Ökad bankkonkurrens
Betänkande 1995/96:NU9
Näringsutskottets betänkande
1995/96:NU09
Ökad bankkonkurrens
Innehåll
1995/96 NU9
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels proposition 1995/96:74 om ökad bankkonkurrens, utom såvitt avser lagförslagen 17 och 22,
dels proposition 1995/96:10 om års- och koncernredovisning, såvitt avser lagförslagen 7 och 10,
dels proposition 1995/96:60 om insättningsgaranti, såvitt avser lagförslag 5,
dels proposition 1995/96:104 om skatteregler med anledning av nya årsredovisningslagar, m.m., såvitt avser lagförslag 12,
dels två motioner som väckts med anledning av proposition 1995/96:74,
dels tre motioner från allmänna motionstiden.
Skrivelser i ärendet har inkommit från Advokatfirman Vinge KB, JAK Riksförening - JAK Södra, Nordiska Sparlån Ekonomisk Förening och Praktikerfinans AB.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker de olika förslag som regeringen lägger fram med syfte att uppnå ökad konkurrens på bankmarknaden. Regeringens förslag till en tydligare definition av begreppet bankrörelse tillstyrks sålunda. Utskottet anser dock att de av regeringen föreslagna övergångsbestämmelserna skall göras generellt applicerbara på all inlåningsverksamhet som för närvarande är tillåten enligt tillämpningen av bankrörelselagen, i stället för som regeringen har föreslagit endast avse sådana ekonomiska föreningar som vid lagändringens ikraftträdande bedriver tillståndsfri sparkasseverksamhet.
Vidare tillstyrker utskottet förslaget om att mottagande av kundmedel inte skall betraktas som inlåningsverksamhet om behållningen på kontot begränsas till 15 000 kr. Även små spar- och låneföreningar anser utskottet, med instämmande i regeringens förslag, bör kunna bli föremål för en undantagsregel. Den avgränsning till ekonomiska föreningar med högst 1 000 medlemmar och där medlemmarna skall vara fysiska personer som regeringen har föreslagit tillstyrks av utskottet. I en reservation (mp) förordas att även juridiska personer skall tillåtas som medlemmar och att det skall övervägas om en gräns på 50 miljoner kronor i balansomslutning kan tillämpas i stället för begränsningen till 1 000 medlemmar.
Regeringens förslag om en ny lag om medlemsbanker tillstyrks också av utskottet. Därigenom blir det möjligt att bedriva bankverksamhet i ekonomisk förening. Ett viktigt inslag i näringspolitiken är enligt utskottets mening att alla företagsformer skall behandlas lika. Utskottet tillstyrker likaså förslaget om utökade möjligheter för banker att distribuera banktjänster genom ombud, med hänvisning till att det för konsumenterna är en fördel att kunna få banktjänster utförda på annat sätt än i en banks egna lokaler.
Slutligen tillstyrks regeringens förslag om vidgade möjligheter för icke- finansiella företag att äga banker. Härvid föreslår utskottet - med tillstyrkan av en motion (mp) - att regeringen skall anmodas att efter två år lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen.
Proposition 1995/96:74
I proposition 1995/96:74 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om medlemsbanker,
2. två lagar om ändring i bankrörelselagen (1987:617),
3. lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag,
4. lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618),
5. lag om ändring i sparbankslagen (1987:619),
6. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
7. lag om ändring i lagen (1947:526) om statlig inkomstskatt,
8. lag om ändring i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att bedriva försäkringsrörelse i Sverige,
9. lag om ändring i skogskontolagen (1954:142),
10. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
11. lag om ändring i ackordslagen (1970:847),
12. lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar,
13. lag om ändring i lagen (1979:611) om upphovsmannakonto,
14. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713),
15. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
16. lag om ändring i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda,
18. lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,
19. lag om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder,
20. lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet,
21. lag om ändring i lagen (1993:1540) om återföring av skatteutjämningsreserv,
23. lag om ändring i lagen (1994:2015) om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
24. lag om ändring i lagen (1995:000) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Lagförslag 17, som finns på s. 75 i propositionen och gäller ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, har överlämnats till skatteutskottet och behandlas i betänkande 1995/96:SkU19. Lagförslag 22, som finns på s. 82 i propositionen och gäller ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, behandlas i näringsutskottets betänkande 1995/96:NU8. Övriga lagförslag återges i bilaga 1.
Proposition 1995/96:10
I proposition 1995/96:10 föreslås, såvitt här är i fråga, att riksdagen antar regeringens förslag till
7. lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),
10. lag om ändring i föreningsbankslagen (1987:620).
Lagförslagen, som överlämnats till näringsutskottet av lagutskottet, finns på s. 91 och s. 108 i propositionen. Huvuddelen av förslagen i denna proposition behandlas av lagutskottet i betänkande 1995/96:LU4.
Proposition 1995/96:60
I proposition 1995/96:60 föreslås, såvitt här är i fråga, att riksdagen antar regeringens förslag till
5. lag om ändring i konkurslagen (1987:672).
Lagförslaget finns på s. 18 i propositionen. Övriga förslag i denna proposition behandlar utskottet i betänkande 1995/96:NU7.
Proposition 1995/96:104
I proposition 1995/96:104 föreslås, såvitt här är i fråga att riksdagen antar regeringens förslag till
12. lag om ändring i lagen (1995:000) om medlemsbanker.
Lagförslaget, som finns på s. 31 i propositionen, har överlämnats till näringsutskottet av skatteutskottet. Övriga förslag i propositionen behandlas i skatteutskottets betänkande 1995/96:SkU19.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande:
1995/96:N9 av Eva Goës m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redovisning av erfarenheterna av att den möjliga ägarkretsen vidgas.
1995/96:N10 av Inga-Britt Johansson och Marianne Carlström (båda s) vari yrkas att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om medlemsbanker med den ändring som följer av vad i motionen anförts,
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förändringarna i bankrörelselagen resp. kreditmarknadsbolagslagen genomförs i enlighet med de framförda synpunkterna,
3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kreditmarknadsbolagslagen skyndsamt namnändras till lag om kreditmarknadsföretag och öppnas för verksamhet i form av ekonomisk förening.
De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här är följande:
1994/95:N201 av Göran Hägglund (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ränta på kundkonton.
1994/95:N292 av Per Rosengren och Johan Lönnroth (båda v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en lag om andelsbanker i enlighet med vad i motionen anförts och i enlighet med det förslag om lag om andelsbanker som redovisas i SOU 1994:66 Finansiella tjänster i förändring.
1994/95:N297 av Marianne Carlström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om finansiell kooperativ verksamhet.
Utskottet
Bakgrund
Våren 1992 tillkallades med stöd av regeringens bemyndigande en särskild utredare (lagman Anders Nordström) med uppdrag att utreda behovet av normgivning och tillsyn inom vissa delar av betalningsväsendet. Genom tilläggsdirektiv vidgades utredningsuppdraget till att omfatta en analys av bankverksamhet som bedrivs i butik samt en översyn av den inlånings- och finansieringsverksamhet som drivs av sparkassor och andra föreningar. Utredningen, som antog namnet Betaltjänstutredningen, lämnade i maj 1994 ett delbetänkande, Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66), i vilket behandlades bl.a. inlåningsbegreppet i banklagstiftningen, finansieringsverksamhet som bedrivs i föreningsform samt frågan om banktjänster genom ombud.
Ett förslag angående icke-finansiella företag som ägare till banker har framlagts i departementspromemorian Ändringar i lagstiftningen för kreditinstitut och värdepappersbolag med anledning av nya EG-direktiv, m.m. (Ds 1994:78). Såväl promemorian som Betaltjänstutredningens betänkande har remissbehandlats.
I proposition 1995/96:74 lägger regeringen fram olika förslag som syftar till ökad konkurrens på bankmarknaden. Detta förväntas komma att bidra till bl.a. minskade räntemarginaler. De höga räntemarginalerna, som har rått under de senaste åren, kan främst förklaras av bankkrisen, men även av att konkurrensen är ofullständig, sägs det i propositionen. En ökad konkurrens och lägre marginaler är önskvärda ur ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, för att åstadkomma en stimulans av den ekonomiska tillväxten genom ökad privat efterfrågan och ökade investeringar, anför regeringen.
Bankmarknaden kan dock inte lämnas helt oreglerad, konstateras det. Regler behövs för att främja det finansiella systemets stabilitet och ett gott konsumentskydd. Konsumentskyddet och systemskyddet måste vara de vägledande principerna vid utformningen av åtgärder som skall leda till ökad bankkonkurrens, sägs det i propositionen.
Bankrörelsedefinitionen
Inlåningsverksamhet
För att inlåningsverksamhet skall anses utgöra bankrörelse krävs för närvarande enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617) att inlåningen sker från allmänheten. Allmänhetsrekvisitet infördes på tillskyndan av bankoutskottet i samband med tillkomsten av 1911 års banklag. Karakteristiskt för den typ av inlåningsverksamhet som riksdagen velat hålla utanför bankrörelsebegreppet är att den bedrivs inom den kooperativa formens ram eller i starkt begränsad omfattning.
I EG-rätten finns bestämmelser som rör inlånings- och kreditgivningsverksamhet, bl.a. i direktivet från år 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och bedriva verksamhet i kreditinstitut (77/780/EEG) - det s.k. första banksamordningsdirektivet - och direktivet från år 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (89/646/EEG) - det s.k. andra banksamordningsdirektivet. I direktiven finns bestämmelser med relevans för allmänhetsbegreppet. Inga andra företag än kreditinstitut får sålunda ta emot inlåning eller upplåning från allmänheten om inte verksamheten är föremål för särskild reglering och kontroll enligt den nationella lagstiftningen. Vidare anges att ett kreditinstitut är ett företag vars verksamhet omfattar både inlåning eller upplåning från allmänheten och kreditgivning för egen räkning.
De skäl som tidigare har funnits för att hålla sparkasseinlåning utanför bankrörelsebegreppet har i takt med att antalet medlemmar vuxit förlorat sin bärkraft, sägs det i propositionen. Sparkasseverksamhet företer betydande likheter med bankinlåningsverksamhet, utan att omfattas av någon reglering till skydd för insättarna, anför regeringen. Den anser att det finns anledning att se till att sparkassorna inordnas under ett regelsystem som är ägnat att skapa förtroende bland medlemskollektivet.
Behovet av ett sådant regelsystem har föranlett regeringen att låta tillkalla en särskild utredare, landshövding Bengt K Å Johansson (Fi 1995:09), med uppdrag att utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insättningar (sparkasseverksamhet). Utredaren skall enligt direktiven (1995:100) göra följande: överväga vilka kvalitativa och kvantitativa krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar emot insättningar och som har en icke- finansiell huvudverksamhet, bedöma i vilken utsträckning offentlig kontroll över dessa föreningar skall utövas, föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för insättarna samt överväga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas. Utredningen skall vara avslutad senast under december 1995.
Allmänhetsrekvisitet torde nu ha tjänat ut sin roll, anser regeringen och föreslår att det tas bort ur bankrörelselagen.
Enligt regeringen skall i stället med inlåningsverksamhet avses inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättarna med kort varsel. Att behållningen är nominellt bestämd innebär att insättarens disponibla behållning aldrig kommer att understiga det belopp eller summan av de belopp som är insatta på kontot. Det kanske mest framträdande kännetecknet för insättningar som är relaterade till betalningssystemet är att insättaren har rätt att vid anfordran ta ut insatta medel, sägs det i propositionen. Detta kan även uttryckas så att behållningen är tillgänglig (disponibel) för insättaren eller, med ett annat ord, likvid.
I propositionen meddelar regeringen sin avsikt att - på basis av förslag från den nyss nämnda utredningen - så snart som möjligt föreslå regler för ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet. I avvaktan härpå föreslår regeringen att de föreningar som vid lagändringens ikraftträdande bedriver tillståndsfri sparkasseverksamhet - dvs. när föreningen har en annan huvudverksamhet än finansiell verksamhet - skall få fortsätta med det till och med den 31 december 1997. Före detta datum avser regeringen att ha klargjort förutsättningarna för ekonomiska föreningar att bedriva sparkasseverksamhet.
Det har kommit till utskottets kännedom att de av regeringen föreslagna övergångsbestämmelserna har fått en alltför snäv avgränsning. Genom att allmänhetsrekvisitet slopas ur bankrörelselagen skulle sådana företag som bedriver verksamhet med inlåning från en speciell kategori av personer - t.ex. personer inom en viss yrkesgrupp - komma att omfattas av bankrörelselagens bestämmelser. Dessa företag skulle därmed vara tvungna att omedelbart ansöka om bankoktroj för att kunna fortsätta med sin verksamhet. Utan övergångsbestämmelser saknas emellertid praktiska möjligheter för dessa företag att ansöka om bankoktroj eller på annat sätt anpassa sin verksamhet.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett förtydligande av bankrörelsedefinitionen behövs. Det förslag till definition av begreppet inlåningsverksamhet som regeringen framlägger finner utskottet ändamålsenligt; förslaget tillstyrks. Mot bakgrund av det tidigare anförda anser dock utskottet att övergångsbestämmelserna skall göras generellt applicerbara på all inlåningsverksamhet som för närvarande är tillåten enligt tillämpningen av bankrörelselagen. Punkten 2 i övergångsbestämmelserna bör därför ges följande lydelse: Ett företag som vid lagens ikraftträdande bedriver inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt äldre lag får fortsätta med verksamheten längst till den 31 december 1997.
Insättning av kundmedel
Propositionen
Regeringen föreslår att mottagande av medel på konto inte skall omfattas av begreppet inlåningsverksamhet om medlen får användas enbart för betalning av varor och tjänster i det kontohållande företaget, eller annat företag med nära anknytning, och om behållningen på kontot är högst 15 000 kr.
Kundmedelsinsättningar företer vissa likheter med bankinlåning, konstateras det i propositionen. På behållningen utgår vanligtvis ränta. Någon skyldighet att betala med insatta medel förekommer inte, utan kunderna kan när som helst avsluta kontot och få ut kontobehållningen kontant. Å andra sidan, påpekas det, uppvisar kundmedelskontona även betydande likheter med vanlig förskottsbetalning. Insättningarna är ju ägnade att användas just för betalning av företagets produkter. Redan detta senare förhållande - dvs. likheten med förskottsbetalning - talar enligt regeringen för att hålla verksamheten med kundmedelskonton utanför inlåningsdefinitionen.
I propositionen redovisas följande huvudsakliga fördelar med kundmedelskonton: de underlättar det löpande betalningsförhållandet mellan säljföretaget och kunden, de erbjuder en rationell kassahanteringsrutin, de förser insättaren med kontoutdrag med förteckning över gjorda inköp varigenom denne ges ökade möjligheter att planera sin ekonomi, de bidrar till kartläggning av kundernas köpbeteenden vilket underlättar företagens planering av inköp och lagerhållning.
Det är viktigt att kundmedelskontona inte kopplas till några generella betalningsinstrument, anför regeringen. De insatta medlen får därför i princip användas enbart för betalningar av de produkter som det kontohållande företaget eller annat företag med nära anknytning erbjuder. En kommersiell förutsättning för kundmedelskontotjänster torde emellertid i många fall vara att kunderna har möjlighet att använda sina insatta medel för betalning i flera olika butiker, sägs det i propositionen. Därför föreslås att medel på kundmedelskonton också får användas för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av ett annat företag som ingår i samma koncern eller i samma företagsgrupp med nära ekonomisk samhörighet.
Regeringen föreslår, som nämnts, ett beloppstak för kundmedelsinsättningar på 15 000 kr. En sådan begränsning framstår, enligt regeringens mening, som mer ändamålsenlig än ett ränteförbud. Räntan anses vara en mer konsumentvänlig form av ersättning än rabatter och bonus. Rätten att ge ränta bedöms sannolikt komma att stimulera konkurrensen.
Kundmedelsmottagande företag föreslås inte bli tillståndspliktiga för den aktuella verksamheten och kommer därmed inte att omfattas av Finansinspektionens tillsyn. Det är därför av största betydelse att kunderna på ett klart och tydligt sätt informeras om att det kontohållande företaget inte omgärdas av de skyddsregler som gäller för bankerna, anför regeringen. Särskilt viktigt anses detta vara med hänsyn till att kundmedelskontona inte skall omfattas av insättningsgarantin (prop. 1995/96:60, bet. NU7). De företag som erbjuder kundmedelskonton föreslås därför bli skyldiga att informera om - vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande kontotjänsten - att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin.
Motionerna
I motion 1995/96:N10 (s) anförs att kravet på information verkar ha fått för stora proportioner. Det är befogat att den presumtive spararen tillförsäkras information innan insättning sker, men att företagen skall tvingas annonsera om detta verkar orimligt, anser motionärerna. De menar att insättning av kundmedel måste tillåtas inte bara formellt utan också reellt.
Företag som bedriver kontokortsverksamhet bör även framöver få bevilja ränta på insatta medel, anförs det i motion 1994/95:N201 (kds) från allmänna motionstiden. Motionen väcktes sålunda innan propositionen avlämnades. De system med kundkonton som används av bl.a. ICA, Vivo och Konsum fungerar alldeles utmärkt, säger motionären. Han anser att det är lika självklart att ränta skall utgå på tillgodohavanden som kunden förskottsinbetalar som att ränta debiteras för de krediter som utnyttjas. Den konkurrens som bankerna utsätts för genom denna verksamhet är sund och gagnar konsumentintresset.
Utskottets ställningstagande
Utskottet tillstyrker regeringens förslag beträffande kundmedelskonton. Den modell för begränsning av verksamhetens omfattning som valts - beloppstak i stället för ränteförbud - finner utskottet rimlig. Motion 1994/95:N201 (kds), i vilken det föreslås ett uttalande av riksdagen om att det skall få utgå ränta på kundmedelskonton, blir därmed tillgodosedd; motionen avstyrks.
Beträffande synpunkterna i motion 1995/96:N10 (s) rörande kravet på annonsering vill utskottet anföra följande. Den aktuella bestämmelsen i bankrörelselagen som reglerar det kontohållande företagets informationsskyldighet (1 kap. 2 c §) uppställer inte något krav på att annonsering skall ske. Däremot innebär bestämmelsen att om annonsering, skyltning eller annan marknadsföring sker så måste information lämnas att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Med detta avstyrker utskottet den nämnda motionen i berörd del.
Mindre spar- och låneföreningar
Regeringen anser att mindre spar- och låneföreningar inte omfattas av så starka skyddsintressen att de måste inordnas under den finansiella lagstiftningen. Sådana föreningar föreslås kunna bli föremål för en undantagsregel såväl i bankrörelselagen som i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. En förutsättning härför är dock att föreningarna inte får anses vända sig till allmänheten i den mening som avses i första banksamordningsdirektivet, sägs det i propositionen. Verksamheten bör därför bedrivas i just en ekonomisk förening som inte är större än att de fördelar beträffande t.ex. insyn och medlemsinflytande som denna föreningsform erbjuder finns kvar.
En förening med högst 1 000 medlemmar bör enligt regeringens uppfattning kunna hållas utanför det reglerade området. För att undvika att flera små spar- och låneföreningar slår sig samman i större federationer utanför det reglerade området föreslås dessutom gälla som förutsättning att endast fysiska personer får antas som medlemmar i föreningen.
Det finns ett starkt konsumentpolitiskt intresse av att de medlemmar som väljer att förlägga delar av - eller hela - sitt sparande till en sådan spar- och låneförening som omfattas av de här aktuella undantagsbestämmelserna klart och tydligt informeras om att föreningen står utanför den samhälleliga kontroll och det garantisystem som gäller för bankerna, anförs det i propositionen. Informationsplikten föreslås få motsvarande utformning som tidigare redovisats beträffande kundmedelskonton. En förening som erbjuder sina medlemmar inlåningstjänster med stöd av undantagsbestämmelserna skall sålunda vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande inlåningstjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Samma information skall därutöver skriftligen överlämnas till medlemmarna innan ett kontoavtal sluts.
I motion 1995/96:N10 (s) framförs olika synpunkter på förslaget om de små spar- och låneföreningarna. Beträffande bestämmelserna om deras verksamhet anser motionärerna att det är oklart i vilken grad föreningen kan göra rena kapitalplaceringar i syfte att uppnå ökad avkastning. Överlikviditet måste kunna hanteras på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt, anför motionärerna. De har också invändningar emot att endast fysiska personer skall tillåtas som medlemmar i de spar- och låneföreningar som berörs av undantagsbestämmelserna. Motionärerna anser att det är oklart av vilket skäl t.ex. småföretag inte skall tillåtas samverka. Det anses heller inte klarlagt om bestämmelserna tillåter att enskilda näringsidkare, s.k. enskilda firmor, samverkar. Om enskilda firmor tillåts som medlemmar uppstår enligt motionärerna frågan varför bestämmelsen inte är associationsneutral. De anser att småföretag bör tillåtas att samverka, och att begränsningen till fysiska personer således bör utgå. Vidare framförs åter i motionen kritik mot det av motionärerna uppfattade kravet på annonsering om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin.
Bestämmelsen om att endast fysiska personer tillåts som medlemmar och att föreningen får ha högst 1 000 medlemmar sammanhänger med allmänhetsrekvisitet i första banksamordningsdirektivet. I detta direktiv definieras ett kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Om fler än 1 000 medlemmar skulle tillåtas eller om även juridiska personer skulle kunna ingå som medlemmar, skulle verksamheten hos den berörda spar- och låneföreningen kunna få så stor omfattning att den skulle kunna anses riktad till allmänheten. Enligt EG:s regelsystem skulle föreningen då vara att anse som ett kreditinstitut och inte kunna omfattas av de föreslagna undantagsbestämmelserna.
Beträffande vad som sägs i motion 1995/96:N10 (s) om att det är oklart om enskilda firmor skall tillåtas som medlemmar i en spar- och låneförening kan noteras att en enskild firma är att betrakta som en fysisk person och således kan ingå som medlem.
Synpunkter på avgränsningen av medlemmar som skall tillåtas i en spar- och låneförening för att den skall omfattas av undantagsbestämmelserna har också framförts i olika skrivelser till utskottet. Där har även ifrågasatts kravet på att verksamheten hos en spar- och låneförening som skall omfattas av undantagsbestämmelsen skall drivas som ekonomisk förening; önskemål om att också ideella föreningar skall tillåtas har framförts, varvid ett skäl som anförts är att de administrativa kraven anses bli för stora om verksamheten måste drivas som ekonomisk förening.
Utskottet delar regeringens uppfattning att små spar- och låneföreningar bör kunna bli föremål för en undantagsregel i bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag. Det får anses önskvärt ur den svenska lagstiftningens synpunkt att en verksamhet som skall omfattas av undantagsbestämmelser inte får alltför stor omfattning. Undantagsbestämmelserna innebär ju att verksamheten kommer att stå utanför den tillsyn och kontroll som banker och kreditmarknadsbolag omfattas av.
Den avgränsning som regeringen föreslår och som bl.a. innebär att verksamheten skall drivas av en ekonomisk förening anser utskottet lämplig. Enligt utskottets bedömning bör den här typen av verksamhet inte drivas i form av en ideell förening. Huvudskälet är att en sådan förenings ställning som rättssubjekt är oklar. Osäkerhet skulle t.ex. kunna uppstå beträffande det ekonomiska ansvaret. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar reglerar verksamheten hos dessa föreningar, medan det inte finns någon motsvarande lag för ideella föreningar. Att låta den aktuella verksamheten få bedrivas i en form som saknar juridisk status skulle kunna orsaka rättsförluster för enskilda. För övrigt kan inte de administrativa krav som ställs på ekonomiska föreningar till följd av nyssnämnda lag anses vara särskilt betungande.
När det gäller frågeställningen i motion 1995/96:N10 (s) om hur överskottslikviditet får hanteras är det enligt utskottets uppfattning självklart så att den överskottslikviditet som kan uppstå inom en spar- och låneförening får placeras på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt. Något särskilt uttalande om detta är inte erforderligt.
Beträffande motionärernas kritik mot kravet på annonsering hänvisas till vad som redovisats i det föregående avsnittet om insättning av kundmedel. Som sades där innebär den aktuella bestämmelsen inget krav på annonsering, men om annonsering sker måste det lämnas information om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin.
Vad slutligen gäller synpunkterna i motionen på avgränsningen av vad som skall avses med små spar- och låneföreningar vill utskottet anföra följande. Att endast fysiska personer tillåts som medlemmar och att antalet begränsas till 1 000 medlemmar motiveras som nämnts bl.a. av att bestämmelsen inte skall stå i strid med allmänhetsrekvisitet i EG:s första banksamordningsdirektiv.
Om även juridiska personer skulle tillåtas eller vid en höjning av det tillåtna medlemsantalet skulle verksamheten, som tidigare redovisats, kunna riskera att svälla ut i en sådan omfattning att den skulle kunna anses rikta sig till allmänheten. Därmed skulle verksamheten enligt EG:s regelverk behöva följa de regler för kreditinstitut som gäller enligt bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag.
Enligt utskottets mening finns det också rättssäkerhetsskäl för att en verksamhet, som kommer att stå utanför den tillsyn och kontroll som följer av de aktuella lagarna, inte bör tillåtas ha alltför stor omfattning.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i här aktuell del och avstyrker motion 1995/96:N10 (s) i motsvarande del.
Finansiell verksamhet i föreningsform
Ny lag om medlemsbanker
Propositionen
I och med att föreningsbanksrörelsen överförde sin verksamhet till ett bankaktiebolag finns det för närvarande ingen bank som driver verksamhet enligt föreningsbankslagen (1987:620), konstateras det i propositionen. Enligt regeringen bör möjligheten att bedriva bankverksamhet i ekonomisk förening finnas kvar. I propositionen föreslås att föreningsbankslagen skall upphävas och ersättas av en ny lag om medlemsbanker som i huvudsak överensstämmer med den upphävda lagen.
Riksdagen behandlade våren 1994 frågan om de kooperativa företagens ställning i förhållande till andra företagsformer. Näringsutskottet uttryckte i det näringspolitiska betänkandet 1993/94:NU15 sin positiva syn på den kooperativa företagsformen. Utskottet anförde att det är helt oacceptabelt om statsmakterna genom utformning av regelsystem som missgynnar den kooperativa företagsformen åstadkommer en styrning bort från denna företagsform. Riksdagen biföll utskottets hemställan att genom ett uttalande till regeringen klarlägga att de kooperativa företagen skall behandlas likvärdigt med andra företag. I en reservation (m, fp, c, kds) anfördes att något uttalande av riksdagen i saken inte erfordrades.
Vid bedömningen av om en viss associationsform skall accepteras som grund för bankverksamhet är utgångspunkten att kravet på finansiell stabilitet inte får efterges, anförs det i propositionen. De krav som ansetts rimliga att ställa på finansiell verksamhet - bl.a. regler om startkapital, rörelsens bedrivande och särskilda regler om avsättning till reservfond eller motsvarande - kan ställas på föreningar i lika hög grad som på aktiebolag, anser regeringen.
De skäl som i olika sammanhang har anförts mot bedrivande av bankverksamhet i föreningsform går huvudsakligen ut på att aktiebolaget är överlägset föreningen beträffande förmågan att attrahera riskkapital, sägs det i propositionen. Regeringen anser att det i och för sig är riktigt att aktiebolagsformen har fördelar framför föreningsformen när det gäller att från en bredare allmänhet uppbringa nytt riskkapital. Detta förhållande anses emellertid inte kunna utgöra ett tillräckligt skäl att kategoriskt diskriminera föreningsformen. Frågan om ett företag är lämpat för en viss verksamhet bör, enligt regeringens mening, bedömas utifrån företagets egna förutsättningar från fall till fall.
Beträffande ägarprövningsregler erinras om att Finansdepartementet i juni 1995 uppdrog åt justitierådet Torkel Gregow att göra en allmän översyn av ägarprövningsreglerna i den finansiella lagstiftningen, bl.a. med anledning av ett nyligen antaget EG- direktiv. Därvid skall reglerna för de föreslagna medlemsbankerna liksom för bankaktiebolagen övervägas. Med hänsyn till avfattningen av ägarprövningsreglerna i det andra banksamordningsdirektivet bör dessa införlivas redan i förevarande lagförslag, anför regeringen.
I överensstämmelse med vad som gäller enligt sistnämnda EG-direktiv, innehåller såväl banklagstiftningen som lagen om kreditmarknadsbolag bestämmelser om krav på minsta startkapital. För bankaktiebolag gäller ett krav på eget bundet kapital om minst 5 miljoner ecu. Minimikravet för sparbanker är 1 miljon ecu. Regeringen föreslår att bankrörelse i medlemsbank skall tillåtas med ett lägsta startkapital om 1 miljon ecu (för närvarande ca 8,5 miljoner kronor) i det fall att balansomslutningen uppgår till högst 100 miljoner kronor.
Reglerna om kapitalbas och kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (den s.k. kapitaltäckningslagen) kommer att få samma tillämpning på medlemsbankerna som för övriga banker och kreditinstitut, framhålls det i propositionen. Kapitalbasen utgörs av summan av primärt och supplementärt kapital. Med primärt kapital menas i medlemsbanker eget kapital med undantag för förlagsinsatser samt kapitalandelen i skatteutjämningsreserv och perodiseringsfond. I det supplementära kapitalet får inräknas vissa förlagslån och andra skuldförbindelser som uppfyller de i lagen angivna kraven.
I 8 kap. 6 § föreningsbankslagen finns bestämmelser om bankens reservfond. Till reservfonden skall avsättas minst 25 % av den del av föreningsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Dessa regler gör att en föreningsbank ansamlar medel i reservfonden i betydligt större utsträckning än ett bankaktiebolag. Regeringen anser - i likhet med vad riksdagen har uttalat (bet. 1993/94:NU15) - att kooperativa företag skall ges en likvärdig behandling jämfört med andra företag. Mot den bakgrunden bör regeln om reservfondsavsättning ses över, anser regeringen; analysen bör inbegripa alla slags banker oavsett associationsform. I avvaktan på en sådan översyn föreslås regeln i föreningsbankslagen föras över till den nya lagen om medlemsbanker utan saklig ändring.
Regeringen har tidigare under hösten 1995 avlämnat proposition 1995/96:10 med förslag till nya års- och koncernredovisningsregler för bl.a. banker och andra kreditinstitut samt värdepappersbolag. Medlemsbanker kommer härigenom i allt väsentligt att jämställas med andra banker vid tillämpningen av den nya redovisningslagstiftningen, konstateras det. Riksdagen behandlar inom kort denna proposition (bet. 1995/96:LU4).
Regeringen anser att en ombildning från en associationsform till en annan inte onödigtvis bör försvåras. En medlemsbanks rörelse bör sålunda kunna överlåtas till en annan bank efter regeringens medgivande. Vidare bör en medlemsbank kunna teckna aktier mot apport av den egna rörelsen. I övrigt bör medlemsbankerna inordnas under samma principer som gäller för ekonomiska föreningar i allmänhet, anförs det.
Motionerna
I motion 1995/96:N10 (s) noteras med tillfredsställelse att möjligheter skapas för etablerandet av kooperativa banker i form av medlemsbank. Motionärerna framför dock synpunkter på följande områden:
Antal medlemmar (2 kap. 1 §): Motionärerna anser att en höjning av minimiantalet från föreslagna tre till exempelvis tjugo bör övervägas.
Inskränkningar i inträdesrätt (3 kap. 1 §): Motionärerna föreslår att det bör övervägas huruvida det som sägs i specialmotiveringen om att den aktuella bestämmelsen kan tänkas få särskilt intresse för banker som bedriver sin verksamhet utifrån olika ideologiska utgångspunkter, t.ex. miljömässiga eller religiösa, bör tas in i lagen.
Reservfonden vid medlemsavgång (4 kap. 1 §): Motionärerna anser att det är tveksamt att behöva begränsa utdelning beräknad på insatskapitalet till diskonto plus tre procentenheter. De hänvisar till att i skattelagstiftningen betraktas statslåneräntan plus 6 procentenheter som normal utdelning.
Avsättning till reservfonden (8 kap. 6 '): 25 % avsättning till reservfonden torde vara för mycket, anför motionärerna. De menar att om avsättningskravet skulle sättas till samma procentsats i bankaktiebolagslagen (1987:618), enligt vilken 10 % gäller, skulle en viss formell likabehandling uppstå. Det är ändå, enligt motionärerna, en skillnad i det att ägarna till ett noterat bankaktiebolag kommer i åtnjutande av ett bra resultat via priset på aktien, medan i en medlemsbank resultatet blir helt inlåst .
I två motioner från allmänna motionstiden - 1994/95:N297 (s) och 1994/95:N292 (v) - begärs att riksdagen skall anmoda regeringen att lägga fram förslag om införande av en lag om andelsbanker liknande det som Betaltjänstutredningen presenterade. I den förstnämnda motionen anförs att ett lägre eget kapital än vad utredningen föreslog bör kunna accepteras. I motion 1994/95:N292 (v) erinras om att det i den finansiella lagstiftningen för närvarande saknas möjlighet att bedriva finansiell verksamhet i ekonomisk förening. Med hänsyn till det intresse som finns för finansiell verksamhet i kooperativ form bör det enligt motionärerna införas möjlighet att bedriva sådan verksamhet i associationsformen ekonomisk förening.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar regeringens förslag om en ny lag om medlemsbanker. Ett viktigt inslag i näringspolitiken är, enligt utskottets mening, att alla företagsformer skall behandlas lika. Det är företagets förutsättningar att driva bankverksamhet - och inte dess associationsform - som bör avgöra om tillstånd skall beviljas.
Beträffande önskemålet i motion 1995/96:N10 (s) om ett högre minimiantal avseende medlemmar vill utskottet hänvisa till att det i specialmotiveringen (s. 150) sägs att bestämmelsen om att minsta antalet medlemmar skall vara tre innebär en anpassning till lagen om ekonomiska föreningar. Där sägs vidare att en medlemsbank med få medlemmar givetvis i visst avseende är sårbar om en medlem med stor kapitalinsats lämnar banken. För att en medlemsbank med få medlemmar skall kunna godtas måste därför normalt krävas att stadgarna är så utformade att bankens fortlevnad inte hotas i händelse av en eller flera medlemmars avgång.
När det gäller synpunkten i den nämnda motionen om att det behövs precisering i lagtexten avseende inskränkningar i inträdesrätten för medlemmar noterar utskottet att den aktuella paragrafen i stort sett överensstämmer med vad som stadgas i föreningsbankslagen. Av specialmotiveringen framgår vidare tydligt i vilka fall bestämmelsen kan vara tillämplig, dvs. i fall då en bank bedriver sin verksamhet utifrån olika ideologiska utgångspunkter, t.ex. miljömässiga eller religiösa.
Vad sedan gäller motionärernas tveksamhet i fråga om reglerna för reservfond vill utskottet framhålla att det, som tidigare nämnts, sägs i propositionen att regeln om reservfondsavsättningar skall ses över. Översynen skall omfatta alla bankkategorier. Frågan är kopplad till det primära kapitalets funktion som riskkapital vid en ansträngd kapitaltäckningssituation. Reservfondsfrågan kommer enligt uppgift också att uppmärksammas av Utredningen av de kooperativa företagsformernas ställning i förhållande till andra företagsformer - särskild utredare Anita Harriman (C 1994:05). Frågan om insatsräntans beräkning, som också tas upp i motionen, är relaterad till bestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar.
Kraven i de båda motionerna 1994/95:N297 (s) och 1994/95:N292 (v) från allmänna motionstiden om införande av en lag om andelsbanker är tillgodosedda med regeringens förslag.
Ett förslag till ändring av regeringens förslag till ny lag om medlemsbanker har senare framlagts i proposition 1995/96:104 om skatteregler med anledning av nya årsredovisningslagar, m.m. Näringsutskottet har övertagit detta lagförslag från skatteutskottet. Vidare har näringsutskottet övertagit ett lagförslag av lagutskottet. Det gäller förslag om en ändring i föreningsbankslagen som framlagts i proposition 1995/96:10 om års- och koncernredovisning. Detta senare förslag saknar aktualitet, eftersom föreningsbankslagen upphävs om riksdagen fattar beslut om lagen om medlemsbanker. Näringsutskottet samordnar förslagen i föreliggande betänkande.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionerna 1995/96:74 och 1995/96:104 i berörda delar och avstyrker de tre här aktuella motionerna i motsvarande delar.
Finansieringsverksamhet i ekonomisk förening
Ett företag som vill bedriva tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan att samtidigt bedriva inlåningsverksamhet behöver inte ansöka om bankoktroj, men måste i stället ha tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag. Regeringen menar att de skäl som talar för att bankverksamhet skall få drivas i den ekonomiska föreningens form gör sig gällande i lika hög grad beträffande finansieringsverksamhet som kräver tillstånd enligt kreditmarknadsbolagslagen. Riksdagen beslöt våren 1994 (prop. 1993/94:216, bet. NU27) att Landshypoteks rörelse skall bedrivas i aktiebolag, men att om Landshypotek så önskar och vissa kapitaltäckningskrav är uppfyllda, får institutet efter den 1 januari 1998 driva verksamheten i ekonomisk förening.
Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att möjligheten att bedriva tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan inslag av inlåningsrörelse bör göras associationsneutral. Detta bör lämpligen åstadkommas genom att lagen om kreditmarknadsbolag görs tillämplig även på ekonomiska föreningar. Regeringen lägger trots detta inte nu fram något förslag till lag-ändring av följande skäl. Betaltjänstutredningen har inte haft möjlighet att beakta de i proposition 1995/96:10 framlagda förslagen om nya års- och koncernredovisningsregler för bl.a. banker och andra kreditinstitut samt värdepappersbolag, sägs det. Vid beredningen av dessa förslag har inte heller en associationsneutral lagstiftning om kreditmarknadsverksamhet förelegat.
Regeringen ämnar snarast återkomma till riksdagen med förslag beträffande finansieringsverksamhet i den ekonomiska föreningens form. Som tidigare redovisats föreslår regeringen emellertid nu ett undantag i kreditmarknadsbolagslagen som möjliggör för vissa mindre ekonomiska föreningar att bedriva sparlåneverksamhet.
Kreditmarknadsbolagslagen bör skyndsamt namnändras till lagen om kreditmarknadsföretag och öppnas för verksamhet i form av ekonomisk förening, anförs det i motion 1995/96:N10 (s). Motionärerna är besvikna på att regeringen inte nu lägger fram något sådant förslag. Även om regeringen har för avsikt att snarast återkomma med förslag i frågan är det enligt motionärerna olyckligt, inte minst ur informationssynpunkt och ur pedagogisk synpunkt, att frågan inte behandlas samtidigt med lagen om medlemsbanker. Motionärerna menar att skälen till fördröjningen inte verkar särskilt starka. Det torde ha varit möjligt att genomföra förändringen nu och återkomma i redovisningsfrågan, eftersom det i princip dröjer ett år tills nästa årsredovisning skall upprättas, anförs det.
Utskottet delar regeringens ståndpunkt att alla företag - oberoende av associationsform - bör ges möjlighet att bedriva tillståndspliktig finansieringsverksamhet utan inslag av inlåningsrörelse. Regeringen bör snarast återkomma med förslag som möjliggör detta.
Utskottet kan däremot inte instämma i vad som sägs i motion 1995/96: N10 (s) i denna del. Att regeringen, som anförs i motionen, nu skulle ha kunnat lämna förslag om ändring i lagen om kreditmarknadsbolag och senare återkommit i redovisningsfrågan hade inte varit ett lämpligt tillvägagångssätt. Ett företag som startar verksamhet bör redan vid inledningen av verksamhetsåret veta vilka redovisningsregler som kommer att gälla. Dessa regler påverkar bl.a. företagets rapporteringsrutiner och ADB- system, och ändringar i dessa kan vara mycket kostnadskrävande.
Med det anförda avstyrker utskottet den nämnda motionen i här aktuell del.
Banktjänster genom ombud
I propositionen föreslås vidare utökade möjligheter för banker att distribuera banktjänster genom ombud.
Sedan ett antal år får - för att tillgodose behovet av service i glesbygd - enklare banktjänster, främst olika former av kontantuttag, tillhandahållas i andra lokaler än bankens egna. Förutsättningen är att banken har erhållit tillstånd för verksamheten av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen.
Regeringen föreslår nu att den huvudprincip som har gällt, men hittills varit oreglerad, och som har inneburit att en banks verksamhet skall tillhandahållas i bankens lokaler och av bankens egen personal, skall lagfästas. Banktjänster som avser uttag från konto utan bankbok föreslås dock kunna tillhandahållas även på annat sätt.
Vidare föreslås en utvidgning av möjligheten att erbjuda banktjänster genom ombud. Möjligheten att låta ombud tillhandahålla vissa banktjänster i andra lokaler än bankens egna föreslås sålunda kunna medges även på andra orter än i glesbygd och mindre orter. Om en bank erbjuder banktjänster genom ombud skall banken vara huvudansvarig för verksamheten mot kunden.
Enklare banktjänster, dvs. insättning på bankkonto, uttag från konto med bankbok samt betalningsförmedling, skall banken enligt regeringens förslag efter tillstånd kunna tillhandahålla i andra lokaler än bankens egna och med annan personal än bankens. Tillstånd att bedriva denna typ av verksamhet skall ges av Finansinspektionen och endast få beviljas om verksamheten bedöms kunna bedrivas under kontrollerade former och med betryggande säkerhet. Tillstånd att tillhandahålla banktjänster genom ombud får beviljas den bank som ansöker om sådant tillstånd, varvid tillståndet skall ges generellt till banken för tillhandahållande av enklare banktjänster hos ombud.
Regeringen föreslår slutligen att en bank skall kunna få särskilt tillstånd att tillhandahålla andra mer kvalificerade banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling hos ett eller flera särskilt angivna ombud. Kraven för tillstånd för dessa tjänster ställs högre än för kontotjänster och betalningsförmedling.
Förslaget om utökade möjligheter för banker att distribuera banktjänster genom ombud har inte föranlett några motioner.
Utskottet finner de förslag som regeringen framlägger välmotiverade. För konsumenterna är det en fördel att kunna få banktjänster utförda på annat sätt än i en banks egna lokaler. Samtidigt är det viktigt att det inte råder någon tvekan om att det är banken som är huvudansvarig för verksamheten mot kunden. Med detta tillstyrker utskottet propositionen i denna del.
Icke-finansiella bankägare
Regeringen föreslår i propositionen även vidgade möjligheter för icke- finansiella företag att äga banker.
De nu gällande bestämmelserna rörande finansiella koncerner trädde i kraft den 1 januari 1993 (prop. 1992/93:89, bet. NU9). Förbudet för ett bankaktiebolag att ingå som ett dotterbolag i en koncern i vilken moderföretaget inte är ett finansiellt företag togs då bort. Det krävs dock synnerliga skäl för att en sådan koncern skall tillåtas.
Bestämmelserna om att det krävs synnerliga skäl för att ett icke- finansiellt företag skall få vara moderföretag till en bank fördes in i 7 kap. 11 § bankrörelselagen, dvs. i anslutning till reglerna om ägarprövning. Det angavs i propositionen att de möjligheter som bestämmelserna om ägar-prövning ger att förhindra ett obehörigt utnyttjande av en ställning som stark ägare samt förekomsten av den s.k. banksmittobestämmelsen minskar betänkligheterna att tillåta att en bank ingår som dotterföretag i en icke- finansiell koncern. Banksmittobestämmelsen, som finns i 1 kap. 11 § bankrörelselagen, innebär att om en bank ingår i en koncern skall bankrörelselagens bestämmelser om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen.
Sedan de nu gällande bestämmelserna om finansiella koncerner trädde i kraft den 1 januari 1993 har villkoren för bankernas verksamhet påverkats i olika avseenden, sägs det i propositionen. En serie lagändringar, senast genom införlivandet av EG:s båda banksamordningsdirektiv, har sålunda gjort det möjligt för utländska banker att etablera inte endast dotterbanker utan även filialer samt att driva gränsöverskridande verksamhet i Sverige.
Ägarreglerna varierar relativt mycket mellan olika länder, påpekas det vidare i propositionen. Flera länder i främst Europa har inga principiella förbud mot icke-finansiella ägare till banker. I vissa länder krävs dock tillstånd för att inneha kontrollposter. I andra länder finns absoluta gränser för icke- finansiella företags ägarandelar i banker. Utan att bilden är entydig överväger antalet länder med mer liberala regler, konstateras det i propositionen.
Regeringen anför följande skäl för en liberalisering av reglerna om ägande av banker: (1) en liberalisering torde medverka till ökad mångfald och konkurrens på marknaden, (2) starka ägare kan utöva en ansvarsfull och styrande ägarroll, (3) en liberalisering kan främja en ökad tillgång till kapital, (4) tillkomst av en ny kategori banker med smalare affärskoncept underlättas, vilket innebär ökad konkurrens samt bättre service och valfrihet för kunderna.
Regeringen anger också skäl mot en liberalisering av reglerna, nämligen (1) risk för intressekonflikter och maktmissbruk samt (2) risk för att banken smittas av problem i andra delar av företagsgruppen.
Sammantaget anser regeringen att det finns starka skäl för att de restriktiva regler som ännu gäller för icke-finansiella företags bankägande skall liberaliseras och likställas med reglerna för övriga ägarkategorier. De principiella skälen mot ett icke- finansiellt ägande anses ha minskat i tyngd, samtidigt som det sägs vara svårt att peka på negativa internationella erfarenheter av ett sådant ägande.
Möjligheterna till en tillfredsställande insyn i icke- finansiella företag i egenskap av dominerande ägare till en bank är en annan omständighet av stor betydelse, anförs det i propositionen. Ett villkor bör härvid vara att koncernens struktur och ägarförhållanden är så överskådliga att Finansinspektionens tillsyn av banken inte förhindras. Det är också av största vikt att inspektionen har möjlighet att ingripa och förhindra att ett sådant svåröverskådligt koncernförhållande uppstår, heter det vidare.
EG antog i juni 1995 ett direktiv som bl.a. tar sikte på att förhindra uppkomsten av svåröverskådliga koncernstrukturer som kan försvåra tillsynen över en bank - det s.k. BCCI- direktivet. Detta direktiv innehåller regler som syftar till förstärkt tillsyn över koncerner och finansiella företagsgrupper. Det förutsätts i direktivet att tillsynsmyndigheten kan återkalla ett givet tillstånd om koncernstrukturen blir svåröverskådlig ur tillsynssynpunkt.
Det är givetvis väsentligt att Finansinspektionen har möjlighet att ingripa och förhindra att en bank kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas, anser regeringen och menar att den principen bör komma till klart uttryck i lagstiftningen. Regeringen har, som tidigare nämnts, gett justitierådet Torkel Gregow i uppdrag att göra en allmän översyn av ägarprövningsreglerna i den finansiella lagstiftningen. Detta arbete skall bedrivas med beaktande av BCCI-direktivet och slutföras före årsskiftet 1995/96.
Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen alltså att bestämmelserna i 7 kap. 11 § bankrörelselagen om att det krävs synnerliga skäl för förvärv som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank upphävs. Som en följd av detta föreslås även ett upphävande av bestämmelsen i 7 kap. 17 a § försäkringsrörelselagen (1982:713) om att ett försäkringsbolag som är moderbolag till en bank inte får vara dotterföretag till andra företag än banker. Den s.k. banksmittobestämmelsen i 1 kap. 11 § bankrörelselagen föreslås kvarstå oförändrad.
Med hänvisning till vikten av att en bank inte bör ingå i en koncernstruktur som är sådan att tillsynen försvåras anser regeringen att lagändringarna inte bör träda i kraft förrän den nyss nämnda översynen har slutförts och regeringen kunnat lägga fram förslag om erforderliga lagändringar. Bestämmelserna föreslås därför träda i kraft först den 1 juli 1996.
Miljöpartiet de gröna är i grunden positivt till åtgärder som kan leda till en ökad bankkonkurrens, anförs det i motion 1995/96:N9 (mp). Motionärerna accepterar förslaget att banker skall kunna ägas även av icke-finansiella företag. I propositionen påtalas dock risken med att detta kan leda till intressekonflikter och maktmissbruk och att banken kan smittas av problem i andra delar av företagsgruppen, konstaterar motionärerna. De anser därför att det är viktigt att utvecklingen noga följs upp - inte bara som föreslås i propositionen av Finansinspektionen. Regeringen bör också, efter förslagsvis två år, lämna en redovisning till riksdagen av erfarenheterna av att den möjliga ägarkretsen vidgas, föreslår motionärerna. Därvid bör det redogöras för de omstruktureringar och eventuella incidenter som skett samt ingripanden från Finansinspektionen. Vidare bör redovisas en analys av effekterna på konsumentservice och räntemarginaler. Redovisningen bör också omfatta Finansinspektionens funktionssätt, anförs det.
Utskottet delar regeringens uppfattning att möjligheterna för icke- finansiella företag att äga banker bör vidgas. Detta bör, som sägs i propositionen, kunna bidra till en ökad konkurrens på bankmarknaden.
Det kan dock finnas vissa risker med att den möjliga ägarkretsen vidgas. Som anförs i motion 1995/96:N9 (mp) bör därför regeringen göra en noggrann uppföljning av utvecklingen.
Utskottet anser sålunda att regeringen efter två år bör lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av regeländringen. Därvid är det angeläget att risken för att en bank smittas av problem i andra delar av företagsgruppen särskilt uppmärksammas. Utskottet vill framhålla att förslaget om en redovisning till riksdagen inte innebär ett krav på återkommande redovisningar. Det som avses är en uppföljning av utvecklingen under de två första åren.
Med det anförda tillstyrker utskottet de nu aktuella lagförslagen och motion 1995/96:N9 (mp). I regeringens förslag till ändring i försäkringsrörelselagen från den 1 juli 1996 har emellertid inte hänsyn tagits till en ändring av den aktuella paragrafen som enligt förslag i proposition 1995/96:10 skall genomföras från den 1 januari 1996. Lagutskottet (bet. 1995/96:LU4) har nyligen tillstyrkt detta förslag. Näringsutskottet har i bilaga 3 fört in denna ändring så att paragrafen får rätt lydelse när den nu aktuella lagändringen genomförs den 1 juli 1996.
Lagförslagen i övrigt
I propositionen framläggs också ett antal förslag om konsekvensändringar i olika lagar.Vidare har näringsutskottet övertagit ett lagförslag från lagutskottet. Det gäller förslag till ändringar i bankrörelselagen i proposition 1995/96:10 om års- och koncernredovisning. Vidare behandlar näringsutskottet i detta betänkande förslag till ändringar i konkurslagen (1987:672) i proposition 1995/96:60. Övriga förslag i den sistnämnda propositionen har behandlats i betänkande 1995/96:NU7.
Utskottet samordnar berörda lagförslag i föreliggande betänkande och tillstyrker alltså här aktuella lagförslag.
Ett av dessa förslag gäller lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Utskottet har uppmärksammat att på grund av en tidigare ändring som gäller reglerna om uttagsbeskattning i 22 § punkt 1 av anvisningarna till kommunalskattelagen (1928:370) bör en lagteknisk justering göras i lagen om statlig inkomstskatt. Utskottet inför denna justering i det nu aktuella lagförslaget.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inlåningsverksamhet
att riksdagen med anledning av proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) såvitt avser 1 kap. 2 § och övergångsbestämmelserna,
2. beträffande insättning av kundmedel
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del och med avslag på motionerna 1994/95:N201 och 1995/96:N10 yrkande 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) såvitt avser 1 kap. 2 a §,
3. beträffande mindre spar- och låneföreningar
att riksdagen
dels med bifall till proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del och med avslag på motion 1995/96:N10 yrkande 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) såvitt avser 1 kap. 2 b och 2 c §§,
dels antar det i proposition 1995/96:74 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag,
res. (mp)
4. beträffande ny lag om medlemsbanker
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:104 moment 12 och med avslag på proposition 1995/96:10 moment 10 och motionerna 1994/95:N292, 1994/95:N297 och 1995/96:N10 yrkande 1 antar det i proposition 1995/96:74 framlagda förslaget till lag om medlemsbanker, dock med den ändringen att 9 kap. 8 § erhåller lydelse enligt förslag i proposition 1995/96:104,
5. beträffande finansieringsverksamhet i ekonomisk förening
att riksdagen avslår motion 1995/96:N10 yrkande 3,
6. beträffande banktjänster genom ombud
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) såvitt avser 2 kap. 3 a §,
7. beträffande icke-finansiella bankägare
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:N9
dels antar de i proposition 1995/96:74 framlagda förslagen till
a) (förslag 2 b) lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),
b) lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), dock med ändring av lydelsen enligt Utskottets förslag i bilaga 3,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. beträffande lagförslagen i övrigt
att riksdagen
dels antar de i proposition 1995/96:74 framlagda förslagen till
a) lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618),
b) lag om ändring i sparbankslagen (1987:619),
c) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
d) lag om ändring i lagen (1947:526) om statlig inkomstskatt, dock med den ändringen att orden fjärde stycket i 2 § 4 mom. två sista styckena skall utgå,
e) lag om ändring i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att bedriva försäkringsrörelse i Sverige,
f) lag om ändring i skogskontolagen (1954:142),
g) lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
h) lag om ändring i ackordslagen (1970:847),
i) lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar,
j) lag om ändring i lagen (1979:611) om upphovsmannakonto,
k) lag om ändring i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda,
l) lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,
m) lag om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder,
n) lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet,
o) lag om ändring i lagen (1993:1540) om återföring av skatteutjämningsreserv,
p) lag om ändring i lagen (1994:2015) om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
dels - med ändring av riksdagens beslut enligt förslag i betänkande 1995/96:LU4 i denna del - antar det i proposition 1995/96:74 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1995:000) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, dock med den ändringen att ingressens andra dels- sats skall ha följande lydelse: dels att 2 kap. 1 §, 6 kap. 2 §, 8 kap. 5 § samt 9 kap. 3 § skall ha följande lydelse.
dels med bifall till proposition 1995/96:10 moment 7 och proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående,
dels med bifall till proposition 1995/96:74 moment 15 antar det i proposition 1995/96:60 framlagda förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672), dock med den ändringen att orden central föreningsbank i olika böjningsformer skall bytas ut mot med-lemsbank i motsvarande böjningsform.
Stockholm den 5 december 1995
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg (m), Bo Bernhardsson (s), Sylvia Lindgren (s), Chris Heister (m), Barbro Andersson (s), Lennart Beijer (v), Marie Granlund (s), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Dag Ericson (s), Laila Bäck (s), Sten Tolgfors (m) och Kerstin Warnerbring (c).
Reservation
Mindre spar- och låneföreningar (mom. 3)
Eva Goës (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 10 med Vad slutligen och slutar på s. 11 med motsvarande del bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer till stor del i de synpunkter på avgränsningen av små spar- och låneföreningar som framförs i motion 1995/96:N10 (s) men också i skrivelser till utskottet. Som sägs i motionen bör småföretag tillåtas att samverka. Likaså bör t.ex. s.k. ekobyar eller föreningar för vindkraftverk kunna samverka i en spar- och låneförening som omfattas av undantagsbestämmelsen.
Enligt utskottets mening bör således dven juridiska personer tillåtas som medlemmar. För att förhindra att flera små spar- och låneföreningar slår sig samman i större federationer utanför det reglerade området kan undantagsbestämmelsen formuleras så att juridiska personer, vars huvudsakliga verksamhet är finansieringsverksamhet, inte tillåts som medlemmar. För att hålla verksamhetens omfattning på en rimlig nivå kan en tänkbar modell vara att sätta en gräns på t.ex. 50 miljoner kronor i balansomslutning - i stället för att ange en gräns på 1 000 medlemmar.
Riksdagen bör anmoda regeringen att snarast återkomma med ett förslag till utformning av den aktuella undantagsbestämmelsen i enlighet med vad utskottet har förordat. Därmed tillstyrks motion 1995/96:N10 (s) i denna del.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande mindre spar- och låneföreningar
att riksdagen
dels med bifall till proposition 1995/96:74 moment 2 i denna del och motion 1995/96:N10 yrkande 2 i denna del antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) såvitt avser 1 kap. 2 b och 2 c §§,
dels antar det i proposition 1995/96:74 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om medlemsbanker
2 a Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
2 b Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag
4 Förslag till lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618)
5 Förslag till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt
8 Förslag till lag om ändring i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att bedriva försäkringsrörelse i Sverige
9 Förslag till lag om ändring i skogskontolagen (1954:142)
10 Förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.
11 Förslag till lag om ändring i ackordslagen (1970:847)
12 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar
13 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:611) om upphovsmannakonto
14 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)
15 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
16 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda
18 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut
19 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder
20 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet
21 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1540) om återföring av skatteutjämningsreserv
23 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2015) om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse
24 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:000) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag
Av utskottet framlagt förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617)
dels att 4 kap. skall upphöra att gälla,
dels att i 2 kap. 6 a och 8 §§, 3 kap. 2 och 15 §§, 5 kap. 8 § samt 6 kap. 3 § orden central föreningsbank och ordet föreningsbank i olika böjningsformer skall bytas ut mot ordet medlemsbank i motsvarande form,
dels att 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 3 a, 5, 6, 9, 10, 13, 17-19 §§, 3 kap. 1, 4, 5, 7 och 11 §§, 5 kap. 1, 3 och 7 §§, 6 kap. 1 §, 7 kap. 4, 5, 10, 11, 13, 14, 21, 22 och 24 §§ samt 8 kap. 1, 2, 4, 5 och 8 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i 1 kap. skall införas nya bestämmelser, 2 a - c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till
lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)
Lydelse enligt Utskottets betänkande förslag 1995/96:LU4
17 a §
Ett Ett försäkringsbolag försäkringsbolag får enligt de får enligt de förutsättningar förutsättningar som anges i denna som anges i denna paragraf förvärva paragraf förvärva aktier eller aktier eller andelar i företag andelar i företag som driver någon som driver någon form av finansiell form av finansiell verksamhet. Ett verksamhet. försäkringsbolag som är moderbolag till ett bankbolag får inte vara dotterföretag till något annat företag än ett bankbolag. För förvärv av aktier eller andelar som, tillsammans med försäkringsbolagets övriga aktier eller andelar i samma företag, motsvarar ett röstetal som överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i företaget krävs tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen. Om försäkringsbolaget ingår i en koncern, skall första meningen tillämpas på koncernens samlade innehav. Vid beräkningen av koncernens innehav skall dock, intill ett innehav motsvarande fem procent av röstetalet för samtliga aktier eller andelar, bortses från aktier och andelar som innehas av företag i koncernen som driver någon form av finansiell verksamhet eller av dotterföretag till sådana företag.
Tillstånd enligt andra stycket får ges endast om värdet av de förvärvade aktierna eller andelarna - tillsammans med det bokförda värdet av försäkringsbolagets sammanlagda innehav av aktier och andelar som kräver tillstånd enligt andra stycket samt av vad som skjutits till som aktiekapital eller i annan form i ett annat försäkringsbolag - inte överstiger summan av
A. för livförsäkringsbolag
1. eget kapital och garantikapital samt
2. fyra procent av
- försäkringstekniska avsättningar,
- återbäringsmedel och
- femtio procent av övervärden i
tillgångar,
B. för skadeförsäkringsbolag
1. eget kapital, garantikapital, regleringsfond för trafikförsäkring och utjämningsfond,
2. sjuttio procent av
- skatteutjämningsreserv,
- återstående del av uppskovsbeloppet enligt lagen (1990:655) om återföring av obeskattade reserver och
- periodiseringsfond samt
3. fyra procent av
- försäkringstekniska avsättningar,
- säkerhetsreserv och
- femtio procent av övervärden i tillgångar.
Beräkningen av aktiernas eller andelarnas värde enligt tredje stycket skall ske enligt 4 kap. lagen (1995:000) om årsredovisning i försäkringsföretag. Bestämmelserna i 4 kap. 5 § nämnda lag om värdering till verkligt värde skall dock inte tillämpas. Eget kapital och återbäringsmedel skall i förekommande fall minskas med fond för orealiserade vinster.
För tillstånd krävs att förvärvet ingår som ett led i organisationen av verksamheten.
Innehållsförteckning
Ärendet 1
Sammanfattning 1
Proposition 1995/96:74 2
Proposition 1995/96:10 3
Proposition 1995/96:60 3
Proposition 1995/96:104 3
Motionerna 3
Utskottet 4
Bakgrund 4
Bankrörelsedefinitionen 5
Inlåningsverksamhet 5
Insättning av kundmedel 6
Propositionen..................... .................................. ........................7
Motionerna........................ .................................. .........................8
Utskottets ställningstagande................. .................................. .....8
Mindre spar- och låneföreningar 8
Finansiell verksamhet i föreningsform1 1
Ny lag om medlemsbanker 11
Propositionen .................................. .................................. .......11
Motionerna........................ .................................. ......................13
Utskottets ställningstagande................. .................................. ...14
Finansieringsverksamhet i ekonomisk förening 15
Banktjänster genom ombud 16
Icke-finansiella bankägare 17
Lagförslagen i övrigt 19
Hemställan 20
Reservation
Mindre spar- och låneföreningar (mp) 22
Bilagor
1. Regeringens lagförslag i proposition 1995/96:74 24
2. Av utskottet framlagt förslag till lag om ändring i bankrörelselagen 102
3. Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen 121