om åtgärder mot miljöfarliga batterier (prop. 1986/87:55)

Betänkande 1986/87:JoU8

Jordbruksutskottets betänkande

1986/87: 8

om åtgärder mot miljöfarliga batterier
(prop. 1986/87: 55)

JoU

1986/87:8

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett regeringsförslag sorn omfattar ett åtgärdsprogram
mot miljöfarliga batterier. Utskottet har i huvudsak inga invändningar
mot de åtgärder som redovisas i propositionen. Med anledning av fyra
motioner (m, fp, c, vpk) föreslår utskottet emellertid att riksdagen hos
regeringen hemställer om förslag till ett pantsystem för miljöfarliga batterier.

Utskottet konstaterar att det av regeringen begärda bemyndigandet att
ta ut vissa kostnader för hanteringen av avfallet från batterier m. m. får
anses falla inom ramen för det avgiftsbemyndigande som avses i 8 kap. 9 §
andra stycket regeringsformen. Med hänvisning härtill avstyrks en motion
(m) vari yrkas avslag på propositionen i motsvarande del med motiveringen
att det begärda bemyndigandet gäller beskattning.

Övriga motioner avstyrks eller föreslås lämnade utan vidare åtgärd.

Till betänkandet har fogats en reservation (s) och två särskilda yttranden
(fp, c).

Propositionen

I proposition 1986/87: 55 har regeringen (jordbruksdepartementet)
dels föreslagit riksdagen att bemyndiga regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att föreskriva att den som yrkesmässigt hanterar
eller importerar miljöfarliga batterier skall betala samhällets kostnader
för hanteringen av avfallet av batterierna samt för andra åtgärder som är
nödvändiga för att förebygga sådana skador på hälsan eller i miljön som
kan uppkomma genom miljöfarliga batterier,
dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad i propositionen anförts om
en övergång till mindre miljöfarliga batterier, insamling, omhändertagande
och märkning av miljöfarliga batterier, behovet av en informationskampanj
och utformningen av kostnadsdebiteringen.

I propositionen redovisas ett åtgärdsprogram mot utsläpp i miljön av
tungmetaller från batterier. I programmet ingår en övergång till mindre
miljöfarliga batterier, insamling, omhändertagande och märkning av miljöfarliga
batterier samt en informationskampanj. För att finansiera åtgärdsprogrammet
föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att föreskriva att batterileverantörer och
andra företag som yrkesmässigt hanterar eller importerar miljöfarliga bat- 1

1 Riksdagen 1986/87. 16 sami. Nr 8

terier skall betala samhällets kostnader för avfallshanteringen och för JoU 1986/87:8

andra åtgärder som är nödvändiga för att förebygga skador på hälsan eller i

miljön.

Motioner

Motion 1986/87: JolOl av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar avslå propositionen i förevarande del.

Motion 1986/87: Jol02 av Lars Ernestam m. fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till införande av ett pantsystem
för miljöfarliga batterier,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om

a) övergång till mindre miljöfarliga batterier,

b) intensifierade åtgärder för slutligt omhändertagande och återvinning
av batterier som innehåller kvicksilver och kadmium,

c) upprättande av en tidsplan för genomförande av fullständig märkning
av miljöfarliga batterier.

Motion 1986/87:Jol03 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöpolitikens inriktning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett förbud mot miljöfarliga batterier som skall träda i kraft den 1
januari 1988 för att minska problemen med tungmetaller i miljön,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av ett pantsystem för batterier.

Motion 1986/87: Jol04 av Arne Andersson i Ljung m. fl. (m) vari yrkas att
riksdagen beslutar begära att regeringen snarast återkommer till riksdagen
med förslag om ett pantsystem för batterier.

Motion 1986/87: Jol05 av Karl Erik Olsson m. fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att ett pantsystem skall införas på tungmetallhaltiga
batterier,

2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om miljöavgift i
enlighet med motionen.

Inledning

1 samband med riksdagens beslut år 1985 (prop. 1984/85:118, JoU 30, rskr.

340) om samhällets kemikaliekontroll gavs batteribranschen ansvaret för
att välja de lämpligaste lösningarna för att så långt som möjligt minska
utsläppen av tungmetaller till miljön från hanteringen av miljöfarliga batterier.
Vidtagna åtgärder skulle redovisas till naturvårdsverket.

Av en skrivelse den 21 februari 1986 från naturvårdsverket till regeringen
framgår att de i kemikaliepropositionen uppsatta målen inte kommer att
uppnås utan särskilda åtgärder från samhällets sida.

Efter överläggningar med berörda parter om vilka åtgärder som behövs JoU 1986/87: 8
för att komma till rätta med föroreningarna i miljön från batterier redovisar
föredragande statsrådet nu ett åtgärd sprogram mot miljöfarliga batterier.

Programmet kräver inte i alla delar riksdagens ställningstagande. De flesta
åtgärderna kan genomföras med stöd av lagen (1985:426) om kemiska
produkter och renhållningslagen (1979:596). Föredragande statsrådet
avser att senare föreslå regeringen att utfärda en särskild förordning om
miljöfarliga batterier med stöd av bemyndiganden som finns i dessa lagar.

Beslut av riksdagen krävs dock nu när det gäller finansieringen av vissa av
de åtgärder som ingår i programmet.

Allmänna utgångspunkter

Föredraganden anför under rubriken Allmänna utgångspunkter bl. a. att
spridning av kvicksilver, kadmium och andra tungmetaller i miljön länge
har varit ett synnerligen allvarligt problem. Metallerna är giftiga för levande
organismer och kan anrikas hos dessa. Spridning sker bl. a. genom
utsläpp från industriella processer samt genom förbränning och deponering
av avfall innehållande tungmetaller. Försurningen ökar risken för belastning
av miljön med tungmetaller.

Stora resurser har satsats för att begränsa utsläppen av tungmetaller från
industriella processer. Processindustrins spridning av kvicksilver har
minskat kraftigt som en följd av långtgående reningsåtgärder. Kadmiumförbudet
från 1979 har också bidragit till att minska spridningen av denna
metall till miljön.

Spridningen av kvicksilver och kadmium genom batterier som hanteras
tillsammans med övrigt hushållsavfall m.m. har kommit att utgöra en
väsentlig del av det sammanlagda utsläppet av dessa tungmetaller i landet.

Utsläppen av kvicksilver från batterier beräknas nu utgöra drygt hälften av
samtliga kvicksilverutsläpp i landet. De årliga utsläppen till luft och mark
från batterier beräknas uppgå till ungefär 6 ton kvicksilver och 16—20 ton
kadmium. Utsläppen är allvarliga till följd av de skadliga hälso- och miljöeffekter
dessa tungmetaller ger.

Frågan om åtgärder mot de miljöfarliga batterierna har vid olika tillfällen
behandlats i riksdagen (se JoU 1979/80:40, 1981/82:10, 1981/82:24,

1983/84:7, 1984/85:6 och 1986/87: 2.) Bl. a. var frågan föremål för riksdagens
prövning i samband med behandlingen av prop. 1984/85:118 om
kemikaliekontroll (se JoU 1984/85: 30).

I propositionen anförde föredragande statsrådet att utgångspunkten från
samhällets sida i fråga om åtgärder mot de miljöfarliga batterierna bör vara
att utsläppen av kvicksilver, kadmium och liknande miljöfarliga ämnen i
batterier på sikt skall upphöra. Detta bör ske genom att de miljöfarliga
batterierna snarast möjligt ersätts med batterier utan miljöfarliga ämnen,
hanteras i slutna återtagningssystem eller på annat sätt blir föremål för
långtgående återvinning.

Enligt vad som anfördes i propositionen borde det ankomma på de
företag som tillverkar och importerar batterier att svara för att hanteringen
blir sådan att utsläppen av kvicksilver och kadmium från batterier upphör 3

och att välja de medel och metoder, som är mest ändamålsenliga för att
uppnå de mål som bör gälla. Ansvaret borde inbegripa alla led från tillverkning
och import till slutbehandling. Mot denna bakgrund var föredraganden
inte beredd att förorda att samhället tog ansvaret för organisation och
finansiering av en batteriinsamling. Berörda branscher borde i stället i
första hand ges möjligheter att själva välja de lämpligaste lösningarna för
att så långt möjligt minska utsläppen till miljön från hanteringen av miljöfarliga
batterier. Mot bakgrund av de för år 1984 beräknade utsläppen om
ca 6 ton kvicksilver angavs som en målsättning för en första etapp en
utsläppsminskning som senast år 1987 uppgick till minst 75 %, dvs. utsläpp
om högst ungefär 1,5 ton kvicksilver om året. I fråga om kadmium borde
målsättningen vara en motsvarande utsläppsreduktion som för kvicksilver.

Enligt föredraganden borde närmare redovisningar av hur de angivna
målen skulle uppfyllas snarast lämnas till naturvårdsverket. Det borde
därefter ankomma på verket att överväga närmare åtgärder från samhällets
sida som kunde behövas för att säkerställa den eftersträvade utsläppsminskningen.
Om målet inte kunde uppnås med de redovisade åtgärderna
skulle frågan om ytterligare regleringar tas upp till ny behandling.

Föredraganden fann det naturligt att kommunerna, som har det samlade
renhållningsansvaret, skulle utveckla och göra lättillgängliga sina system
för återtagning av miljöfarligt avfall från hushållen. Hur sådana system
skulle anpassas till insamling och återvinning av batterier borde det ankomma
på kommunerna och batteribranschen att träffa överenskommelse
om.

Riksdagen anslöt sig till övervägandena i propositionen (JoU 1984/
85: 30, rskr. 340).

Som inledningsvis berörts har såväl naturvårdsverket som Svenska
kommunförbundet och batteribranschens företrädare redovisat att den
angivna målsättningen inte kommer att uppnås utan särskilda åtgärder från
samhällets sida.

Av lämnade redovisningar framgår att de stora källorna till spridning av
kvicksilver är kvicksilverbatterier och alkaliska batterier. Försäljningen av
alkaliska batterier ökade med drygt 20% under år 1985 medan försäljningen
av kvicksilverbatterier minskade något. Den totala mängden kvicksilver
i de batterier som såldes under år 1985 ökade med ca 200 kg jämfört med
året innan.

Naturvårdsverket bedömer att man för närvarande måste räkna med att
en mycket liten del av de alkaliska batterierna samlas in. Det betyder att
mängden kvicksilver i de batterier som hamnar i avfallet knappast torde ha
minskat i förhållande till 1984 års nivå på 6 ton utan t. o. m. kan ha ökat
något. Försäljningen av alkaliska batterier väntas fortsätta att öka starkt
under de närmaste åren medan försäljningen av kvicksilverbatterier väntas
minska. Kvicksilverhalten i alkaliska batterier kan under det närmaste året
förväntas minska från 0,8% till 0,5%. Ytterligare sänkning av kvicksilverhalten
till 0,15% har redovisats till år 1990. Det är inte osannolikt att de
alkaliska batterierna i början av 1990-talet har tagit hälften av brunstensbatteriernas
marknad. Det betyder att man på en stor del av marknaden
byter till ett batteri med mer än tio gånger så hög kvicksilverhalt.

JoU 1986/87:8

4

Naturvårdsverket anser att det behövs både åtgärder som effektiviserar
hittillsvarande batteriinsamling och åtgärder som påverkar marknadsutvecklingen,
om de uppställda målen skall kunna nås. Verket föreslår
därvid följande åtgärder.

Direkta överenskommelser behövs med stora förbrukare och distributörer
av kvicksilveroxidbatterier om byte av batterityp, t. ex. till zinkluftbatterier.
Enligt naturvårdsverket kan detta åstadkommas genom frivilliga
överenskommelser med olika organisationer. En avgift bör läggas på
de batterier vars användning staten i första hand vill begränsa för att
påverka marknadsutvecklingen och finansiera kostnader för information,
insamling m. m. Vidare behövs en märkning av batterierna för att konsumenterna
skall kunna skilja mellan olika batterier och veta vilka som skall
återlämnas. Slutligen krävs enligt naturvårdsverket en central informationskampanj.

Vad gäller laddningsbara fast monterade nickel-kadmium-batterier anför
naturvårdsverket att frågan om eventuella bestämmelser bör utredas vidare
och att en sådan utredning pågår inom verket.

Vid överläggningar som föredragande statsrådet har haft med företrädare
för kommunerna och för batteribranschen har verkets uppgifter i allt
väsentligt bekräftats.

För egen del vill föredraganden erinra om att riksdagen vid flera tillfällen
understrukit vikten av att tungmetallföroreningar från batterier inte kommer
ut i miljön. Ansvaret har främst lagts på batteribranschen att genom
egna åtgärder åstadkomma önskade resultat. Berörda företag har därmed
givits möjlighet att själva välja de smidigaste och effektivaste möjligheterna
att lösa ett viktigt miljöproblem. Det är enligt föredraganden beklagligt
att branschen inte utnyttjat denna möjlighet. Av naturvårdsverkets skrivelse
och vid de överläggningar som förts med branschen har dock framkommit
att det inte längre är realistiskt att räkna med att företagen själva
kommer att vidta så långtgående åtgärder som behövs för att eliminera den
miljöfara som utsläppen i miljön av tungmetaller från batterier utgör. Mot
bakgrund av det i kemikaliepropositionen angivna målet är det därför
enligt föredragandens mening nödvändigt att regeringen nu lägger fram ett
åtgärdsprogram mot miljöfarliga batterier.

Uppvaktning

I samband med behandlingen av detta ärende har utskottet uppvaktats av
representanter för batteribranschen och för Sveriges grossistförbund.

JoU 1986/87:

Utskottet

JoU 1986/87:8

Åtgärdsprogrammet

Ett åtgärdsprogram mot miljöfarliga batterier måste enligt föredraganden i
första hand innefatta följande.

- En övergång måste ske till mindre miljöfarliga batterier.

- Miljöfarliga batterier måste samlas in särskilt och hållas avskilda från
annat avfall.

- Ett system för insamling och slutligt omhändertagande av de miljöfarliga
batterierna behöver byggas upp.

- En riksomfattande informationskampanj måste genomföras.

- För att underlätta insamling och omhändertagande behöver miljöfarliga
batterier märkas.

Övergång till mindre miljöfarliga batterier

1 propositionen anförs bl. a. (s. 6 f) att ett viktigt inslag i åtgärdsprogrammet
är att få till stånd en övergång till mindre miljöfarliga batterier. Detta
kan ske på flera olika vägar.

Ett självklart inslag i sådana strävanden är information till hushållen om
batteriers miljöfarlighet och om alternativa batterityper. Därigenom bör
man på sikt kunna uppnå t. ex. att brunstensbatterier där så är möjligt
används i stället för alkaliska batterier och att litiumbatterier ersätter
kvicksilveroxidbatterier. Viktigt är också att förmå storförbrukare att
övergå till mer miljövänliga batterier. I denna fråga överlägger naturvårdsverket
med bl. a. landstingen, försvaret och televerket. Det är enligt föredraganden
angeläget att överenskommelser om byte av batterier snarast
kan träffas. Hon vill framhålla betydelsen av att den offentliga sektorn
föregår med gott exempel i detta hänseende.

Dessutom är det enligt föredraganden synnerligen angeläget att företagen
medverkar till en övergång till mindre farliga batterier. Detta kan ske
genom att de tekniska förutsättningarna förbättras för användning av
mindre miljöfarliga batterier i olika apparater. Det bör ankomma på naturvårdsverket
att övervaka utvecklingen.

Vidare bör tungmetallhalterna i batterierna kunna sänkas. De europeiska
torrbatterifabrikanterna har genom sin sammanslutning Europile kommit
överens om att år 1986 minska kvicksilverhalten i alkaliska batterier till
0,5%, år 1988 till 0,3% och år 1990 till 0,15%. De svenska företagen har
åtagit sig att genomföra detta program. Föredraganden anser att det dessutom
finns anledning att direkt i bestämmelserna på området fastställa
företagens ansvar. Hon avser därför att föreslå regeringen att föreskriva
att det åligger främst tillverkare och importörer av miljöfarliga batterier att
vidta de åtgärder som behövs för en övergång till mindre miljöfarliga
batterier samt att iaktta de försiktighetsmått som är nödvändiga för att
hindra eller motverka skador på människor eller i miljön till följd av
miljöfarliga batterier.

I motion Jol02 av Lars Ernestam m.fl. (fp) anförs att de åtgärder som
föreslås i propositionen bör - även om de är otillräckliga - godtas av
riksdagen. Ytterligare insatser är dock enligt motionärerna nödvändiga för
att motverka de allvarliga miljörisker som är förknippade med utsläppen av
kvicksilver och kadmium. I fråga om övergång till mindre miljöfarliga
batterier anför motionärerna att regeringen bör noga följa utvecklingen när
det gäller branschens åtagande att minska kvicksilverhalten i alkaliska
batterier. Om dessa åtaganden inte uppfylls bör regeringen till riksdagen
återkomma med förslag till åtgärder (yrkande 2 a).

I vpk:s partimotion Jol03 föreslås ett tillkännagivande om miljöpolitikens
inriktning och ett förbud mot miljöfarliga batterier fr. o. m. den 1
januari 1988 (yrkandena 1 och 2). I sin motivering till det första yrkandet
hänvisar motionärerna till vissa uttalanden av statsrådet Dahl om miljöpolitiken.
Enligt motionen måste man i miljöpolitiken våga ta strid med
tillverkare och importörer av miljöfarliga produkter. Dessa principer har
dock inte fått genomslag i den nu framlagda propositionen. Motionärerna
anför i sammanhanget vidare att man nu måste vända utvecklingen så att
tungmetallspridningen från batterier drastiskt minskas. Då frivillighetens
väg redan prövats och misslyckats bör man nu - efter en övergångsperiod
av förslagsvis ett år - införa ett förbud mot de batterityper som orsakar
den största skadan i miljön.

Utskottet delar föredragandens uppfattning att spridningen av tungmetaller
genom batterier är ett allvarligt miljöproblem. Det är angeläget att få
till stånd en övergång till mindre miljöfarliga batterier. Utskottet har ingen
erinran mot den redovisning av planerade åtgärder m. m. som görs i propositionen
i förevarande avsnitt. Som utskottet närmare anger i det följande
bör dock vissa ytterligare insatser göras för att främja återinsamlingen av
förbrukade batterier.

Utskottet har inte funnit anledning att i detta sammanhang göra något
uttalande om miljöpolitikens inriktning i enlighet med motion Jol03. Yrkandet
i samma motion om ett förbud mot miljöfarliga batterier är utskottet
inte heller berett att biträda. Med hänvisning härtill avstyrks yrkandena 1
och 2 i motion Jol03.

Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen i fråga om
batteribranschens åtaganden att minska kvicksilverhalten i alkaliska batterier.
Som framgår av propositionen ämnar föredraganden föreslå att det i
bestämmelserna på området fastslås att tillverkare och importörer skall
vidta de åtgärder som behövs för en övergång till mindre miljöfarliga
batterier m. m. Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida i detta
ämne anser utskottet inte nödvändigt. Med hänvisning härtill avstyrks
motion Jol02 yrkande 2 a.

Insamling och slutligt omhändertagande av miljöfarliga
batterier

De miljöfarliga batterierna bör enligt propositionen hållas avskilda från
annat avfall och samlas in i särskild ordning. Insamlingen bör avse alla
miljöfarliga batterier. För konsumenten kan det många gånger vara svårt

JoU 1986/87:8

att skilja miljöfarliga batterier från andra batterier. Det gäller särskilt s. k. JoU 1986/87: 8

knappceller. Alla sådana bör därför tills vidare omfattas av insamlingen.

Brunstensbatterier behöver inte av miljöskäl samlas in särskilt. De konsumenter
som kan skilja brunstensbatterierna från andra alkaliska batterier
eller andra miljöfarliga batterier kan därför lämna dem med de vanliga
soporna. I avvaktan på att ett märkningssystem införs för miljöfarliga
batterier bör den konsument som är osäker dock ha möjlighet att lämna
alla batterier, dvs. också brunstensbatterier, till den särskilda insamlingen.

En frivillig insamling av förbrukade batterier förekommer redan i ett
hundratal kommuner. Föredraganden anser att det är naturligt att ansvaret
för batteriinsamlingen blir en kommunal angelägenhet även när batteriinsamlingen
nu skall bli en landsomfattande verksamhet. Vid överläggningar
med Kommunförbundet har också framkommit att kommunerna är beredda
att ta på sig ansvaret för insamlingsverksamheten.

Insamlingssystemet bör dock vara i viss mån flexibelt. De företag som
säljer batterier till konsumenterna återtar redan nu i betydande omfattning
uttjänta batterier.

Återtagningsgraden varierar i viss mån beroende på batterityp. Av de
miljöfarliga batterierna torde det för närvarande främst vara knappcellsbatterierna
som tas emot av företagen. Enligt föredraganden bör ett företag
som säljer ett miljöfarligt batteri vara skyldigt att också återta batteriet när
det är förbrukat. Hon avser därför att föreslå en skyldighet för den som
säljer miljöfarliga batterier att återta förbrukade sådana. Möjligheten till en
sådan reglering framhölls såväl i kemikaliepropositionen som i jordbruksutskottets
betänkande med anledning av propositionen (JoU 1984/85:30 s.

38). Det bör ankomma på naturvårdsverket att med handeln närmare
diskutera formerna för denna verksamhet.

De företag som samlar in miljöfarliga batterier bör i sin tur vara skyldiga
att lämna dessa till kommunen på sätt som kommunen bestämmer.

Med insamling avses i detta sammanhang alla de åtgärder som behövs
från det att ett batteri har blivit förbrukat av konsumenten och denne vill
bli kvitt batteriet till dess att batteriet lämnats för slutligt omhändertagande
hos ett behandlingsföretag.

För att förbrukade batterier inte skall ge upphov till miljöföroreningar
får de inte sammanblandas med annat avfall utan bör samlas in särskilt.

Konsumenterna bör därför inte lägga utnyttjade miljöfarliga batterier tillsammans
med hushållsavfallet. Föredraganden avser därför att förslå regeringen
att det skall införas en skyldighet för hushållen att avskilja miljöfarliga
batterier från hushållsavfallet. En motsvarande separationsskyldighet
finns redan i vissa kommuner såvitt avser visst pappersavfall. En sådan
bestämmelse kan meddelas med stöd av 8 § renhållningslagen (1979:5%). I
sammanhanget framhålls att det mest verksamma medlet är en information
som på ett enkelt sätt ger konsumenterna de upplysningar som de behöver.

Det föreslagna åtgärdsprogrammet mot miljöfarliga batterier aktualiserar
vissa frågor om renhållningslagens tillämpning.

Enligt 9 § renhållningslagen skall för varje kommun finnas en renhållningsordning
som upptar de föreskrifter som skall gälla för bortforsling av
hushållsavfall inom kommunen. I renhållningsordningen skall anges från

vilka områden, fastigheter och uppsamlingsställen som bortforsling skall JoU 1986/87: 8

ske, vilka slag av hushållsavfall som skall forslas bort, hur ofta bortforsling

skall ske och hur verksamheten i övrigt skall vara anordnad. Givetvis är

det viktigt att de insamlingssystem som anordnas blir lättillgängliga för

hushållen.

Enligt 1 § renhållningslagen avses med hushållsavfall avfall och orenlighet
som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. Uttjänta batterier
bör enligt denna definition betraktas som hushållsavfall oavsett om de
av hushållen lämnas direkt till kommunen eller om insamlingen sker via
återförsäljare. Vid behov kan i en kommunal renhållningsordning meddelas
närmare föreskrifter om batteriinsamlingen. Därför behöver inte heller
åtgärdsprogrammet mot miljöfarliga batterier föranleda någon ändring i
renhållningslagens regler om renhållningsordning.

För konsumenten kan det många gånger vara svårt att bland batterier
som har samma form skilja ut de miljöfarliga batterierna. Konsumenten
måste därför kunna få lämna alla batterier till den särskilda insamlingen,
även brunstensbatterier. Dessa batterier kan dock komma att innebära
problem för insamlingsorganisationen, bl. a. med hänsyn till den stora
försäljningsvolymen och till risken för läckage. Det är därför nödvändigt
att kommunerna ordnar en sortering så tidigt som möjligt för att undvika
transporter av brunstensbatterier till återvinningsanläggningarna.

Föredraganden vill också framhålla att de svårigheter som nu finns att
skilja mellan skilda slag av batterier inte bör hindra att försök görs också
med insamlingssystem där redan konsumenten gör viss sortering av olika
batterityper.

Det sista ledet i insamlingskedjan är transporten från kommunerna till
slutligt omhändertagande. Denna transport bör enligt propositionen samordnas
av kommunerna och utföras av kommunerna eller av företag som
kommunerna anlitar.

När det gäller det slutliga omhändertagandet av miljöfarliga batterier bör
SARAB ges huvudansvaret. För planeringen av denna verksamhet bör
utgångspunkten vara att det kvicksilver eller kadmium som finns i batterierna
återvinns. För närvarande finns vid SARAB i Norrtorp en mindre
testanläggning för återvinning av kvicksilver ur bl. a. batterier, som har en
kapacitet att behandla ca 20 ton batterier per år. Denna bör utnyttjas för de
batterier som har de högsta kvicksilverhalterna. När det gäller alkaliska
batterier måste lagring under från miljösynpunkt säkra former tillgripas i
avvaktan på att behandlingstekniken utvecklas och återvinningsresurser
byggs upp. När det gäller uppladdningsbara batterier av typ nickel-kadmium
finns återvinningskapacitet inom näringslivet.

Frågor om slutligt omhändertagande av batterier berörs i motion Jol02 av
Lars Ernestam m.fl., yrkande 2 b. Enligt motionen är propositionens
förslag om lagring ingen tillfredsställande lösning. Vid sidan av SARAB
finns ett antal privata återvinningsföretag. Dessa bör tillsammans med
SARAB ges möjlighet att ta fram en miljömässigt tillfredsställande behandlingsteknik.
Ansträngningarna att utveckla en fungerande återvinningsteknik
bör sålunda intensifieras, anför motionärerna.

Utskottet har ingen erinran mot vad föredraganden anfört om insamling JoU 1986/87: 8
och slutligt omhändertagande av miljöfarliga batterier. Som framgår av
propositionen har det förutsatts att behandlingstekniken utvecklas och att
nödvändiga återvinningsresurser byggs upp. Föredraganden har f. ö. särskilt
framhållit nödvändigheten av att ytterligare behandlingsresurser snarast
utvecklas och byggs upp. Beträffande vissa batterier hänvisas till
befintlig återvinningskapacitet inom näringslivet. Enligt utskottets mening
är härmed syftet med motion Jol02 yrkande 2 b till stor del tillgodosett.

Någon särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandet i fråga synes inte
påkallad.

Information och märkning

För ett tillfredsställande resultat såväl när det gäller övergång till mindre
miljöfarliga batterier som i fråga om insamlingen av batterier behövs information
till allmänheten och till kommunerna. Informationen krävs främst i
samband med att batterikampanjen sätts i gång, men planeringen bör även
inrymma kontinuerliga informationsinsatser.

Genom information är det viktigt att klargöra varför batterier måste
samlas in och hur insamlingen i praktiken är organiserad. Detta innefattar
naturligtvis en redogörelse för de olika batteritypernas miljöfarlighet. Därvid
måste konsumenterna bl. a. ges sådana upplysningar att de i största
möjliga utsträckning kan skilja miljöfarliga batterier från andra batterier.

Möjligheterna till användning av mindre miljöfarliga batterier måste också
framhållas i informationskampanjen. I startskedet bör informationen enligt
propositionen koncentreras på sådana punkter som är viktiga för ett tillfredsställande
insamlingsresultat. Renhållningsverksföreningen har tillsammans
med Kommunförbundet och naturvårdsverket genom en särskild
arbetsgrupp planerat informationskampanjens uppläggning.

Informationskampanjen bör enligt arbetsgruppen omhänderhas av kommunerna
och rikta sig till försäljningsställen, arbetsplatser, skolor och
hushåll. Vidare krävs vissa centrala informationsinsatser.

För att främja en övergång till mindre miljöfarliga batterityper och för att
undvika sammanblandning i avfallet och vid transporter till behandlingsanläggningar
är det enligt föredraganden viktigt att batterierna kan skiljas
från varandra. Detta kräver förutom informationsinsatser också att de
miljöfarliga batterierna är märkta på ett sätt som gör det relativt enkelt att
känna igen dem. Ett problem i sammanhanget är att nationella märkningsbestämmelser
lätt kan bli tekniska handelshinder. Märkningen bör alltså
vara internationellt accepterad. Ett arbete som syftar till gemensamma
märkningsregler har påbörjats, bl. a. mellan de nordiska länderna. Det är
angeläget att detta arbete kan breddas och intensifieras. Föredraganden
avser därför att i det internationella samarbetet, särskilt på det nordiska
planet, aktivt verka för att en enhetlig märkning så snart som möjligt kan
införas. Det står dock klart att internationellt antagna märkningsbestämmelser
inte kan träda i kraft till årsskiftet då de åtgärder som här i övrigt
redovisats bör genomföras. Redan nu är dock de alkaliska batterier som

förekommer på den svenska marknaden försedda med påskriften "Alka- JoU 1986/87: 8
line”. Med utgångspunkt i detta finns det alltså förutsättningar att i praktiken
åstadkomma en provisorisk märkning av de alkaliska batterierna i
anslutning till den utformning som dessa batterier redan har. Föredraganden
anser att bestämmelser härom kan övervägas. Motsvarande gäller
beträffande nickel-kadmiumbatterier och vissa kvicksilveroxidbatterier.

I motion Jol02 av Lars Ernestam m.fl. anförs att regeringen visar en
undfallande attityd beträffande möjligheterna att åstadkomma ett märkningssystem.
Motionärerna yrkar att en tidsplan för genomförande av
märkning upprättas och att detta ges regeringen till känna (yrkande 2 c).

I vpk-motionen Jol03 framhålls att det krävs massiva informationsinsatser
för att ett åtgärdsprogram skall få avsedd effekt. Lika viktigt är att
informationen är klar och lättfattlig från konsumenternas synvinkel. I
denna del framställs dock inget yrkande i motionen.

Vad föredraganden anfört under rubriken Information resp. Märkning
kan utskottet t. v. ansluta sig till. Det bör dock framhållas att dessa frågor
kräver fortsatta överväganden mot bakgrund av utskottets ställningstagande
rörande ett pantsystem för miljöfarliga batterier, som redovisas närmare
i det följande. Utskottet anser bl. a. med hänsyn härtill att yrkandet i
motion Jo 102 om en tidsplan för märkning inte bör föranleda någon särskild
åtgärd från riksdagens sida.

Ett pantsystem för miljöfarliga batterier m. m.

Förslag om ett pantsystem för miljöfarliga batterier förs fram av fyra
partier, nämligen i motionerna Jo 102 av Lars Ernestam m. fl. (fp), Jol03 av
Lars Werner m. fl. (vpk), Jol04 av Arne Andersson i Ljung m. fl. (m) och
Jol05 av Karl Erik Olsson m.fl. (c).

Utskottet kan i huvudsak ansluta sig till motionärernas synpunkter i
detta hänseende. Ytterligare incitament behövs således för att återinsamlingen
av förbrukade batterier skall komma upp till den nivå som kan anses
nödvändig från hälso- och miljösynpunkt. Ett pantsystem för vissa batterier
skulle enligt utskottets mening ligga väl i linje med principerna om
batteribranschens ansvar för de miljöfarliga produkterna. Ett fungerande
insamlingssystem förutsätter — som framhålls bl. a. i motion Jol05 - att de
miljöfarliga batterier som bör omfattas av pantsystemet definieras och
märks på ett för konsumenterna tydligt sätt. Vidare krävs fungerande och
miljömässigt säkra slutbehandlingsmöjligheter. Vad utskottet anfört står ej
i motsatsställning till propositionens överväganden om ett åtgärdsprogram
mot miljöfarliga batterier. Ett pantsystem för sådana produkter kan
fastmer ses som en utbyggnad och komplettering av de insatser som
föreslagits i propositionen. Det bör ankomma på regeringen att närmare
överväga hur ett pantsystem bör utformas och vilka krav som bör ställas
på märkning m. m. av batterierna. I avbidan på sådana överväganden bör
självfallet det av regeringen föreslagna åtgärdsprogrammet igångsättas
snarast möjligt. Utskottet föreslår att riksdagen hos regeringen hemställer
om utredning och förslag rörande ett pantsystem för miljöfarliga batterier i 11

enlighet med vad utskottet anfört. Härigenom tillgodoses motionerna JoU 1986/87:8
JolOZ yrkande 1, Jo 103 yrkande 3, Jol04 och Jol05 yrkande 1.

Kostnader för åtgärdsprogrammets genomförande, m. m.

Riksdagsbeslutet år 1985 om samhällets kemikaliekontroll innebär såvitt
gäller batterier att ett direkt kostnadsansvar har lagts på batteribranschen.

Vid överläggningar som föredraganden haft med batterileverantörerna har
dessa också förklarat sig införstådda med att stå för kostnaderna för
information och för slutligt omhändertagande av de miljöfarliga batterierna.

Enligt 18 § lagen (1985:426) om kemiska produkter får regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om avgift för myndighets
verksamhet enligt lagen. Bestämmelsen innebär bl. a. att de företag som
genom sin verksamhet föranleder en produktkontroll på kemikalieområdet
också får betala de kostnader som samhällskontrollen medför. Regeln är i
överensstämmelse med principen om att producenten bör ta ansvar för att
avfall som omedelbart eller på sikt uppkommer av en produktion kan tas
om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt. Bestämmelsen
gör det dock inte möjligt att ta ut kostnader för annat än ren myndighetsutövning.

Bestämmelser om finansieringen av kommunernas avfallshantering finns
i renhållningslagen (1979:596). Dessa bestämmelser medger dock endast
att avgift tas ut av den som lämnar ett avfall till kommunen för omhändertagande.

De regler som nu nämnts passar alltså inte för de åtgärder som är
aktuella för att förhindra skador på hälsa och i miljön genom miljöfarliga
batterier. Regeringen begär därför ett ytterligare bemyndigande för att
kunna tillämpa principen om producentens ansvar.

De föreskrifter som behövs för kostnadsdebiteringen bör beslutas av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I propositionen
anges för riksdagens information kortfattat hur denna debitering bör
utformas.

Utgångspunkten bör härvid vara att kostnaderna skall belasta de miljöfarliga
produkter som föranleder ingripanden från samhällets sida. Av
praktiska skäl bör förutom alkaliska batterier och nickel-kadmiumbatterier
också samtliga slag av knappcellsbatterier omfattas av insamlingen. Konsumenterna
måste också, som tidigare berörts, tillåtas lämna brunstensbatterier.
Detta innebär att också vissa mindre miljöfarliga batterier kommer
att samlas in. Kostnaderna för kampanjen bör dock belasta de miljöfarliga
batterierna, dvs. i första hand alkaliska batterier och kvicksilveroxidbatterier.

När det gäller övriga knappcellsbatterier är det däremot inte självklart
att alla sådana batterier skall delta såvitt gäller destruktions- och informationskostnader.
Vissa batterier, som innehåller kvicksilver, gör det i så
ringa mån att det framstår som önskvärt att konsumenterna övergår till
sådana batterier i stället för att använda kvicksilveroxidbatterier. Härmed
avses silveroxidbatterier och zinkluftbatterier. Dessa batterityper innehål- 12

ler endast 1 % kvicksilver, att jämföra med de ca 35 % som finns i kvicksil- JoU 1986/87: 8
veroxidbatterier. För ett flertal av landets hörapparatanvändare är dessutom
zink-luftbatterier ett realistiskt alternativ till kvicksilveroxidbatterier.

Givetvis bör inte de som går över till användning av miljövänligare batterier
drabbas av ökade kostnader. Av de skäl som nu redovisats bör inte
kvicksilveroxidbatterierna och batterier av typen zink-luft belastas av
avgifter för omhändertagande och information. Detsamma gäller litiumbatterier,
vilka inte innehåller något kvicksilver alls.

Däremot bör, utöver alkaliska batterier och kvicksilveroxidbatterier,
också nickel-kadmiumbatterierna, som innehåller 10-15% kadmium, omfattas
av avgiftssystemet. Därmed upprätthålls principen att det är de
batterier som är miljöfarliga som också får bära kostnaderna för de åtgärder
samhället behöver vidta för att lösa de miljöproblem dessa produkter
medför.

De avgifter som skall fördelas mellan berörda företag bör enligt föredraganden
baseras på försäljningen av miljöfarliga batterier. Efter ytterligare
överläggningar med företrädare för batteribranschen avser föredraganden
ta ställning till den närmare utformningen av avgiftssystemet. Debiteringen
av avgifterna skall grundas på uppgifter som batteriföretagen lämnar till
naturvårdsverket. Sådana uppgifter behövs också för att myndigheterna
skall få en allmän överblick över förekomsten av miljöfarliga batterier.

Erforderliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet kan därför meddelas
med stöd av lagen om kemiska produkter. Naturvårdsverket bör anförtros
uppgiften att administrera avgiftssystemet och att därvid bl. a. pröva kostnadsberäkningen
för informationen och det slutliga omhändertagandet.

Viss lagring kommer tills vidare att behöva tillgripas i avvaktan på att
behandlingsresurser kommer till stånd. Föredraganden vill dock framhålla
nödvändigheten av att ytterligare behandlingsresurser snarast utvecklas
och byggs upp. Avgiftssystemet bör konstrueras så att det dels kan inbegripa
framtida behandlingskostnader, dels fortlöpande kan justeras allteftersom
man får erfarenheter av kostnadsutvecklingen.

I anslutning till regeringens överväganden om avgiftsbeläggningen yrkas i
motion JolOl av Allan Ekström (m) avslag på propositionen i förevarande
del med motiveringen att den pålaga som avses torde utgöra en form av
skatt. Motionären hänvisar härvidlag bl. a. till proposition 1973:90 (s. 219)
och konstitutionsutskottets betänkande 1983/84:24 (s. 44 f.).

Mot bakgrund av vad som anförs bl. a. i förarbetena till regeringsformen
(RF) 8 kap. 3 och 9 §§ och i konstitutionsutskottets betänkande 1983/84:24
har utskottet övervägt huruvida den nu aktuella pålagan kan betecknas
som en avgift i statsrättsligt hänseende. Härvid har utskottet även beaktat
tidigare riksdagsbeslut resp. uttalanden om ansvaret för att målsättningen i
kemikaliekontrollen uppfylls och för att det avfall som uppkommer vid
produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt
sätt (JoU 1975:10, 1984/85: 30). Vidare har utskottet - utan anspråk på att
ha fullständig överblick över detta område — konstaterat att det efter
regeringsformens ikraftträdande tillkommit en rad olika avgiftstyper där
riksdagens medverkan inskränkt sig till ett bemyndigande enligt RF 8 kap. 13

9§ andra stycket. Den nu i proposition 1986/87:55 åsyftade pålagan inne- JoU 1986/87: 8
bär såvitt utskottet kan finna inte något avsteg från den praxis som synbarligen
utvecklats i fråga om avgiftsmaktens tillämpning. Utskottet anser att
regeringens begäran bör bifallas såvitt nu är i fråga och avstyrker således
motion JolOl.

I anslutning till yrkandet i motion Jo 105 om en miljöavgift på vissa batterier
vill utskottet framhålla att kostnaderna för de åtgärder som regeringen
nu föreslår i första hand avses belasta de miljöfarliga batterierna. Det kan
antas att utskottets förslag i det föregående om ett pantsystem för miljöfarliga
batterier kommer att ytterligare påskynda övergången till mindre miljöfarliga
batterier. Utskottet anser sig för närvarande inte ha anledning att
förorda ytterligare ekonomiska styrmedel av det slag som avses i motion
Jol05. Motionen avstyrks i förevarande del (yrkande 2).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljöpolitikens inriktning

att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol03 yrkande 1,

2. beträffande ett förbud mot miljöfarliga batterier
att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol03 yrkande 2,

3. beträffande regeringens redovisning av övergång till mindre
miljöfarliga batterier

att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol02 yrkande 2 a,

4. beträffande intensifierade åtgärder för omhändertagande och
återvinning

att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol02 yrkande 2 b,

5. beträffande en tidsplan för märkning av batterier
att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol02 yrkande 3 c,

6. beträffande regeringens förslag om åtgärdsprogram mot miljöfarliga
batterier

att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförts om en
övergång till mindre miljöfarliga batterier, insamling, omhändertagande
och märkning av miljöfarliga batterier och behovet av en
informationskampanj,

7. beträffande ett pantsystem för miljöfarliga batterier

att riksdagen med anledning av motionerna 1986/87: Jol02 yrkande
1, 1986/87: Jol03 yrkande 3, 1986/87: Jol04 och 1986/87: Jol05 yrkande
1 hos regeringen hemställer om utredning och förslag rörande
ett pantsystem för miljöfarliga batterier,

8. beträffande kostnaderna för åtgärdsprogrammets genomförande att

riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motion 1986/87: JolOl bemyndigar regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att föreskriva att den som yrkesmässigt
hanterar eller importerar miljöfarliga batterier skall betala avgifter
för att täcka samhällets kostnader för hanteringen av avfallet av 14

batterierna samt för andra åtgärder som är nödvändiga för att förebygga
sådana skador på hälsan eller i miljön som kan uppkomma
genom miljöfarliga batterier,

9. beträffande miljöavgift på vissa batterier
att riksdagen avslår motion 1986/87: Jol05 yrkande 2.

Stockholm den 27 november 1986

På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

Närvarande: Karl Erik Olsson, (c), Håkan Strömberg (s), Grethe Lundblad
(s), Arne Andersson i Ljung (m), Lars Ernestam (fp), Martin Segerstedt
(s), Sven Eric Lorentzon (m), Jan Fransson (s), Kerstin Gellerman
(fp), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c), Leif Marklund (s), Ivar
Virgin (m), Björn Ericson (s) och Oswald Söderqvist (vpk).

Reservation

Ett pantsystem för miljöfarliga batterier (mom. 7)

Håkan Strömberg, Grethe Lundblad, Martin Segerstedt, Jan Fransson,
Åke Selberg, Leif Marklund och Björn Ericson (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Utskottet
kan” och på s. 12 slutar med ”yrkande 1.” bort ha följande lydelse:
Utskottet erinrar om att det av regeringen föreslagna åtgärdsprogrammet
till stor del bygger på överläggningar som förts med representanter för
Svenska kommunförbundet och batteribranschen. Kommunerna och batteribranschen
har var för sig tagit på sig huvudansvaret för skilda moment i
åtgärdsprogrammet. En viktig del i åtgärdsprogrammet är att kommunerna
i första hand ansvarar för återinsamlingen av förbrukade batterier. Enligt
vad utskottet erfarit har man på kommunalt håll redan vidtagit vissa
åtgärder för att förbereda insamlingen. Ett pantsystem för vissa batterier
skulle enligt utskottets mening väsentligt rubba förutsättningarna för den
kommunala insamlingen och finansieringen av åtgärdsprogrammet. Det
kan vidare befaras att ett pantsystem skulle förorsaka stora praktiska
svårigheter, bl. a. med hänsyn till den oenhetliga bild som försäljningsledet
uppvisar. Ett annat problem är att prispåslaget i ett pantsystem måste bli
relativt högt i förhållande till produktpriset. Med hänsyn till det angelägna i
att regeringens åtgärdsprogram kan igångsättas och fullföljas enligt planerna
anser sig utskottet inte böra förorda ett pantsystem för miljöfarliga
batterier i enlighet med motionerna Jol02-105. Samtidigt vill utskottet
emellertid understryka vikten av att ambitionsnivån för det föreslagna
åtgärdsprogrammet inte får sättas nämnvärt lägre än vad som enligt vissa
beräkningar skulle kunna åstadkommas genom ett pantsystem. Det bör
enligt utskottets mening vara möjligt att nå en hög återinsamlingsgrad

JoU 1986/87:8

15

genom intensifierade insatser inom ramen för det åtgärd sprogram som JoU 1986/87:8
redovisas i propositionen.

dels att hänvisningarna i utskottets yttrande till ett pantsystem för batterier
bort utgå,

dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse:

7. beträffande ett pantsystem för miljöfarliga batterier
att riksdagen avslår motionerna 1986/87: Jol02 yrkande 1, 1986/

87: Jol03 yrkande 3, 1986/87: Jol04 och 1986/87: Jol05 yrkande 1,

Särskilda yttranden

1, Lars Ernestam och Kerstin Gellerman (båda fp) anför:

I folkpartiets motion Jo 102 har framförts olika förslag som bl. a. syftar till
att intensifiera åtgärderna i det föreslagna åtgärdsprogrammet och att höja
ambitionsnivån i fråga om slutligt omhändertagande och återvinning av
miljöfarliga batterier samt övergången till andra, miljövänligare batterityper.
Dessa insatser anser vi alltjämt vara av stor betydelse. Utskottet har
emellertid bifallit ett i motionen framfört yrkande om ett pantsystem för
miljöfarliga batterier, vilket vi betraktar som ett viktigt inslag i strävandena
att nedbringa negativa hälso- och miljöeffekter av batterianvändningen. Vi
har med hänsyn härtill avstått från att yrka bifall till övriga yrkanden i
motionen.

2. Karl Erik Olsson och Lennart Brunander (båda c) anför:

Utskottets ställningstagande till propositionen innebär bl. a. att de miljöfarliga
batterierna skall belastas av vissa avgifter samt att ett pantsystem
för batterier bör införas, i huvudsaklig överensstämmelse med yrkandet i
centerns kommittémotion Jol05. Mot den bakgrunden har yrkandet om en
särskild miljöavgift på dessa batterier i viss mån förlorat sin aktualitet. Om
utvecklingen på batterimarknaden går i en annan riktning än vi räknat med
kan det emellertid finnas anledning att återkomma till frågan om ytterligare
ekonomiska styrmedel för att begränsa användningen av miljöfarliga batterier.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986

16