om bostadsbyggandets finansiering m.m. (Betänkande 1982/83:CU26 Civilutskottet)

CU 1982/83:26

Civilutskottets betänkande
1982/83:26

om bostadsbyggandets finansiering m. m.

1 Motionerna

Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1982/83:

360 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) vari såvitt nu är i fråga hemställs
(6) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om en omläggning av energisparlånesystemet,

1557 av Rolf Dahlberg m. fl. (m) vari såvitt nu är i fråga hemställs
(3) att riksdagen hos regeringen begär att åtgärder vidtas så att nödvändigt
utrymme på kreditmarknaden står till förfogande för energihushållningsåtgärder,

1567 av Oskar Lindkvist och Per Olof Håkansson (båda s) vari hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i denna motion
anförts om ytterligare överväganden avseende finansieringen av bostadsbyggandet,

1632 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) vari såvitt nu är i fråga hemställs
(6) att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna att
bostadskommittén i sitt arbete bör beakta vad som i motionen anförts om
finansiering av bostadslån och ett statligt garantisystem samt överförande
till kommunerna av besluten i bostadslåneärenden, (återstoden av
yrkande 6 har utskottet behandlat i sitt betänkande CU 1982/83:22 om anslag
till bostadsförsörjningen m. m.),

2146 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) vari såvitt nu är i fråga - med
hänvisning till motion 1982/83:2140 - hemställs
(1) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om finansiering av bostadslån, ett enhetligt lån samt att
statligt lån ersätts av statlig garanti.

2 Uppgifter i anslutning till motionerna m. m.

2.1 Bostadsfinansieringssystemet

Sammanfattningsvis kan bostadsfinansieringssystemet beskrivas på följande
sätt.

Bostadsbyggandet finansieras i allt väsentligt genom byggnadskrediter
under byggnadstiden och genom långfristiga lån när fastigheten färdigställts.
Den långfristiga långivningen sker genom avlyft av byggnadskrediterna dels i

1 Riksdagen 1982183. 19 sami. Nr 26

CU 1982/83:26

huvudsak till bostadsinstituten - stadshypoteksinstitution, Sparbankernas
Inteckningsaktiebolag (Spintab) och Svensk Bostadsfinansiering AB
BOFAB - dels till bostadsverket. Instituten och staten är för sin långfristiga
upplåning beroende av kapitalmarknaden.

Bostadsinstitutens upplåning på den prioriterade sektorn sker mot
bostadsobligationer. Obligationerna placeras i huvudsak på den organiserade
kapitalmarknaden, dvs. hos allmänna pensionsfonden, försäkringsbolagen
och bankerna. År 1981 emitterade bostadsinstituten obligationer till ett
värde av ca 14 200 milj. kr. Medel för utbetalning av de statliga lånen erhålls
genom att riksdagen årligen beslutar om anslag på statsbudgeten. Under
budgetåret 1982/83 har riksdagen beslutat anvisa ca 7 500 milj. kr. i lån till
bostadsbyggandet m. m. samt till vissa energibesparande åtgärder i bostadsbeståndet.

2.2 Överväganden om ändringar i bostadsfinansieringssystemet m. m.

Frågan om bostadsfinansieringssystemet har vid flera tillfällen behandlats
av riksdagen och i olika utredningar. Den senaste genomgången av frågan i
riksdagen gjordes år 1979 med anledning av proposition 1978/79:165 om den
svenska kapitalmarknaden. I propositionen anfördes att det nuvarande
finanseringssystemet fungerat relativt väl och att argumentet för en övergång
till s. k. statlig totalfinansiering därmed bortfallit. Finansutskottet behandlade
propositionen. Utskottets majoritet (m, c, fp) anförde att några direkta
vinster totalt sett av att övergå till en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet
inte torde föreligga. Det kunde emellertid inte uteslutas att vissa
rationaliseringar i administrationen av bostadsfinansieringssystemet skulle
kunna genomföras. Denna fråga borde enligt utskottets mening ses över.
Utskottsmajoriteten föreslog att riksdagen som sin mening skulle ge
regeringen detta till känna. Reservanter (s) i finansutskottet anslöt sig till vad
civilutskottets majoritet (s, c) i ett yttrande (CU 1979/80: ly) anfört om att
hos regeringen begära administrativa och organisatoriska överväganden i
syfte att nå fram till en alternativ lösning med totalfinansiering av
bostadsbyggandet. Något uttalande som band de institutionella formerna
från riksdagens sida borde enligt reservanterna inte göras. Riksdagen beslöt i
enlighet med vad finansutskottets majoritet förordat.

Den av riksdagen begärda översynen gjordes av en särskilt tillkallad
utredare som i december 1981 avgav betänkandet (SOU 1981:104) Statliga
lån eller kreditgarantier. Administration av bostadslångivningen. Utredarens
uppgift var att undersöka förutsättningarna för och möjligheterna till att
föra över de statliga bostadslånen till bostadsinstituten. Härigenom skulle de
statliga lånen lyftas bort från statsbudgeten. Belastningen på statsbudgeten
skulle minska men å andra sidan måste, enligt utredningens direktiv, ett lika
stort utrymme garanteras på den prioriterade kreditmarknaden. Ur
samhällsekonomisk synpunkt spelade det enligt utredarens uppfattning inte

CU 1982/83:26

någon större roll om finansieringen skedde genom upplåning mot bostadsobligationer
och statspapper eller enbart genom upplåning mot bostadsobligationer.
Det senare sättet att finansiera bostadsbyggandet innebär
emellertid en minskning av budgetunderskottet och underlättar likviditetsstyrningen
i ekonomin. Utredaren fann sammantaget att nackdelarna med
ett kreditgarantisystem, främst från de administrativa utgångspunkter
utredaren hade att lägga till grund för sin bedömning, var större än
fördelarna med ett sådant system.

Betänkandet remissbehandlades. Remissutfallet var splittrat. Vissa
remissinstanser delade utredningsmannens bedömningar att ett kreditgarantisystem
inte borde införas medan andra ansåg att kommitténs förslag borde
kompletteras. Vissa remissinstanser stödde tanken på ett kreditgarantisystem.

Med anledning av motioner om bostadsbyggandets finansiering upplyste
civilutskottet (CU 1981/82:25) i april 1982 att utskottet erfarit att inom
regeringens kansli åtgärder vidtagits för att genom komplettering ytterligare
pröva frågan om finansiering av bostadsbyggandet.

I årets budgetproposition (bil. 13 s. 21) anför bostadsministern att frågan
om finansieringen av de statliga lånen enligt hans mening bör övervägas från
delvis nya utgångspunkter än de bostadslånekommittén redovisat. Delegationen
för bostadsfinansiering anges komma att utarbeta underlag för sådana
ställningstaganden.

I finansutskottets betänkande 1982/83:30 om riktlinjer för den ekonomiska
politiken behandlas motionen 1982/83:2140 (c). I motionen redovisas
centerpartiets alternativ till regeringens budgetförslag. Bl. a. föreslås att
bostadslånen skall finansieras utanför statsbudgeten. Utskottets majoritet
(s) tar inte särskilt upp detta förslag men avvisar inriktningen av motionsförslagen.

I en reservation (c) till betänkandet anförs att ett rationellare system för
bostadsbyggandets finansiering är att nuvarande bottenlån och bostadslån
sammanförs till ett lån och att det naturliga då är att utöka bostadsinstitutens
utlåning till att omfatta även den del som i dag är ett särskilt statligt lån.

I en reservation (fp) till samma betänkande anförs att statsbudgeten bör
avlastas bostadslånefinansiering, som således bör flyttas bort från statsbudgeten.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottsmajoritetens förslag.

3 Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet fem motionsyrkanden om bostadsbyggandets
finansiering och om organisationen m. m. av den långivning till
bostadsbyggandet m. m. som f. n. administreras av bostadsverket. I samtliga
motionsyrkanden berörs frågan om att finansiera den nu statliga bostadslångivningen
utanför statsbudgeten, dock att de båda motionsyrkandena från

CU 1982/83:26

moderata samlingspartiet begränsats till att gälla endast bostadslån till
energibesparande åtgärder i bostadshus m. m. medan i centerpartiets
partimotion 1632 föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om
att bostadskommittén i sitt arbete bör beakta vad i motionen anförts om bl. a.
finansiering av bostadslån. Även i motion 1567 (s) berörs frågan om en
finansiering av bostadsbyggandet utanför statsbudgeten.

Utskottet vill med anledning av motionsyrkandena i denna del erinra om
att bostadsministern i årets budgetproposition (bil. 13 s. 21) upplyst att
frågan om finansieringen av de statliga lånen kommer att övervägas av
delegationen för bostadsfinansiering. Enligt vad utskottet sedermera erfarit
kommer i detta sammanhang även att undersökas möjligheterna till att
finansiera bostadslånen utanför statsbudgeten. Dessa överväganden innebär
sålunda att syftet med de ovan refererade motionerna såvitt nu är i fråga får
anses tillgodosett utan någon riksdagens uttryckliga begäran. Med hänvisning
härtill avstyrker utskottet därför bifall till motionerna 360 (m) yrkande
6, 1557 (m) yrkande 3, 1567 (s), 1632 (c) yrkande 6 och 2146 (c) yrkande 1
såvitt i motionsyrkandena behandlas frågan om finansieringen av bostadsbyggandet.

1 motionerna tas upp även frågan om hur administrationen m. m. av statens
stöd till bostadsbyggandet bör utformas om en finansiering utanför statsbudgeten
genomförs. Härvid anförs i motion 1567 (s) att länsbostadsnämndernas
decentraliserade kapacitet bör kunna utnyttjas i stort sett i samma
omfattning som f. n. om upplåning m. m. förs över till ett för ändamålet
särskilt tillskapat institut.

I de båda motionerna från centerpartiet anförs att nuvarande uppdelning i
bottenlån och statliga lån bör kunna sammanföras till ett lån och att
bostadsinstitutens utlåning utökas till att omfatta även den del som i dag är ett
statligt lån. Vissa mindre lån bör enligt motionärernas uppfattning kunna
lämnas av respektive bank på orten och i så fall utgöra en del av bankens
ansvar för den prioriterade bostadsfinansieringen. Statens ansvar för
finanseringen ändras inte genom detta; endast formen ändras, från att lämna
ut ett lån till att teckna borgen eller utfärda garanti för motsvarande belopp.
Vidare anför motionärerna att handläggningen av bostadslåneärendena bör
flyttas från länsbostadsnämnderna till kommunerna. I partimotion 1632 (c)
föreslås riksdagen begära att bostadskommittén i sitt arbete beaktar vad som
ovan refererats om ett statligt garantisystem samt överförande till kommunerna
av besluten i bostadslåneärendena.

Som nämnts berör båda motionerna från moderata samlingspartiet lån till
energibesparande åtgärder i bostadshus m. m. Beträffande organisationen
av den förordade långivningen anförs endast att kreditinstituten får
förutsättas besitta den nödvändiga kreditbedömningskompetensen.

Vad rör utformningen av administrationen m. m. om en finansiering av
bostadslångivningen utanför statsbudgeten genomförs vill utskottet anföra
följande. Frågan om administrationen av bostadslångivningen har, som

CU 1982/83:26

framgått ovan, övervägts vid flera tillfällen tidigare. En genomgång gjordes
av bostadslånekommittén år 1981. Kommittén hade att undersöka förutsättningarna
för och möjligheten till ett statligt kreditgarantisystem i huvudsak
utformat i enlighet med vad som nu förordats i de båda motionerna från
centerpartiet. Kommittén avvisade emellertid ett sådant system. Bl. a.
anfördes att bottenlångivningen och den statliga långivningen i sina
huvuddrag är mycket olika. Den statliga långivningen är till sin karaktär
mera komplex. Vidare anfördes att den kompetens som bostadsverket
genom åren förvärvat i fråga om långivningen liksom om de problem som kan
inträffa under förvaltningsskedet är en mycket värdefull tillgång inte minst
för låntagarna. Slutligen bör erinras om kommitténs uppfattning att det såväl
principiellt som praktiskt måste vara mindre komplikationer förenade med
att ändra regelsystemet för bostadslångivningen om detta administreras av
bostadsverket än av privata bostadsinstitut. Vidare bör nämnas att staten i ett
kreditgarantisystem går miste om betydande intäkter medan minskningen av
statens kostnader kan betraktas som små vid en jämförelse.

Vad i centermotionen anförts om ett kreditgarantisystem m. m. har
sålunda nyligen utretts men avvisats utifrån administrativa utgångspunkter.
Utskottet finner inte tillräcklig anledning föreligga att föreslå att det i
motionerna förespråkade kreditgarantisystemet m. m. skall beaktas av
bostadskommittén. Utskottet finner det däremot angeläget att förslag om
långivningens administration presenteras utan onödig tidsutdräkt. Ett sådant
förslag kan och bör då utgå från vad i motion 1567 (s) anförts om
möjligheterna att utnyttja länsbostadsnämndernas decentraliserade kapacitet
även vid en finansiering av bostadslångivningen utanför statsbudgeten.
Enligt utskottets uppfattning är det förenat med mindre komplikationer med
ett administrativt system som i allt väsentligt bygger på vad som f. n. gäller än
att inrätta en ordning som delvis innebär att en i stort sett väl fungerande
administration måste ändras i inte ringa omfattning samtidigt som nya
administrativa rutiner måste tillföras bostadsinstituten och förmodligen även
nya resurser. Även utifrån andra utgångspunkter är ett administrativt system
enligt förslaget i (s)-motionen att föredra framför ett kreditgarantisystem.
Utskottet kan i allt väsentligt instämma med vad bostadslånekommittén
anfört om att det är lämpligt att bostadsverket även fortsättningsvis
administrerar långivningen och förvaltningen av bostadslån m. m. i huvudsak
i samma omfattning som f. n.

Utskottet vill även något beröra vad i centermotionerna anförts om
möjligheterna att sammanföra nuvarande bottenlån och statliga lån till ett
lån. Även enligt utskottets uppfattning finns goda skäl som talar för en sådan
ordning. Utskottet har emellertid den uppfattningen att ett system med ett
sammanslaget lån inte bara är möjligt utan också, från de utgångspunkter
civilutskottet har att beakta, på sikt lämpligt inom ramen för den
administrativa ordning som förordas i motion 1567 (s) och vilken alltså
utskottet anser bör ligga till grund för regeringens överväganden. Vad

CU 1982/83:26

utskottet med anledning av denna motion anfört om administrationen m. m.
avseende bostadslångivningen bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna. Det anförda innebär att utskottet avstyrker motionerna 360 (m)
yrkande 6, 1557 (m) yrkande 3, 1632 (c) yrkande 6 och 2146 (c) yrkande 1 i
motsvarande delar.

Utskottet hemställer

1. beträffande bostadsbyggandets finansiering

att riksdagen avslår motionerna 1982/83:360 yrkande 6, 1557
yrkande 3, 1567, 1632 yrkande 6 och 2146 yrkande 1, samtliga
motioner i motsvarande delar,

2. beträffande administrationen m. m. av statens stöd till bostadsbyggandet att

riksdagen med anledning av motion 1982/83:1567 och med
avslag på motionerna 1982/83:360 yrkande 6, 1557 yrkande 3,
1632 yrkande 6 och 2146 yrkande 1, samtliga motioner i
motsvarande delar, som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

Stockholm den 14 april 1983

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Oskar Lindkvist (s), Rolf Dahlberg (m),
Thure Jadestig (s), Magnus Persson (s), Bertil Danielsson (m), Per Olof
Håkansson (s), Kerstin Ekman (fp), Tore Claeson (vpk), Margareta
Palmqvist (s), Erik Olsson (m), Rune Evensson (s), Agne Hansson (c),
Jan-Eric Virgin (m) och Lars Andersson (s).

Reservation

Kjell A. Mattsson (c), Rolf Dahlberg (m), Bertil Danielsson (m), Kerstin
Ekman (fp), Erik Olsson (m), Agne Hansson (c) och Jan-Eric Virgin (m)
anser att

dels den del av utskottets betänkande som på s. 4 börjar ”Vad rör” och på
s. 6 slutar ”motsvarande delar” bort lyda:

Vid en finansiering utanför statsbudgeten finns goda skäl för att
sammanföra bottenlånet och det statliga bostadslånet till ett lån. Det är
därvid naturligt att bostadsinstitutens utlåning utökas till att omfatta även
den del som i dag är ett särskilt statligt lån. Statens ansvar i ett sådant
lånesystem bör ändras endast så att staten i stället för att lämna ut ett
bostadslån tecknar borgen eller utfärdar garanti för motsvarande belopp.

CU 1982/83:26

Vissa mindre lån kan lämnas av resp. bank på orten.

Utformningen av ett kreditgarantisystem på bostadsområdet har av
bostadskommittén beskrivits på följande sätt:

Ansökan om kreditgaranti behandlas och bereds av de kommunala
förmedlingsorganen och av länsbostadsnämnderna på samma sätt som en
låneansökan i nuvarande bostadsfinansieringssystem. Detta innebär sålunda
att granskning, teknisk beredning och beslut handläggs som i dag och sålunda
blir oförändrade i ett kreditgarantisystem.

Frågan om utformningen av samhällets stöd till bostadsbyggnadet
övervägs f. n. av bostadskommittén. I motion 1632 (c) föreslås att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att kommittén bl. a. bör beakta vad i
motionen anförts om ett statligt kreditgarantisystem.

Enligt utskottets uppfattning finns goda skäl att tillmötesgå motionärernas
krav på utredning av frågan om ett statligt kreditgarantisystem. Det torde
finnas väsentliga fördelar att vinna på en ordning där den statliga
bostadskreditgivningen förändras från långivning till en statlig garanti. Bl. a.
uppnås den fördelen att budgetunderskottet minskar. Vidare är det
onekligen en fördel för låntagaren att han får sitt lånebehov inom
låneunderlaget täckt hos en och samma långivare. Slutligen bör i detta
sammanhang noteras att bostadsverket mera odelat än f. n. kan ägna sig åt
frågor av bostadspolitisk natur eftersom de uppgifter som hänger samman
med låneförvaltning kommer att flyttas från verket om ett statligt kreditgarantisystem
införs.

Det finns sålunda starka skäl för att frågan om ett statligt kreditgarantisystem
utreds. Det nu anförda innebär, som framgått ovan en anslutning till
utredningsyrkandet i motion 1632 (c). Denna uppfattning innebär att syftet
med motionerna 360 (m) yrkande 6,1557 (m) yrkande 3 och 2146 (c) yrkande
1 får anses tillgodosett i de delar dessa motioner berör administrationen
m. m. och utformningen av statens stöd till bostadsbyggandet.

Utskottet föreslår sålunda att riksdagen med anledning av de nu
behandlade motionerna som sin mening ger regeringen till känna att vad i
dessa motioner anförts om bostadslångivningens administration bör beaktas i
bostadskommitténs arbete. Utskottets ställningstagande innebär avslag på
motion 1567 (s).

dels utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande administrationen m. m. av statens stöd till bostadsbyggandet att

riksdagen med anledning av motionerna 1982/83:360
yrkande 6,1557 yrkande 3,1632 yrkande 6 och 2146 yrkande 1
samt med avslag på motion 1982/83:1567, samtliga motioner i
motsvarande delar, som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

CU 1982/83:26

Särskilda yttranden

a. Kjell A. Mattsson (c), Rolf Dahlberg (m), Bertil Danielsson (m),
Kerstin Ekman (fp), Erik Olsson (m). Agne Hansson (c) och Jan-Eric Virgin
(m) anför:

Utskottet har, enligt vad som framgått ovan (s. 4), erfarit att delegationen
för bostadsfinansiering kommer att undersöka möjligheterna till att finansiera
bostadslånen utanför statsbudgeten. Vi förutsätter att riksdagen inom
kort föreläggs ett förslag i frågan med denna innebörd. Detta innebär att vad i
vissa motioner anförts om att en finansiering utanför statsbudgeten kommer
att övervägas av riksdagen i enlighet med vad i vissa motioner förordats. Mot
denna bakgrund har vi nu avstått från att yrka bifall till dessa motioner.

b. Tore Claeson (vpk) anför:

Vad utskottet anfört och förordat om administrationen m. m. av statens
stöd till bostadbyggande kan vara ett första steg mot en statlig totalfinansiering
genom en bostads- eller samhällsbyggnadsbank, något som vänsterpartiet
kommunisterna vid flera tillfällen förordat. Nuvarande administrativa
system där i huvudsak bostadsinstituten ansvarar för bottenlångivningen bör
sålunda upphöra.

Ett lånesystem bör därför snarast utformas så att såväl s. k. fullständig
finansiering, dvs. samordning av bottenlån och bostadslån, som s. k.
integrerad finansiering, dvs. samordning av byggnadskrediter och fastighetslån,
förverkligas.

Det nu förordade lånesystemet bör administreras av länsbostadsnämnderna
som ju redan f. n. av statsmakterna har tilldelats viktiga uppgifter
avseende bostadslångivningen. Liksom f. n. bör även kommunerna ha
viktiga administrativa uppgifter i det beskrivna lånesystemet.

Som ju visats bl. a. av bostadslånekommittén finns inga bärande skäl att
införa ett kreditgarantisystem administrerat av bostadsinstituten. Bostadsverkets
administration i samband med utbetalning och förvaltning av
bostadslånen är effektivare än bostadsinstitutens administration av bottenlånen.
Även utifrån ett rent administrativt synsätt finns goda skäl att införa
ett enda lån som betalas ut och förvaltas av länsbostadsnämnderna.

Sammanfattningsvis bör statlig totalfinansiering genom en samhälls- eller
bostadsbyggnadsbank snarast införas varvid såväl fullständig som i vart fall
på sikt integrerad finansiering bör gälla. Avslutningsvis bör erinras om att
civilutskottet (s, vpk) tidigare (CU 1971:12 s. 53 och CU 1972:9 s. 15-16), i
fråga om statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet, anslutit sig till
uppfattningen att fördelarna med en sådan finansiering är så påtagliga att de
borde avstås endast av mycket tungt vägande skäl. Riksdagen har godkänt
dessa uttalanden.

minab/gotab Stockholm 1983 75226