om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium (prop. 1981/82:131) (Betänkande 1981/82:JoU32 Jordbruksutskottet)

JoU 1981/82:32

Jordbruksutskottets betänkande
1981/82:32

om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium (prop. 1981/

82:131)

Propositionen

I proposition 1981/82:131 har regeringen (jordbruksdepartementet) föreslagit
riksdagen

dels att anta förslag till

1. lag om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium,

2. lag om ändring i lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar,

dels att

3. till lån till ett pantbolag på statsbudgeten för budgetåret 1982/83 under
tionde huvudtiteln anvisa att reservationsanslag av 50000000 kr.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Ett pantsystem vari återvinningen skall uppgå till minst 75 % skall inrättas
för dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar) enligt en
utfästelse som har gjorts av bryggerierna, handeln och PLM. Systemet,
som skall drivas av ett för ändamålet särskilt bildat pantbolag, införs år
1983 och når full effektivitet år 1985.

I propositionen framläggs de förslag till lagbestämmelser som behövs för
att inrätta och driva pantsystemet. Regeringen skall meddela pantbolaget
tillstånd till verksamheten och i samband därmed föreskriva de villkor som
behövs från allmän synpunkt. Sådana villkor gäller t. ex. den insyn och
kontroll som staten bör ha i verksamheten. Vidare föreslås att regeringen
får meddela föreskrifter om avgift vid import av aluminiumburkar för att
inhemska och importerade burkar skall behandlas lika från konkurrenssynpunkt.

Den nuvarande förpackningsavgiften i fråga om dryckesförpackningar
för malt- och läskedrycker föreslås bli slopad, när pantsystemet sätts i
gång.

Ett villkorslån på 50 milj. kr. bör enligt propositionen ställas till pantbolagets
förfogande för att minska likviditetspåfrestningarna i inledningsskedet.

Den nya lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium
föreslås träda i kraft den 1 juli 1982.

Med hänsyn till att lagrådets program under tiden t. o. m. den 31 mars
1982 varit utomordenligt ansträngt samt till angelägenheten av att pantsys1
Riksdagen 1981182. 16 sami. Nr 32

JoU 1981/82:32

temet kan införas utan dröjsmål har remiss till lagrådet underlåtits i förevarande
ärende.

Det till utskottet remitterade lagförslaget har följande lydelse.

1 Förslag till

Lag om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller verksamhet som avser att främja återvinning av
dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar) genom ett pantsystem
för sådana burkar.

2 § Verksamhet som avses i 1 § får bedrivas endast av den som fått
tillstånd till det av regeringen. Tillstånd skall förenas med de villkor som
behövs från allmän synpunkt.

3 § Regeringen får meddela föreskrifter om avgift vid import av aluminiumburkar
och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa
att inhemska och importerade burkar med eller utan dryck kan konkurrera
på lika villkor, när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt
en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter.

4 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 2 ■§ eller åsidosätter
villkor som har meddelats för tillstånd enligt 2 § eller bryter mot
föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § döms till böter eller
fängelse i högst ett år.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan
ådömas enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Lagförslaget under 2. bereds av skatteutskottet.

Motioner

Motioner med anledning av propositionen

I motion 1981/82:2206 av Lars Werner m.fl. (vpk) yrkas att riksdagen
beslutar att hos regeringen hemställa om förslag om förbud mot tillverkning
av öl- och läskedrycksburkar av aluminium i enlighet med vad som
föreslås i motionen.

I motion 1981/82: 2238 av Svante Lundkvist m. fl. (s) yrkas, såvitt nu är i
fråga (yrkandena 1 och 3),

1. att riksdagen beslutar att anta propositionens förslag till lag om återvinning
av dryckesförpackningar av aluminium,

3. att riksdagen beslutar att avslå förslaget att till lån till ett pantbolag på
statsbudgeten för 1982/83 under X huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag
av 50 milj. kr.

Joli 1981/82:32

Motioner väckta under riksmötet 1980181

I motion 1980/81:358 av Lars Wemer m. fl (vpk) yrkas att riksdagen
beslutar att hos regeringen hemställa om förslag om förbud mot tillverkning
av öl- och läskedrycksburkar av aluminium i enlighet med vad som
förordas i motionen.

I motion 1980/81:467 av Evert Hedberg (s) yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att ett förslag till förbud för aluminiumburkar
som emballage för öl och läsk utarbetas.

I motion 1980/81:1363 av Lennart Brunander (c) yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om skyndsamma åtgärder
för att stärka returglasets ställning på marknaden,

2. att riksdagen hos regeringen begär skyndsamma åtgärder innebärande
krav om hög återvinning av aluminiumburkar enligt vad som anförts i
motionen.

Yttrande

Riksdagens skatteutskott har beretts tillfälle yttra sig över 3 § i förslaget
till lag om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Skatteutskottets
yttrande SkU 1981/82:6 y är fogat som bilaga till detta betänkande.

Utskottet

För malt- och läskedrycker finns två dominerande typer av förpackningar,
nämligen returglas och metallburk. Den årliga konsumtionsvolymen av
dessa drycker avsattes år 1980 till ca 60% i returglas och till ca 30% i
metallburk. Dessa andelar motsvarar ca 1200 miljoner tappningar i returglas
och nästan 600 miljoner tappningar av burkar. Dessutom såldes maltoch
läskedrycker i mindre omfattning i andra förpackningar, bl. a. Rigelloflaskan
(ca 25 miljoner) och engångsglas (ca 15 miljoner).

PLM har under år 1981 påbörjat tillverkning av heldragna aluminiumburkar
i en nyuppförd fabriksanläggning i Fosieområdet i Malmö kommun.
Samtidigt har den tillverkning som tidigare skett av bleckplåtburkar i en
äldre fabrik lagts ned. Den nya fabriken som sysselsätter drygt 500 personer
har en produktionskapacitet av 900 miljoner aluminiumburkar per år.
Enligt PLM planerar man att innevarande år avsätta totalt ca 760 miljoner
burkar, varav ca 490 miljoner burkar på den svenska marknaden och
återstoden, ca 270 miljoner burkar, på export.

Riksdagen uttalade vid 1979/80 års riksmöte att frågan om styrmedel för
att åstadkomma en från samhällets synpunkt acceptabel återvinningsgrad
av dryckesförpackningar av aluminium m.m. borde utredas (NU 1979/
80:45; JoU 1979/80:40). Med anledning härav och mot bakgrund även av
tl Riksdagen 1981/82. 16 sami. Nr 32

JoU 1981/82:32

vissa uttalanden av jordbruksutskottet i ämnet tillkallade jordbruksministern
efter regeringens bemyndigande en särskild utredare med uppgift att
utreda frågor om återvinning av vissa dryckesförpackningar m. m. Utredningen
lade i december 1980 fram ett delbetänkande (Ds Jo 1980: 13)
Återvinning av dryckesförpackningar. Dessa överväganden och förslag
utgår från principen att åtgärder i fråga om dryckesförpackningar bör vara
ägnade att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och
energisnåla, som medför minsta olägenheter från miljösynpunkt och som
beaktar bl. a. konsument- och arbetsmiljöaspekter. I fråga om aluminiumburkar
föreslår utredningen att återvinningen bör ligga på nivån 70—80%
för att kunna anses tillfredsställande från samhällssynpunkt. I detta syfte
bör förpackningsavgiften för aluminiumburken höjas till 90 öre fr. o. m.
den 1 juli 1983. Utredningen föreslår en avgiftskonstruktion som medger
att ett pantsystem för aluminiumburkar kan införas.

Betänkandet har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser tillstyrker
åtgärder som syftar till att de olägenheter nedbringas som nyttjandet av
aluminiumburkar medför. Olika meningar framförs om vilka åtgärder som
bör vidtas.

Jordbruksministern har överlagt med företrädare för bryggerierna, handeln
och PLM om möjligheterna att införa ett pantsystem för aluminiumburkar.
Vid överläggningarna har enighet nåtts om att följande i sju punkter
upptagna riktlinjer skall gälla för frågans fortsatta behandling.

1. Från samhällets sida är utgångspunkten i fråga om åtgärder rörande
dryckesförpackningar att åtgärderna skall vara ägnade att — med beaktande
av bl. a. konsument- och arbetsmiljöaspekter - främja utvecklingen av
förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta
möjliga olägenheter från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. Med
denna utgångspunkt bedöms returförpackningar generellt vara att föredra
framför engångsförpackningar. Aluminiumburken är acceptabel från samhällets
synpunkt, om den återvinns till minst 75 %.

2. Näringslivsparterna förbinder sig att bygga upp ett pantsystem för
aluminiumburkar som är så effektivt att återvinningen uppgår till minst
75 % under år 1985. Systemet införs under år 1983.

3. Ett särskilt pantbolag bildas för ändamålet av näringslivet. Staten blir
ej delägare i pantbolaget men tillförsäkrar sig nödvändig insyn och kontroll.

4. Förpackningsavgiften hålls tills vidare oförändrad men slopas på
samtliga förpackningar för öl och läskedrycker i samband med att pantsystemet
sätts i gång. Frågan om att införa en differentierad miljöavgift på
dryckesförpackningar skall skyndsamt utredas. Uppdraget skall avse att
utarbeta ett förslag till en avgift som skall ersätta förpackningsavgiften och
som skall vara så utformad att den främjar förpackningssystem som är
resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenheter från
miljösynpunkt, dvs. i princip skall endast engångsförpackningar beröras.
Utredningsarbetet skall bedrivas så snabbt att politiska beslut om en
miljöavgift bör kunna fattas under år 1983.

5. Regeringen är beredd att med näringslivsparterna diskutera en statlig
medverkan till finansieringen av kostnaderna för pantsystemets införande.

JoU 1981/82:32

6. Importerade aluminiumburkar skall behandlas lika med inhemska
aluminiumburkar. Vid import av aluminiumburkar kommer därför en lika
stor pantkostnad som den som åvilar inhemska burkar att tas ut av importören.

7. Från samhällssynpunkt är det angeläget att bibehålla ett returglassystem
på dryckesmarknaden. Bryggerierna åtar sig att slå vakt om det
nuvarande returglassystemet och att fortsätta det redan inledda arbetet
med att utveckla ett bättre returglassystem.

Med anledning av riktlinjerna föreslår regeringen, såvitt nu är i fråga, att
riksdagen genom lag lägger grunden för den insyn och kontroll i pantbolaget
som staten enligt punkt 3 skall tillförsäkra sig. Vidare behövs enligt
propositionen lagstöd för att åstadkomma den likabehandling som anges i
punkt 6. Det ankommer även på riksdagen att avgöra frågan om statlig
medverkan till finansiering av kostnaderna för pantsystemets införande
(punkt 5).

Yrkande om förbud mot aluminiumburken framställs i motion 2206 och i
den vid föregående riksmöte väckta, i sak likalydande, motion 1980/
81:358. I motionerna riktas kritik mot berörda företag för att ha beslutat
om och även påbörjat byggandet av den aktuella aluminiumburksfabriken
utan att informera vederbörande myndigheter. Enligt motionärerna talar
allt för att ett retursystem av aluminiumburkar inte kommer att fungera
tillfredsställande. Aluminiumburken skulle om dessa farhågor slår in bli ett
stort problem från miljösynpunkt, vilket enligt motionen kommer att kräva
särskilda åtgärder, till kostnader som samhället kommer att få betala.

- Liknande tankegångar framförs i motion 1980/81:467. Enligt motionären
finns det många skäl till att begränsa tillverkningen av burkar till stålplåtburkar.
Ett direkt förbud mot aluminiumburkar förordas därför. Enligt
motion 1980/81:1363 finns det skäl att snabbt vidta åtgärder för att hävda
och stärka returglasets ställning på marknaden samt för att genom höga
krav på återvinning av aluminiumburken begränsa dennas attraktivitet.

Enligt motion 2238 gäller det att på bästa möjliga sätt söka återvinna så
stor mängd som möjligt av de aluminiumburkar som produceras i den stora
anläggning som PLM nu har byggt i Malmö. Motionärerna delar regeringens
uppfattning om att ett pantsystem bör prövas. De anser att den målsättning
om en återvinning på 75 % som regeringen förordar är ett minimikrav.
Kan inte den målsättningen genom panlsystemet uppnås till år
1985 bör andra åtgärder övervägas.

Utskottet vill för sin del erinra om vissa principer för varuproduktion
och avfallshantering som riksdagen lade fast i samband med behandlingen
av proposition 1975:32 om återvinning och omhändertagande av avfall
(JoU 1975:10, rskr 1975:161). Därvid anfördes att ansvaret för att det
avfall som uppkommer vid produktionen kan tas om hand på ett från miljöoch
resurssynpunkt riktigt sätt i första hand måste åvila producenten.
Innan produktionen av en vara påbörjas bör dei vara känt hur det avfall

JoU 1981/82:32

som är en följd av själva produktionsprocessen skall behandlas liksom hur
den färdiga varan skall omhändertas sedan den använts. Riksdagen har
senare vid olika tillfällen haft anledning hänvisa till dessa principer. I
samband med behandlingen av motioner som väcktes under 1979/80 års
riksmöte i frågan om dryckesförpackningar av aluminium underströk utskottet
att hushållning och återanvändning bör vara grundläggande vid
utnyttjandet av naturresurser och för inriktningen av varuproduktionen.
En övergång till returflaskor eller annan returförpackning för öl och läskedrycker
skulle enligt utskottets mening innebära energivinster, minskad
råvaruåtgång och minskad nedskräpning. Utskottet förordade därför att
frågan om möjligheten att med lämpliga styrmedel åtstadkomma en successiv
övergång till användning av endast returförpackningar för öl och läskedrycker
borde prövas (JoU 1979/80:40, rskr 1979/80: 384).

Utskottet delar jordbruksministerns mening att vårt nuvarande returglassystem
är det förpackningssystem som är bäst från miljö-, resurs- och
energisynpunkt. Liksom jordbruksministern anser utskottet att det också
på lång sikt bör finnas tillgång till ett returglassystem på den svenska
dryckesförpackningsmarknaden. Det nuvarande returglassystemet behöver
dock, som också framhålls i propositionen, moderniseras och göras
bekvämare för både handeln och konsumenterna. I fråga om engångsförpackningar
för öl och läskedrycker bör man uppmärksamma att alla slags
engångsförpackningar i varierande grad kommer att orsaka miljöolägenheter
främst i form av nedskräpning, när de används i så stor omfattning
som t. ex. är fallet i fråga om aluminiumburken på den svenska marknaden.
Detta gäller åtminstone de olika slag av engångsförpackningar som hittills
har använts av bryggerierna.

I likhet med regeringen kan utskottet inte acceptera att aluminiumburkar
används som dryckesförpackningar under många år framöver utan att det
samtidigt finns en väl fungerande återvinning. En annan ordning skulle
innebära slöseri med resurser och energi och uppenbara olägenheter från
miljösynpunkt.

Utskottet ansluter sig således till vad som anförts i propositionen om
inrättande av ett återvinningssystem i enlighet med de riktlinjer varom
enighet uppnåtts mellan jordbruksministern och berörda delar av näringslivet.
Utskottet finner liksom jordbruksministern att samhället bör ställa
upp ett återvinningsmål om minst 75 % och att detta mål bör uppnås senast
år 1985. Utskottet vill betona att det icke är samhällets uppgift att bygga
upp och driva ett system för återtagning av tomma burkar som är så
effektivt att återvinningsmålet nås. Den uppgiften ankommer i första hand
på berörda företag och branscher.

I riktlinjerna (punkt 6) sägs att importerade aluminiumburkar skall behandlas
lika med inhemska burkar och att det vid import kommer att av
importören tas ut en lika stor pantkostnad som den som åvilar inhemska
burkar. Jordbruksministern framhåller att han utgår ifrån att det i flertalet

JoU 1981/82:32

fall träffas överenskommelser mellan pantbolaget och importörer om de
pantkostnader som importörerna skall erlägga till bolaget. Om en sådan
överenskommelse av någon anledning inte kommer till stånd, bör importören
vara skyldig att till staten betala en avgift av motsvarande storlek.
Staten bör sedan ersätta pantbolaget.

Skatteutskottet, som beretts tillfälle att yttra sig över regeringsförslaget
på denna punkt, framhåller i sitt yttrande SkU 1981/82:6 y att den föreslagna
importavgiften aktualiserar den ofta svårtolkade frågan om pålagan
skall avses vara en skatt eller en avgift. Enligt skatteutskottets bedömning
ligger det i viss mån närmast till hands att inte betrakta den föreslagna
pålagan som en avgift i regeringsformens mening utan som en skatt eller
möjligen en tull.

Vid bedömningen av hithörande frågor kan man dock enligt skatteutskottet
inte bortse från att en uttänjning av avgiftsbegreppet har skett
under senare år. Skatteutskottet har i ett yttrande till jordbruksutskottet
vid förra riksmötet understrukit att gränsen mellan skatt och avgift på sikt
bör fastställas mera entydigt än som nu är fallet och att detta lämpligen bör
ske vid en kommande grundlagsrevision. Utskottet betonar ånyo önskvärdheten
av att ett skyndsamt klarläggande sker på detta område. Skatteutskottet
vill dock inte motsätta sig att jordbruksutskottet tillstyrker
bifall till det vid propositionen fogade förslaget om avgift vid import av
aluminiumburkar.

Som anförs i propositionen är det uppenbart att inhemska burkar med
dryck inte kan konkurrera utan att också importerade burkar får bära sin
del av kostnaderna för pantsystemet. Jordbruksutskottet finnér från sina
utgångspunkter inte skäl motsätta sig ett införande av den förordade importavgiften.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet även i övrigt regeringens
förslag om lag om återvinning av aluminiumburkar. Utskottets
ställningstagande innebär att utskottet icke nu, sedan produktionen startat
och innan ett återvinningssystem prövats, vill förorda att förbud införs mot
dryckesförpackningar av aluminium. Motion 2206 samt de vid föregående
riksmöte väckta motionerna 1980/81:358 och 1980/81:467 avstyrks således.
Genom bifall till regeringens förslag blir motion 2238 såvitt nu är i
fråga samt den vid föregående riksmöte väckta motionen 1980/81:1363
väsentligen tillgodosedda. Motionerna bör därför icke föranleda någon
riksdagens ytterligare åtgärd.

Enligt punkt 3 i de ovan återgivna riktlinjerna för det föreslagna återvinningssystemet
skall ett särskilt pantbolag för ändamålet bildas av näringslivet.
Jordbruksministern anför i propositionen att finansieringen av investeringar
och rörelsekapital i detta pantbolag bör ske genom ägarnas försorg.
Det ekonomiska resultatet i det nya bolaget kan dock under en inledande
period förväntas bli sådant att betydande påfrestningar på bolagets likviditet
kan bli följden. För att ge bolaget en tillräcklig likvidstyrka även under

JoU 1981/82:32

denna period anses därför en viss statlig medverkan behövlig. Detta kan
lämpligen ske genom att ett statligt villkorslån ställs till bolagets förfogande.
Mot den bakgrunden föreslår regeringen att ett villkorligt lån om högst
50 milj. kr. lämnas till pantbolaget. Lånet bör enligt propositionen löpa
med marknadsmässig ränta och kunna lyftas i sådan omfattning att bolagets
kassaflöde blir acceptabelt.

Enligt motion 2238 bör staten icke stödja det tilltänkta pantbolaget
ekonomiskt och icke heller i form av lån. Insamlingen av den mängd
aluminiumburkar som erfordras för att det uppställda målet skall nås är en
fråga för det berörda näringslivet, framhåller motionärerna.

Som ovan anförts ankommer uppgiften att bygga upp och driva ett
återtagningssystem av tomma burkar enligt utskottets mening i första hand
på berörda företag och branscher. Utskottet instämmer dock i regeringens
bedömning att det kan finnas skäl för samhället att genom ett statligt
villkorslån ge pantbolaget tillräcklig likvidstyrka under en inledande period.
Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om ett villkorslån på 50
milj. kr. och att ett reservationsanslag för ändamålet tas upp på statsbudgeten
för budgetåret 1982/83. Det anförda innebär att utskottet avstyrker
motion 2238 yrkande 3.

Vad som i övrigt anförts i propositionen har icke givit utskottet anledning
till erinran eller särskilt uttalande.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motionerna 1980/81:358, 1980/81:467 och 1981/82:2206 antar
förslag till lag om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium,

2. att riksdagen lämnar motionerna 1980/81:1363 och 1981/82:2238
yrkande 1 utan ytterligare åtgärd,

3. att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motion 1981/82:2238 yrkande 3 till Lån till ett pantbolag på
statsbudgeten för budgetåret 1982/83 under tionde huvudtiteln
anvisar ett reservationsanslag av 50000000 kr.

Stockholm den 4 maj 1982
EINAR LARSSON

Närvarande: Einar Larsson (c), Arne Andersson i Ljung (m). Maj Britt
Theorin (s)*, Börje Stensson (fp), Grethe Lundblad (s), Hans Wachtmeister
(m)*, Filip Johansson (c), Gunnar Olsson (s), Håkan Strömberg (s)*,
Märta Fredrikson (c), Martin Segerstedt (s), Esse Petersson (fp), Jan
Fransson (s)*, Ingvar Eriksson (m)*, Margareta Winberg (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

JoU 1981/82:32

Reservation

Lån till ett pantbolag (morn. 3)

Maj Britt Theorin, Grethe Lundblad, Gunnar Olsson, Håkan Strömberg,
Martin Segerstedt, Jan Fransson och Margareta Winberg (alla s) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ”Sorn ovan”
och slutar med ”yrkande 3” bort ha följande lydelse:

Som ovan anförts ankommer uppgiften att bygga upp och driva ett
återtagningssystem av tomma burkar enligt utskottets mening i första hand
på berörda företag och branscher. Insamlingen av den mängd aluminiumburkar
som erfordras för att det uppställda målet skall nås är en fråga för
berörda delar av näringslivet. Utskottet anser därför i likhet med motionärerna
att staten icke bör gå in med någon form av ekonomiskt stöd, ens i
form av lån. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet bifall till den
delen av regeringens förslag (mom. 3 i propositionen).

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. att riksdagen med bifall till motion 1981/82:2238 yrkande 3 avslår
regeringens förslag om lån till ett pantbolag.

JoU 1981/82:32

Bilaga

Skatteutskottets yttrande
1981/82:6 y

över införande av en avgift på importerade dryckesförpackningar av
aluminium

Till Jordbruksutskottet

Jordbruksutskottet har berett skatteutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1981/82:131 om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium
i vad avser förslaget om likabehandling av inhemska och importerade
aluminiumburkar. Skatteutskottet får med anledning härav anföra följande.

I propositionen läggs fram de förslag till lagbestämmelser som anses
behövas för att inrätta och driva ett pantsystem för återvinning av dryckesförpackningar
av aluminium enligt en utfästelse som har gjorts av bryggerierna,
handeln och förpackningsföretaget PLM. Avsikten är att systemet
skall införas 1983 och nå full effektivitet år 1985. Enligt ett förslag till lag
om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium skall regeringen
meddela ett för ändamålet inrättat pantbolag tillstånd till verksamheten. I
samband därmed skall regeringen föreskriva de villkor som behövs från
allmän synpunkt, t. ex. villkor rörande statens insyn i och kontroll över
verksamheten. För att inhemska och importerade aluminiumburkar skall
behandlas lika från konkurrenssynpunkt begärs vidare en fullmakt för
regeringen att meddela föreskrifter om avgift vid import av sådana burkar.
Regeringen föreslås få överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela
sådana föreskrifter. Den nya lagen avses träda i kraft den 1 juli 1982.

Utskottet finner att den föreslagna importavgiften aktualiserar den ofta
svårtolkade frågan om en pålaga skall anses vara en skatt eller avgift.
Utskottet anser att det hade varit värdefullt om lagrådets yttrande inhämtats
över förslaget.

Enligt förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) förstås med avgift
en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från
det allmänna. Även en penningprestation som tas ut endast i näringsreglerande
syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda
regler kan anses utgöra en avgift i rättslig bemärkelse.

Enligt utskottets bedömning utgör de avgifter som importörerna föreslås
bli skyldiga att erlägga tvångsbidrag som bärs upp av det allmänna. I vad
mån en motprestation från det allmänna kan sägas utgå är däremot mera
tveksamt. Möjligheten att få tillbaka avgiften i form av ett pantbelopp om
burken överlämnas till pantbolaget kan möjligen åberopas med hänsyn till
att staten genom sin insyn och kontroll får anses ha ett visst ansvar för

JoU 1981/82:32

bolagets verksamhet. Ett sådant synsätt är emellertid enligt skatteutskottets
mening principiellt tveksamt, eftersom bolaget trots allt är avsett att
ägas och drivas av det privata näringslivet. Enligt skatteutskottets bedömning
ligger det därför i viss mån närmast till hands att inte betrakta den
föreslagna pålagan som en avgift i regeringsformens mening utan som en
skatt eller möjligen tull.

Vid bedömningen av hithörande frågor kan man dock inte bortse från att
en uttänjning av avgiftsbegreppet har skett under senare år. Skatteutskottet
har i ett yttrande till jordbruksutskottet vid förra riksmötet understrukit
att gränsen mellan skatt och avgift på sikt bör fastställas mera entydigt än
som nu är fallet och att detta lämpligen bör ske vid en kommande grundlagsrevision.
Utskottet vill ånyo betona önskvärdheten av att ett skyndsamt
klarläggande sker på detta område.

Med betonande av detta vill skatteutskottet inte motsätta sig att jordbruksutskottet
tillstyrker bifall till det vid propositionen fogade förslaget
om avgift vid import av aluminiumburkar.

Stockholm den 27 april 1982

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: Erik Wärnberg (s), Stig Josefson (c), Wilhelm Gustafsson
(fp), Rune Carlstein (s), Olle Westberg i Hofors (s), Tage Sundkvist (c),
Hagar Normark (s), Bo Lundgren (m), Ingemar Hallenius (c), Bo Forslund
(s), Olle Grahn (fp), Egon Jacobsson (s), Anita Johansson (s), Jens Eriksson
(m) och Arne Svensson (m).

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982