om ändring i 9 kap. regeringsformen, m.m. (prop. 1986/87: 143 delvis) (Betänkande 1987/88:KU1 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets betänkande

1987/88:1

om ändring i 9 kap. regeringsformen, m. m. (prop.
1986/87:143 delvis)

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas proposition 1986/87:143 om ny riksbankslag
och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret i de delar propositionen
gäller ändring i regeringsformen och huvudbestämmelser i riksdagsordningen.
Ändringsförslagen innebär bl.a. att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret
fr.o.m. den 1 juli 1989 skall föras över från riksdagen till regeringen
samt att riksbankens grundläggande uppgifter och ändamål skall slås fast i
regeringsformen. Beträffande riksbanken föreslås vidare att formerna för val
av bankens högsta ledning ändras så att huvudmannaskapet läggs helt på
riksdagen. Lagändringarna rörande riksbanken föreslås träda i kraft den 1
januari 1989.

Utskottet tillstyrker förslagen och hemställer att riksdagen som vilande
antar erforderliga förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen.
Utskottet avstyrker samtidigt en i ärendet väckt motion av Stig
Josefson m.fl. (c) enligt vilken riksdagen skall behålla huvudmannaskapet
för riksgäldskontoret.

Till betänkandet har fogats en reservation (c) till förmån för motionen.

Propositionen

I proposition 1986/87:143 har - såvitt nu är i fråga - regeringen (finansdepartementet)
föreslagit riksdagen att anta de genom propositionen framlagda
förslagen till dels lag om ändring i 9 kap. 10,12 och 13 §§ regeringsformen,
dels lag om ändring i 8 kap. 6 § och 9 kap. 4 § riksdagsordningen.

Lagförslagen har i nu ifrågavarande delar intagits som bilaga 1 till
betänkandet.

Motionsyrkandena

1986/87:K119 av Stig Josefson m. fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå regeringens förslag vad gäller förändrat
huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

2. att riksdagen av regeringen begär förslag angående ansvaret för statens
kreditgarantigivning i enlighet med vad motionen anfört.

1 Riksdagen 1987/88. 4sami Nr 1

Rättelse: S. 5 rad 6 nedifrån Står: fp Rättat till: c

1987/88:1

Yttrande av annat utskott

I ärendet föreligger ett yttrande av finansutskottet (FiU 1986/87:4 y).
Yttrandet har fogats till detta betänkande som bilaga 2.

Utskottet

Inledning

I proposition 1986/87:143 har regeringen lagt fram förslag om ett ändrat
huvudmannaskap för riksgäldskontoret och en ny lagstiftning rörande
riksbanken.

Förslagen förutsätter vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen.
I fråga om dessa lagändringar ankommer beredningen på konstitutionsutskottet.
I övriga delar, bl.a. vad gäller ett förslag till en ny riksbankslag,
bereds propositionen av finansutskottet.

Ändring i grundlag sker genom två riksdagsbeslut med mellankommande
val till riksdagen. Detsamma gäller i princip även vid ändring i huvudbestämmelser
i riksdagsordningen. Riksdagsordningens tilläggsbestämmelser ändras
däremot enligt samma ordning som gäller för ändring i vanlig lag.

Konstitutionsutskottet behandlar i detta betänkande endast förslagen om
ändringar i regeringsformen och riksdagsordningens huvudbestämmelser.
Under förutsättning att riksdagen som vilande antar propositionens förslag
om ändring i regeringsformen och riksdagsordningens huvudbestämmelser
kommer utskottet senare att behandla i propositionen framlagda förslag om
ändring i vissa av riksdagsordningens tilläggsbestämmelser. Detta bör ske i
samband med att de vilande förslagen efter valet 1988 föreläggs riksdagen för
slutligt ställningstagande. I det sammanhanget kommer riksdagen även att
föreläggas finansutskottets betänkande med anledning av förslagen om en ny
riksbankslag och ytterligare lagändringar som föreslås i propositionen.

Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

Riksgäldskontorets ställning och huvudsakliga uppgifter följer av 9 kap. 10 §
andra stycket regeringsformen. Där föreskrivs att det under riksdagen skall
finnas en myndighet med uppgift att i enlighet med riksdagens bemyndigande
ta upp och förvalta lån till staten. Kontorets organisation och närmare
uppgifter regleras i lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret.

Riksgäldskontoret blev år 1789 ett riksdagens verk i samband med att
riksdagen åtog sig garanti för lån som Gustav III upptagit för statens räkning.
Riksdagen, som inte hade kontrollen över statens inkomster och utgifter,
kunde därigenom få kontroll över i vart fall statens upplåningsverksamhet.
Arrangemanget med en under riksdagen lydande skuldförvaltning slogs
senare fast i grundlag genom en bestämmelse i 1809 års regeringsform enligt
vilken riksgäldskontoret skulle förbli under riksdagens styrelse, inseende och
förvaltning.

Frågor rörande riksgäldskontoret togs upp i utredningsarbetet till vår
nuvarande regeringsform. Författningsutredningen (SOU 1963:17) uttalade
sig för att riksbanken borde få överta riksgäldskontorets huvuduppgifter,

KU 1987/88:1

dvs. förvaltningen av statsskulden och upplåningsverksamheten. Grundlagberedningen
föreslog senare (SOU 1972:15) en grundlagsbestämmelse med i
sak samma innebörd som den nu gällande bestämmelsen i 9 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen. Den tidigare ordningen med riksdagens huvudmannaskap
behölls alltså. Själva organisationsformen för den statliga
skuldförvaltningen och upplåningen blev dock inte längre grundlagsfäst.

I propositionen föreslås att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret nu
skall föras över från riksdagen till regeringen. Förslaget förutsätter att den
ovan nämnda bestämmelsen i andra stycket i 9 kap. 10 § regeringsformen
upphävs.

Som en allmän utgångspunkt för ett ändrat huvudmannaskap hänvisas i
propositionen till att det ursprungliga motivet för riksdagens huvudmannaskap
saknar bärkraft. Sedan parlamentarismens genombrott har riksdagen
kontrollen över hela finansmakten. Riksgäldskontoret bör enligt propositionen
ges en plats i den statliga förvaltningsorganisationen som är bättre
anpassad till vår tid. Enligt propositionen talar starka skäl för att statsupplåningen
och finanspolitiken organisatoriskt bör samordnas så att statsupplåningen
handhas av en myndighet under regeringen. Härvid hänvisas i
propositionen till statsskuldens ökning under senare tid. Det samband som
finns mellan den statliga kreditgarantigivningen och regeringens ansvar för
verkställandet av statens näringspolitik är enligt propositionen ett ytterligare
skäl för att ansvaret för den delen av riksgäldskontorets verksamhet bör
övergå till en myndighet under regeringen. Slutligen påpekas i propositionen
att riksgäldskontoret utför centrala finansförvaltande uppgifter liknande
dem som utförs av myndigheter under regeringen. Det förhållandet att dessa
finansförvaltande myndigheter har olika huvudmän har enligt propositionen
begränsat möjligheterna att utveckla förvaltningsstrukturen på detta område.

I motion 1986/87:K119 av Stig Josefson m.fl. (c) hemställs att riksdagen
skall avslå förslaget om ett förändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret
(yrkande 1). Motionärerna framhåller att det i propositionen inte redovisas
några statsrättsliga motiv som skiljer sig från de bedömningar som gjordes då
huvudmannaskapet prövades av riksdagen 1969 och 1973. Endast finanspolitiska
skäl har övervägts. Enligt motionärerna skulle riksdagens kontrollmakt
över riksgäldskontoret försvagas vid ett förändrat huvudmannaskap.

Motionärerna ifrågasätter om statsskuldens ökning kan utgöra ett motiv
för ändrat huvudmannaskap. Den kan visserligen påverka räntekostnaderna
i viss mån, framhåller de, men de variationer som uppstår har knappast
avgörande finanspolitisk betydelse. Motionärerna tillbakavisar även uttalandena
i propositionen om att det går att vinna fördelar ur samordningssynpunkt
med ett ändrat huvudmannaskap. Beträffande kreditgarantigivningen
under riksgäldskontoret anser motionärerna emellertid att ansvaret för
denna bör flyttas till regeringen eller annan av regeringen underställd
myndighet, förslagsvis industriverket (yrkande 2).

I yttrande till konstitutionsutskottet har finansutskottet tillstyrkt förslagen
i propositionen. Finansutskottet delar inte uppfattningen i motion K119, att
statsskuldspolitiken inte i någon betydande omfattning påverkar finanspolitiken.
Finansutskottet framhåller att statsupplåningens inriktning och valet av

KU 1987/88:1

låneinstrument har en avgörande betydelse för hur efterfrågan i den svenska
ekonomin fördelas och utvecklas. En ökad upplåning hos t.ex. hushåll har en
betydligt större åtstramningseffekt på efterfrågan än förändringar i upplåningen
hos riksbanken eller hos bankerna. Detta innebär enligt finansutskottet
att statsupplåningen måste samordnas med andra åtgärder av finanspolitisk
karaktär.

Enligt finansutskottet behöver ett ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret
inte innebära någon försvagning av riksdagens kontrollmöjligheter.
Finansutskottet framhåller härvid förslaget i propositionen om att regeringen
årligen skall inhämta riksdagens bemyndigande att ta upp erforderliga lån för
statens räkning. Härigenom får riksdagen möjlighet till en återkommande
prövning av den förda statsskuldspolitiken i anslutning till behandlingen av
de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

Finansutskottets yttrande är inte enhälligt. Två av finansutskottets ledamöter
(c) har anfört avvikande mening till förmån för yrkandena i
motionen.

Konstitutionsutskottet konstaterar i likhet med regeringen och finansutskottet
att det ursprungliga motivet för ett under riksdagen lydande
riksgäldskontor inte längre äger giltighet i vårt nuvarande politiska system.
Enligt konstitutionsutskottets mening innebär riksdagens beslutanderätt
över statens inkomster och utgifter samt styrningen av upplåningsbehov
genom bemyndiganden en tillräcklig garanti för riksdagens kontroll av
förvaltningen av statsskulden och den statliga upplåningen. Till detta
kommer den granskning i andra former som kan ske inom riksdagsarbetets
ram. Vad gäller de närmare finanspolitiska skälen för ett ändrat huvudmannaskap
finner ej konstitutionsutskottet skäl frångå den bedömning som
finansutskottet gjort. Konstitutionsutskottet tillstyrker att huvudmannaskapet
för riksgäldskontoret förs över från riksdagen till regeringen. Följaktligen
avstyrker konstitutionsutskottet förslaget i motion Kl 19 att riksdagen
skall behålla huvudmannaskapet och att endast ansvaret för kreditgarantigivningen
skall föras över till regeringen eller myndighet under regeringen.

Med hänvisning till det anförda förordar utskottet att 9 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen upphävs.

Genom att riksgäldskontoret föreslås bli överfört till regeringen skall
riksdagens förvaltningskontor inte längre handlägga frågor rörande riksgäldskontoret.
Bestämmelsen i 9 kap. 4 § riksdagsordningen bör där ändras i
enlighet med bilaga 1.

Frågor rörande riksbanken

I propositionen föreslås att 9 kap. 12 § regeringsformen kompletteras med en
beskrivning av riksbankens grundläggande uppgifter och ändamål. Ytterligare
en föreslagen ändring i samma paragraf gäller en ändrad ordning för val av
riksbankens högsta ledning.

Vidare föreslås i propositionen att 9 kap. 13 § regeringsformen ändras så
att till riksbankens ensamrätt att ge ut sedlar även fogas en rätt att ge ut mynt.
Riksbanken skall enligt den föreslagna lydelsen också få bestämma den
närmare utformningen av sedlar och mynt.

KU 1987/88:1

Slutligen föreslås i propositionen ändringar i reglerna om val av vice
riksbankschef i 8 kap. 6 § riksdagsordningen.

Finansutskottet har biträtt förslagen.

Konstitutionsutskottet tillstyrker även i denna del propositionens förslag.
De föreslagna lagändringarna framgår av bilaga 1.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

att riksdagen med bifall till proposition 1986/87:143 i denna del och
med avslag på motion 1986/87:K119 som vilande antar
det i bilaga 1 intagna förslaget till lag om ändring i 9 kap. 10 §
regeringsformen och

det i bilaga 1 intagna förslaget till lag om ändring i 9 kap. 4 §
riksdagsordningen,

2. beträffande frågor rörande riksbanken, m.m.

att riksdagen med bifall till propositionen i denna del som vilande
antar

det i bilaga 1 intagna förslaget till lag om ändring i regeringsformen i
den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan och
det i bilaga 1 intagna förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen i
den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan.

Stockholm den 8 oktober 1987
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s),
Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Börje
Stensson (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom
(c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s), Margitta Edgren (fp) och
Ture Ångqvist (s).

Reservation

Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret (mom. 1)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Konstitutionsutskottet
konstaterar” och slutar med ”bilaga 1” bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet måste konstatera att några övertygande skäl för att
överföra huvudmannaskapet för riksgäldskontoret till regeringen inte lagts
fram i ärendet. Tvärtom talar närmast den ökade betydelse som statsupplå -

KU 1987/88:1

ningen fått under senare år för att huvudmannaskapet bör behållas av
riksdagen. Därigenom finns en garanti för en ingående och återkommande
parlamentarisk kontroll över förvaltningen av statsskulden och statens
upplåningsoperationer.

Ett bibehållande av gällande ordning skall enligt utskottets mening inte
behöva betyda att förutsättningarna för en nödvändig samordning av
statsskuldspolitiken och finanspolitiken skulle bli sämre än vid ett till
regeringen överfört huvudmannaskap. Enligt utskottets mening är den
samordning som redan förekommer mellan finansdepartementet och riksgäldskontoret
när det gäller upplåningsplanering och ränteutgifter helt
tillfredsställande.

Konstitutionsutskottet ansluter sig sålunda till yrkande 1 i motion 1986/
87:K119 och förordar att riksdagen avslår regeringens förslag om ett
förändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

I fråga om kreditgarantigivningen råder allmän enighet om att ansvaret för
denna bör samlas under regeringen. Beslut i dessa frågor rör inte sällan
näringspolitiska aspekter som det i första hand ankommer på regeringen att
pröva. Riksgäldskontoret överlåter regelmässigt de näringspolitiska bedömningarna
på regeringen och fattar endast det formella beslutet. Enligt
konstitutionsutskottets mening bör det formella beslutet åvila den instans
som tar det reella beslutet. I likhet med vad som förordas i såväl
propositionen som i motion K119, yrkande 2, anser utskottet sålunda att
kreditgarantigivningen bör övergå från riksgäldskontoret till en myndighet
under regeringen.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande huvudmannaskapet för riksgäldskontoret
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:K119 och med avslag på
proposition 1986/87:143 i denna del

a) avslår de genom propositionen framlagda förslagen till lag om
ändring i 9 kap. 10 § regeringsformen och 9 kap. 4 § riksdagsordningen,

b) hos regeringen hemställer om förslag angående ansvaret för
statens kreditgarantigivning i enlighet med vad utskottet anfört.

KU 1987/88:1

1 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 10, 12 och 13 §§ regeringsformen1 skall ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

10 §

Regeringen får icke utan riksdagens bemyndigande taga upp lån eller i
övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Under riksdagen skall finnas myndighet
med uppgift att i enlighet med
riksdagens bemyndigande taga upp
och förvalta lån till staten. Närmare
bestämmelser härom meddelas i lag.

12 §

Riksbanken är rikets centralbank
med ansvar för valuta- och kreditpolitik.
Den skall också främja ett säkert
och effektivt betalningsväsende.

Riksbanken är myndighet under riksdagen.

Riksbanken förvaltas av sju fullmäktige.
En av dessa och en suppleant
för honom förordnas av regeringen
för tre år i sänder. Övriga sex
väljes av riksdagen. Den fullmäktig
som regeringen har förordnat är
ordförande. Han får ej utöva annat
uppdrag eller inneha tjänst inom
riksbankens ledning. Bestämmelser
om riksdagens val av fullmäktige,
om riksbankens ledning i övrigt samt
om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen
och annan lag.

Fullmäktig som riksdagen vägrar
ansvarsfrihet är därmed skild från
sitt uppdrag. Regeringen kan återkalla
förordnandet för ordföranden eller
för dennes suppleant.

Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige.
Sju fullmäktige väljes av
riksdagen. Dessa väljer för en tid av
fem år en fullmäktig, som samtidigt
skall vara chef för riksbanken. De
fullmäktige som valts av riksdagen
väljer inom sig ordförande. Denne
får ej utöva annat uppdrag eller
inneha tjänst inom riksbankens ledning.
Bestämmelser om riksdagens
val av fullmäktige, om riksbankens
ledning i övrigt samt om dess verksamhet
meddelas i riksdagsordningen
och annan lag.

Fullmäktig som riksdagen vägrar
ansvarsfrihet är därmed skild från
sitt uppdrag. De fullmäktige som
valts av riksdagen får skilja ordföranden
från uppdraget som ordförande
och den som är fullmäktig och chef
för riksbanken från hans uppdrag.

13 §

Endast riksbanken har rätt att
utgiva sedlar. Bestämmelser om
penning- och betalningsväsendet
meddelas i övrigt genom lag.

Endast riksbanken har rätt att ge
ut sedlar och mynt och att bestämma
utformningen av dessa. Bestämmelser
om penning- och betalningsväsendet
meddelas i övrigt genom lag.

KU 1987/88:1

Bilaga 1

1 Regeringsformen omtryckt 1985:866.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. Denna lag träder i kraft, i fråga om 9 kap. 10 § den 1 juli 1989, och i
övrigt den 1 januari 1989.

2. De äldre föreskrifterna i 9 kap. 12 § gäller till dess val av fullmäktige
skett enligt de nya bestämmelserna.

KU 1987/88:1

Bilaga 1

KU 1987/88:1

Bilaga 1

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 6 § och 9 kap. 4 § riksdagsordningen1 skall
ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

6 §

Val av fullmäktige i riksbanken av- Riksdagens val av fullmäktige i

ser riksdagens valperiod. riksbanken avser riksdagens valpe riod.

Fullmäktige väljer inom sig en Fullmäktige väljer utom sig högst

chef för riksbanken samt inom eller två vice chefer för riksbanken för en

utom sig en vice chef för riksbanken. tid av fem år. Dessa skall, i den

Är denne icke själv fullmäktig, skall inbördes ordning som fullmäktige

han vara särskild suppleant för riks- bestämmer, vara suppleanter för

bankschefen i fullmäktige och som riksbankschefen i fullmäktige,

sådan ha företräde till tjänstgöring
framför övriga suppleanter.

9 kap.

4 §

Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksdagens
myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer

1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor
för arbetstagare samt andra personalfrågor,

2. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten,

3. i övrigt handlägga frågor om 3. i övrigt handlägga frågor om
förvaltningen inom riksdagen och förvaltningen inom riksdagen och

frågor om förvaltning av ekonomisk frågor om förvaltning av ekonomisk

natur inom riksdagens myndigheter, natur inom riksdagens myndigheter,

utom riksbanken och riksgäldskon- utom riksbanken,

toret,

4. meddela föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1—3.

1. Denna lag träder i kraft, i fråga om 9 kap. 4 § den 1 juli 1989, och i övrigt
den 1 januari 1989.

2. Riksdagen väljer under år 1989 för återstoden av valperioden sju
fullmäktige i riksbanken. Därmed upphör tidigare uppdrag för fullmäktige
som riksdagen valt för valperioden.

3. Föreskrifterna om chef för riksbanken i 8 kap. 6 § i dess äldre lydelse
gäller till dess riksdagen valt fullmäktige enligt bestämmelserna i lagen
(0000:000) om ändring i regeringsformen.

2 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

1 Riksdagsordningen omtryckt 1985:1068.

Finansutskottets yttrande
1986/87:4 y

om ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för
riksgäldskontoret (prop. 1986/87:143)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över de i
proposition 1986/87:143 intagna förslagen till lag om ändring i regeringsformen
och lag om ändring i riksdagsordningen. Propositionen, som behandlar
frågan om ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret,
har i övriga delar remitterats till finansutskottet.

Förslaget till ny lag om Sveriges riksbank liksom flertalet övriga lagförslag i
propositionen förutsätter vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen.
Med hänsyn härtill bör enligt finansutskottets mening den ordningen
tillämpas att riksdagen först fattar beslut om ändring av regeringsformen och
riksdagsordningen innan övriga lagförslag tas upp till behandling. Det
innebär att riksdagen kan ta slutlig ställning till propositionen först sedan ett
vilande grundlagsförslag har tagits upp till förnyad behandling, vilket i
princip kan ske tidigast under hösten 1988.

Från denna regel bör dock ett undantag göras. Det gäller det i propositionen
som nr 7 intagna förslaget till lag om ändring i lagen (1974:922) om
kreditpolitiska medel. Detta lagförslag avser ändrad tillämpning av kassakravsbestämmelserna
och saknar samband med de nu föreslagna ändringarna
i regeringsformen och riksdagsordningen. Finansutskottet kommer därför
att behandla denna del av propositionen i ett särskilt betänkande. I det
sammanhanget tar utskottet också upp de med anledning av propositionen
väckta motionerna 1986/87:Fill0och 1986/87:Filll. Övriga delar av propositionen
ämnar utskottet i enlighet med det tidigare anförda behandla i
början av 1988/89 års riksmöte.

Den nya riksbankslagen och det ändrade huvudmannaskapet för riksgäldskontoret
aktualiserar en rad praktiska frågor som måste lösas så snart
riksdagen tagit slutlig ställning i detta ärende. Bl.a. gäller detta frågor
rörande riksgäldskontorets ledning och personal. Det är som finansutskottet
ser det angeläget att beredningen av dessa frågor snarast kan inledas.
Utskottet förutsätter därför att ett vilande grundlagförslag kan antas redan
under innevarande riksmöte.

I detta yttrande kommenterar finansutskottet dels de föreslagna ändringarna
i regeringsformen och riksdagsordningen och därmed sammanhängande
frågor, dels den med anledning av propositionen väckta motionen 19861
87:K119 av Stig Josefson m.fl. (c). I den yrkas bl.a. avslag på förslaget om
ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

KU 1987/88:1

Bilaga 2

Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

I propositionen föreslås att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret skall
föras över från riksdagen till regeringen.

Finansministern framhåller i det sammanhanget att de motiv som en gång
utgjorde grund för att riksgäldskontoret blev en myndighet under riksdagen
numera saknar bärkraft. Han anför tre skäl för att en överflyttning av
huvudmannaskapet nu bör komma till stånd.

För det första kunde ingen förutse den stora ökning som statsskulden har
genomgått under de tio senaste åren. Denna aspekt blev därför inte beaktad
när frågan om huvudmannnaskapet för riksgäldskontoret senast övervägdes i
samband med de diskussioner som år 1973 fördes om den nya regeringsformen.
Statsskuldens nuvarande omfattning ställer nya krav på att statsupplåningen
samordnas med finanspolitiken. Det finns därför enligt finansministern
starka skäl för att statsupplåningen organisatoriskt bör handhas av en
myndighet under regeringen.

För det andra svarar riksgäldskontoret för en omfattande kreditgarantigivning.
I dessa sammanhang kan emellanåt beslut av näringspolitisk innebörd
behöva fattas. En sådan prövning ankommer i första hand på regeringskansliet
efter beredning i framför allt finans- och industridepartementen. Detta
talar enligt finansministern för att garantihanteringen bör övergå till en
myndighet under regeringen.

För det tredje utför riksgäldskontoret centrala finansförvaltande uppgifter
snarlika dem som ankommer på vissa myndigheter under regeringen. Det
förhållandet att de finansförvaltande myndigheterna har olika huvudmän har
enligt finansministern begränsat möjligheterna att utveckla förvaltningsstrukturen
på detta område.

1 motion Kl 19 framhålls att ett ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret
skulle medföra att riksdagens kontrollmakt över kontoret försvagas.
Motionärerna konstaterar att det i propositionen inte redovisas några
statsrättsliga motiv som skiljer sig från de bedömningar som gjordes då
huvudmannaskapet prövades av riksdagen 1969 och 1973. Endast finanspolitiska
skäl har övervägts. Motionärerna anser att ett ändrat huvudmannaskap
inte skulle ge några ytterligare samordningsfördelar och avvisar med hänsyn
härtill regeringens förslag.

Om den nuvarande ordningen bibehålls är det dock, enligt motionärernas
mening, mindre lämpligt att riksgäldskontoret ansvarar för kreditgarantigivningen.
I dessa frågor överlåter riksgäldskontoret regelmässigt de näringspolitiska
bedömningarna på regeringen och fattar självt endast de formella
besluten. Det är som motionärerna ser det inte tillfredsställande att den
myndighet som tar de reella besluten inte har det formella ansvaret.
Motionärerna förordar därför att ansvaret för kreditgarantigivningen flyttas
till regeringen eller annan av regeringen underställd myndighet, förslagsvis
industriverket.

Finansutskottet får för egen del anföra följande i denna fråga.

Riksgäldskontoret har i snart 200 år varit en myndighet under riksdagen
med uppgift att förvalta statens skuld och ta upp nya lån åt staten. Kontorets

KU 1987/88:1

Bilaga 2

tillkomst har sin upprinnelse i att ständerna år 1789 gavs kontrollen över
statsupplåningen mot att de iklädde sig ansvaret för den omfattande skuld
som Gustav III hade åsamkat landet genom sin politik. Dessa mycket
speciella förhållanden saknar i dag varje aktualitet.

Som en följd av parlamentarismens genombrott har riksdagen numera
också kontrollen över hela finansmakten. Riksdagen beslutar efter förslag av
regeringen om statens inkomster och utgifter. Om det föreligger ett
upplåningsbehov ombesörjer riksgäldskontoret den upplåning som erfordras
med stöd av det bemyndigande som riksdagen har lämnat i lagen om
riksgäldskontoret.

Genom statsskuldens snabba tillväxt har statsskuldspolitiken kommit att få
en betydligt mer framträdande plats än vid mitten av 1970-talet. Samtidigt
har behovet av en samordning av statsupplåningen och finanspolitiken blivit
mer påtagligt. Genom upplåningens inriktning och valet av låneinstrument
påverkas efterfrågan. En ökad upplåning hos t.ex. hushåll har en betydligt
större åtstramningseffekt på efterfrågan än förändringar i upplåningen hos
riksbanken eller hos bankerna. Detta innebär att statsupplåningen måste
samordnas med andra åtgärder av finanspolitisk karaktär.

Finansutskottet kan mot denna bakgrund inte dela motionärernas bedömning
att statsskuldspolitiken inte i någon betydande omfattning påverkar
finanspolitiken.

Enligt förslag i propositionen skall regeringen en gång varje år inhämta
riksdagens bemyndigande att ta upp erforderliga lån för statens räkning.
Härigenom får riksdagen möjlighet till en återkommande prövning av den
förda statsskuldspolitiken i anslutning till behandlingen av de allmänna
riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Någon försvagning av riksdagens
kontrollmöjligheter i detta hänseende behöver därför, som utskottet ser det,
inte uppkomma i samband med ett ändrat huvudmannaskap. Ej heller på
denna punkt delar sålunda utskottet motionärernas uppfattning.

Med hänsyn härtill anser finansutskottet dels att motion Kl 19 bör
avstyrkas av konstitutionsutskottet, dels att den föreslagna överflyttningen
av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret bör genomföras per den 1 juli
1989 i enlighet med propositionens förslag.

Såsom framhålls i propositionen är det viktigt att statsupplåningen också
samordnas med penningpolitiken. Rent praktiskt bör detta kunna ske på det i
propositionen angivna sättet, dvs. genom att riksgäldskontoret och riksbanken
löpande utarbetar upplåningsplaner där tänkta emissionstillfällen och
lånevolymer anges. Dessa upplåningsplaner får sedan i samråd med företrädare
för riksgäldskontoret, riksbanken och finansdepartementet anpassas till
den förda ekonomiska politiken.

Riksbankens ändamål

Föreskrifter om riksbanken finns i regeringsformen intagna i 9 kap. 12 och 13
§§. I propositionen föreslås nu att RF 9:12 skall inledas med ett portalstadgande
som anger att riksbanken är rikets centralbank och att ändamålet för
riksbanken är att föra valuta- och kreditpolitik samt ansvara för ett säkert och
effektivt betalningsväsen. I sak innebär detta tillägg inget nytt. Stadgandet är

KU 1987/88:1

Bilaga 2

endast en kodifiering av vad som i dag gäller utan uttrycklig föreskrift i lag.

Finansutskottet delar föredragandens bedömning att såväl sakliga som
formella skäl talar för att riksbankens ändamål bör anges i regeringsformen.
Det är bra att riksbankens övergripande uppgifter slås fast på detta sätt. Det
finns dock inte anledning att i detta sammanhang närmare precisera den
ekonomiska politik och penningpolitik som erfordras i varje given situation.
Utskottet har därför inte heller något att erinra mot den valda formuleringen.

Riksbankens uppgifter

Enligt RF 9:13 har endast riksbanken rätt att ge ut sedlar. I propositionen
föreslås att detta stadgande skall kompletteras med en föreskrift som ger
riksbanken uttrycklig rätt att ge ut även mynt samt att bestämma utformningen
av sedlarna och mynten.

Ändringen tillgodoser de synpunkter som finansutskottet framförde när
riksdagen under hösten 1985 beslöt att riksbanken skulle överta ansvaret för
myntutgivningen (prop. 1985/86:4, FiU 1, rskr. 55). Utskottet biträder därför
förslaget.

Riksbankens ledning

Propositionens förslag om formerna för val av riksbankens högsta ledning
innebär bl.a. att huvudmannaskapet för riksbanken helt läggs på riksdagen.
Regeringen skall sålunda inte längre medverka vid valet av fullmäktige och i
fortsättningen inte utse fullmäktiges ordförande. I stället skall de sju
fullmäktige som riksdagen väljer utse en ordförande inom sig. Dessa sju skall
också välja en riksbankschef utanför den egna kretsen. Därmed markeras att
riksbankschefen inte nödvändigtvis måste betraktas som en partiföreträdare,
vilket är ämnat att skapa förutsättningar för kontinuitet på posten som
riksbankschef. I och med att han väljs får riksbankschefen automatiskt också
ställning som en åttonde fullmäktig. Önskvärdheten av att kunna upprätthålla
kontinuiteten på denna post understryks ytterligare av att riksbankschefen
utses för en period av fem år, medan mandatperioden för övriga fullmäktige
sammanfaller med riksdagens valperiod.

Förslaget om val av fullmäktige föranleder en ändring av RF 9:12 och RO
8:6.1 det sistnämnda lagrummet föreslås dessutom vissa ytterligare ändringar
som rör valet av vice riksbankschef. Så t.ex. skall i fortsättningen ytterligare
en sådan befattningshavare kunna utses och de båda vice riksbankscheferna
skall liksom riksbankschefen väljas för en period av fem år.

Finansutskottet har för sin del inte något att erinra mot de föreslagna
ändringarna av regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet ser det
som en styrka att huvudmannaskapet för riksbanken odelat läggs på
riksdagen. De föreslagna formerna för val av riksbankschef kan enligt
utskottets mening också bidra till att kontinuiteten i riksbankens ledning
upprätthålls även vid ändrade majoritetsförhållanden i riksdagen.

Stockholm den 12 maj 1987
På finansutskottets vägnar
Arne Gadd

KU 1987/88:1

Bilaga 2

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s),
Christer Nilsson (s), Lisbet Calner (s), Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson
i Gamleby (s), Kjell A. Mattsson (c), Hans Petersson i Hallstahammar
(vpk), Hans-Eric Andersson (s), Marianne Carlström (s), Margitta Edgren
(fp), Anders Andersson (m) och Stina Eliasson (c).

Avvikande mening
Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

Kjell A. Mattsson och Stina Eliasson (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 2 börjar med ”Riksgäldskontoret har” och på s. 3 slutar
med ”ekonomiska politiken” bort ha följande lydelse:

Det råder allmän enighet om att ansvaret för kreditgarantigivningen bör
samlas under regeringen. Beslut i dessa frågor inrymmer emellanåt näringspolitiska
aspekter som det i första hand ankommer på regeringen att pröva.
Riksgäldskontoret överlåter därför i dessa sammanhang regelmässigt de
näringspolitiska bedömningarna på regeringen och fattar endast det formella
beslutet. Det är som utskottet ser det inte tillfredsställande att det formella
ansvaret på detta sätt åvilar en annan instans än den som tar de reella
besluten. I likhet med vad som förordas i såväl propositionen som i motion
Kl 19 anser utskottet sålunda att kreditgarantigivningen bör övergå från
riksgäldskontoret till en myndighet under regeringen.

Vad beträffar frågan om huvudmannaskapet för statsupplåningen kan
utskottet dock inte dela de bedömningar som görs i propositionen. Enligt
utskottets uppfattning skulle riksdagens kontroll över riksgäldskontoret
försvagas om huvudmannaskapet förs över på regeringen. I dag bereder
finansutskottet ärenden angående riksgäldskontoret och granskar årligen
kontorets förvaltning. Den parlamentariskt sammansatta fullmäktigeförsamligen
sammanträder varje vecka, och riksdagen har genom den en direkt
insyn i riksgäldskontorets verksamhet. Denna styrelses kontrollmöjligheter
torde vara vida överlägsna den granskning som riksdagen skulle kunna utöva
genom konstitutionsutskottet vid ett förändrat huvudmannaskap.

Frågan om huvudmannaskapet för riksgäldskontoret prövades senast år
1973 när den nya regeringsformen diskuterades. Man beslöt då att inte vidta
någon förändring. I propositionen redovisas inga statsrättsliga motiv som
skulle kunna motivera att detta ställningstagande nu omprövas. Endast
finanspolitiska skäl har övervägts.

Ett motiv som därvid framförs är att statsskuldräntorna har en stor
finanspolitisk betydelse då de utgör omkring 20 % av de totala utgifterna på
statsbudgeten. Det finns självfallet ett behov att samordna statsskuldspolitiken
och finanspolitiken. Enligt utskottets mening är dock den samordning
som redan förekommer mellan finansdepartementet och riksgäldskontoret
när det gäller upplåningsplanering och ränteutgifter helt tillfredsställande.

Enligt finansutskottets uppfattning bör konstitutionsutskottet sålunda i
enlighet med vad som förordas i motion Kl 19 av Stig Josefson m.fl. (c)
avstyrka regeringens förslag om förändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

KU 1987/88:1

Bilaga 2