Slutligen kan riksdagen utan några i grundlag uppställda begränsningar
delegera beslutanderätt om importtullar (8 kap. 9 §).

Avgiftsmakten

Som nyss framgått förutsätter RF i princip att riksdagen alltid skall
medverka vid beslut om skatter. Normalt skall riksdagen själv besluta om
en viss skatt. Möjligheterna till delegation är inskränkta till några särskilda
fall. När det gäller avgiftsområdet anvisar RF en delvis annorlunda lösning.
Förenklat uttryckt innebär den valda lösningen i förhållandet mellan
riksdagen och regeringen att riksdagen i någon form alltid skall medverka

KU 1983/84:24

när det gäller olika slags påtvingade avgifter, medan avgifter som erläggs
frivilligt för varor eller tjänster i många fall ligger inom regeringens beslutssfär
i enlighet med 8 kap. 13 § första stycket 2. RF.

De närmare skälen till denna kompetensfördelning redovisades i motiven
till RF.

Det ansågs sålunda inte rationellt och i överensstämmelse med en lämplig
arbetsfördelning mellan riksdag och regering att riksdagsbeslut i någon
form skulle krävas i fråga om alla förekommande avgifter. Åtskilliga
avgifter hade inte heller den karaktären att riksdagens medverkan kunde
anses påkallad från principiella synpunkter (prop. 1973:90 s. 218).

Den avgränsning som mot den nämnda bakgrunden gjordes i RF mellan
riksdagens och regeringens beslutanderätt innebar att föreskrifter om avgifter
skulle beslutas av riksdagen, om föreskrifterna avsåg åligganden för
enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska förhållanden och således i detta
hänseende var att jämställa med skatter.

En viktig skillnad mellan beslutanderätt rörande skatter och rätten att
besluta tvingande avgifter föreligger därigenom att riksdagen formellt
alltid har möjlighet att delegera sin avgiftsmakt. Även i fråga om avgifter
som i princip borde vara förbehållna riksdagens kompetens ansågs det
nämligen vid RF:s tillkomst föreligga ett behov av att låta regeringen få
beslutanderätt. Inte minst praktiska skäl ansågs i många fall tala för att
regeringen fick bestämma avgifterna, eventuellt sedan riksdagen hade
angivit efter vilka principer de skulle beräknas. Riksdagen utrustades
därför med en möjlighet att delegera beslutanderätt på avgiftsområdet till
regeringen. Delegering kan ske även till kommun (8 kap. 9 § andra stycket).
Med hänsyn till avgifternas genomsnittligt sett mindre ingripande natur
ansågs det inte påkallat att undanta särskilda slag av avgifter från delegationsmöjligheten
eller att i RF föreskriva ett särskilt underställningsförfarande.
Det förutsattes också att delegation inom avgiftsområdet borde
komma till stånd i inte obetydlig omfattning samt i enkla former. Något
krav på att bemyndigande skulle ges i lag uppställdes således inte.

När riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om avgifter kan den
samtidigt med stöd av 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överlåter sin
beslutanderätt vidare åt berörd förvaltningsmyndighet.

Avgifter inom regeringens kompetens

Vissa typer av avgifter kan, som tidigare nämnts, beslutas av regeringen
utan riksdagens medverkan. Denna beslutanderätt kan regeringen utan
formella begränsningar överlåta åt underordnade förvaltningsmyndigheter
(8 kap. 13 § tredje stycket). I lagmotiven (prop. 1973:90 s. 218) anges
vissa kriterier för gränsdragningen mellan dessa avgifter och sådana tvingande
avgifter som kräver medverkan av riksdagen i enlighet med vad som
sagts här ovan.

Avgörande vikt bör sålunda enligt motiven fästas vid om den enskilde

5 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 24

KU 1983/84:24

befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses
tvingad att erlägga avgiften. Frågan får avgöras för varje särskilt fall efter
en helhetsbedömning. När avgiften inom ett visst verksamhetsområde
erläggs frivilligt som ersättning för vara eller prestation och avser att bidra
till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde
bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensområde. När
däremot avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens
kostnader bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kompetensområde.
Detta utesluter inte att viss avgift inom ett verksamhetsområde får
innebära ett överuttag och likväl anses tillhöra regeringens kompetensområde,
om nämligen andra avgifter inom samma verksamhetsområde lämnar
motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde
bör således betraktas som en helhet. Till avgifter som på denna grund
bör anses falla inom regeringens kompetensområde hör t. ex. taxorna för
de affärsdrivande verken och avgifter som erläggs för tjänster av s. k.
uppdragsmyndigheter.

Det framhölls i motiven att den valda lösningen inte innebär att regeringen
i förhållande till riksdagen har full handlingsfrihet att bestämma
om avgifter som betalas frivilligt och inte innefattar något egentligt överuttag
i förhållande till lämnade prestationer. För det första kan lagstiftningen
begränsa regeringens rätt att avgiftsbelägga prestationer från det allmänna.
För det andra kan riksdagen vid beviljande av anslag till en
verksamhet ha förutsatt att nyttigheter som tillhandahålls allmänheten i
verksamheten skall vara skattefinansierade eller i vart fall subventionerade.
Sådana villkor måste givetvis regeringen respektera. Någon strikt
gränsdragning mellan avgifter som primärt ligger inom regeringens kompetensområde
och övriga avgifter ansågs i lagmotiven inte vara behövlig
eftersom riksdagen generellt kunde delegera sin avgiftsmakt. I fall då det
är tveksamt om regeringen har en egen rätt att besluta om avgifter kan den
utverka riksdagens bemyndigande för sin befogenhet.

Fiss annan reglering

I instruktionen (1973:444) för riksrevisionsverket (RRV) ingår som en
särskild uppgift att granska taxor och avgifter i statlig verksamhet (3 §).
Den roll som verket har i taxefrågor preciseras ytterligare i förordningen
(1975:586) om register över statliga avgifter och i petitaanvisningarna.

I denna roll ingår att vara samråds- och konsultationsorgan för myndigheter
med avgiftsbelagd verksamhet utom affärsverken. Vidare skall RRV
föra register över statliga avgifter, vara utrednings- och remissorgan åt
regeringen i avgiftsfrågor samt skall på eget initiativ granska myndigheters
avgiftssättning och studera problem som hänger samman med denna.

Inom ramen för förvaltningsrevisionella projekt granskar RRV den
statliga verksamheten och tillser att den bedrivs effektivt. RRV bedriver

KU 1983/84:24

även projektverksamhet som direkt behandlar frågeställningar i samband
med statliga taxor och avgifter. Dessa projekt görs såväl på regeringens
uppdrag som på RRV:s eget initiativ.

Enligt den nyssnämnda förordningen och RRV:s tillämpningsföreskrifter
till denna skall i RRV:s avgiftsregister anges för varje avgiftsområde
aktuella taxor, gällande ekonomiskt mål, vem som fastställer taxan och i
förekommande fall enligt vilket bemyndigande detta sker samt det författningsmässiga
stödet för den avgiftsbelagda verksamheten. Vidare åläggs
de statliga förvaltningsmyndigheterna att underrätta riksrevisionsverket
när statlig avgift inom myndighetens verksamhetsområde har beslutats
eller när sådan avgift har ändrats.

För annan statlig förvaltningsmyndighet än affärsverk föreskrivs en
skyldighet att normalt minst en gång per år samråda med RRV i fråga om
avgifterna inom myndighetens område. Framställning om ändring av avgift
hos regeringen eller beslut om ändring av avgift skall vid sådan
myndighet ske efter samråd med riksrevisionsverket.

Samrådsskyldigheten omfattar bl. a. principerna för avgiftssättning och
kalkylering. 1 RRV:s föreskrifter anges vad som bör ingå i underlaget för
samråd med RRV. Sålunda skall lämnas budget och utfall av kostnader
med kommentarer avseende senast kända resultatperiod. Härvid bör belysas
orsakerna till eventuella avvikelser från budgeterade intäkts- och kostnadsvärden.
Vidare bör i samrådsunderlaget ingå en kostnadsbudget innefattande
självkostnaderna, dvs. samtliga kostnader för verksamheten och
en intäktsbudget för varje verksamhetsgren. Till sistnämnda budget skall
fogas en redogörelse för de förhållanden som varit styrande för beräkning
av den verksamhetsvolym som ligger till grund för intäkterna. I förekommande
fall bör slutligen i samrådsunderlaget också ingå bl. a. uppgifter om
vidtagna och planerade rationaliseringsåtgärder vilka påverkar avgiftsnivån.

Taxefastställelse, m. m.

För flertalet förekommande avgifter som ligger inom riksdagens primära
kompetens har beslutanderätten delegerats till regeringen eller till förvaltningsmyndighet
som regeringen bestämmer.

Avgiftstaxorna för de olika myndigheterna fastställs beroende på avgiftstyp
antingen av regeringen eller av myndigheterna själva. I några få
fall fastställs taxan av tillsynsmyndighet.

1 budgetpropositionen för 1983 (prop. 1982/83:100, bil. 1) anmälde
regeringen att det i årets budgetarbete hade gjorts en målmedveten granskning
av befintliga taxor och avgifter som regeringen fastställer. För många
statliga taxor och avgifter hade gällt att dessa endast med långa mellanrum
anpassats till kostnadsutvecklingen för de tjänster som utbjudits. Följden
hade därmed blivit att taxornas och avgifternas bidrag till kostnadstäckningen
minskat.

KU 1983/84:24

I propositionen hänvisades till det ansvar som åvilar RRV vid de årliga
samråden i avgiftsärenden och att RRV därvidlag även hade ett ansvar vad
gällde förslag till en utvidgad avgiftsfinansiering. Genomgången hade
vidare lett till att ett stort antal avgifter skulle komma att höjas.

Frågan togs senare upp också i kompletteringspropositionen (prop.
1982/83:150, bil. 1). Där uttalades bl. a. att myndigheterna borde överväga
om det var motiverat att se över de principer för avgiftsberäkningar eller
taxesättning som tillämpades. När myndigheterna gjorde dessa överväganden
borde prövningen enligt propositionen ske utifrån de ekonomiska
krav som statsmakterna kunde ha formulerat för verksamheten. Vid eventuell
avsaknad av sådana fastlagda mål borde myndigheten lämna underlag
för statsmakternas ställningstagande.

Det skall i sammanhanget nämnas att samma krav på nedskärning när
det gäller anslagstilldelningen ställs på såväl reglerande myndigheter som
uppdrags- och anslagsmyndigheter. Sålunda förutsätts att myndigheterna
fortlöpande gör rationaliseringar och omprioriteringar i verksamheten.

Utskottets bedömning

I motionen tas upp i huvudsak två problemställningar. Den ena gäller
beslutanderätten beträffande sådana tvingande avgifter som, i enlighet
med vad som närmare utvecklats tidigare i detta avsnitt, visserligen inte
beslutas av riksdagen, men där riksdagen medverkar genom det bemyndigande
som är en förutsättning för regeringens befogenhet att föreskriva
om avgifterna eller att delegera denna befogenhet vidare till förvaltningsmyndighet.
Ett annat problem som motionärerna tar upp gäller formerna
för kontroll av att avgifter inte används av statliga myndigheter för att
undgå ålagda rationaliseringsmål.

Beträffande den förstnämnda frågan förordar motionärerna en ordning
som innebär att beslut om olika slags avgifter av tvingande karaktär skall
behandlas som skatter och beslutas av riksdagen.

Utskottet har ovan utförligt redovisat de skäl som legat till grund för
utformningen av RF:s regler rörande avgiftsmakten. Det förutsattes, inte
minst av praktiska skäl, att delegation inom avgiftsområdet borde komma
till stånd i inte obetydlig omfattning samt i enkla former. Detta synsätt har
enligt utskottets mening giltighet också i dag. Det bör enligt utskottets
mening i de flesta fall vara tillräckligt att riksdagen i samband med att den
ger regeringen ett bemyndigande preciserar riktlinjer för avgiftshanteringen
i varje särskilt fall. Det finns dock inget hinder i RF mot att riksdagen,
om den i ett visst fall skulle finna det lämpligt, går in och beslutar samtliga
regler om avgiften.

Utskottet är med hänsyn till det anförda således inte på grundval av vad
som anförts i motionen berett ta initiativ till ändring i RF:s regelsystem.
Utskottet vill dock framhålla att svårigheter vid tillämpningen inte alltid
kan undvikas när det gäller att i praktiken avgöra en pålagas statsrättsliga

KU 1983/84:24

karaktär. Utskottet förutsätter att såväl regeringen som de olika utskotten
i riksdagen fortlöpande bevakar att intentionerna i RF tillgodoses i det
praktiska arbetet med skatte- och avgiftsfrågorna. Utskottet vill också
erinra om det allmänna arbete som enligt vad som tidigare redovisats
pågår i syfte att förbättra normgivningen.

Den andra frågan som motionärerna tar upp gäller möjligheterna att
utnyttja avgiftshöjningar som medel att undgå rationaliseringsmål. Som
också framgått av utskottets tidigare redovisning finns det flera möjligheter
att i olika sammanhang kontrollera att avgiftsuttagen grundar sig på
rationella bedömningar och att riksdagens och regeringens intentioner
iakttas. En målmedveten granskning har också för en tid sedan gjorts av
taxor och avgifter som fastställts av regeringen. Denna översyn har givetvis
också fortsättningsvis stort värde i det löpande arbetet inom regeringskansliet.

Utskottet anser sig för sin del inte f. n. böra förorda några ytterligare
åtgärder beträffande myndighetens avgifter. Utskottet vill dock erinra om
att olika frågor rörande skatter och avgifter f. n. bereds i finansutskottet
med anledning av en motion (1983/84:370) som väckts under den allmänna
motionstiden 1984. Enligt vad konstitutionsutskottet erfarit har finansutskottet
beslutat inhämta ett yttrande från RRV. Riksdagen kommer
således senare att få behandla vissa frågor som har anknytning till avgiftsmakten.

Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet motion
1982/83:1128.

Nämnder och råd inom statsförvaltningen

Motionen

I motion 1982/83:1122 av Olle Aulin och Gunnar Hökmark (båda m)
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen framförts om en översyn av råds- och nämndverksamheten inom
statsförvaltningen.

1 motionen anförs följande.

Inom de olika departementens verksamhetsområden redovisas ett stort
antal råd, nämnder och stiftelser.

Några exempel hämtade från utbildnings- och socialdepartementen är:

Råd Antal Förvaltnings- och

styrelse- administrations medlemmar

kostnader

Statens kulturråd 17 + 44 14,6 milj. kr.

nämndled.

Statens konstråd 10 1,7 milj. kr.

Statens ungdomsråd 15 2,9 milj. kr.

KU 1983/84:24

Råd

Antal Förvaltnings- och

styrelse- administrations medlemmar

kostnader

Barnfilmsrådet
(ingår i Svenska
filminstitutet)
Barnmiljörådet

(0,4) milj. kr.
2,6 milj. kr.
2,2 milj. kr.

Statens handikappråd

Till de olika råden knyts kanslier av skiftande storlek.

Råden har till uppgift att ”främja” viss verksamhet eller ”verka för”
vissa syften i enlighet med statsmakternas beslut. I vissa fall tjänar råden
som något slags styrinstrument över en mängd fristående organisationer.
Statens ungdomsråd fördelar t. ex. anslag till ett 70-tal ungdomsorganisationer.

Det är viktigt att administrationen förenklas så långt det är möjligt. Det
gäller också rådsverksamhet av här redovisat slag. Förvaltnings- och administrationskostnader
för enbart här uppräknade råd belöper sig till över
24 milj. kr. årligen. Frågor som kan ställas är: Behövs alla dessa råd? Kan
instruktioner och rutiner förenklas?

Det bör nu vara tid för en översyn av inom statsförvaltningen förekommande
råds- eller nämndverksamhet av här exemplifierat slag.

Rådens uppgifter

Flertalet av de organ som redovisas i motionen är trots benämningen råd
statliga myndigheter som i form av instruktioner som beslutats av regeringen
ombesörjer olika förvaltningsuppgifter inom sina respektive ansvarsområden.
Statens kulturråd har enligt sin instruktion (1974:644, omtryckt
1982:604, ändrad 1983:515) till uppgift att främja förverkligandet av målen
för den statliga kulturpolitiken. Rådet handlägger ärenden om statliga
åtgärder som rör teater, dans och musik, litteratur och folkbibliotek, konst,
museer och utställningar samt folkbildning och folkrörelser. Rådet skall
varje år granska förslag till anslagsframställningar från andra myndigheter
och organ inom nämnda delar av kulturområdet samt göra en sammanfattande
bedömning av anslagsbehoven.

Enligt instruktionen för statens konstråd (1965:746, omtryckt 1976:502,
ändrad senast 1982:383) har detta råd till uppgift att genom förvärv av
konstnärliga arbeten till statens byggnader och andra lokaler för statliga
myndigheter verka för att konstnärliga värden införlivas med samhällsmiljön.

Statens ungdomsråd har enligt sin instruktion (1976:527) till uppgift att
inom ramen för samhällets kultur- och fritidspolitik främja ungdomens
sociala och personliga utveckling. Rådet skall handlägga och utreda frågor
om samhällets stöd till ungdomsorganisationerna och verka för en samordning
av statliga insatser som avser verksamhet bland barn och ungdom.

Barnfilmsrådet, som tidigare ingått i stiftelsen Svenska Filminstitutet, är
numera avvecklat (se prop. 1981/82:111, s. 62). Barnfilmsrådets tidigare

KU 1983/84:24

uppgifter handhas i stället av en nämnd för barn- och ungdomsfilm inom
Filminstitutet. Denna nämnd har i förhållande till barnfilmsrådet fått vissa
vidgade arbetsuppgifter, vilket samtidigt innebär en avlastning för arbetet
inom regeringskansliet.

Barnmiljörådet är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att
handlägga frågor rörande barns miljö och barns säkerhet. Instruktion för
barnmiljörådet framgår av särskild förordning (1980:572).

Statens handikappråd skall enligt sin instruktion (1979:421) verka för
förbättrade levnadsförhållanden för handikappade och främja samarbetet
i handikappfrågor mellan samhällsorganen samt mellan dem och handikapporganisationerna.
Rådet, som utses av regeringen, består av ordförande
och 17 övriga ledamöter. I rådet ingår företrädare för handikapporganisationerna
samt för socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, skolöverstyrelsen,
arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, bostadsstyrelsen,
statens planverk, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Utskottets bedömning

De organ som tas upp i den sammanställning som presenteras i motionen
är med något undantag myndigheter som svarar för viktiga uppgifter
inom sina respektive ansvarsområden.

Som framgått tidigare i betänkandet pågår flera olika verksamheter som
syftar till att utveckla den offentliga sektorns organisation och höja effektiviteten.
Vad gäller de kostnadsmässiga aspekter som står i förgrunden i
motionen vill utskottet peka också på bl. a. den fortlöpande prövning av
behoven inom varje verksamhet som sker i samband med den årliga
budgetprövningen av anslagen till såväl myndigheter som andra organ
med anslag eller bidrag. I samband därmed uppmärksammas rationaliseringsbehov
och kan aktualiseras organisatoriska förändringar. Såvitt gäller
myndigheterna skall nämnas också den verksamhet som statskontoret
och riksrevisionsverket bedriver.

De aspekter på den offentliga verksamheten som framhålls i motionen
beaktas således bl. a. i det pågående utredningsarbetet. Prövningen av
rådens verksamhet och finansiering sker i olika utskott i riksdagen. Mot
denna bakgrund är konstitutionsutskottet inte berett att förorda någon
särskild utredningsinsats i det hänseende som motionärerna förespråkar.
Utskottet avstyrker motionen.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ordförandeskapet i verksstyrelserna

att riksdagen förklarar motion 1983/84:1413 besvarad med
vad utskottet anfört,

KU 1983/84:24

2. beträffande suppleanter i statliga styrelser
att riksdagen förklarar

a) motion 1982/83:424 och

b) motion 1983/84:1403
besvarade med vad utskottet anfört,

3. beträffande förenkling av det statliga regelsystemet

att riksdagen förklarar motionerna 1982/83:420 samt 1983/
84:434, yrkandena 1 a) och b), 740, yrkandena 1, 2 och 4—6,
933, 1119, 2135, 2138, såvitt nu är i fråga, och 2473 besvarade
med vad utskottet anfört,

4. beträffande kostnadsberäkningar i propositioner

att riksdagen avslår motionerna 1983/84:434, yrkande 2, och
2138, såvitt nu är i fråga,

5. beträffande ekonomisk granskning i särskilda former av lagförslag
m. m.

att riksdagen avslår motionerna 1983/84:371, 434, yrkande 1

c) och 3, 740, yrkande 3, samt 1113,

6. beträffande länsförvaltning och länsdemokrati
att riksdagen

a) förklarar motionerna 1982/83:275, 414, 523, yrkande 2, och
1659 samt 1983/84:516, 1109 och 2134 besvarade med vad
utskottet anfört,

b) avslår motionerna 1982/83:523, yrkandena 1 och 3, samt
1983/84:1353, yrkande 5, och 1395,

7. beträffande styrning av statliga företag

att riksdagen förklarar motion 1983/84:293 besvarad med vad
utskottet anfört,

8. beträffande förläggningen av sammanträden i statliga myndigheter
m. m.

att riksdagen avslår motion 1983/84:739,

9. beträffande avgiftsmaktens tillämpning

att riksdagen avslår motion 1982/83:1128,

10. beträffande nämnder och råd i statsförvaltningen
att riksdagen avslår motion 1982/83:1122,

11. beträffande proposition 1983/84:100

att riksdagen beslutar att vad som anförts i propositionen i här
aktuella delar (bil. 2, punkt 4, s. 6; bil. 15, s. 5 — 22; bil. 15,
punkt B. Länsstyrelserna m. m., s. 34 och 38—44) inte skall
föranleda något riksdagens uttalande i den mån det inte berörts
vid behandlingen av motionsyrkandena.

Stockholm den 27 mars 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

KU 1983/84:24

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Yngve Nyquist (s),
Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Kurt Ove Johansson (s), Kerstin
Nilsson (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sture Thun (s), Anita Modin (s),
Elisabeth Fleetwood (m), Karin Ahrland (fp), Ingvar Björk (s), Bengt
Kindbom (c) och Mari-Ann Johansson (vpk).

Reservationer

1. Förenkling av det statliga regelsystemet (mom. 3)

Anders Björck, Hans Nyhage, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth
Fleetwood (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar ”Inriktningen
av” och på s. 23 slutar ”nu anfört” bort ha följande lydelse:

Motionerna 1982/83:420 samt 1983/84:434, yrkandena 1 a) och b), 740,
yrkandena 1, 2 och 4—6, 2138, såvitt nu är i fråga, och 2473 innehåller
åtskilliga konstruktiva förslag om hur ett intensifierat avregleringsarbete
bör bedrivas. I viss mån sammanfaller inriktningen av de i motionerna
förordade åtgärderna med det arbete som igångsatts av regeringen, men
den avviker samtidigt på väsentliga punkter.

1 motion 2138 förordas flera olika åtgärder som enligt utskottets mening
utgör viktiga utgångspunkter för ett framgångsrikt avregleringsarbete. Enligt
motionen bör ett första element i en planmässig avreglering vara att
riksdagen inte beslutar om reglerande bestämmelser om det inte klart
framgår att fördelarna överstiger de samlade kostnaderna. Motionärerna
betonar också att riksdagen inte bör använda ramlagstiftning som möjliggör
för verkställande myndigheter att utvidga ett regelkomplex i efterhand
genom tillämpningsföreskrifter. Vidare framhålls i motionen bl. a. vikten
av att näringslivsorganisationer ges möjligheter att lägga fram sina förslag.

Det är enligt utskottets mening nödvändigt att regeringen omprövar
frågan om inriktningen av det fortsatta avregleringsarbetet med hänsyn till
de förslag som lagts fram i motionerna och att den därvid framlägger
förslag som tillgodoser de grundläggande krav på det fortsatta arbetet som
anges i bl. a. motion 2138.

Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet
nu anfört. Utskottet anser att motionerna 1983/84:933, 1119 och 2135
väsentliga delar får anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande förenkling av det statliga regelsystemet
att riksdagen

a) med bifall till motion 1983/84:2138, såvitt nu är i fråga, och
med anledning av motionerna 1982/83:420, 1983/84:434, yrkandena
1 a) och b), 740 yrkandena 1, 2 och 4 — 6, och 2473 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört rörande
motionerna,

KU 1983/84:24

b) förklarar motionerna 1983/84:933, 1119 och 2135 besvarade
med vad utskottet anfört.

2. Förenkling av det statliga regelsystemet (mom. 3)

Karin Ahrland (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar ”Inriktningen
av” och på s. 23 slutar ”nu anfört” bort ha följande lydelse:

Folkpartiets partimotion 1983/84:1119 innehåller en redovisning av
grundläggande krav som måste ställas för att ett arbete syftande till minskad
lagstiftning och annan reglering skall bli framgångsrikt. Det gäller
bl. a. de krav som bör ställas på redovisning av lagstiftningsförslags konsekvenser
i olika hänseenden, möjligheten att finna alternativa styrmedel
i stället för reglering, m. m.

Utskottet anser att det fortsatta arbetet bör ha den inriktning som förordas
i motionen. Det arbete som pågår inom regeringskansliet har i
många avseenden en annan uppläggning. Enligt utskottets mening är det
därför nödvändigt att riksdagen fattar beslut om sådan inriktning av
arbetet som förordas i motion 1119. Riksdagen bör därför bifalla motionen.
Vidare vill utskottet framhålla att en minskad användning av ramlagstiftning
bör vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rationalisera
regelsystemet.

Enligt utskottets mening kan de övriga motioner som väckts rörande
avreglering, m. m. i flera avseenden anses tillgodosedda genom att det
fortsatta arbetet får den inriktning som utskottet förordat.

dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande förenkling av det statliga regelsystemet
att riksdagen

a) med bifall till motion 1983/84:1119 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört rörande motionen,

b) förklarar motionerna 1982/83:420, 1983/84:434, yrkandena
1 a) och b), 740, yrkandena 1, 2 och 4—6, 933, 2135, 2138, såvitt
nu är i fråga, och 2473 besvarade med vad utskottet anfört.

3. Länsförvaltning och länsdemokrati (mom. 6)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 40 som börjar ”Propositionen
ansluter” och slutar ”regionala utvecklingsinsatser” bort ha följande lydelse: I

propositionen anför civilministern att i det fortsatta arbetet med länsdemokratifrågorna
skall de grundläggande utgångspunkter som länsdemokratikommittén
formulerat vara vägledande. Det måste starkt beto -

KU 1983/84:24

nas att de av kommittén angivna utgångspunkterna inte får ses isolerat från
vilken roll som olika länsorgan skall tilldelas i genomförandet av en
utbyggd regional demokrati. Utskottet vill erinra om att länsdemokratikommittén
markerade landstingens ställning bl. a. genom att uttala (SOU
1982:24, s. 225) att länsstyrelsen visserligen fick accepteras som naturligt
organ för att få bättre samordning, men då under förutsättning att länsstyrelserna
stod under ett länsdemokratiskt inflytande genom landstinget som
valkorporation vid styrelsevalen. Även övriga länsorgan skulle enligt kommittén,
för att främja samordning och bästa resursutnyttjande, stå under
landstingets inflytande på samma sätt.

Ett sådant synsätt måste enligt utskottets mening givetvis uppfattas som
att landstingen förutsätts få en tongivande roll som företrädare för det
folkliga inflytandet i de regionala beslutsprocesserna. Varje tendens i
riktning mot att ta ifrån landstingen viktiga uppgifter rubbar samtidigt
förutsättningarna för det arbete som länsdemokratikommittén inlett.

Enligt utskottets mening har landstingets viktiga roll mot den angivna
bakgrunden inte tillräckligt beaktats i det arbete som redovisats i budgetpropositionen.
Som påpekas i centerpartiets partimotion torde t. ex. det
uppdrag som regeringen lämnat statskontoret inte beröra demokrati- och
inflytandefrågor.

För att det fortsatta arbetet inte skall få en inriktning som avlägsnar sig
långt från grundläggande tankar inom länsdemokratikommittén bör enligt
utskottets uppfattning regeringen få riksdagens uppdrag att göra ett förnyat
ställningstagande rörande det fortsatta arbetet i länsdemokratifrågan
och därvid se till att landstingens roll lyfts fram i större utsträckning. Ett
program för överförande av nya betydelsefulla uppgifter till landstingen,
vilket förordas i centerns partimotion, är enligt utskottet angeläget. Inom
ramen för ett sådant program bör även övervägas åtgärder av det slag som
föreslås i motionerna 1983/84:523 och 1983/84:1395.

Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande länsförvaltning och länsdemokrati
att riksdagen

a) = utskottet,

b) med bifall till motion 1983/84:1353, yrkande 5, och med
anledning av motionerna 1982/83:523, yrkandena 1 och 3, samt
1983/84:1395 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört rörande motionerna.

4. Avgiftsmaktens tillämpning (mom. 9)

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Elisabeth Fleetwood (m), Karin Ahrland (fp) och
Bengt Kindbom (c) anser

KU 1983/84:24

dels att den del av utskottets yttrande på s. 48 som börjar ”Beträffande
den” och på s. 49 slutar ”motion 1982/83:1128” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill med anledning av motionen anföra följande.

Distinktionen mellan skatter och avgifter har en avgörande betydelse
när det gäller de former i vilka dessa pålagor skall beslutas. Till ledning för
hur en pålaga skall klassificeras i ett visst fall finns uttalanden i motiven till
RF. Uttalandena bygger på vissa allmänna principer och lämnar därför
utrymme för att det i enskilda fall kan uppkomma svårigheter vid bedömningarna.
Detta innebär en risk för att praxis utvecklas i en riktning som
avlägsnar sig från de intentioner som ligger bakom RF:s regler om skatter
och avgifter. Detta kan föranleda en förskjutning i beskattningsrätten som
inte varit avsedd vid tillkomsten av gällande regler. Detta kan inte accepteras.

Enligt utskottets mening är det angeläget att regeringen gör en utvärdering
av praxis på detta område och att den lägger fram förslag i syfte att
säkerställa att intentionerna i RF tillgodoses. Regeringen bör även lägga
fram förslag om att pålagor skall betecknas i enlighet med sin statsrättsliga
karaktär, vilket i dag inte är fallet beträffande vissa skatter som betecknas
som avgifter. Beteckningen avgift bör som regel endast användas när
uttaget motsvaras av en direkt till avgiften knuten motprestation från
samhällets sida.

Det är enligt utskottets mening nödvändigt att regeringen i det sammanhanget
också tar ställning till eventuellt behov av åtgärder i syfte att
förhindra att avgiftshöjningar kan utnyttjas i syfte att undgå av riksdag och
regering uppsatta rationaliseringsmål.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande avgiftsmaktens tillämpning

att riksdagen med anledning av motion 1982/83:1128 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Kostnadsberäkningar i propositioner (morn. 4)

Anders Björck, Hans Nyhage, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth
Fleetwood (alla m) anför:

Vi biträder i sak motionärernas uppfattning om att det är väsentligt att
bestämmelserna i 3 kap. 2 § RO tolkas så att en ordentlig analys skall ske
av alla kostnader. Det blir då möjligt att väga kostnader mot avsedda
fördelar.

Utskottet har pekat på det angelägna i att också andra kostnader än
statens redovisas i den mån detta är av vikt för riksdagens bedömningar.
Vi vill understryka vikten av att så verkligen sker. Enligt vår mening

KU 1983/84:24

förekommer det i dag över huvud taget stora brister vad gäller beräkningen
av de kostnader som förslag som föreläggs riksdagen kommer att medföra
för olika parter.

2. Ekonomisk granskning i särskilda former av lagförslag (mom. 5)

Anders Björck, Hans Nyhage, Gunnar Biörck i Värmdö och Elisabeth
Fleetwood (alla m) anför:

Motionärerna aktualiserar ett besvärande förhållande i den ekonomiska
beslutsprocessen, nämligen att riksdagen visavi statsförvaltningen i övrigt
många gånger är sämre ställd när det gäller möjligheten att i sitt arbete
utnyttja gediget kunnande av objektiv ekonomisk och teknisk expertis. Det
är med hänsyn till bl. a. de villkor som riksdagen arbetar under förenat
med praktiska svårigheter att generellt finna lämpliga former för hur detta
problem skall lösas. Under alla förhållanden måste riksdagen dock tillförsäkras
möjligheten till olika former av kvalificerad och oberoende ekonomisk
expertis i samband med sin behandling av frågor som leder till
ekonomiska konsekvenser.

3. Länsförvaltning och länsdemokrati (mom. 6)

Karin Ahrland (fp) anför:

Utvecklingen mot vidgad länsdemokrati bör fortsätta. Ett viktigt steg i
den riktningen togs genom beslutet (prop. 1976/77:19, KU 1976/77:12,
rskr 1976/77:27) att samtliga ledamöter i länsstyrelsernas styrelser utom
ordföranden skulle utses av landstingen. Härigenom gavs ett principiellt
och praktiskt betydelsefullt erkännande åt grundsatsen att det inte är
regeringen utan länsbefolkningen som genom sina valda ombud skall ange
ramarna för länens utveckling. Starka skäl talar för att samma princip
tillämpas även i fråga om andra statliga länsorgan. Frågan om sammansättningen
av länsnämnderna innefattas i det uppdrag som givits åt verksledningskommittén.
Även demokratiberedningen kan vid sina överväganden
om en ny kommunallag komma att beröra landstingens roll som
valkorporationer för statliga organ. Andra länsdemokratifrågor berördes
också av demokratiberedningens uppdrag. Något initiativ från riksdagen
är därför f. n. inte påkallat.

4. Länsförvaltning och länsdemokrati (mom. 6)

Marie-Ann Johansson (vpk) anför:

Konstitutionsutskottet ansluter sig till de bedömningar som görs i propositionen
angående inriktningen av det fortsatta arbetet med länsdemokratifrågorna.
På vissa punkter är jag tveksam om den angivna inriktningen
är tillräcklig. Jag utgår dock ifrån att sista ordet inte är sagt i hithörande
frågor. Civilministern anför också i propositionen att länsnämnderna
liksom länsstyrelsen kan komma att påverkas genom förslag från pågående
utredning.

KU 1983/84:24

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 2

Motionsyrkandena . . . 2

Utskottet 6

Inledning 6

Statliga myndigheters styrning 7

Budgetpropositionen 7

Verksledningskommittén 8

Motionen 9

Utskottets bedömning 10

Suppleanter i statliga styrelser 10

Motionerna 10

Frågornas tidigare behandling 11

Utskottets bedömning 12

Förenkling av det statliga regelsystemet 13

Utredningar, m. m 13

Motionerna 16

Utskottets bedömning 22

Kostnadsberäkningar i propositioner 23

Gällande bestämmelser 23

Motionerna 24

Utskottets bedömning 24

Ekonomisk granskning i särskilda former 24

Motionerna 24

Tidigare behandling 26

Utskottets bedömning 27

Länsförvaltning och länsdemokrati 28

Bakgrund 28

Regional samverkan — försöksverksamheten i Norrbotten 28

Länsdemokratikommitténs förslag 29

Motionerna 35

Utskottets bedömning 39

Styrning av statliga företag 41

Motioner 41

Tidigare behandling, m. m 41

Utskottets bedömning 42

Förläggningen av sammanträden i statliga myndigheter m. m 42

Motionen 42

Utskottets bedömning 42

Avgiftsmaktens tillämpning 43

Motionen 43

Grundlagsregleringen 43

KU 1983/84:24

Viss annan reglering 46

Taxefastställelse, m. m 47

Utskottets bedömning 48

Nämnder och råd inom statsförvaltningen 49

Motionen 49

Rådens uppgifter 50

Utskottets bedömning 51

Utskottets hemställan 51

Reservationer

1. Förenkling av det statliga regelsystemet (m) 53

2. Förenkling av det statliga regelsystemet (fp) 54

3. Länsförvaltning och länsdemokrati 54

4. Avgiftsmaktens tillämpning (m, c, fp) 55

Särskilda yttranden

1. Kostnadsberäkningar i propositioner (m) 56

2. Ekonomisk granskning i särskilda former (m) 57

3. Länsförvaltning och länsdemokrati (fp) 57

4. Länsförvaltning och länsdemokrati (vpk) 57