om bostadsbyggandets finansiering (Betänkande 1981/82:CU25 Civilutskottet)

CU 1981/82:25

Civilutskottets betänkande
1981/82:25

om bostadsbyggandets finansiering

1. Motionerna m. m.

Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1981/82:

1625 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs
(3) att riksdagen begär förslag till totalfinansiering av bostadsbyggandet
och dess följdinvesteringar genom en statlig bostads- och samhällsbyggnadsbank,

1985 av Per Bergman och Oskar Lindkvist (båda s) vari hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av ytterligare utredning av finansieringen av bostadsbyggandet,
2061 av Gösta Bohman m. fl. (m) vari såvitt nu är i fråga - med hänvisning
till motion 1981/82:2018 - hemställs
(2) att riksdagen begär att regeringen snarast framlägger förslag om en
överflyttning av energisparlånen för statsbudgeten till kreditmarknaden.

Finansutskottet har yttrat sig över motionerna 1625 yrkande 3 och 1985.
Yttrandet har som bilaga fogats till detta betänkande.

2. Tidigare behandling m.m.

2.1 Propositionen om den svenska kapitalmarknaden

Frågan om bostadsbyggandets finansiering har behandlats av riksdagen vid
flera tillfällen. Den senaste större genomgången av frågan lämnades av
regeringen i proposition 1978/79:165 om den svenska kapitalmarknaden. I
propositionen (s. 89-90) anförde föredragande statsrådet följande om
bostadsfinansieringssystemets utformning.

För egen del vill jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet
anföra följande. Det nuvarande finansieringssystemet har visat sig fungera
relativt väl. Den långfristiga finansieringen har inte på länge vållat problem.
De svårigheter i byggnadskreditgivningen som uppstod under 1977 var av
speciell karaktär och sammanhängde, som utredningen påpekat, främst med
att en bankinstitutgrupp som tidigare ökat sin marknadsandel kraftigt kände
behov av att åter minska denna andel, samtidigt som övriga bankinstitutgrupper
inte ansåg sig kunna öka sin andel i motsvarande mån.

Enligt utredningens mening kan emellertid också de betydande överkostnader
som uppkom under 1977 ha bidragit till finansieringsproblemen. Som
Knut Johansson påpekat [i sin reservation till kapitalmarknadsutredningens
betänkande (SOU 1978:11)] är det emellertid svårt att finna några säkra
belägg för detta. Jag håller det ändå inte för otroligt att överkostnaderna i
någon utsträckning kan ha bidragit till svårigheterna. Genom de tätare

1 Riksdagen 1981/82. 19 sami. Nr 25

CU 1981/82:25

anpassningar av de statliga lånebestämmelserna till den faktiska kostnadsutvecklingen
sorn sker fr. o. m. 1978 har förekomsten av överkostnader
emellertid starkt reducerats och torde därför inte i framtiden kunna komma
att förorsaka några mer betydande finansieringsproblem. När det gäller den
principiella fråga som såväl utredningen som Knut Johansson tagit upp,
nämligen om finansieringssystemet bör vara sådant att projekt med
överkostnader alltid kan påräkna att utan friktioner få sin finansiering
ordnad, vill jag framhålla följande. I den mån projekt med viss överkostnad
godtagits för statlig belåning innebär detta en möjlighet för byggherren att
genomföra projekt med medel för överkostnaden som byggherren själv får
anskaffa. Att skapa några garantier på kreditmarknaden för överkostnadsfinansiering
skulle strida mot centrala bostadspolitiska och kreditmarknadspolitiska
mål. Jag kan därför inte biträda reservantens uppfattning i denna
del.

Under 1978 fungerade byggnadskreditgivningen åter relativt väl. En
bidragande orsak till detta kan vara den nya typ av överenskommelse som då
träffades mellan bankerna. Överenskommelsen innebar bl. a. att bankerna
inbördes lade fast riktlinjer för fördelningen av sitt gemensamma åtagande.
Enligt min mening finns det anledning att räkna med en ytterligare
förbättring i byggnadskreditgivningen under kommande år, eftersom de
svårigheter som ändå uppstod under 1978 till viss del torde vara betingade av
initialsvårigheter med den nya ordningen.

Vid ett väl fungerande befintligt finansieringssystem bortfaller det tyngsta
argumentet för en övergång till en statlig totalfinansiering. De administrativa
vinster med en statlig totalfinansiering som boende- och bostadsfinansieringsutredningarna
pekat på i sitt gemensamma betänkande bör i en sådan
situation vägas mot kostnaderna för att införa ett sådant finansieringssystem.
Enligt min mening är inte vinsterna av en sådan omfattning att de motiverar
en övergång till en statlig totalfinansiering. Jag ansluter mig därför till
kapitalmarknadsutredningens uppfattning att det nuvarande systemet bör
bibehållas och efter hand jämkas i den mån det blir nödvändigt.

Propositionen hänvisades till finansutskottet, som beredde civilutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen såvitt avsåg avsnittet Bostadssektorns
finansiering jämte motioner. Civilutskottets majoritet (s, c) anförde följande
beträffande frågan om totalfinansiering.

En utgångspunkt är att den långfristiga finansieringen inte på länge vållat
problem, att byggnadskreditgivningen efter svårigheter år 1977 åter fungerar
relativt väl och att det finns anledning räkna med en ytterligare förbättring
under kommande år. Ett sålunda väl fungerande befintligt finansieringssystem
skulle innebära att det tyngsta argumentet för en statlig totalfinansiering
bortfallit.

En andra utgångspunkt är att de administrativa vinsterna med en statlig
totalfinansiering inte anses vara så stora att de - vägda mot kostnaderna för
att införa en sådan - motiverar en övergång.

Enlighet torde råda om att bostadsfinansieringssystemet bör fungera så att
ett i reala termer planerat bostadsbyggande skall kunna genomföras utan
störningar som beror på brister i detta system. Detta innebär i första hand att
ett godtaget bostadsprojekt inte skall försenas på grund av att byggnadskredit
inte kan ställas till förfogande. Även om det nuvarande systemet fungerar
relativt väl i en situation med låga anspråk och tillräckliga finansieringsmöj -

CU 1981/82:25

ligheter i bankerna har utskottet inte övertygats om att förhållandet blir
likartat eller bättre under andra förutsättningar med större påfrestningar på
systemet. I detta sammanhang har bortsetts från de svårigheter som oavsett
system är förenade med överkostnaderna. Tanken på en integrerad
finansiering kan därför enligt utskottets mening nu inte avvisas på här
angivna skäl.

Det andra i propositionen redovisade motivet för att bibehålla det
nuvarande finansieringssystemet är, som nämnts, att de administrativa
vinsterna vid övergång till totalfinansiering skulle vara för små för att väga
upp olägenheterna. I denna del hänvisas i propositionen endast till
kapitalmarknadsutredningens överväganden. Enligt civilutskottets mening
är utredningens analys av de administrativa huvudformerna för integrerad
och fullständig finansiering inte fullföljd så långt att denna slutsats kan
godtas. Tanken på en totalfinansiering kan därför inte heller avvisas på
angivna skäl.

Utskottet kan sålunda inte förorda ett riksdagens direkta beslut som
innebär att det nuvarande finansieringssystemet på bostadsmarknaden skall
bibehållas. Fördelarna med en integrerad och samordnad finansiering är
enligt civilutskottets mening belagda.

Civilutskottet förordar i stället att finansutskottet hos regeringen begär en
ytterligare konkretisering av de administrativa och organisatoriska övervägandena
i syfte att nå fram till en alternativ lösning med totalfinansiering av
bostadsbyggandet. Något uttalande som binder de institutionella formerna
från riksdagens sida är inte nu påkallat.

Reservanter (m, fp) i civilutskottet anförde följande.

Enligt utskottets mening har det nuvarande finansieringssystemet fungerat
tillfredsställande. Uppgörelsen med bankerna om byggnadskreditiven för
innevarande år blev t. ex. klar på ett mycket tidigt stadium. Det finns f. n.
ingen anledning att tro att systemet inte skulle fungera i framtiden. Mot den
bakgrunden bör man f. n. inte överväga en totalfinansiering. Om det mot
förmodan skulle finnas anledning att utreda förekomsten av administrativa
problem i samband med den långfristiga finansieringen bör det enligt
civilutskottets mening ankomma på delegationen för bostadsfinansiering att
göra dessa överväganden.

Utskottet förordar sålunda att finansutskottet tillstyrker ett godkännande
av vad i regeringsprotokollet förordats i denna del och därmed avstyrker de
här behandlade motionsförslagen.

Propositionen om den svenska kapitalmarknaden behandlades i finansutskottets
betänkande FiU 1979/80:8. Med anledning av motioner (s) om en
totalfinansiering anförde finansutskottets majoritet (c, m, fp) att några
direkta vinster totalt sett av att övergå till en statlig totalfinansiering av
bostadsbyggande inte torde föreligga.

Finansutskottet ansåg emellertid att det inte kunde uteslutas att vissa
rationaliseringar i administrationen av bostadsfinansieringssystemet skulle
kunna genomföras. Denna fråga borde enligt utskottets mening ses över.
Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Reservanter (s) i finansutskottet anslöt sig till vad civilutskottets majoritet
(s, c) anfört.

CU 1981/82:25

Riksdagen beslöt enligt vad majoriteten i finansutskottet förordat.

Den av finansutskottets majoritet begärda översynen gjordes av särskilt
tillkallad utredare, som i december 1981 avgav betänkandet (SOU 1981:104)
Statliga lån eller kreditgarantier. Administration av bostadslångivningen.
Utredarens uppgift enligt utredningsdirektiven var att undersöka förutsättningarna
för och möjligheterna till att föra över de statliga bostadslånen till
bostadsinstituten. Härigenom skulle de statliga lånen lyftas bort från
statsbudgeten. Belastningen på statsbudgeten skulle då minska men å andra
sidan måste ett lika stort utrymme enligt utredningens direktiv garanteras på
den prioriterade kreditmarknaden. Utgångspunkten för utredarens övervägande
skulle vara det garantilånesystem avseende finansiering av energisparlån
som tidigare prövats och avvisats av riksdagen, bl. a. mot bakgrund av de
olika problem som skulle uppkomma som en följd av det stora antalet smålån
inom energisparstödet.

Utredaren prövade sålunda ett garantilånesystem som i korthet innebär att
huvuddelen av bostadsmyndigheternas nuvarande uppgifter när det gäller att
behandla låneansökningar blir oförändrade men att i stället för beslut om lån
fattas ett beslut om statlig kreditgaranti för lånet. Den avgörande skillnaden
skulle bli att bostadsinstituten övertar uppgiften att betala ut och förvalta
lånen.

I sitt betänkande anförde utredaren att direktiven enligt hans mening gav
stöd för uppfattningen att de frågor kommittén haft att pröva skall analyseras
utifrån administrativa utgångspunkter. Från dessa utgångspunkter fann
utredaren det inte lämpligt att ett kreditgarantisystem infördes. I den
sammanfattande bedömningen anförde han bl. a. följande.

Jag vill först ta upp frågan om finansiering över statsbudgeten eller genom
upplåning av bostadsinstituten. Sett mot bakgrunden att i direktiven
förutsätts att även i ett kreditgarantisystem upplåningen skall ske på den
prioriterade kreditmarknaden kan det från samhällsekonomisk synpunkt
inte spela någon större roll om finansieringen av bostadsbyggandet sker
genom upplåning mot bostadsobligationer och statspapper eller enbart
genom upplåning mot bostadsobligationer. Det senare sättet att finansiera
bostadsbyggandet innebär emellertid en minskning av budgetunderskottet
och underlättar likviditetsstyrningen i ekonomin. Det ligger emellertid
utanför kommitténs direktiv att bedöma dessa frågor. De behandlas i bilaga

2. (Här ej medtagen.)

Vad beträffar bostadsverket kan det från vissa utgångspunkter vara en
fördel att de låneförvaltande uppgifterna flyttas från verket. Därmed torde
verket mera odelat kunna ägna sig åt frågor som hänger samman med beslut
om lån och andra frågor av bostadspolitisk natur. Som emellertid framgått
ovan finns betydande nackdelar förenade med att skilja beslutshanteringen
från förvaltningsuppgiften. Jag vill också i detta sammanhang anföra att jag
anser att statsmakterna har större möjligheter att via bostadsverket
genomföra de beslutade bostadspolitiska förändringarna av låneförutsättningarna
än om lånen förvaltas av bostadsinstituten. Över huvud taget måste
det såväl principiellt som praktiskt anses vara mindre komplikationer

CU 1981/82:25

förenade med att ändra detta regelsystem om det administreras av
bostadsverket än av privata bostadsinstitut.

Mot bakgrund av vad ovan anförts om nackdelarna med ett kreditgarantisystem
samt om det stora intäktsbortfall som inträffar för statsverket finner
jag från de utgångspunkter jag enligt direktiven har att lägga till grund för
min bedömning det inte lämpligt att ett kreditgarantisystem införs.

Jag vill återigen erinra om att det i kommitténs direktiv anförs att
upplåningen i ett kreditgarantisystem skall vara prioriterad. Från andra
utgångspunkter än de kommittén haft att beakta - bl. a. av kreditmarknadsoch
statsbudgetskäl - kan bedömningen bli att den statliga bostadslångivningen
läggs om till garantilån.

Betänkandet har remissbehandlats. Remisstiden utgick den 1 april
1982.

Utfallet av remissbehandlingen är splittrad. Vissa remissinstanser delar
utredningsmannens uppfattning att ett kreditgarantisystem inte bör införas.

Flera av remissinstanserna anser att bostadslånekommitténs förslag bör
kompletteras med en utredning och överarbetning med beaktande av såväl
budgetpolitiska som kreditpolitiska synpunkter. En sådan uppfattning
framförs bl. a. av riksbanksfullmäktige, riksgäldsfullmäktige, bostadsstyrelsen,
allmänna pensionsfonden första, andra och tredje fondstyrelserna.

I den budgetproposition som avlämnades i januari 1982 redovisar
budgetministern sin syn på vissa besparingseffekter (prop. 1981/82:100 bil. 2,
s. 56-65). Beträffande frågan om effekten av att viss statlig utlåning lyfts ut ur
budget anförs i propositionen följande.

Jag vill i detta sammanhang även beröra effekterna av om en viss del av de
statliga investeringarna eller viss statlig utlåning lyfts ut från statsbudgeten. I
sådana fall uppstår en budgetavlastning. Det finns emellertid ingen
anledning att betrakta detta som en samhällsekonomisk besparing om
finansieringen fortsättningsvis sker med prioriterade lån eller med stöd av
statliga kreditgarantier.

3. Utskottet

Förslaget i motion 1985 (s) utmynnar i en begäran om ett riksdagens
tillkännagivande om behovet av ytterligare utredning av finansiering av
bostadsbyggandet. I motion 2061 (m) yrkande 2 begärs att regeringen snarast
lägger fram förslag om en överflyttning av energisparlånen från statsbudgeten
till kreditmarknaden. Slutligen begärs i motion 1625 (vpk) yrkande 3
förslag till totalfinansiering av bostadsbyggandet och dess följdinvesteringar
genom en statlig bostads- och samhällsbyggnadsbank.

Enligt vad utskottet erfarit har, bl. a. mot bakgrund av det splittrade
remissutfallet över bostadslånekommitténs betänkande, inom regeringens
kansli åtgärder vidtagits i avsikt att genom komplettering ytterligare pröva

CU 1981/82:25

frågan om finansiering av bostadsbyggandet. I detta arbete kommer att
prövas bl. a. de förslag som förts fram i de nu behandlade motionerna 1985
(s) och 2061 (m) yrkande 2. Vad i dessa motioner förordats får anses
tillgodosett genom den kommande prövningen. Någon riksdagens begäran
om ytterligare utredning m. m. är därför nu inte erforderlig.

I avvaktan på den pågående översynen avstyrker utskottet motion 1625
(vpk) yrkande 3.

Utskottet hemställer

1. beträffande ytterligare utredning om bostadsbyggandets finansiering
m. m. att riksdagen avslår motionerna 1981/82:1985 och
2061 yrkande 2,

2. beträffande förslag om en statlig bostads- och samhällsbyggnadsbank
att riksdagen avslår motion 1981/82:1625 yrkande

Stockholm den 22 april 1982

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Rolf Dahlberg (m),
Oskar Lindkvist (s), Kerstin Ekman (fp), Lars Henrikson (s), Knut Billing
(m), Thure Jadestig (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Maj-Lis Landberg (s),
Bertil Danielsson (m), Birgitta Dahl (s), Kerstin Andersson i Hjärtum (c)
och Bertil Dahlén (fp).

CU 1981/82:25

Finansutskottets yttrande Bilaga

1981/82:2 y

över motioner om totalfinansiering av bostadsbyggandet

Till civilutskottet

Civilutskottet har den 29 februari 1982 beslutat bereda finansutskottet
tillfälle att avge yttrande över motionerna 1981/82:1625 i vad avser yrkande 3
och 1981/82:1985 om totalfinansiering av bostadsbyggandet.

Motionerna

I motion 1625 av Lars Wemer m. fl. (vpk) hemställs (yrkande 3) att
riksdagen begär förslag till totalfinansiering av bostadsbyggandet och dess
följdinvesteringar genom en statlig bostads- och samhällsbyggnadsbank.

I motion 1985 av Per Bergman (s) och Oskar Lindkvist (s) hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av ytterligare utredning av finansieringen av bostadsbyggandet.

I motionen åberopas det vid årsskiftet avlämnade betänkandet av
bostadslånekommittén, ”Statliga lån eller kreditgarantier. Administration
av bostadslångivningen” (SOU 1981:104). Utredarens huvuduppgift har
varit att undersöka förutsättningarna för och möjligheterna till att föra över
de statliga bostadslånen till bostadsihstituten, så att dessa svarar för den
långfristiga finansieringen. Enligt motionärernas mening bestyrker den
gjorda översynen att frågorna om en totalfinansiering kräver en belysning
som inte begränsar sig till alternativet att privatisera bostadslånemarknaden
inom nuvarande struktur. Det naturliga vore enligt deras mening att snabbt -och innan regeringen tar ställning till om förslag skall föreläggas riksdagen -bygga ut det gjorda arbetet med en utredning som innebär ”en ytterligare
konkretisering av de administrativa och organisatoriska övervägandena i
syfte att nå fram till en alternativ lösning med totalfinansiering”, som
civilutskottet tidigare uttryckt saken.

Utskottet

Utredningsbetänkandet har remissbehandlats. Proposition till riksdagen
har aviserats. Det finns enligt utskottets mening mot denna bakgrund inte

CU 1981/82:25

anledning för riksdagen att nu ta ytterligare initiativ i ärendet. Utskottet
avstyrker sålunda motionsyrkandena från sina utgångspunkter.

Stockholm den 18 mars 1982

På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Rolf Rämgård (c), Arne
Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s), Karl-Anders Petersson (c),
Anita Gradin (s), Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s), Rolf Andersson
(c), Christer Nilsson (s), Mona S:t Cyr (m), Torsten Karlsson (s) och Gabriel
Romanus (fp).

Avvikande mening

Kjell-Olof Feldt, Arne Gadd, Per-Axel Nilsson, Anita Gradin, Roland
Sundgren, Christer Nilsson och Torsten Karlsson (alla s) anser att utskottrts
yttrande bort ha följande lydelse:

Finansutskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i motion
1985 att utredningsarbetet givits en alltför snäv inriktning. Det finns därför
anledning att, som begärs i motionen, komplettera utredningsmaterialet på
ett sådant sätt att detta kan ge ett mer fullständigt underlag för ställningstagande
till bostadsbyggandets finansiering.

GOTAB 70971 Stockholm 1982