Ökad konkurrens inom kommunal verksamhet
Betänkande 1992/93:SoU9
Socialutskottets betänkande
1992/93:SOU09
Ökad konkurrens inom kommunal verksamhet
Innehåll
1992/93
SoU9
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet och de motioner som väckts med anledning av propositionen.
I syfte att öka inslagen av konkurrens i kommunal verksamhet föreslår regeringen ändringar i bl.a. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner.
Utskottets s-ledamöter yrkar i reservationer bl.a. avslag på de föreslagna lagändringarna. Till betänkandet har sammanlagt fogats sex reservationer (s), ett särskilt yttrande (s) och en meningsyttring (v).
Propositionen
I proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet har regeringen (Civildepartementet i samråd med Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att anta förslagen till 1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), 2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125), 4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård.
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.
Motionerna
1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen avslår de i proposition 1992/93:43 föreslagna förändringarna i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lag om försöksverksamhet med kommunal primärvård, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om myndighetsutövning, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt, likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll när kommuner lämnar över verksamhet till andra huvudmän.
1992/93:So3 av Isa Halvarsson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fritt tandläkarval inom barn- och ungdomstandvården.
1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering av kommunal verksamhet, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en rättighetslagstiftning.
Yttranden m.m.
Konstitutions- och försvarsutskotten har yttrat sig över propositionen jämte motioner. Yttrandena fogas till betänkandet som bilaga 2 och bilaga 3.
Utskottet har till finansutskottet överlämnat motion 1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vilken också har väckts med anledning av propositionen samt yrkande 2 i motion 1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v). Dessa yrkanden avser kommunal upphandling.
Utskottet
Propositionen i huvuddrag
I propositionen föreslås att tillägg införs i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård för att underlätta för kommuner och landsting att öka inslaget av konkurrens inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt tandvården. Vidare redovisas regeringens bedömningar i fråga om kommunernas möjligheter att åta sig uppdrag utanför det egna området, kommunal upphandling samt bättre uppföljning och jämförelser av kommunernas kostnader och prestationer.
Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Under de närmaste decennierna måste den kommunala verksamheten ställas om från expansion till hushållning. Organisation och verksamhetsformer måste förändras för att möta den nya ekonomiska situationen. I många kommuner och landsting har inslaget av konkurrens i verksamheten ökat i omfattning. Man använder sig i många fall av konkurrens mellan olika resultatenheter inom den kommunala förvaltningen, så kallad intraprenad. Det finns även exempel på kommuner och landsting som aktivt uppmuntrar personalen att starta kooperativ eller personalägda aktiebolag för att driva kommunal verksamhet på entreprenad. Med entreprenad avses sådan verksamhet som utförs av annan producent än kommunens eller landstingets egna organ.
Konkurrens är ett viktigt medel för att uppnå ökad effektivitet inom den kommunala sektorn. Svenska och utländska erfarenheter visar att anbudskonkurrens inom kommunal verksamhet ofta leder till ökad produktivitet och effektivitet. Genom att i ökad utsträckning utnyttja marknadsmekanismerna bör den kommunala verksamheten också i större utsträckning kunna anpassas till medborgarnas önskemål och behov. Det är mot denna bakgrund angeläget att främja en ökad entreprenadupphandling. Samtidigt framhålls att entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga verksamhetsformen. Det råder för närvarande en osäkerhet om rättsläget vad gäller möjligheterna att lägga ut kommunal verksamhet på entreprenad. Genom de föreslagna lagändringarna klarläggs att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning.
Regeringsförklaringen
I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade regeringen beträffande den svenska ekonomin bl.a. följande. En livskraftig ekonomi förutsätter konkurrens mellan företag. En ny och hårdare konkurrenslagstiftning införs. Förslag i syfte att öka konkurrensen inom den kommunala verksamheten framläggs. Förberedelserna för privatiseringen av statliga företag fortsätter. Beträffande välfärdspolitiken uttalas bl.a. följande. Välfärdspolitiken utvecklas under starkt förändrade förutsättningar. Staten har det övergripande ansvaret för att ange de nationella målen, utöva tillsyn och utvärdera. Kommunerna har fått ett större ansvar för utformningen av välfärdspolitiken. Samtidigt möter de ett växande gap mellan behov och resurser. Detta ställer krav på en effektivisering av verksamheten, bl.a. genom rationaliseringar och ökade inslag av konkurrens. Fri konkurrens införs bl.a. inom barntandvården. Frågan om reformerad tandvårdstaxa och fri etableringsrätt för tandläkare bereds med sikte på ikraftträdande den 1 januari 1994.
Begreppet myndighetsutövning
Gällande rätt
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av begreppet myndighetsutövning har utvecklats i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 285 och 330). Utmärkande för all myndighetsutövning är enligt denna proposition att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda.
Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud, föreläggande eller liknande, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndigheternas tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom.
Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka talan vid allmän domstol. Ärenden som angår statens upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt berörs därför inte av de regler i lagen som bara gäller myndighetsutövning. Utanför myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande rådgivning.
I den nu aktuella propositionen framhålls att det är ytterst genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning fastställs. Ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut hemtjänst på entreprenad har prövats av Kammarrätten (mål nr 6305-1988) som avslog besvären med motiveringen att den klagande inte visat att kommunen genom sitt beslut överlåtit myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på entreprenören eller på annat sätt överskridit sina befogenheter. Domen har överklagats till Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet. -- I anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören skulle arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för social hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar efter samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda arbetsledaren om vilken insats den enskilda behöver och upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.
I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.
Propositionen
De i propositionen föreslagna lagändringarna syftar till att klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal verksamhet som inte utgör myndighetsutövning. I specialmotiveringen till förslagen hänvisas till Socialtjänstkommittén, vars uppgift är att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Kommittén skall bl.a. ta upp frågor som syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden varvid myndighetsbegreppet kommer att tas upp. Vidare anges att det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten inte kan överlåtas på annan.
Som exempel på myndighetsutövning inom kommunerna som inte utan lagstöd kan överlåtas på andra nämns beslut om olika former av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Andra exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i sådana frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och underhållsbidrag till vissa barn.
Administrationen däremot bör enligt propositionen kunna överlåtas på någon annan. Eftersom verksamheten inom socialtjänsten kan innehålla mycket integritetskänsliga uppgifter måste sekretessfrågorna lösas på ett tillfredsställande sätt.
Hem för vård eller boende kan efter tillstånd drivas av enskild eller sammanslutning (69 § socialtjänstlagen). Det finns inte heller något hinder mot att förlägga vård enligt LVU till ett privat hem för vård eller boende. Även om vården innefattar myndighetsutövning finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att lägga ut uppgiften att bestämma om den unges förhållanden också på en föreståndare för en privat institution. Det sistnämnda gäller dock ej vård vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU.
Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning av platser betraktas dock enligt propositionen som myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande och kurativa funktioner inom socialtjänsten innefattar inte myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.
I specialmotiveringen till förslaget om ändring i hälso- och sjukvårdslagen anges bl.a. följande. Ansvaret för den övergripande ledningen av landstingens hälso- och sjukvård kan inte överlåtas på annan huvudman. Det är uppenbart att vissa åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom hälso- och sjukvården i övrigt torde själva vårduppgifterna och de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer mera sällan vara att anse som myndighetsutövning. Vidare sägs att tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas som ett beslut om förmån för enskild och därmed inte heller som myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på entreprenad.
I specialmotiveringen till förslaget till ändring i tandvårdslagen hänvisas beträffande innebörden av vad som sagts i kommentarerna till ändring i hälso- och sjukvårdslagen. Vidare hänvisas till förarbetena till tandvårdslagen där det framhölls att det inte möter något formellt hinder för landstinget att i vissa fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam tandläkare uppdra åt denna att svara för den faktiska vården, även om det dock förutsätts att landstinget i huvudsak självt svarade för den faktiska tandvården.
Motionen
I motion So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vad som anförts om myndighetsutövning (yrkande 3). Motionärerna anser att det är nödvändigt att klargöra vad som menas med myndighetsutövning inom de specialreglerade verksamheterna innan förslagen till lagändringar övervägs.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än regeringen när det gäller det angelägna i att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal verksamhet men vill samtidigt också understryka vad som framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan aktörer på den lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller för kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas.
Konstitutionsutskottet anför vidare bl.a.
Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade det självfallet i och för sig varit att föredra att några tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande av den ordning som gäller redan i dag.
Mot denna bakgrund behövs enligt konstitutionsutskottets mening inte något tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkandet.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i denna fråga och vill samtidigt hänvisa till att Socialtjänstkommittén enligt sina direktiv (dir. 1991:50) bl.a. skall ta upp frågor som syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Vidare vill socialutskottet hänvisa till vad som sägs i propositionen om att det ytterst är genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning fastställs. Motion So2 (s) yrkande 3 avstyrks därmed.
Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt
Gällande rätt
När det gäller frågor om insyn och sekretess kan erinras om att sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i det allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen således inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller i övrigt i privat verksamhet. Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 § att sekretessreglerna också omfattar uppdragstagare hos en myndighet och likställda. Sekretesslagen blir därigenom tillämplig på sådana personer som har uppdrag hos en myndighet och har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i denna verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 127) framhölls att det i allmänhet måste antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen till en viss myndighet om den uppgift han utför vanligen skall fullgöras av en tjänsteman eller någon annan befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endast uppdragstagare som är fysiska personer som i sekretesshänseende skall jämställas med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på uppdragstagare som mot denna bakgrund kommer att omfattas av sekretesslagen har i lagens förarbeten nämnts bl.a. kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skilda slag och tolkar.
Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften inte kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.
Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som bedrivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar, tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen. Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har tillhört hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.
Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem, behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus samt över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens mening hör t.ex. ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott och handräckning enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den kommunala familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta sekretessen är ledamöter i socialnämnd eller motsvarande, kontaktpersoner, hemhjälpspersonal, personer som har ställt sig till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem. Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta sekretess medan vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar) inte ansetts ha sådan anknytning att de är skyldiga iaktta sekretess.
Propositionen
I propositionen har inte något förslag till lagändring i fråga om tystnadsplikt och sekretess lämnats. Det hänvisas till att regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. Bakgrunden till förslaget i denna del är Lagrådets synpunkter på behovet av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen angivna personkretsen.
Motionen
I motion So2 (s) begärs också ett tillkännagivande om vad som anförts om rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt, när kommuner lämnar över verksamhet till andra huvudmän (yrkande 4 delvis). För att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som läggs ut på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas fast. Rättssäkerheten måste tryggas. Den enskildes rättssäkerhet blir enligt motionärerna eftersatt när kommunen lämnar över verksamhet under socialtjänsten till annan. Samma verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas olika beroende på om verksamheten bedrivs i offentlig eller privat regi. Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha klargjorts i samband med denna proposition. Effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade regler om konkurrens i kommunal verksamhet genomförs.
Konstitutionsutskottet
Utskottet hänvisar till att regeringen nyligen i en lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten omfattas då också av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 § brottsbalken.
Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.
I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet.
Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir. 1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.
Något tillkännagivande med anledning av yrkande 4 i motionen behövs inte, och yrkandet bör följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4 delvis.
Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll
Gällande rätt
Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens. Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna, men innebörden av detta kan vara olika inom olika verksamhetsområden (s. 149).
Konkurrenskommittén har i det betänkande som ligger till grund för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 f.) Konkurrensen inom den kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en kommunal entreprenad, dvs. att kommmun eller landsting anlitar en extern producent för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det fulla ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för offentlig förvaltning, bl.a. 1 kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörande av uppgifter inom offentlig förvaltning samt förvaltningslagen, sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen. I kommunens avtal med entreprenören kan därför särskilda villkor behövas för att se till att samma regler i dessa avseenden gäller som om kommunen själv skulle utföra verksamheten.
Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen. I betänkandet sägs också att behovsbedömning och köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad som för sådan som bedrivs i egen regi.
Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs, t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.
Propositionen
Enligt propositionen motiverar behovet av nationell uppföljning och utvärdering samt ökad konkurrens en mer enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader. Några tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock inte. Regeringen hänvisar till att ett arbete med denna inriktning pågår inom regeringskansliet i samråd med de båda kommunförbunden.
Motionen
I motion So2 (s) begärs ett tillkännagivande om likabehandling, uppföljning och kontroll (yrkande 4 delvis). Enligt motionärerna bör det fastslås i lag att verksamhet som läggs ut på skilda entreprenader skall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipen kan upprätthållas.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet hänvisar bl.a. till att det arbete som bedrivs i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén innebär att sådana frågor som tas upp i motionen kan komma att ytterligare belysas och föranleda förslag till lagändringar i olika avseenden. Utskottet hänvisar också till tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om uppföljning och kvalitetskontroll hänvisas till det arbete rörande nationell uppföljning och kvalitetskontroll som pågår inom regeringskansliet. Motionsyrkandet bör avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4 delvis.
Kommunal självstyrelse
Motionen
I motion So2 (s) hemställs om ett tillkännagivande om vad som anförts om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen (yrkande 2). Motionärerna är emot det i propositionen aviserade förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i offentlig verksamhet. Enligt motionärerna är det kommunen själv, som inom ramen för den kommunala självstyrelsen beslutar om upphandling. Vidare anförs att regeringen genom tidigare förslag om fristående skolor gjort oacceptabla ingrepp i den kommunala självstyrelsen, genom att kommunen tvingas lämna bidrag till de privata skolorna, som ofta överkompenseras för sina kostnader.
Konstitutionsutskottet
I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190) framhölls att staten och kommunerna samverkar "på skilda områden i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål". Med detta synsätt ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Konstitutionsutskottet förutsätter att de överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a. enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet. Motionsyrkandet bör följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i denna del och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 2.
Rättighetslagstiftning
Motionen
I motion So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs ett tillkännagivande till regeringen rörande behovet av en rättighetslagstiftning (yrkande 3). Enligt motionärerna krävs det i dag för att minska orättvisorna miniminivåer som kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård.
Konstitutionsutskottet
Enligt konstitutionsutskottets mening kan inte bortses ifrån att lagstiftning om miniminivåer när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, vilket dock kan anses angeläget ur nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån komma att beröras i Lokaldemokratikommitténs arbete. Konstitutionsutskottet är inte berett att nu förorda en sådan omfattande rättighetslagstiftning som föreslås i motionen. Enligt konstitutionsutskottet bör motion So4 yrkande 3 följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning och avstyrker därför motion So4 (v) yrkande 3.
Fritt tandläkarval
I motion So3 av Isa Halvarsson (fp) begärs ett tillkännagivande om fritt tandläkarval inom barn- och ungdomstandvården. Enligt motionären kan den föreslagna ändringen i 5 § tandvårdslagen -- i den mån det enskilda landstinget väljer att träffa avtal -- leda till att fler barn och ungdomar än för närvarande kommer att behandlas hos privattandläkare. Frågan om att införa valfrihet inom barn- och ungdomstandvården överlåts till det enskilda landstinget att självt fatta beslut om. Lagförslaget skapar enligt motionären inga garantier för att åstadkomma fritt tandläkarval inom barn- och ungdomstandvården. Det är därför motiverat att riksdagen gör ett särskilt uttalande av innebörden att barn- och ungdomstandvården bör tillhandahållas i former som medger fritt tandläkarval.
Tidigare behandling
Motioner om fritt tandläkarval för barn och ungdomar har behandlats tidigare av utskottet. I betänkandet 1991/92:SoU15 hänvisade utskottet till regeringsförklaringen enligt vilken den grundläggande principen för förnyelse av de olika välfärdssystemen skall vara att skilja på offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och produktion genom enskilda, kooperativa eller offentliga producenter å andra sidan. Utskottet hänvisade också till att det i regeringsförklaringen sägs att valfriheten för den enskilde måste öka. Utskottet utgick från att frågan om möjlighet för barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande tandläkare på samma villkor som folktandvården kommer att tas upp i sammanhanget. Utskottet ansåg att något uttalande från riksdagens sida inte behövdes och avstyrkte motionen. Riksdagen följde utskottet.
Socialförsäkringsutskottet behandlade i betänkandet 1991/92:SfU2 ett antal motioner som bl.a. rörde frågor om möjlighet för barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande tandläkare. Socialförsäkringsutskottet anförde bl.a. följande.
Utskottet anser det viktigt att konkurrensen inom tandvården ökar. Detta bör ske bl.a. genom att de nuvarande etableringsbegränsningarna för privatpraktiserande tandläkare slopas. Folktandvårdens monopol vad gäller barn- och ungdomstandvård måste även upphöra. En ökad konkurrens kommer att leda till ökad effektivitet men även till ökad valfrihet för patienterna. -- -- -- Utskottet förutsätter med anledning härav att man inom regeringskansliet överväger förändringar inom tandvården och tandvårdsförsäkringen som omfattar etableringsbegränsningsreglerna och villkoren för barn- och ungdomstandvården samt att regeringen så snart som möjligt lägger fram förslag om ändringar i detta system.
Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar regeringens bedömning beträffande ansvaret för barn- och ungdomstandvården. Utskottet utgår från att landstingen följer intentionerna i propositionen om att barn och ungdomar skall få frihet att välja tandläkare och är inte berett att nu förorda någon ytterligare ändring i tandvårdslagen än den regeringen föreslagit. Motion So3 (fp) avstyrks därför.
Lagförslagen
Gällande rätt och propositionens lagförslag
Enligt 4 § socialtjänstlagen skall kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgöras av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Vidare anges att vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses för ändamålet.
Regeringen föreslår att ett nytt stycke införs i 4 § socialtjänstlagen. Enligt detta nya stycke får kommunen sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Med annan avses bolag, förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Det krävs dock att entreprenören är behörig att utföra uppgifterna på området. Såvitt gäller andra kommuner får dessa endast i begränsad utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns kompetensområde.
Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får enligt den nya bestämmelsen inte lämnas över till privaträttsliga subjekt.
Enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen skall varje landsting erbjuda god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. I förarbetena till lagen (prop. 1981/82:97 s. 33) har uttalats att bestämmelsen inte innebär att landstinget självt måste bedriva verksamheten. Av 3 § framgår vidare att vad som i lagrummet sägs inte utgör hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena. I 18 § anges omfattningen av kommunernas skyldighet och befogenhet att meddela hälso- och sjukvård enligt denna lag (jfr. prop. 1990/91:14, SoU9, rskr. 97).
Enligt regeringen råder osäkerhet huruvida landstinget kan träffa avtal med någon annan om driften och föreslår därför att ett nytt stycke införs i 3 § hälso- och sjukvårdslagen. Det nya stycket innebär att landstinget får sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt lagen och som inte omfattar uppgifter som rör myndighetsutövning. Även i 18 § samma lag föreslås införande av en ny bestämmelse med motsvarande innehåll som i tillägget till 3 §.
Enligt 5 § tandvårdslagen skall varje landsting erbjuda god tandvård för dem som är bosatta inom landstinget. Omfattningen av folktandvården regleras i 7 § tandvårdslagen. Där stadgas att folktandvården skall svara för dels regelbunden och fullständig tandvård för barn och ungdomar till och med det år då de fyller nitton år, dels specialisttandvård för vuxna, och dels övrig tandvård för vuxna i den omfattning som landstinget bedömer lämpligt. I förarbetena till tandvårdslagen (prop. 1984/85:79 s. 63 och 65) har uttalats att det inte finns något absolut krav på att all folktandvård skall bedrivas i landstingets egen regi. Däremot förutsätts att landstinget i huvudsak självt skall svara för den faktiska tandvården.
Regeringen anser att när det gäller tandvården i huvudsak samma avgränsning torde kunna göras som för hälso- och sjukvården beträffande vad som kan läggas ut på entreprenad. En skillnad i förhållande till hälso- och sjukvården är dock att landstingen själva uttryckligen ålagts att svara för viss tandvård. Uttalandena i förarbetena till tandvårdslagen ger dock vid handen att landstingen kan överlåta åt andra att utföra folktandvårdens uppgifter.
Enligt regeringens mening är utformningen av bestämmelserna i tandvårdslagen emellertid inte tydlig, vilket har lett till oklarheter om och i vilken utsträckning det finns möjligheter för landstingen att lägga ut verksamheten på entreprenad. Ett nytt stycke föreslås därför införas, enligt vilket landstinget får sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för. Uppgift som innefattar myndighetsutövning undantas. Genom det nya stycket klargörs ytterligare att folktandvården inte måste ansvara för all i 7 § angiven tandvård genom egen personal. Det grundläggande ansvaret för t.ex. barntandvården måste dock ligga kvar hos landstinget, vilket bl.a. innebär att landstinget skall fastställa kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten samt följa upp denna i förhållande till de mål och krav som anges i tandvårdslagen. Däremot skall det inte längre anses gälla att landstinget måste svara för huvuddelen eller någon viss andel av den faktiska tandvården.
Riksdagen beslutade år 1991 om en lag om försöksverksamhet med kommunal primärvård (prop. 1990/91:121, SoU21, rskr. 362). År 1992 beslöt riksdagen att kommunerna inom ramen för försöksverksamheten med kommunal primärvård skulle ges befogenhet att även erbjuda viss tandvård, s.k. distriktstandvård (prop. 1991/92:148, SoU20, rskr. 310). Lagen gäller till utgången av år 1996.
Av 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård framgår att kommunen skall erbjuda god primärvård och distriktstandvård åt dem som är bosatta inom de områden som omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god hälsa och god tandhälsa hos hela denna befolkning.
I propositionen sägs att det föreslagna nya tredje stycket till 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård har samma innebörd som de tidigare redovisade ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen. Regeringen hänvisar därför till kommentarerna till dessa ändringar.
Motionerna
I motion So2 (s) yrkas att de i propositionen föreslagna lagändringarna avslås (yrkande 1). Motionärerna ser positivt på strävan att främja konkurrens inom den kommunala sektorn, då konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen och till att ge medborgarna bättre tjänster. Konkurrens är således ett medel att nå ökad effektivitet och välfärd. Det är inte ett mål i sig. Målet är att samhällsservicen skall ha hög kvalitet, den skall styras demokratiskt, finansieras solidariskt och fördelas efter behov. Enligt motionärerna förutsätter konkurrens att det finns konkurrenter. Motionärerna tror att det i en del fall kan bli svårt att få till stånd konkurrens när det gäller vissa delar av den kommunala verksamheten. Konkurrenterna kommer kanske inte att stå i kö i alla glesbygdskommuner. Orsakerna till att en verksamhet bedrivs inom den offentliga sektorn är i många fall att det har funnits ett behov av att skapa ett utrymme där medborgarna skyddas mot marknadskrafternas effekter och där det har varit möjligt att lösa kollektiva problem på ett samhällsekonomiskt och socialt förnuftigt sätt. Genomförs propositionens lagförslag är enligt motionärernas mening risken stor för en utveckling mot privata monopol. Propositionen innehåller inga förslag till bestämmelser som skulle betyda förbud mot att genom entreprenadverksamhet skapa privata monopol. Motionärerna anser att en förutsättning för verklig konkurrens är att en viss del av den verksamheten inom hälso- och sjukvården, tandvården och inom socialtjänstens område sker i kommunal regi. Motionärerna vänder sig emot att privatisering av verksamhet inom kommunen forceras fram oavsett vilken verksamhet det gäller. All kommunal verksamhet lämpar sig inte för att lämnas ut till entreprenörer. Frågan är om de föreslagna lagändringarna skapar större klarhet i rättsläget mellan offentlig och privat verksamhet. Motionärernas bedömning är att så inte är fallet. Socialtjänstkommittén och Hälso- och sjukvårdsutredningen 2000 arbetar för närvarande med översyn av sina resp. lagområden. Motionärerna anser att det är självklart att dessa utredningar skall slutföras innan andra förändringar diskuteras.
I motion So4 (v) hemställs om ett tillkännagivande av vad som i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering av kommunal verksamhet (yrkande 1). Motionärerna anför följande. Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten. Utan att göra ingående analyser av och utvärdera pågående verksamheter vill regeringen i ett antal lagar skriva in möjligheten för privat verksamhet att etablera sig inom vård och omsorg och konkurrera med etablerad kommunal verksamhet. Utvärdering av oberoende utredare har inte gjorts. Lagförslagen bygger således inte på resultaten av goda projekt utan det är den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det egentligen inte finns några hinder för kommunerna att lägga ut verksamheten på entreprenad med den nuvarande lagstiftningen. Förslagen blir därför bara en uppmaning att privatisera kommunal verksamhet. Vänsterpartiet är inte emot privat verksamhet. I naturliga nischer och när privat verksamhet svarar mot ett uppkommet behov kan det vara en fördel och riktigt att anlita privata subjekt. Vad Vänsterpartiet vänder sig emot är att privat verksamhet subventioneras och hålls vid liv av skattemedel bara för att den är privat. Vänsterpartiet är inte ense med regeringen om att den kommunala verksamheten under de närmaste åren skall ställas om från expansion till minskning.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet anser mot bakgrund av vad som anförts i yttrandet till socialutskottet att propositionens lagförslag bör tillstyrkas och avstyrker bifall till motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4 (v) yrkande 1.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar regeringens bedömning vad gäller det angelägna i att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal verksamhet och att undanröja de oklarheter som kan finnas när det gäller kommunernas och landstingens möjligheter att inom väsentliga områden lägga ut den specialreglerade kommunala verksamheten på entreprenad. Genom de föreslagna lagändringarna klarläggs att entreprenad är tillåten i verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning. Utskottet vill samtidigt understryka att entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga verksamhetsformen, vilket regeringen också framhållit i propositionen. En viktig förutsättning är att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden.
Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagda lagförslagen och avstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4 (v) yrkande 1.
Den kommunala räddningstjänsten
Enligt regeringens mening bör det tillskapas en möjlighet för en kommun att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Regeringen lägger dock inte fram något förslag om entreprenaddrift på detta område utan hänvisar till att Chefen för Försvarsdepartementet avser att föreslå regeringen att låta tillsätta en särskild utredare med uppgift att förbereda erforderliga beslut av statsmakterna i frågan. Utredaren bör bl.a. överväga hur det område inom den kommunala räddningstjänsten som skall kunna utföras på entreprenad bör avgränsas. Vidare bör det klarläggas hur entreprenörens resurser för räddningstjänst skall inordnas i kommunens krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren måste studera hur sambandet mellan det förebyggande brandskyddet och utryckningsverksamheten skall kunna säkerställas. Även frågan om hur myndighetsutövningen skall utformas för det fall räddningstjänsten överförs till en entreprenör bör enligt regeringens mening utredas och förslag till särskilda bestämmelser läggas fram.
Anbudsupphandling inom sotningsväsendet
Beträffande kommunal upphandling hänvisas i propositionen till att ett förslag till lag om offentlig upphandling gemensam för bl.a. statliga myndigheter, kommuner och landsting kommer att föreläggas riksdagen under hösten 1992. Förslaget innebär en anpassning av regelsystemet till EG:s direktiv. Förutsättningarna för obligatorisk anbudsupphandling när det gäller vissa kommunala verksamheter kommer enligt regeringen att utredas närmare.
När det gäller frågan om anbudsupphandling inom sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i räddningstjänstlagen (1986:1102) och i räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.
Varje kommun ansvarar för att sotning utförs enligt de föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt. Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller egna företagare. Flera skorstensfejarmästare uppges vara egna företagare med entreprenadavtal som innebär att de i princip svarar för den avtalade verksamheten intill sin pensionering. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.
Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det gäller behovet av att förnya sotningsväsendet.
Den föreskrivna sotningen är ett legalt monopol, som närmast kan jämföras med brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspektion och liknande kontroll- och tillsynsinstrument inom området skydd och säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kan bara statliga och kommunala organ ansvara för verksamheten, även om utförandet oftast sker i entreprenadform. Entreprenadavtalen anser dock regeringen vara otidsenliga bl.a. för att de inte är tidsbegränsade.
Regeringen avser att uppdra åt den utredare som skall överväga vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra. Enligt regeringen finns det även anledning att överväga om formerna för utseende av skorstensfejarmästare kan förnyas också på andra sätt för att öka inslaget av konkurrens. I detta sammanhang bör konsekvenserna av priskonkurrens belysas.
Försvarsutskottets yttrande
Försvarsutskottet har i lämnat yttrande till socialutskottet anfört följande såvitt avser den kommunala räddningstjänsten och anbudsupphandling inom sotningsväsendet.
Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet en motion i vilken det föreslogs att det kommunala brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då (1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa brandförsvarsmonopolet.
Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför ingen invändning mot vad regeringen i den senaste totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122). Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att överföras till kommunerna.
-- -- -- Den nu aktuella propositionen (prop. 1992/93:43 s. 9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en entreprenörs resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen och hur det förebyggande brandskyddet, som till del är en myndighetsuppgift, skall kunna samordnas med utryckningsverksamheten. Även frågan om räddningsledarens intrång i annans rätt uppmärksammas. Utskottet får dock intrycket att propositionstexten på s. 10, tredje stycket, skulle kunna tolkas som att regeringen redan inför tillkallandet av en utredningsman tagit ställning för en möjlighet till räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet anser för sin del att utredaren, som bör tillkallas, måste få ett mera förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör ställas är därvid om en privat entreprenadverksamhet går att förena med vad som nyss nämnts om kravet på samordning av befolkningsskydd och räddningstjänst, krigsorganisering av räddningstjänstens resurser samt myndighetsutövningen i samband med brandskydd och utryckning.
Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan införas i verksamheten.
Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt (1990/91:FöU10 s.6). Sotningen är dock endast en av flera brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som "ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag, medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.
Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa effekter.
Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 § räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den som sotar också kan vara densamma som ger dispens.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar försvarsutskottets inställning i denna fråga och utgår från att regeringen beaktar vad som anförts avseende den kommunala räddningstjänsten och anbudsupphandling inom sotningsväsendet utan något tillkännagivande härom.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande begreppet myndighetsutövning att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 3, res. 1 (s)
2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis, res. 2 (s)
3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis, res. 3 (s)
4. beträffande kommunal självstyrelse att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 2, res. 4 (s)
5. beträffande rättighetslagstiftning att riksdagen avslår motion 1992/93:So4 yrkande 3, men. (v)
6. beträffande fritt tandläkarval för barn och ungdomar att riksdagen avslår motion 1992/93:So3, res. 5 (s) - motiv.
7. beträffande lagförslagen att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:So2 yrkande 1 och 1992/93:So4 yrkande 1 antar de i propositionen framlagda förslagen till a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125), d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård. res. 6 (s)
Stockholm den 1 december 1992 På socialutskottets vägnar Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp), Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Jerzy Einhorn (kds), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m) och Martin Nilsson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Gudrun Schyman (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Begreppet myndighetsutövning (mom. 1)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 7 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "avstyrks därmed" bort ha följande lydelse:
Tolkningen av begreppet myndighetsutövning omfattas av en stor osäkerhet, särskilt i samband med de förändringar som sker i och med att driften av verksamheter som traditionellt sett varit i offentlig regi överförs i privat regi. Propositionen är alltför oklar när det gäller den mycket betydelsefulla frågan om vad som skall anses utgöra myndighetsutövning. Propositionen har på intet sätt underlättat tolkningen av begreppet. Det är därför nödvändigt att inom de nu aktuella verksamheterna klargöra och skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter innan förslag till lagändringar över huvud taget övervägs. Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa: 1. beträffande begreppet myndighetsutövning att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt (mom. 2)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 9 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort ha följande lydelse:
Den enskildes rättssäkerhet blir eftersatt när kommuner lämnar över specialreglerad kommunal verksamhet till privata intressenter. En utveckling mot ökad entreprenad bör enligt utskottets mening inte drivas fram utan att frågor om sekretess, tystnadsplikt och tjänstemannaansvar klargjorts och inte heller utan att de särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana privata företag noga har utretts och analyserats. Enligt utskottets mening borde dessa principiellt viktiga frågor ha klargjorts redan i samband med denna proposition. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa: 2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll (mom.3)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 11 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort ha följande lydelse:
För att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som läggs ut på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas fast. Rättssäkerhetsaspekterna måste beaktas även när det gäller likabehandling och kvalitetsbedömning av verksamheten. Utskottet anser därför att det i lag bör fastslås att all verksamhet som läggs ut på entreprenad skall bedrivas på sådant sätt att likställighetsprincipen kan upprätthållas. Möjligheterna till insyn och kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Det anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa: 3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Kommunal självstyrelse (mom. 4)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 12 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Utskottet är kritiskt till det i propositionen aviserade förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i offentlig verksamhet. Det är kommunen själv som, inom ramen för den kommunala självstyrelsen, beslutar om upphandling. Mot bakgrund av de inskränkningar som den numera framlagda propositionen om offentlig upphandling innebär och de tidigare ingrepp som gjorts genom skyldigheten att lämna bidrag till privata skolor finner utskottet det angeläget att understryka vikten av att principen om kommunal självstyrelse iakttas. Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 4 bort hemställa: 4. beträffande kommunal självstyrelse att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2 yrkande 2 ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Fritt tandläkarval (motiveringen till mom. 6)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser att det avsnitt i betänkandet på s. 14 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "regeringen föreslagit" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att folktandvården även i fortsättningen bör ansvara för den regelbundna och fullständiga tandvården för barn och ungdomar samt för tandvården för vissa grupper med stort vårdbehov.
6. Lagförslagen (mom. 7)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 17 som börjar med "Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör regeringens lagförslag inte antas. Privatiseringen av den kommunala verksamheten är redan i gång ute i kommunerna och lagförslagen är därför obehövliga. Avsikten med regeringens förslag är att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling för att uppnå ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är en viss andel verksamhet i kommunal regi en förutsättning för verklig konkurrens. Om kommunerna avhänder sig de egna resurserna förlorar de handlingsfrihet och kompetens. De får inte möjlighet att testa utomstående entreprenörer mot verksamhet i egenregi. Därmed begränsas medborgarnas valfrihet väsentligt. Utskottet ser positivt på strävan att främja konkurrens inom den kommunala sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen och till att ge medborgarna bättre tjänster. Vad utskottet vänder sig emot är att privatiseringen av den kommunala verksamheten forceras fram oavsett vilken verksamhet det gäller. I propositionen beaktas inte att det inom vissa områden kan finnas samhällsekonomiska och sociala skäl till att verksamheten bedrivs inom den offentliga sektorn, inte minst för att det i många fall finns behov av att skydda medborgarna mot marknadskrafternas negativa effekter. Risk finns för en utveckling mot privata monopol om propositionen antas. En utveckling mot ökad entreprenad bör enligt utskottet inte drivas fram utan att vissa centrala frågor som myndighetsutövningens gränser, sekretess, insyn, likabehandling och principen om den kommunala självstyrelsen utretts och klargjorts. Socialtjänstkommittén, Lokaldemokratikommittén och Hälso- och sjukvårdsutredningen (HSU 2000) arbetar för närvarande med en översyn av sina resp. områden. Utskottet anser att deras arbete skall slutföras innan nya regler införs i syfte att främja ökad konkurrens inom kommunal verksamhet. Utskottet avstyrker således lagförslagen och tillstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4 (v) yrkande 1.
dels att utskottet under mom. 7 bort hemställa: 7. beträffande lagförslagen att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:So2 yrkande 1 och 1992/93:So4 yrkande 1 avslår regeringens förslag till a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125), d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård.
Särskilt yttrande
Rättighetslagstiftning (mom. 5)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson (alla s) anför:
Vi har tidigare krävt en rättighetslag inom barnomsorgen för att garantera alla barn rätt till plats i förskola. Vi anser också att det finns behov av en rättighetslag för människor med stora funktionshinder. I avvaktan på Socialtjänstkommitténs arbete med översyn av socialtjänstlagen kan vi inte förorda den typ av rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Gudrun Schyman (v) anför:
Rättssäkerhet, sekretess, tystnadsplikt m.m.
Jag instämmer i vad som anförts om rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt i reservation 2 och om likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll i reservation 3 samt vad som anförts om kommunal självstyrelse i reservation 4 i detta betänkande och anser att motion So2 yrkandena 2 och 4 bör bifallas av riksdagen.
Rättighetslagstiftning
Regeringen har -- utan att lämna något förslag om en mer enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader -- anfört att den kommunala administrationen skall belastas med ett komplext redovisningssystem för statlig kontroll. Vänsterpartiet anser att utformningen av redovisningssystemen är ointressant och att de med fördel kan skötas på kommunal nivå. För att minska orättvisorna behövs i dag miniminivåer som kommunerna måste leva upp till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård. Vänsterpartiet anser därför en rättighetslagstiftning vara mer befogad än att arbeta fram nya administrativa regler för redovisning.
Fritt tandläkarval
Jag instämmer med vad som anförts i reservation 5 i detta betänkande.
Lagförslagen
Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten. Lagförslagen bygger inte på resultat av goda projekt utan det är den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det inte finns några egentliga hinder i nuvarande lagstiftning för kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Förslagen blir därför bara en uppmaning att privatisera. Vänsterpartiet är inte emot privat verksamhet. I vissa områden där den privata verksamheten svarar mot ett uppkommet behov kan det både vara en fördel och riktigt att anlita privata subjekt. Vad Vänsterpartiet vänder sig emot är att privatverksamhet subventioneras och hålls vid liv av skattemedel bara för att den är privat. I dagsläget är det dessutom rimligt att införa ett moratorium för ytterligare privatisering inom det kommunala området. Vänsterpartiet delar inte regeringens bedömning att den kommunala verksamheten under de närmaste decennierna skall ställas om från expansion till minskning. Kommuners och landstings verksamhet skall styras så att kommuner och landsting även under kommande decennier kan tillgodose medborgarnas behov av sjukvård och omsorg. Vänsterpartiet anser att utskottet bort avstyrka regeringens förslag till lagändringar.
Jag anser liksom reservanterna i reservation 6 att lagförslagen bör avstyrkas och motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4 (v) yrkande 1 bör tillstyrkas.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 5 bort hemställa:
5. beträffande rättighetslagstiftning att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga 1
Konstitutionsutskottets yttrande
1992/93:KU2y Bilaga 2
Ökad konkurrens i kommunal verksamhet
Till socialutskottet
Socialutskottet har genom beslut den 22 oktober 1992 berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1992/93:43 om ökad kommunal verksamhet jämte följdmotioner. I propositionen föreslås ändringar i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1991:1136) om försöksverksamheten med kommunal primärvård i syfte att klarlägga att entreprenad skall vara tillåten i sådan verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning. Utskottet begränsar sitt yttrande till att gälla de frågor om kommunal självstyrelse, myndighetsutövning, rättssäkerhet, tystnadsplikt och sekretess, likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll samt rättighetslagstiftning som tas upp i ett par följdmotioner.
Propositionen
I propositionen föreslås lagändringar i syfte att klarlägga att entreprenad skall vara tillåten i sådan verksamhet som inte avser myndighetsutövning. I specialmotiveringen till förslaget om ändring i socialtjänstlagen hänvisas till att socialtjänstlagen är föremål för översyn bl.a. i syfte att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden varvid myndighetsbegreppet kommer att tas upp.
Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten kan inte överlåtas på annan. Som exempel på myndighetsutövning inom kommunerna som inte utan lagstöd kan överlåtas på andra anges beslut om olika former av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Ett annat exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i dessa frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och underhållsbidrag till vissa barn.
Administration däremot bör enligt propositionen kunna överlåtas på någon annan, men sekretessfrågorna måste då lösas på ett tillfredsställande sätt. Det finns inte heller något hinder mot att förlägga vård enligt LVU till ett privat hem för vård eller boende. Även om vården innefattar myndighetsutövning finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att lägga ut uppgiften att bestämma om den unges förhållanden också på en föreståndare för en privat institution. Det sistnämnda gäller dock ej vård vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU.
Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning av platser betraktas dock enligt propositionen som myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande och kurativa funktioner inom socialtjänst innefattar inte myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.
Ansvaret för den övergripande ledningen av landstingens hälso- och sjukvård kan inte överlåtas på annan huvudman än den nämnd som enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen utövar ledningen av landstingets hälso- och sjukvård. Det är uppenbart att vissa åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom hälso- och sjukvården i övrigt torde enligt propositionen själva vårduppgifterna och de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer mera sällan vara att anse som myndighetsutövning. Vidare sägs att tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas som ett beslut om förmån för enskild och därmed inte heller som myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på entreprenad.
När det gäller förslaget till ändring i tandvårdslagen (1985:125) hänvisas i propositionen till lagens förarbeten (prop. 1984/85:79) där det framhölls att landstinget i vissa fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam tandläkare kunde uppdra åt denne att svara för den faktiska vården även om det förutsattes att landstinget i huvudsak självt svarade för denna vård.
I propositionen lämnas inte något förslag till lagändring i fråga om tystnadsplikt och sekretess. En genomgång av vissa regler på området redovisas dock, och det hänvisas till att regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. Lagrådet anslöt sig i stort till uttalandena i den nu aktuella propositionen rörande tystnadsplikt och sekretess och beaktade därvid att lagförslagen inte innebär någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer utan närmast kan ses som ett förtydligande av den ordning som gäller redan i dag.
Enligt propositionen motiverar behovet av nationell uppföljning och utvärdering samt en ökad konkurrens en mer enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader. Några tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock inte i avvaktan på resultatet av det arbete på detta område som pågår inom regeringskansliet i samråd med kommunförbunden. Enligt regeringens mening är det mycket angeläget att de kommunala redovisningssystemens kvalitet förbättras. Utvecklingen mot ökad konkurrens förutsätter att det finns kostnads- och resultatmått av hög kvalitet.
Motionerna
Enligt motion 1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) bör propositionens förslag avslås. Motionärerna vänder sig emot att privatisering forceras fram oavsett vilken verksamhet det gäller. Det framhålls att förslagen till ändringar i speciallagstiftningen är oklara i fråga om myndighetsutövning. Enligt motionärerna är det nödvändigt att klargöra vad som menas med myndighetsutövning inom de specialreglerade verksamheterna innan förslagen övervägs. Ett tillkännagivande till regeringen begärs i denna fråga. Vidare begärs ett tillkännagivande till regeringen om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Kommunal och landstingskommunal tjänsteproduktion är specifik; den baseras på den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Rättssäkerhetsaspekter och demokratiska aspekter måste beaktas. Också när det gäller frågan om obligatorisk upphandling berörs den kommunala självstyrelsen. Redan tidigare har enligt motionärerna ingrepp gjorts i den kommunala självstyrelsen genom att kommunen tvingas lämna bidrag till de privata skolorna.
I motionen begärs också ett tillkännagivande till regeringen rörande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt, likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll. För att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som läggs ut på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas fast. Rättssäkerheten måste tryggas. Motionärerna anser att det bör fastslås i lag att verksamhet som läggs ut på skilda entreprenader skall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipen skall upprätthållas. Den enskildes rättssäkerhet eftersätts enligt motionen när kommunerna lämnar över verksamhet under socialtjänsten till annan regi. Samma verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas olika beroende på om den bedrivs i offentlig eller privat regi. Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha klargjorts i samband med denna proposition. Effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade regler om konkurrens i kommunal verksamhet genomförs. Slutligen framhålls att resultatet av det utredningsarbete som nu pågår inom Socialtjänstkommittén och Hälso- och sjukvårdsutredningen borde ha avvaktats.
I motion 1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande till regeringen rörande behovet av en rättighetslagstiftning. Enligt motionärerna krävs det för att minska orättvisorna miniminivåer som kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård.
Bakgrund
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 330 f.). Utmärkande för all myndighetsutövning är enligt denna proposition att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud, föreläggande eller liknande, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndigheternas tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom.
Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka talan vid allmän domstol. Det gäller ärenden som angår upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt. Utanför myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande rådgivning.
Som framhålls i den nu aktuella propositionen är det ytterst genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning fastställs. Så har ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut hemtjänst på entreprenad prövats av Kammarrätten i Stockholm (mål nr 6305-1988) som avslog besvären bl.a. med motiveringen att den klagande inte visat att kommunen genom sitt beslut överlåtit myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på entreprenören eller på annnat sätt överskridit sina befogenheter. Kammarrättens dom har överklagats till Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet. -- I anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören skulle arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för social hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar efter samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda arbetsledaren om vilken insats den enskilde behöver och upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.
I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.
Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens. Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna men innebörden av detta kan vara olika inom olika verksamhetsområden (s. 149).
Konkurrenskommittén har i det delbetänkande som ligger till grund för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 ff.) Konkurrensen inom den kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en kommunal entreprenad, dvs. att kommun eller landsting anlitar en extern producent för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det fulla ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för offentlig förvaltning och som bl.a. finns i 1 kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörande av uppgifter inom offentlig förvaltning samt i förvaltningslagen, sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen. I kommunens avtal med entreprenören kan därför särskilda villkor behövas för att se till att samma regler i dessa avseenden gäller som om kommunen själv skulle utföra verksamheten.
Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen. I betänkandet sägs också att behovsbedömning och köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad och för sådan som bedrivs i egen regi.
Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs, t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.
När det gäller de frågor om insyn och sekretess som tas upp i motion So2 kan erinras om att sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i det allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen således inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller i övrigt i privat verksamhet. Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 § att sekretessreglerna också omfattar uppdragstagare hos en myndighet och likställda. Sekretesslagen blir därigenom tillämplig på sådana personer som har uppdrag hos en myndighet och har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i denna verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 127) framhölls att det i allmänhet måste antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen till en viss myndighet om den uppgift han utför vanligen skall fullgöras av en tjänsteman eller någon annan befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endast uppdragstagare som är fysiska personer som i sekretesshänseende skall jämställas med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på uppdragstagare som mot denna bakgrund kommer att omfattas av sekretesslagen har i lagens förarbeten nämnts bl.a. kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skilda slag och tolkar.
Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.
Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som drivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar, tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har tillhört hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.
Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem, behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus samt över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens mening hör vidare t.ex. ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott och handräckning enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den kommunala familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta sekretessen är utöver de berörda anställda hos myndigheten bl.a. ledamöter i socialnämnd eller motsvarande, kontaktpersoner, hemhjälpspersonal och personer som har ställt sig till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem. Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta sekretess medan vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar) inte ansetts ha sådan anknytning att de är skyldiga iaktta sekretess. Av 69 § socialtjänstlagen framgår att tystnadsplikt gäller för den som är eller har varit varit verksam inom enskilt hem för vård eller boende.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än regeringen när det gäller det angelägna i att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal verksamhet, men vill samtidigt också understryka vad som framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller för kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas. Den kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten i grunden styrs av medborgarna i kommunen eller landstingen genom förtroendevalda representanter och att medborgarna via sina valda ombud kan påverka tjänsternas utformning och omfattning. När det gäller den i motion So2 behandlade frågan om utrymmet för kommunal självstyrelse vill konstitutionsutskottet erinra om vad som framhölls i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190) om att staten och kommunerna samverkar "på skilda områden i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål". Med detta synsätt ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.
Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade det självfallet i och för sig varit att föredra att några tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande av den ordning som gäller redan i dag.
Beträffande frågan om tystnadsplikt vill konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen i en lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten omfattas av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 § brottsbalken.
Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.
I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet.
Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir. 1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.
Mot bakgrund av det anförda anser konstitutionsutskottet att propositionens förslag bör tillstyrkas. Beträffande de övriga frågor som tas upp i motion So2 vill konstitutionsutskottet också hänvisa till att det arbete som bedrivs i de nämnda kommittéerna innebär att sådana frågor kan komma att ytterligare belysas och föranleda förslag till lagändringar i olika avseenden. Konstitutionsutskottet vill vidare hänvisa till tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om kommunal självstyrelse förutsätter konstitutionsutskottet att de överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a. enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet. Den i motion So2 aktualiserade frågan om uppföljning och kvalitetskontroll berörs också av det arbete rörande nationell uppföljning och utvärdering som pågår inom regeringskansliet i samråd med de båda kommunförbunden. Enligt konstitutionsutskottets mening behövs mot nämnda bakgrund inte något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion So2. Motionen bör följaktligen avstyrkas.
När det gäller den i motion So4 yrkande 3 behandlade frågan om rättighetslagstiftning kan enligt konstitutionsutskottets mening inte bortses ifrån att lagstiftning om miniminivåer när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, vilka dock kan anses angelägna från nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån komma att beröras i Lokaldemokratikommitténs arbete. Konstitutionsutskottet är inte berett att nu förorda en sådan omfattande rättighetslagstiftning som föreslås i motionen. Enligt konstitutionsutskottet bör motion So4 yrkande 3 således avstyrkas.
Stockholm den 12 november 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m) och Jan Bergqvist (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Jan Bergqvist (alla s) anser att den del av konstitutionsutskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med "Konstitutionsutskottet gör" och slutar med "följaktligen avstyrkas" bort ha följande lydelse:
Enligt konstitutionsutskottets mening bör regeringens lagförslag inte antas. Förslagen innebär inte någon principiell förändring i förhållande till det utrymme för entreprenad som redan gäller och är därför obehövliga. Avsikten är emellertid att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling för att uppnå ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Det beaktas därvid inte att entreprenadupphandling på många håll inte kan ske i en rimlig konkurrenssituation och inte heller att det finns ett behov av att på vissa områden skydda medborgarna mot marknadskrafternas negativa effekter. Både från samhällsekonomiska och från sociala utgångspunkter kan det i många fall finnas skäl att förbehålla den offentliga sektorn verksamhet inom vissa områden. En sådan utveckling mot ökad entreprenad som nu föreslås bör dessutom enligt konstitutionsutskottet inte drivas fram utan att vissa centrala frågor, som myndighetsutövningens gränser, insyn, sekretess och likabehandling, utreds och klargörs. Bl.a. mot bakgrund av den osäkerhet som propositionen ger uttryck för i detta avseende borde arbetet i Socialtjänstkommittén, Hälso- och sjukvårdsutredningen (HSU 2000) och Lokaldemokratikommittén ha avvaktats. Konstitutionsutskottet anser således att propositionen -- med bifall till motion So2 -- bör avstyrkas.
Enligt konstitutionsutskottets mening beaktas i propositionen inte i tillräckligt hög grad vikten av att utrymmet för kommunal självstyrelse inte begränsas. Mot bakgrund av de inskränkningar som den numera framlagda propositionen om offentlig upphandling innebär och de tidigare ingrepp som gjorts genom skyldigheten att lämna bidrag till privata skolor finns enligt konstitutionsutskottets mening anledning att understryka vikten av att principen om kommunal självstyrelse iakttas.
När det gäller den centrala frågan om avgränsningen av vad som skall anses utgöra myndighetsutövning anser konstitutionsutskottet som tidigare framhållits att propositionen är alltför oklar. Det är nödvändigt att frågan utreds närmare. Detta bör enligt konstitutionsutskottets mening ges regeringen till känna.
Vidare finns det rättssäkerhetsaspekter som inte beaktats i propositionen. Enligt konstitutionsutskottets mening bör det i lag fastslås att all verksamhet som läggs ut på entreprenad skall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipen kan upprätthållas. Möjligheterna till insyn och kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Detta bör enligt konstitutionsutskottet ges regeringen till känna.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Jag delar den bedömning som görs i den avvikande meningen såvitt avser avslag på propositionen och bifall till motion So2. Därutöver anser jag att motion So4 yrkande 3 bör bifallas. För att minska orättvisorna behövs nämligen i dag miniminivåer som kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård. En rättighetslagstiftning är mer befogad än nya administrativa regler för redovisning. För statsmakterna är det mest angeläget att kommunerna tillgodoser människornas olika behov. Även detta bör ges regeringen till känna.
Försvarsutskottets yttrande
1992/93:FöU3y
Bilaga 3
Ökad konkurrens i kommunal verksamhet
Till socialutskottet
Socialutskottet har den 22 oktober beslutat bereda försvarsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet jämte eventuella motioner.
Försvarsutskottet
Proposition 1992/93:43 innehåller två avsnitt som faller inom försvarsutskottets beredningsområde. Det ena behandlar den kommunala räddningstjänsten, det andra anbudsupphandling inom sotningsväsendet.
Ingen av de motioner som avgivits med anledning av propositionen bedöms falla inom försvarsutskottets beredningsområde.
Utskottet har i ärendet uppvaktats av Svenska kommunförbundet.
Kommunal räddningstjänst
Enligt regeringens bedömning bör det för den kommunala räddningstjänsten tillskapas möjlighet för en kommun som så önskar att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Regeringen grundar sitt ställningstagande bl.a. på förslag från den s.k. Konkurrenskommittén (SOU 1991:104) och förhållandet att det i Danmark sedan 1920-talet varit möjligt för kommuner att teckna sådana entreprenadavtal. Samtidigt påminner regeringen om att räddningstjänsten har ett stort inslag av myndighetsutövning och att en räddningsledare har mycket stora befogenheter att göra intrång i annans rätt.
För att förbereda erforderliga statsmaktsbeslut i frågan avser regeringen tillsätta en särskild utredare. Denne bör bl.a. överväga vad som inom räddningstjänsten lämpligen kan avgränsas för att utföras på entreprenad. Vidare bör det klarläggas hur entreprenörens resurser för räddningstjänst skall inordnas i kommunens krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren också måste studera hur sambandet mellan det förebyggande brandskyddet och utryckningsverksamheten skall kunna säkerställas, liksom hur myndighetsutövningen skall utformas för det fall räddningstjänsten överförs till en entreprenör.
Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet en motion i vilken det föreslogs att det kommunala brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då (1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa brandförsvarsmonopolet.
Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför ingen invändning mot vad regeringen i den senaste totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122). Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att överföras till kommunerna.
Utskottet noterar att den nu aktuella propositionen (prop. 1992/93:43 s. 9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en entreprenörs resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen och hur det förebyggande brandskyddet, som till del är en myndighetsuppgift, skall kunna samordnas med utryckningsverksamheten. Även frågan om räddningsledarens intrång i annans rätt uppmärksammas. Utskottet får dock intrycket att propositionstexten på s. 10, tredje stycket, skulle kunna tolkas som att regeringen redan inför tillkallandet av en utredningsman tagit ställning för en möjlighet till räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet anser för sin del att utredaren, som bör tillkallas, måste få ett mera förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör ställas är därvid om en privat entreprenadverksamhet går att förena med vad som nyss nämnts om kravet på samordning av befolkningsskydd och räddningstjänst, krigsorganisering av räddningstjänstens resurser samt myndighetsutövningen i samband med brandskydd och utryckning.
Anbudsupphandling inom sotningsväsendet
När det gäller frågan om anbudsupphandling inom sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i räddningstjänstlagen (1986:1102) och i räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.
Varje kommun har ansvar för att sotning utförs enligt de föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt. Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller egna företagare. Flertalet skorstensfejarmästare uppges vara egna företagare med entreprenadavtal som innebär att de i princip svarar för den avtalade verksamheten intill sin pensionering. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.
Enligt Konkurrenskommittén skulle sotningen kunna effektiviseras genom en ökad konkurrens mellan entreprenörer som följd av ett anbudsförfarande. En annan möjlighet skulle enligt kommittén kunna vara att föra över kommunens ansvar för att sotningen utförs till fastighetsägaren.
Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det gäller behovet att förnya sotningsväsendet. Den föreskrivna sotningen sägs vara ett legalt monopol som närmast kan jämföras med brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspektion och liknade kontroll- och tillsynsverksamhet när det gäller skydd och säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kan bara statliga eller kommunala organ ansvara för verksamheten, även om den utförs av en entreprenör. Entreprenadavtalen anser dock regeringen vara otidsenliga, bl.a. för att de inte är tidsbegränsade.
Regeringen avser uppdra åt den utredare som skall överväga vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra. Enligt regeringen bör utredaren vidare överväga nya former för hur skorstensfejarmästare kan utses, liksom andra sätt att öka inslaget av konkurrens. Konsekvenserna av priskonkurrens bör därvid belysas.
Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan införas i verksamheten.
Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt (1990/91:FöU10 s. 6). Sotningen är dock endast en av flera brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som "ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag, medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.
Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa effekter.
Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 § räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den som sotar också kan vara densamma som ger dispens.
Stockholm den 12 november 1992
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Wiggo Komstedt (m), Iréne Vestlund (s), Lars Sundin (fp), Ingvar Björk (s), Gunhild Bolander (c), Barbro Evermo Palmerlund (s), Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven Lundberg (s), Stig Grauers (m), Karin Wegestål (s), Henrik Landerholm (m), Britt Bohlin (s) och Åke Carnerö (kds).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 1 Yttranden m.m. 2 Utskottet 2 Propositionen i huvuddrag 2 Regeringsförklaringen 3 Begreppet myndighetsutövning 3 Gällande rätt 3 Propositionen 5 Motionen 6 Konstitutionsutskottet 6 Socialutskottets bedömning 7 Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt 7 Gällande rätt 7 Propositionen 8 Motionen 9 Konstitutionsutskottet 9 Socialutskottets bedömning 9 Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll 10 Gällande rätt 10 Propositionen 11 Motionen 11 Konstitutionsutskottet 11 Socialutskottets bedömning 11 Kommunal självstyrelse 11 Motionen 11 Konstitutionsutskottet 12 Socialutskottets bedömning 12 Rättighetslagstiftning 12 Motionen 12 Konstitutionsutskottet 12 Socialutskottets bedömning 12 Fritt tandläkarval 13 Tidigare behandling 13 Socialutskottets bedömning 14 Lagförslagen 14 Gällande rätt och propositionens lagförslag 14 Motionerna 16 Konstitutionsutskottet 17 Socialutskottets bedömning 17 Den kommunala räddningstjänsten 17 Anbudsupphandling inom sotningsväsendet 18 Försvarsutskottets yttrande 18 Socialutskottets bedömning 20 Hemställan 20 Reservationer 21 Särskilt yttrande 24 Meningsyttring av suppleant 24 Bilaga 1 Lagförslag 26 Bilaga 2 Konstitutionsutskottets yttrande KU2y 30 Bilaga 3 Försvarsutskottets yttrande FöU3y 41