om anslag till åklagarväsendet (prop. 1986/87:100 bil. 4, C, jämte motioner)
Betänkande 1986/87:JuU19
Justitieutskottets betänkande
1986/87:19
om anslag till åklagarväsendet
(prop. 1986/87:100 bil. 4, C, jämte motioner)
JuU
1986/87:19
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens förslag om medelsanvisning till
åklagarväsendet för nästa budgetår samt ett antal motioner med anknytning
till åklagarverksamheten m. m.
Utskottet tillstyrker - med vissa uttalanden - regeringens förslag. Motioner
rörande den regionala åklagarverksamheten, indelningen i åklagardistrikt
och reglerna om åtalsunderlåtelse m. m. avstyrks av utskottets
majoritet. Utskottet avvisar olika motionsförslag om åtgärder från riksdagens
sida till följd av mordet på statsminister Olof Palme.
ANDRA HUVUDTITELN
Åklagarväsendet
1. Riksåklagaren. Regeringen har i proposition 1986/87:100 bilaga 4 (justitiedepartementet)
under punkt C 1 (s. 58 och 59) föreslagit riksdagen att till
Riksåklagaren för budgetåret 1987/88 anvisa ett förslagsanslag av 12 500 000
kr.
Utskottet
Åklagarväsendet är sedan några år föremål för översyn i organisatoriskt
hänseende. En ändrad regional organisation genomfördes den 1 juli 1985
(prop. 1982/83:158, JuU 1983/84:6, rskr. 35). På grundval av förslag i
betänkandet (Ds Ju 1983:19) Riksåklagaren och hans kansli samt i 1985 års
budgetproposition lade riksdagen på våren 1985 fast riktlinjer för verksamheten
i riksåklagarens kansli (prop. 1984/85:100 bil. 4 s. 56-72, JuU 30,
rskr. 304). Riktlinjerna avsåg bl. a. rent organisatoriska frågor, verksamheten
med att utfärda föreskrifter och allmänna råd samt inspektionsverksamheten.
De innefattade också införandet av en rådgivande nämnd samt vissa
inskränkningar i det s. k. överprövningsförfarandet. Åklagarkommittén (Ju
1984:04) har haft till uppgift att göra en översyn av åklagarväsendets lokala
organisation. Kommittén har i mars 1986 lämnat betänkandet (SOU
1986:26) Åklagarväsendets lokala organisation m. m. Betänkandet har
remissbehandlats och förslagen bereds för närvarande i justitiedepartementet.
1 Riksdagen 1986187. 7sami. Nr 19
Rättelse: S. 11 rad 13 nerifrån Står: tolv Rättat till: 13
Regeringens förslag till medelsanvisning för budgetåret 1987/88 för
riksåklagarens verksamhet har - såsom har skett under en följd av år -beräknats med utgångspunkt i huvudförslaget. Riksåklagaren har dock fått
tillgodogöra sig en viss tidigare genomförd besparing och dessutom tillförts
medel från anslaget Åklagarmyndigheterna för att finansiera bl. a. en
tillfällig personalförstärkning. Detta innebär att anslaget för riksåklagaren
föreslås öka med 823 000 kr. i förhållande till anslaget för innevarande
budgetår; totalt föreslås en medelsanvisning om 12,5 milj. kr.
Utskottet noterar att riksåklagaren i sin anslagsframställning har uttalat att
en tillämpning av huvudförslaget skulle medföra att resurser kommer att
saknas för att fullgöra väsentliga delar av riksåklagarens verksamhet och att
riksåklagaren därför avstyrkt tillämpning av huvudförslaget. Riksåklagaren
har därvid erinrat om vad justitieutskottet vid riksdagsbehandlingen av
föregående års budgetproposition uttalade om dess oro över anslagsutvecklingen
på sikt (JuU 1985/86:22).
Utskottet vill för sin del också erinra om sitt uttalande vid budgetbehandlingen
förra året, då utskottet underströk den betydelse riksåklagaren och
hans kansli har inte bara för en effektiv och väl fungerande åklagarverksamhet
på alla nivåer utan också för rättsutvecklingen och rättstillämpningen i
övrigt i landet. Även om den oro för anslagsutvecklingen på sikt som
utskottet då gav uttryck åt kvarstår finner utskottet dock att regeringens
förslag till medelsanvisning för nästa budgetår får godtas, särskilt mot
bakgrund av att vissa medel tillförs anslaget genom bl. a. omfördelning. I
sammanhanget bör framhållas de möjligheter som finns att något avlasta
riksåklagaren från vissa arbetsuppgifter, t. ex. inom inspektionsverksamheten.
Härvid spelar de regionala åklagarmyndigheternas tillsynsfunktion en
viktigt roll. Detta gäller inte minst deras möjligheter att mera kontinuerligt
följa rättstillämpningen, t. ex. i fråga om åtalsunderlåtelse. Med dessa
uttalanden tillstyrker utskottet regeringens förslag till medelsanvisning.
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Riksåklagaren för
budgetåret 1987/88 anvisar ett förslagsanslag av 12 500 000 kr.
2. Åklagarmyndigheterna. Regeringen har under punkt C 2 (s. 59—61)
föreslagit riksdagen att till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1987/88
anvisa ett förslagsanslag av 295 516 000 kr.
Motioner
I motion 1986/87:Ju301 av Kjell A. Mattsson (c) och Elving Andersson (c)
hemställs att riksdagen beslutar att sammanläggning av Mölndals åklagardistrikt
med Göteborgs åklagardistrikt ej genomförs.
I motion 1986/87:Ju302 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas, med hänvisning
till vad som anförts i motion 1986/87:U514, att riksdagen hos regeringen
hemställer om åtgärder för att begränsa de skadeverkningar som kurderna i
Sverige utsätts för genom det s. k. huvudspåret i spaningarna efter Olof
Palmes mördare.
I motion 1986/87:Ju303 av Margareta Gard (m) hemställs att riksdagen hos
JuU 1986/87:19
2
regeringen begär att en utredning tillsätts med uppgift att stärka förundersökningsledarens
ställning i brottmål.
I motion 1986/87:Ju404 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs, såvitt nu
är i fråga, att riksdagen beslutar om sådana ändringar i rättegångsbalken och
lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att reglerna om
åtalsunderlåtelse och förundersökning återgår till den lydelse de hade före
den 1 juli 1985 (yrkande 1).
I motion 1986/87:Ju411 av Gunilla André m. fl. (c) hemställs, såvitt nu är i
fråga,
- att riksdagen av regeringen begär en utvärdering av den regionala
åklagarorganisationen som i motionen anförs (yrkande 4),
- att riksdagen beslutar att de före den 1 juli 1985 gällande reglerna för
åtalsunderlåtelse skall gälla (yrkande 5),
- att riksdagen av regeringen begär förslag till ändring av brottsbalkens
stadganden så som motionen förordar (yrkande 6).
I motion 1986/87:Ju640 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m) hemställs, såvitt
nu är i fråga, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om att brott alltid skall följas av reaktion (yrkande 2).
I motion 1986/87:Ju701 av Britta Bjelle (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av rättegångsbalkens regler angående förundersökningsledning
i enlighet med vad som anförts i motionen.
I motion 1986/87:Ju802 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs, såvitt nu är i
fråga, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om minskad användning av åtalsunderlåtelse (yrkande 8).
I motion 1986/87:Ju811 av Gunilla André (c) hemställs att riksdagen
beslutar begära att regeringen tillsätter en parlamentarisk kommission med
anledning av mordet på Olof Palme.
Utskottet
Medelsberäkningen
Anslaget omfattar de regionala och lokala åklagarmyndigheterna samt den
sedan den 1 juli 1985 verksamma statsåklagarmyndigheten för speciella mål.
Regeringens förslag till medelsberäkning innebär att åklagarmyndigheterna
har undantagits från tillämpning av huvudförslaget om besparing.
Bakgrunden är, enligt vad departementschefen anför, att arbetsläget vid
framför allt de lokala åklagarmyndigheterna alltjämt är ansträngt och att
även en tillämpning av ett begränsat huvudförslag genast skulle medföra att
ett antal nyligen inrättade åklagartjänster måste dras in och skulle stå i strid
mot de satsningar som under de senaste åren har skett på åklagarväsendet.
Förslaget innebär en ökning med drygt 20 milj. kr. i förhållande till anslaget
för innevarande budgetår; totalt föreslås en medelsanvisning om drygt 295
milj. kr. Därvid har till anslaget förts medel från anslaget Lokala polisorganisationen
för att bestrida kostnaderna för användning av polismyndigheternas
telefonväxlar. Från anslaget för åklagarmyndigheterna har, enligt vad som
framgått tidigare, förts över medel (500 000 kr.) till riksåklagarens verksamhet.
Slutligen har anslaget räknats upp med 2 milj. kr. med hänsyn till de
JuU 1986/87:19
3
kostnadsökningar som kan förväntas med anledning av en aviserad proposition
med förslag till nya regler om anhållande och häktning.
Utskottet har vid sin behandling av 1986 års budgetförslag (JuU 1985/
86:22) avseende åklagarmyndigheterna, liksom i fråga om anslaget till
riksåklagaren, understrukit att anslagsprövningen i framtiden bör ske med
sikte på täckning av angelägna behov. Regeringens förslag till medelsvisning
ligger i linje med dessa uttalanden, och utskottet tillstyrker förslaget.
Den lokala och den regionala åklagarorganisationen
I motion 301 kritiseras ett förslag av åklagarkommittén till ändrad åklagardistriktsindelning,
som - om det genomfördes - skulle innebär bl. a. att
Mölndals åklagardistrikt skulle läggas samman med Göteborgs åklagardistrikt.
I motion 411 begärs en utvärdering av den sedan den 1 juli 1985
fungerande regionala åklagarorganisationen. Utvärderingen skulle gälla
främst kontakterna och samarbetet mellan regionåklagaren och polisen och
utföras i anslutning till de överväganden som pågår avseende förändringar i
den lokala åklagarorganisationen.
Åklagarkommittén har, som har redovisats inledningsvis i detta betänkande,
i mars 1986 avlämnat sitt betänkande (SOU 1986:26) Åklagarväsendets
lokala organisation m. m. I betänkandet föreslås en rad förändringar
avseende den lokala åklagarorganisationen, främst av administrativ karaktär.
Förslaget innebär bl. a. att regionåklagarmyndigheterna befrias från
administrativa uppgifter som de i dag fullgör för de lokala myndigheternas
räkning. De lokala myndigheterna blir enligt förslaget självständigare.
Åklagarkommittén föreslår också att åtta åklagardistrikt skall läggas samman
med andra distrikt. Därmed skulle antalet distrikt minska från 86 till 78.
Mölndals åklagardistrikt är ett av de distrikt som föreslås upphöra.
Åklagarkommitténs betänkande har remissbehandlats. Förslagen bereds
för närvarande i justitiedepartementet. För utskottet har upplysts att ett
förslag om en eventuell ny distriktsindelning kommer att föreläggas riksdagen
för ställningstagande.
Utskottet konstaterar att frågan om en ny lokal åklagarorganisation är
under beredning i regeringskansliet och att resultatet av beredningsarbetet
kan förväntas bli underställt riksdagen. Det saknas därför enligt utskottets
mening anledning att nu göra något uttalande i fråga om ett av de berörda
åklagardistrikten såsom begärs i motion 301. Den bör därför avslås.
Beredningsarbetet avseende en ny lokal åklagarorganisation berör också
nära frågan om regionmyndigheternas framtida arbetsuppgifter och organisation.
Övervägandena i dessa frågor förutsätter självfallet att kunskaper
inhämtas om hur regionmyndigheterna fungerar. Utskottet ser ingen anledning
att - utöver vad som alltså kan antas ske fortlöpande i arbetet med en ny
lokal åklagarorganisation - redan knappt två år efter regionmyndigheternas
tillkomst förespråka en särskild utvärdering av dem i enlighet med yrkandet i
motion 411.
Utskottet avstyrker därför också bifall till motion 411 i här aktuell del.
JuU 1986/87:19
4
Åtalsunderlåtelse m. m.
JuU 1986/87:19
Motionerna
I motionerna 404, 411, 640 och 802 kritiseras nuvarande möjligheter att
underlåta åtal. Enligt motionerna 404 och 411 bör en återgång ske till tidigare
gällande, mer restriktiva regler och även i motionerna 640 och 802 föreslås att
bestämmelserna ändras så att åtalsunderlåtelse inte kan ske så ofta som nu.
Enligt vad som framhålls i motionerna är det nämligen viktigt att ett brott
följs av en reaktion.
I motion 411 förordas vidare att antalet åtalsunderlåtelser minskar till
förmån för en ökad användning av strafföreläggande. Detta bör enligt
motionen åstadkommas genom att erforderliga ändringar vidtas i brottsbalkens
straffskalor.
Gällande ordning
De grundläggande bestämmelserna om åtal finns i 20 kap. rättegångsbalken
(RB). Enligt 20 kap. 6 § RB skall åklagaren i princip väcka åtal för alla brott
som hör under allmänt åtal (absolut åtalsplikt). Från denna regel finns dock
flera undantag, bl. a. bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB
och 1 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
(LUL).
Reglerna om åtalsunderlåtelse ändrades på flera punkter genom lagstiftning
som trädde i kraft den 1 april 1985 (prop. 1984/85:3, JuU 10, rskr. 72).
Ändringarna innebar att möjligheterna att underlåta åtal utvidgades avsevärt.
Reglerna har numera i huvudsak följande innehåll.
Enligt 20 kap. 7 § första stycket RB får - under förutsättning att något
väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts - åtalsunderlåtelse
meddelas 1) om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd
än böter, 2) om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det
finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, 3) om den misstänkte har begått
annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med
anledning av det föreliggande brottet, eller 4) om brottet har begåtts under
inflytande av själslig abnormitet.
I 20 kap. 7 § andra stycket RB finns vidare en bestämmelse om
åtalsunderlåtelse för vissa extraordinära situationer.
Beträffande ungdomar som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år får
åklagaren enligt 1 § LUL - under vissa förutsättningar - besluta om
åtalsunderlåtelse utöver vad som följer av bestämmelserna i 20 kap. 7 § RB.
Ett beslut om åtalsunderlåtelse innefattar ett konstaterande av åklagaren
att den misstänkte har begått ett visst brott för vilket åtal emellertid inte skall
väckas. I princip förutsätter således ett sådant beslut att utredningen är
fullständig och att den misstänkte har erkänt.
Nära anknytning till reglerna om åtalsunderlåtelse har reglerna om s. k.
förundersökningsbegränsning. Dessa möjliggör att en förundersökning
begränsas eller läggs ned. Reglerna ändrades med verkan fr. o. m. den 1 april
1985 och har numera i huvudsak följande innehåll.
5
I 23 kap. 1 § RB föreskrivs att förundersökning skall inledas så snart det
finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts.
Enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB skall förundersökningen läggas ned om
anledning inte längre finns att den fullföljs, och enligt 23 kap. 4 a § RB gäller
detsamma om det kan antas att åtal för brottet skulle komma att underlåtas
med stöd av reglerna i 20 kap. RB. För unga lagöverträdare finns en - mer
restriktiv - bestämmelse om förundersökningsbegränsning i 5 a § LUL.
Utskottets överväganden
Också vid behandlingen av förra årets budgetproposition prövade utskottet
motionsyrkanden som gick ut på att möjligheterna till åtalsunderlåtelse
borde begränsas (JuU 1985/86:22 s. 44 ff). Utskottet avstyrkte dessa
yrkanden med hänvisning huvudsakligen till uttalanden som utskottet gjort i
samband med beslutet vid 1984/85 års riksmöte om att vidga utrymmet för
åtalsunderlåtelse (JuU 1984/85:10 s. 6 ff).
Sålunda uttalade utskottet vid det tillfället att ett vidgat utrymme för
åtalsunderlåtelse inte bara skulle medföra behövliga lättnader för domstolar,
åklagare och polis utan också vara till fördel för rättsväsendet i stort genom
att möjliggöra en kanalisering av ansträngningarna mot den brottslighet som
är särskilt samhällsfarlig.
Utskottet betonade vidare betydelsen av att allmänhetens tilltro till
rättsväsendet upprätthölls och underströk att det var av stor vikt att reglerna
om åtalsunderlåtelse tillämpades konsekvent och likformigt. Utskottet
framhöll också att riksåklagaren därvid hade en viktig uppgift samt att det var
nödvändigt att fortlöpande följa utfallet av reformen så att erforderliga
åtgärder kunde vidtas för att upprätthålla en enhetlig rättstillämpning på
området. I anslutning härtill anmärkte utskottet att riksåklagaren utfärdat
allmänna råd för tillämpningen av de nya reglerna om åtalsunderlåtelse och
förundersökningsbegränsning (RÅC 1:105 och 1:106).
Vidare anförde utskottet att den nya ordningen inte gav fog för den - också
i nu aktuella motioner - framförda åsikten att ett beslut om åtalsunderlåtelse
innebär att den som begått ett brott inte drabbas av någon reaktion från
samhällets sida. Enligt utskottets mening borde det nämligen inte råda något
tvivel om att en förundersökning och ett beslut om åtalsunderlåtelse normalt
innebär ett visst obehag för den misstänkte och därmed av denne uppfattas
som en varning från samhällets sida.
Den principiella syn på reglerna om åtalsunderlåtelse som de nu redovisade
uttalandena ger uttryck för äger enligt utskottets mening giltighet också i
dag, och den allmänt hållna kritik som framförs i motionerna är inte ägnad att
föranleda någon ändrad inställning härvidlag från utskottets sida.
I ett par av motionerna anmärks särskilt på förhållandet att åtal får
underlåtas om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom. Härtill vill
utskottet erinra om att denna möjlighet till åtalsunderlåtelse är avsedd endast
för undantagssituationer, och utskottet har för sin del tidigare framhållit att
endast en varsam användning av bestämmelsen kan förekomma (JuU
1984/85:10 s. 11). Denna restriktiva inställning till användningen av åtalsun
-
JuU 1986/87:19
6
derlåtelse i dessa fall kommer till uttryck även i de tidigare nämnda
anvisningarna från riksåklagaren.
En annan fråga som berörs särskilt i några av motionerna är den om
åtalsunderlåtelse när den misstänkte har begått upprepade brott. Gällande
ordning innebär - som framgått av den tidigare redogörelsen - att åtal i
sådana situationer får underlåtas om det utöver påföljden för det tidigare
brottet inte krävs påföljd med anledning av det nya brottet. Härjämte gäller
som en förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte
åsidosätts.
Inom bestämmelsen ryms olika typer av flerfaldig brottslighet. Då det är
fråga om s. k. seriebrottslighet kan det enligt utskottets mening finnas starka
processekonomiska skäl för att inte lägga ned resurser på att utreda varje
brott i serien. I stället kan det vara angeläget att koncentrera insatserna till
något eller några av brotten. Även när ett tidigare begånget brott upptäcks
först efter det att dom meddelats för annan brottslighet kan det ibland vara
rimligt - eller t.o.m. angeläget - att underlåta åtal för det nyupptäckta
brottet. Förutsättningen är i enlighet med vad som har redovisats tidigare att
det utöver den redan ådömda påföljden inte krävs någon ytterligare påföljd
med anledning av det nya brottet.
I de fall där den misstänkte har återfallit i brott medan han fortfarande är
underkastad påföljd eller efter det att påföljden har upphört väger däremot
enligt utskottets mening de processekonomiska och kriminalpolitiska skälen
för att meddela åtalsunderlåtelse inte lika tungt. Inte minst av allmänpreventiva
skäl kan det då i stället vara nödvändigt att väcka åtal för den nya
brottsligheten.
Sammanfattningsvis finner utskottet att lagstiftningen om åtalsunderlåtelse
i sin nuvarande form får anses utgöra en rimlig avvägning mellan de
intressen av skilda slag som gör sig gällande inom brottsbekämpningen.
Utskottet kan därför inte instämma i det i motionerna framförda kravet på en
återgång till tidigare, mer restriktiva regler för åtalsunderlåtelse och
förundersökningsbegränsning.
Inte heller är utskottet berett att ansluta sig till det i motion 411 särskilt
framförda förslaget om att en minskad användning av åtalsunderlåtelse skall
åstadkommas genom ökade möjligheter till strafföreläggande. Detta förutsätter
att ändringar vidtas i straffskalorna i bl. a. brottsbalkens straffstadganden.
Frågan om sådana ändringar har ingående behandlats i fängelsestraffkommitténs
betänkande (SOU 1986:13-15) Påföljd för brott, som efter
nyligen avslutad remissbehandling för närvarande är föremål för fortsatta
överväganden inom justitiedepartementet.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna
404, 411, 640 och 802 i nu berörda delar.
Förundersökningen rörande mordet på Olof Palme, m. m.
Inledning
I detta avsnitt behandlar utskottet fyra motioner som har sin utgångspunkt i
mordet på statsminister Olof Palme den 28 februari 1986.
JuU 1986/87:19
7
I två av motionerna (303 och 701) efterlyses en översyn av lagregleringen
rörande ledningen av förundersökning i brottmål. Motionärerna hänför sig
till uppgifter om samarbetssvårigheter i förundersökningen rörande mordet
på Olof Palme, och önskemål förs fram om en stärkt ställning för åklagaren
som förundersökningsledare.
En motion (302) innehåller yrkande om åtgärder för att begränsa de
skadeverkningar som kurderna i Sverige utsatts för genom det s. k. huvudspåret
i spaningarna efter Olof Palmes mördare. I motiveringen för yrkandet
uttalas att denna affär bör avslutas, antingen med att hållbara bevis läggs
fram och de skyldiga straffas eller också med att det görs ett auktoritativt
uttalande att kurder och kurdiska organisationer inte har något att göra med
mordet.
Yrkandet i den fjärde motionen (811) går ut på att regeringen skall tillsätta
en parlamentarisk kommission med anledning av mordet på Olof Palme.
Bakgrund
En av polisens grundläggande uppgifter är att bedriva spaning och utredning i
fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Det finns här anledning att skilja mellan å ena sidan sådana åtgärder som
inte hör till förundersökningen i ett brottmål och å den andra sidan
verksamhet som utgör förundersökning. Den förra verksamheten är i
huvudsak oreglerad, medan det beträffande förundersökningen finns en rad
bestämmelser, bl. a. i 23 kap. rättegångsbalken (RB).
Det skede som ligger före förundersökningen kännetecknas av att det inte
föreligger någon konkret uppgift om att ett bestämt brott har begåtts eller att
brottsmisstankarna är vaga eller obestämda. De olika utredningsstadier som
föregår den formliga förundersökningen kan vara vad man brukar kalla
allmän brottsspaning, förutredning och förspaning. I allmänhet är det
polismyndigheten som har ansvaret och ledningsfunktionen när det gäller
verksamheten under de olika förstadier som kan föregå en förundersökning.
Här bör också nämnas den s. k. primärutredning som en polisman enligt 23
kap. 3 § fjärde stycket RB får göra innan förundersökning har hunnit inledas;
polismannen får hålla förhör eller vidta annan åtgärd i syfte att utreda
brottet, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet.
De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 23 kap. RB.
Förundersökning skall inledas så snart det finns anledning att anta att ett
brott som hör under allmänt åtal har begåtts (1 §). Under förundersökningen
skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om det finns
tillräckliga skäl för åtal mot honom. Vidare skall målet beredas så att
bevisningen vid huvudförhandlingen kan förebringas i ett sammanhang
(2 §). Förundersökning inleds av polismyndighet eller åklagare. Har den
inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet skall
åklagaren ta över ledningen så snart någon skäligen kan misstänkas för
brottet. Åklagaren skall också annars ta över ledningen av förundersökningen
när det är påkallat av särskilda skäl. När undersökningen leds av
polismyndighet får åklagaren meddela anvisningar för hur undersökningen
skall bedrivas. När undersökningen leds av åklagaren har denne rätt att anlita
JuU 1986/87:19
8
biträde av polisen och att uppdra åt polisen att vidta särskilda åtgärder som
hör till utredningen (3 §).
Riksåklagaren och rikspolisstyrelsen har i samråd fastställt anvisningar
angående vissa frågor rörande ledningen av förundersökningen i brottmål
(RÄFS 1979:1 ; en reviderad upplaga gäller fr. o. m. den 1 januari 1987).
Enligt dessa skall mål som gäller vissa i anvisningarna särskilt angivna brott i
regel anses vara av enkel beskaffenhet. Bland dessa brott återfinns misshandel
(som inte är grov), stöld, grov stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel,
bedrägligt beteende, skadegörelse (dock inte genom brand), falskt larm och
missbruk av larmanordning, våld eller hot mot tjänsteman samt brott mot
trafikbrottslagen (1951:649).
I utredningar som gäller sådana brott skall åklagaren dock inträda som
undersökningsledare i vissa fall. Detta gäller bl. a. när det uppkommer fråga
om användande av tvångsmedel och det ankommer på undersökningsledare
att enligt 24-28 kap. RB besluta därom. Från denna regel finns dock vissa
undantag. Dit hör att det är fråga om husrannsakan som inte är av större
omfattning.
Ingående beskrivningar av förundersökningsförfarandet finns i SOU
1967:59 och Ds Ju 1979:15.
Frågan om ansvaret för ledningen av förundersökningen har under
1980-talet varit aktuell i riksdagen i flera sammanhang, bl. a. med anledning
av motioner. Här hänvisas till redogörelser i JuU 1983/84:27 s. 21-23 och
JuU 1984/85:30 s.9—13. Därvid har utskottet tagit avstånd från förslag att
ändra de nuvarande reglerna under hänvisning främst till att de inte kunde
sägas vara förenade med några nämnvärda olägenheter.
Den 22 maj 1986 beslutade regeringen att tillkalla en juristkommission
med anledning av mordet på statsminister Olof Palme. Juristkommissionens
uppgift är att - till underlag för statsmakternas bedömning - göra en
granskning av hur berörda myndigheter och andra samhällsorgan utfört sina
uppgifter. En viktig del av juristkommissionens uppdrag är enligt regeringsbeslutet
att granska brottsutredningen. Juristkommissionens ordförande är
chefsjustitieombudsmannen Per-Erik Nilsson. Kommissionen beräknas avsluta
sitt arbete under våren 1987.
Frågor om bl. a. ansvaret för förundersökningens bedrivande och om
förhållandet mellan polis och åklagare i den pågående förundersökningen
rörande mordet på statsminister Olof Palme behandlades av justitiekanslern
i ett omfattande beslut den 4 december 1986. Justitiekanslern konstaterade
där avslutningsvis att hans utredning givit anledning till kritik och uttalanden
i olika avseenden; någon åtgärd därutöver från hans sida hade han inte funnit
grund för.
I beslut den 5 februari 1987 uppdrog regeringen åt riksåklagaren att leda
förundersökningen rörande mordet på Olof Palme. I beslut samma dag
uppdrog regeringen med stöd av 7 § andra stycket polislagen (1984:387) åt
rikspolisstyrelsen att leda den polisverksamhet som erfordras för spaning och
utredning med anledning av mordet. Regeringen medgav samtidigt att
rikspolisstyrelsen från polismyndigheten i Stockholm får tillkalla polisförstärkning
i den utsträckning som krävs för uppdraget.
I ett skriftligt meddelande från justitiedepartementet den 20 februari 1987
JuU 1986/87:19
9
har förutskickats att regeringen kommer att tillsätta en parlamentarisk
kommission för fortsatt granskning med anledning av mordet på Olof Palme.
Där anges också att regeringen kommer att utse f. d. landshövdingen Ragnar
Edenman till ordförande i den parlamentariska kommissionen.
Utskottets bedömning
Frågan om vilka slutsatser som bör dras när det gäller den författningsmässiga
regleringen av förundersökningen i brottmål ligger uppenbarligen inom
ramen för juristkommissionens och den parlamentariska kommissionens
uppdrag. Något initiativ i saken från riksdagens sida som begärs i motionerna
303 och 701 påkallas därför inte. Inte heller är det aktuellt för riksdagen att
förespråka sådana åtgärder i en pågående förundersökning som föreslås i
motion 302. I det läge frågan om tillsättandet av en parlamentarisk
kommission nu bragts saknas det också anledning för riksdagen att ta något
initiativ i den saken enligt önskemålet i motion 811.
Utskottets hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande medelsberäkningen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Åklagarmyndigheterna
för budgetåret 1987/88 anvisar ett förslagsanslag av 295 516 000
kr.,
2. beträffande Mölndals åklagardistrikt
att riksdagen avslår motion 1986/87:Ju301,
3. beträffande den regionala åklagarorganisationen
att riksdagen avslår motion 1986/87:Ju411 i denna del (yrkande 4),
4. beträffande åtalsunderlåtelse m. m.
att riksdagen avslår motionerna 1986/87:Ju404 i denna del (yrkande
1), 1986/87:Ju411 i denna del (yrkandena 5 och 6), 1986/87:Ju640 i
denna del (yrkande 2) och 1986/87:Ju802 i denna del (yrkande 8),
5. beträffande förundersökningen rörande mordet på Olof Palme,
m. m.
att riksdagen avslår motionerna 1986/87:Ju302, 1986/87:Ju303, 1986/
87:Ju701 och 1986/87:Ju811.
Stockholm den 10 mars 1987
På justitieutskottets vägnar
Karin Ahrland
Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lovden (s), Hans Pettersson i
Helsingborg (s), Björn Körlof (m), Helge Klöver (s), Gunilla André (c),
Ulla-Britt Åbark (s), Sven Munke (m), Hans Göran Franck (s), Arne
Svensson (m), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Eva Johansson
(s), Lars Sundin (fp) och Ingbritt Irhammar (c).
JuU 1986/87:19
10
Reservationer
JuU 1986/87:19
1. Mölndals åklagardistrikt (punkt 2, morn. 2)
Gunilla André (c) och Ingbritt Irhammar (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Utskottet
konstaterar” och slutar med ”därför avslås” bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är viktigt med ett nära
och väl fungerande samarbete mellan åklagare och polis. En väsentlig
förutsättning för ett sådant samarbete är att de båda myndigheterna finns
åtminstone i samma ort. Redan med den utgångspunkten finner utskottet
anledning att känna tveksamhet inför åklagarkommitténs förslag att lägga
samman Mölndals åklagardistrikt med Göteborgs åklagardistrikt. Därutöver
måste beaktas att om det aviserade regeringsförslaget om kortare frister för
prövning av bl. a. anhållningsbeslut, vilket grundar sig på förslag från 1983
års häktningsutredning, genomförs kommer detta att ställa ännu större krav
på samarbetet mellan åklagare och polis än för närvarande. Förslaget om att
sammanföra de båda åklagardistrikten bör därför inte genomföras. Vad
utskottet sålunda med anledning av motion 301 anfört bör ges regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande Mölndals åklagardistrikt
att riksdagen med anledning av motion 1986/87:Ju301 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört i detta hänseende.
2. Den regionala åklagarorganisationen (punkt 2, mom. 3)
Gunilla André (c) och Ingbritt Irhammar (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Beredningsarbetet
avseende” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:
Vad därefter gäller frågan om en utvärdering av den år 1985 företagna
förändringen av åklagarväsendets regionala organisation vill utskottet anföra
följande.
Vid reformen år 1985 övergick de dåvarande 21 länsåklagarområdena till
att bilda 13 regioner. Det är uppenbart att en sådan förändring innebar en
betydande centralisering, som skulle kunna komma att innebära svårigheter
för de regionalt verksamma åklagarna att hålla nödvändiga kontakter med
övriga regionala myndigheter och med allmänheten samt att utföra uppgiften
som förundersökningsledare och utöva tillsyn över åklagarna i distrikten.
När nu frågan om åklagarväsendets lokala organisation är föremål för
överväganden måste det anses vara av vikt att noggrant analysera vilka
svårigheter den nya regionala organisationen i verkligheten visat sig vara
behäftad med. Eftersom myndigheterna på de båda nivåerna är intimt
beroende av varandras funktioner i arbetet, bör analysen göras i god tid före
ett eventuellt beslut om en omorganisation av de lokala myndigheterna.
Trots att det alltså har förflutit bara knappt två år sedan den nya regionala
organisationen trädde i funktion är det därför enligt utskottets mening
angeläget att en utvärdering redan nu sker av de hittillsvarande erfarenheterna
inom regionerna. Det bör ankomma på regeringen att skyndsamt
föranstalta härom. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna med anledning av motion 411 i denna del.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande den regionala åklagarorganisationen
att riksdagen med anledning av motion 1986/87:Ju411 i denna del
(yrkande 4) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om en utvärdering av åklagarväsendets regionala organisation.
3. Åtalsunderlåtelse m. m. (punkt 2, mom. 4)
Karin Ahrland (fp), Björn Körlof (m), Gunilla André (c), Sven Munke (m),
Arne Svensson (m), Lars Sundin (fp) och Ingbritt Irhammar (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 6 med ”Också vid” och
slutar på s. 7 med ”berörda delar” bort ha följande lydelse:
Brottsligheten i samhället ökar på ett oroande sätt. Detta gäller såväl den
allvarligare brottsligheten som den mindre allvarliga. Rättsväsendets resurser
är hårt ansträngda. Reglerna om åtalsunderlåtelse ingår i det komplex av
olika åtgärder som har vidtagits för att söka förbättra den ansträngda
situationen och styra resurserna på ett lämpligt sätt.
Utskottet anser emellertid att möjligheterna till åtalsunderlåtelse och
förundersökningsbegränsning har kommit att utvidgas alltför mycket. Det är
enligt utskottets mening befogat att nu hävda vissa centrala principer i
straffrätten såsom likheten inför lagen och förutsebarhet i rättskipningen.
Dessa principer är satta i fara och tilltron till rättsväsendet kan härigenom
komma att skadas allvarligt. Även rollfördelningen mellan åklagare och
domstolar har kommit att rubbas genom att åklagarna tillförts alltmer som
traditionellt uppfattats som renodlade domstolsuppgifter.
Utskottet vill vidare peka på det självklara förhållandet att det är
utomordentligt viktigt att överträdelser av exempelvis straffrättsliga bestämmelser
leder till en reaktion från samhällets sida. Om sanktionerna uteblir
förlorar de uppställda reglerna sin trovärdighet, och respekten för rättsväsendet
urholkas. I förlängningen ligger här stora faror för upprätthållandet
av den allmänna laglydnaden. En sådan utveckling kan inte accepteras och
den är särskilt förkastlig när det gäller ungdomar. För unga människor är det
nödvändigt att samhället ger klara normer och konsekventa handlingsmönster.
Ett system som innebär att lagöverträdelser ofta inte beivras - eller
beivras inkonsekvent och ryckvis - får en destruktiv inverkan på ungdomarnas
ofta outvecklade rättsbegrepp.
Här vill utskottet också framhålla det välkända förhållandet att lagföringen
i sig har en brottsförebyggande effekt, såväl allmänpreventivt som
individualpreventivt.
Sammanfattningsvis vill utskottet uttala sitt stöd för vad som anförs i
motionerna 404, 411, 640 och 802 om att reglerna om åtalsunderlåtelse och
förundersökningsbegränsning bör göras mer restriktiva. Det torde vara
lämpligt att återgå till den ordning som gällde före den senaste lagändringen i
JuU 1986/87:19
12
ämnet. En sådan återgång bör ske så snart som möjligt. De närmare frågorna
med anledning av en sådan ändring - t. ex. ikraftträdandet - får det dock
överlåtas på regeringen att bedöma. I samband därmed och i anslutning till
de överväganden som pågår med anledning av fängelsestraffkommitténs
förslag kan det vara lämpligt att överväga också förhållandet mellan
åtalsunderlåtelse och användningen av strafföreläggande.
Vad utskottet sålunda har anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande åtalsunderlåtelse m. m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1986/87:Ju404 i denna del
(yrkande 1), I986/87:Ju411 i denna del (yrkandena 5 och 6), 1986/
87:Ju640 i denna del (yrkande 2) och 1986/87:Ju802 i denna del
(yrkande 8) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
Särskilt yttrande
Den regionala åklagarorganisationen
Karin Ahrland (fp), Björn Körlof (m), Sven Munke (m), Arne Svensson (m)
och Lars Sundin (fp) anför:
Utskottet har, enligt vad som framgår av detta betänkande, fått upplysning
om att frågan om en eventuell ny organisation av det lokala åklagarväsendet
kommer att underställas riksdagen. För att riksdagen skall ha möjlighet att
bilda sig en uppfattning om lämpligheten av de kommande förslagen måste
det förutsättas att beslutsunderlaget innehåller en noggrann redogörelse
också för hur de nya regionala åklagarmyndigheterna har kommit att
fungera. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att för kort tid har förflutit
efter omorganisationen ser vi det inte meningsfullt att det redan nu görs en
formaliserad utvärdering av regionåklagarmyndigheterna. Däremot förutsätter
vi, liksom utskottet, att ett tillräckligt kunskapsunderlag ändå inhämtas
i det pågående arbetet i regeringskansliet med förslag till en ny lokal
åklagarorganisation.
JuU 1986/87:19
13
I
1
•