om beställningsbemyndiganden till det militära försvaret (Betänkande 1985/86:FöU4 Försvarsutskottet)

Försvarsutskottets betänkande
1985/86:4

om beställningsbemyndiganden till det militära
försvaret

I betänkandet behandlas de förslag som regeringen - efter föredragning av
försvarsministern, statsrådet Roine Carlsson, har förelagt riksdagen i bilaga
1 till proposition 1985/86:25 med förslag om tilläggsbudget I till statsbudgeten
för budgetåret 1985/86. Vidare behandlas motionerna 1985/86:154 och 155,
som har väckts med anledning av propositionen.

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lämnar utan erinran vad föredragande
statsrådet har anfört i propositionen om överbefälhavarens planering och om
behovet av kompletterande beställningsbemyndiganden för det militära
försvaret för budgetåret 1985/86. Försvarsministerns uttalanden är grundade
på 1982 års försvarsbeslut och på den fyrpartiuppgörelse om det militära
försvaret som träffades våren 1984. Vidare föreslås att riksdagen bemyndigar
regeringen att medge att beställningar av materiel för arméförband, marinförband,
flygvapenförband och operativ ledning m.m. får läggas ut inom
kostnadsramar som sammanlagt uppgår till 3 003,6 milj. kr.

I en reservation av representanterna för m, fp och c föreslås att riksdagen
skall framhålla vikten av att 1982 års försvarsbeslut fullföljs i allt väsentligt
enligt fyrpartiuppgörelsen år 1984. Enligt reservationen bör riksdagen vidare
ange vissa förutsättningar för att nu lämna beställningsbemyndiganden till
regeringen med belopp som understiger överbefälhavarens förslag med
sammanlagt ca 285 milj. kr. Reservanterna anser också att riksdagen bör
framhålla vikten av att förslag om bemyndiganden för nästa budgetår lämnas
till riksdagen i sådan tid att beslut kan fattas innan budgetåret börjar.

Propositionen

Regeringen har

dels (s. 3-6) berett riksdagen tillfälle att ta del av vad föredragande statsrådet
har anfört om överbefälhavarens planering samt om behovet av kompletterande
beställningsbemyndiganden för det militära försvaret,
dels (s. 7-12) föreslagit riksdagen att medge att beställningar av materiel
m. m. får läggas ut

1. för arméförband inom en kostnadsram av ytterligare 1 721 600 000 kr.,

2. för marinförband inom en kostnadsram av ytterligare 832 000 000 kr.,

FöU

1985/86:4

1 Riksdagen 1985/86.10 sami. Nr 4

3. för flygvapenförband inom en kostnadsram av ytterligare
389 500 000 kr.,

4. för operativ ledning m. m. inom en kostnadsram av ytterligare
60 500 000 kr.

Motionerna

1985/86:154 av Lennart Blom m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen uttalar vad som i motionen anförts angående inriktningen
av det militära försvarets planering,

2. att riksdagen uttalar vad som i motionen anförts om beställningsbemyndiganden
för det militära försvaret för budgetåren 1985/86 samt 1986/87.

1985/86:155 av Kerstin Ekman m. fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen framhåller vad som i motionen sagts om
fullföljandet av 1982 års försvarsbeslut,

2. att riksdagen hos regeringen framhåller vad som i motionen sagts
beträffande överbefälhavarens planering med avseende på statsmakternas
handlingsfrihet inför 1987 års försvarsbeslut,

3. att riksdagen bemyndigar regeringen att medge ytterligare beställningar
under 1985/86 av materiel m.m. för de tre försvarsgrenarna samt för
huvudprogrammet Operativ ledning i enlighet med de förslag som överbefälhavaren
lämnat.

Tidigare beslut om beställningsbemyndiganden för
budgetåret 1985/86

Utveckling, anskaffning och underhåll av materiel för det militära försvaret
regleras genom beställningsbemyndiganden och anslag. Verksamheten inriktas
genom bemyndigandena. Takten i beställningsverksamheten avgörs av
tillgången på betalningsmedel.

Som ett resultat av budgetarbetet under hösten 1984 ansåg regeringen att
det var nödvändigt med viss återhållsamhet med nya materielbeställningar i
förhållande till överbefälhavarens planering. I budgetpropositionen
(prop. 1984/85:100 bil. 6) begärde därför regeringen av riksdagen endast
cirka hälften av de beställningsbemyndiganden som myndigheterna för
budgetåret 1985/86 hade föreslagit under anslagen för materielanskaffning.
Beslut om vilka ytterligare bemyndiganden som måste inhämtas borde enligt
regeringen fattas först när det ekonomiska läget klarnat och med tillgång till
fördjupat underlag. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag
(FöU 9,rskr. 258). Den restriktiva tilldelningen av beställningsbemyndiganden
var en följd av överväganden om överplaneringens storlek i den totala
planeringen och kravet på en tillfredsställande ekonomisk handlingsfrihet
inför 1987 års försvarsbeslut.

Det ekonomiska utrymmet för försvarsmakten efter budgetåret 1986/87
fastställs först i samband med nästa försvarsbeslut år 1987. Enligt partiöverenskommelsen
våren 1984 medgavs dock överbefälhavaren, utan att detta

FöU 1985/86:4

innebär några bindningar inför nästa försvarsbeslutsperiod, att planera enligt
principen om oförändrad köpkraft. I enlighet härmed har överbefälhavaren
avdelat växande prisreserver för att möta den av honom förväntade
skillnaden mellan försvarets framtida prisutveckling och dess priskompensation.
Överbefälhavaren har av detta skäl förutsatt att den ekonomiska ramen
nominellt sett höjs vid ingången till varje ny försvarsbeslutsperiod. Han har
sålunda förutsatt en ökning fr. o. m. budgetåret 1987/88 och beräknat denna
till 305 milj. kr. i prisläget februari 1984.

I budgetpropositionen 1985 ifrågasattes värdet av att överbefälhavaren
beräknar långsiktiga prisreserver och däremot svarande ramlyft utifrån
osäkra prognoser om försvarets prisutveckling och priskompensation. Regeringen
anförde att den med nuvarande budgetpolitik inte kunde förutsätta
större ekonomiska resurser än vad som för närvarande disponeras. 1984 års
försvarskommitté har i uppdrag att överväga det framtida priskompensationssystemet.
Regeringen angav som en utgångspunkt att verksamheten tills
vidare måste bedrivas så att den även efter budgetåret 1986/87 kan
genomföras i en nominellt oförändrad ram. Innebörden härav är bl. a. att
materielbeställningar inte får göras i sådan omfattning att riksdagen tvingas
höja ramen i nästa försvarsbeslut.

Regeringen konstaterade vidare att överplaneringen var mycket stor i
överbefälhavarens planering, främst för armén och marinen, och såg härvid
vissa risker. Regeringen förordade därför att överplaneringens totala
omfattning skulle begränsas i nästa programplan. Utveckling och anskaffning
av materiel bedömdes inte kunna ske fullt ut i den takt och omfattning
som överbefälhavaren hade förutsatt.

Genom riksdagens beslut den 2 maj 1985 bemyndigades regeringen - såvitt
gäller nu ifrågavarande anslag - att medge att beställningar av materiel m. m.
får läggas ut inom följande kostnadsramar (milj. kr.):

Arméförband: Materielanskaffning 533,6

Marinförband: Materielanskaffning 1 373,3

Flygvapenförband: Materielanskaffning 1 369,0

Operativ ledning m.m.: Materielanskaffning 122,3

Utskottet

Överbefälhavarens planering och behovet av kompletterande
beställningsbemyndiganden

Efter direktiv härom från regeringen har överbefälhavaren den 16 september
1985 redovisat förslag till kompletterande beställningsbemyndiganden för
budgetåret 1985/86 samt i anslutning härtill sin planering med en nominellt
oförändrad utgiftsram för det militära försvaret fr. o. m. budgetåret 1986/87.

Enligt överbefälhavarens mening kan verksamheten inom försvarsmakten
genomföras så att riksdagen inför 1987 års försvarsbeslut har en tillfredsställande
grad av handlingsfrihet. Denna påverkas varken av nu gällande
överplanering eller av planeringsmetodiken med oförändrad köpkraft.

Överbefälhavaren anför vidare att de materielobjekt för vilka nu kompletterande
bemyndiganden begärs kan inrymmas i en fr. o.m. budgetåret

FöU 1985/86:4

1986/87 nominellt oförändrad ram. Vidare konstaterar överbefälhavaren att
huvuddelen av de större beställningarna kan delas i flera upphandlingar, men
att detta i regel medför kostnadsstegringar. Bl. a. av detta skäl anser
överbefälhavaren att behovet av ökad handlingsfrihet inte bör skapas genom
att nu i avgörande grad reducera bemyndigandetilldelningen.

Överbefälhavaren har den 1 oktober 1985 redovisat sin programplan för
perioden 1986/87-1990/91. Av denna plan framgår förändringarna i materielplaneringen
i jämförelse med föregående programplan i en ekonomisk
ram som enligt överbefälhavaren på sikt medger bibehållen köpkraft.

Föredragande statsrådet uttalar (s. 5) att överbefälhavarens kompletterande
underlag och den nya programplanen enligt hans mening ger tillräckligt
underlag för att bedöma graden av handlingsfrihet inför försvarsbeslutet
1987. Han bedömer att de materielbeställningar för vilka bemyndiganden nu
begärs av riksdagen kan genomföras utan att statsmakterna av detta skäl
tvingas höja utgiftsramen för det militära försvaret i nästa försvarsbeslut.
Genom att överbefälhavaren har visat vilka förändringar som bör genomföras
i planeringen efter budgetåret 1986/87 om en nominellt oförändrad ram
skulle tillämpas anser försvarsministern att en tillfredsställande grad av
handlingsfrihet kan upprätthållas inför 1987 års försvarsbeslut.

Beträffande behovet av kompletterande beställningsbemyndiganden konstaterar
försvarsministern att överplaneringen i programplanen för perioden
1986/87-1990/91 har begränsats med ca 700 milj. kr. mot slutet av perioden
genom senareläggningar och ambitionsminskningar. För den tidigare delen
av perioden, särskilt för budgetåren 1985/86 och 1986/87, har dock överplaneringen
ökats något vid jämförelse med den föregående planen. Enligt
statsrådets mening medför detta att de risker med en stor överplanering som
betonades i budgetpropositionen 1985 kvarstår för de närmaste åren. Dessa
risker anser han bör begränsas genom vissa åtgärder. Han bedömer att
beställning av materiel för de närmaste åren inte kan ske fullt ut i den takt
som framgår av överbefälhavarens plan och anser att beställningsbemyndigandenas
storlek bör begränsas något. Materielobjekten enligt partiöverenskommelsen
1984 berörs dock inte härav.

Försvarsministern har funnit att det kan finnas anledning att se över det
nuvarande systemet med beställningsbemyndiganden och överplanering.
Han avser att låta genomföra en sådan översyn.

I motion 154 (m) hävdas att principen om oförändrad köpkraft bör vara
vägledande för överbefälhavarens planering och att beställningsbemyndiganden
bör medges inom de ramar som detta medför. Detta bör gälla både
budgetåret 1985/86 och budgetåret 1986/87. ”Enligt vår mening vöre det
allvarligt, om regering och riksdag nu vidtog åtgärder som var avsedda eller
kunde uppfattas som förberedelser för sänkt köpkraft för försvaret i samband
med 1987 års försvarsbeslut.” Motionärerna vill också att riksdagen skall
uttala att om de av regeringen föreslagna bemyndigandena inte medger
beställningar enligt principen om oförändrad köpkraft så bör regeringen
återkomma till riksdagen med förslag i ärendet.

Enligt motion 155 (fp) bör riksdagen framhålla för regeringen att kravet på
handlingsfrihet vid 1987 års försvarsbeslut är så väl tillgodosett att det är
onödigt att nu begränsa de beställningsbemyndiganden som överbefälhava -

FöU 1985/86:4

ren har begärt. Motionärerna delar regeringens uppfattning att det nu
tillgängliga underlaget visar att handlingsfriheten inför 1987 års försvarsbeslut
är tillfredsställande. ”Detta gäller även i det fall man skulle utgå från en
ekonomisk ram som i reala termer ligger något under den som för närvarande
gäller. En sådan sänkt försvarsram är emellertid enligt vår uppfattning inte
längre intressant ens som ett planeringsalternativ. Tvärtom anser vi att
intresset nu bör inriktas mot den övre delen av det ekonomiska intervall som
lagts till grund för överbefälhavarens nuvarande planering.”

Utskottet delar regeringens uppfattning att statsmakterna nu har ett
tillräckligt underlag för att bedöma hur stora beställningsbemyndiganden till
det militära försvaret som riksdagen bör lämna för innevarande budgetår.
Regeringens förslag våren 1985 om en viss återhållsamhet i fråga om nya
materielbeställningar - som godtogs av riksdagen - kan enligt utskottets
mening inte tydas som en avsikt beträffande ekonomisk nivå i 1987 års
försvarsbeslut. Meningen var att säkerställa en handlingsfrihet för statsmakterna
vid försvarsbeslutet. Det kan nu konstateras att en tillfredsställande
grad av handlingsfrihet upprätthålls inför detta. Försvarsministerns uttalanden
är grundade på 1982 års försvarsbeslut och på den fyrpartiuppgörelse om
det militära försvaret som träffades våren 1984.

Den begränsning av beställningsbemyndigandenas storlek - jämfört med
överbefälhavarens förslag - som regeringen föreslår för tre av de fyra
aktuella anslagen bör enligt utskottets mening godtas. Utskottet noterar
särskilt att materielobjekten enligt partiöverenskommelsen 1984 inte påverkas
av begränsningen. Överbefälhavaren har framfört till utskottet att
beställningsverksamheten under budgetåret 1985/86 trots minskningarna
torde kunna genomföras som planerat.

Utskottet tillstyrker att det nuvarande systemet med beställningsbemyndiganden
och överplanering görs till föremål för en översyn. Resultaten av
översynen bör självfallet redovisas för riksdagen.

Ytterligare beställningsbemyndiganden för budgetåret 1985/86

Enligt regeringens uppfattning föreligger nu ett tillfredsställande underlag
för att hos riksdagen hemställa om de kompletterande beställningsbemyndiganden
och bemyndiganden för prisreglering som behövs för budgetåret
1985/86 under ifrågavarande anslag. För att begränsa överplaneringens
storlek i närtid föreslår regeringen kompletterande bemyndiganden som med
sammanlagt ca 285 milj. kr. understiger vad överbefälhavaren har föreslagit.
I motion 155 (fp) föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att medge
ytterligare beställningar av materiel m. m. under budgetåret 1985/86 i
enlighet med överbefälhavarens förslag. Yrkandet skiljer sig från regeringens
förslag såvitt gäller tre av anslagen.

Utskottet hänvisar i denna del till vad som har anförts i det föregående.

1982 års försvarsbeslut

FöU 1985/86:4

Enligt motion 155 (fp) bör riksdagen för regeringen framhålla vikten av att
1982 års försvarsbeslut fullföljs i allt väsentligt enligt den fyrpartiuppgörelse

som träffades år 1984. Överenskommelsen träffades den 14 mars 1984 mellan
företrädare för de partier som är representerade i försvarsutskottet och
syftade till att i väsentliga avseenden återföra utvecklingen till den inriktning
som angavs i 1982 års försvarsbeslut.

Partiöverenskommelsen bekräftades genom riksdagsbeslut under riksmötet
1983/84 (prop. 1983/84:112, FöU 20, rskr. 348) och ligger alltjämt fast
(beträffande innebörden för vapensystem m. m. se FöU 1983/84:20 s. 7). Det
finns därför enligt utskottets mening inte anledning att riksdagen beslutar
enligt motionsyrkandet.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

1. beträffande överbefälhavarens planering och behovet av kompletterande
beställningsbemyndiganden

att riksdagen med anledning av propositionen och med avslag på
motionerna 1985/86:154, yrkandena 1 och 2, samt 1985/86:155,
yrkande 2, lämnar utan erinran vad föredragande statsrådet har
anfört,

2. beträffande beställningsbemyndiganden

a) att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på
motion 1985/86:155, yrkande 3 i denna del, bemyndigar regeringen att
medge att beställningar av materiel m. m. för arméförband får läggas
ut inom en kostnadsram av ytterligare 1 721 600 000 kr.,

b) att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på
motion 1985/86:155, yrkande 3 i denna del, bemyndigar regeringen att
medge att beställningar av materiel m. m. för marinförband får läggas
ut inom en kostnadsram av ytterligare 832 000 000 kr.,

c) att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på
motion 1985/86:155, yrkande 3 i denna del, bemyndigar regeringen att
medge att beställningar av materiel m.m. för flygvapenförband får
läggas ut inom en kostnadsram av ytterligare 389 500 000 kr.,

d) att riksdagen bemyndigar regeringen att medge att beställningar
av materiel m.m. för operativ ledning m.m. får läggas ut inom en
kostnadsram av ytterligare 60 500 000 kr.,

3. beträffande 1982 ärs försvarsbeslut

att riksdagen avslår motion 1985/86:155, yrkande 1.

Stockholm den 3 december 1985
På försvarsutskottets vägnar
Lennart Blom

Närvarande: Lennart Blom (m), Olle Göransson (s), Roland Brännström
(s), Kerstin Ekman (fp), Gunnar Björk i Gävle (c), Evert Hedberg (s),
Göthe Knutson (m), Ingemar Konradsson (s), Ingvar Björk (s), Hans
Lindblad (fp), Olle Aulin (m), Iréne Vestlund (s), Gunhild Bolander (c),
Christer Skoog (s) och Lennart Holmsten (s).

FöU 1985/86:4

Reservation

Lennart Blom (m), Kerstin Ekman (fp), Gunnar Björk i Gävle (c), Göthe
Knutson (m), Hans Lindblad (fp), Olle Aulin (m) och Gunhild Bolander (c)
anser

dels att den del av utskottets anförande som på s. 5 börjar med ”Utskottet
delar” och slutar med ”sorn planerat” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att systemet med överplanering (altemativplanering) hos
myndigheterna med gällande förutsättningar är en ändamålsenlig metod för
att säkerställa att tillgängliga betalningsmedel utnyttjas effektivt. Från
riksdagens synpunkt finns ett huvudintresse - förutom att verksamheten
bedrivs kostnadseffektivt - att anvisade betalningsmedel i form av utgiftsramar
inte överskrids i annan mån än som medges enligt reglerna om viss
överföring mellan budgetår.

Den överplanering som redovisas av överbefälhavaren är enligt utskottets
bedömning inget hot mot statsmakternas handlingsfrihet vid 1987 års
försvarsbeslut. Det saknas därför anledning att begränsa beställningsbemyndigandena
på det sätt som regeringen föreslår. Utskottet noterar emellertid
att materielobjekten enligt partiöverenskommelsen 1984 inte påverkas av
begränsningen. Vidare har överbefälhavaren framfört till utskottet att
beställningsverksamheten under budgetåret 1985/86 trots minskningarna
torde kunna genomföras som planerat.

Mot denna bakgrund anser utskottet att regeringens förslag om ytterligare
beställningsbemyndiganden under vissa anslag bör godtas av riksdagen
under vissa förutsättningar. Förutsättningarna är två. För det första bör
regeringen återkomma till riksdagen med förslag om ytterligare bemyndiganden
under innevarande budgetår om överbefälhavaren anmäler att en
rationell beställningsverksamhet med avseende på objekt enligt 1982 års
försvarsbeslut och partiöverenskommelsen 1984 inte kan genomföras med
tillgängliga bemyndiganden. För det andra bör förutsättas att behovet av
beställningsbemyndiganden för budgetåret 1986/87 beräknas på grundval av
en planering för oförändrad köpkraft. Utskottet vill vidare framhålla vikten
av att förslag om bemyndiganden för nästa budgetår lämnas till riksdagen i
sådan tid att beslut kan fattas innan budgetåret börjar. Vad utskottet nu har
anfört om förutsättningar för bifall till regeringens förslag, m. m. bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets anförande som på s. 6 börjar med ”Partiöverenskommelsen
bekräftades” och slutar med ”enligt motionsyrkandet” bort
ha följande lydelse:

Partiöverenskommelsen bekräftades genom riksdagsbeslut under riksmötet
1983/84 (prop. 1983/84:112, FöU 20, rskr. 348) och bör alltjämt ligga fast
(beträffande innebörden för vapensystem m. m. se FöU 1983/84:20 s. 7).
Regeringens uttalanden och förslag i budgetpropositionen 1985 och i den nu
aktuella propositionen har emellertid skapat viss osäkerhet. Detta gäller
särskilt den del av partiöverenskommelsen som rör planering enligt principen
om oförändrad köpkraft. Utskottet anser att det därför finns anledning att
framhålla vikten av att 1982 års försvarsbeslut fullföljs i allt väsentligt enligt

FöU 1985/86:4

fyrpartiuppgörelsen år 1984. Detta bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att momenten 1 och 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande överbefälhavarens planering och behovet av kompletterande
beställningsbemyndiganden

att riksdagen med anledning av propositionen och motionerna 1985/
86:154, yrkandena 1 och 2, samt 1985/86:155, yrkande 2, som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört om
förutsättningar för bifall till regeringens förslag, m. m.,

3. beträffande 1982 års försvarsbeslut
att riksdagen med anledning av motion 1985/86:155, yrkande 1, som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört om
fullföljandet av 1982 års försvarsbeslut.

FöU 1985/86:4

gotab Stockholm 1985 83748