Offentlighet och sekretess
Betänkande 1996/97:KU23
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU23
Offentlighet och sekretess
Innehåll
1996/97 KU23
Sammanfattning
I betänkandet behandlas nio motioner från allmänna motionstiden 1996. Motionerna gäller - hantering av allmänna handlingar hos riksdagen och regeringen samt frågan om en möjlighet till överprövning av dessa organs beslut att inte lämna ut handlingar, - insyn i offentligägda bolag, - meddelarskyddet för sekretessbelagda uppgifter, - sekretessen inom hälso- och sjukvården m.m., - sekretess för nämndemäns personuppgifter. Utskottet avstyrker samtliga motioner utom en motion (fp), som rör hälso- och sjukvårdssekretessen vid misstanke om brott. Enligt gällande regler bryts hälso- och sjukvårdssekretessen vid misstanke om ett brott för vilket det föreskrivna minimistraffet är fängelse i två år, däremot inte vid försök till ett sådant brott. Inom Justitiedepartementet pågår arbete med att skriva direktiv för en översyn av sekretesslagen. Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att härvid även bör uppmärksammas frågan om hälso- och sjukvårdssekretess vid misstanke om försök till sådana allvarliga brott, där minimistraffet är fängelse i två år. Till betänkandet har fogats en reservation (mp) om möjligheten att överklaga riksdagens och regeringens beslut att inte lämna ut handlingar.
Motionerna
1996/97:K206 av Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om åtgärder för att komma till rätta med konflikten mellan meddelarskyddet och brott mot sekretesslagen. 1996/97:K408 av Chatrine Pålsson (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om sekretessbestämmelserna med syfte att ge föräldrar/vårdnadshavare adekvat information om omständigheter rörande deras barn. 1996/97:K409 av Stig Grauers och Kent Olsson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att sekretesslagen ändras så att samma sekretesskydd tillerkänns nämndemän som domstolspersonal i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:K410 av Lars U Granberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av ändring i sekretesslagen. 1996/97:K413 av Jan Bergqvist och Inger Lundberg (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att ånyo överväga hur meddelarskyddet kan utformas så att det blir ett ännu starkare stöd för den demokratiska utvecklingen i Sverige. 1996/97:K417 av Siw Persson (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i sekretesslagen att uppgifter får lämnas ut till polis och åklagare även vid misstanke om försök till brott där straffet inte är lindrigare än två år. 1996/97:K419 av Peter Eriksson (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att överprövning av beslut i riksdagens organ och i regeringen om utlämnande av handlingar skall kunna ske i regeringsrätten, 2. att riksdagen uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning för att ge förslag till regler för att uppnå en mer enhetlig hantering av frågor kring utlämnande av handlingar. 1996/97:K420 av Kerstin Warnerbring (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändring av sekretesslagen. 1996/97:K426 av Håkan Holmberg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att komplettera 1 kap. 9 § sekretesslagen på ett sådant sätt att också de statligt majoritetsägda bolagen omfattas av reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om insyn i offentligägda bolag.
Utskottet
Inledning Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. Yttrandefriheten och principen om allmänna handlingars offentlighet är inslag i offentlighetsprincipen. Meddelarfriheten, dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering, kan också ses som en del av det regelverk som förverkligar offentlighetsprincipen. För att förverkliga de syften som bär upp meddelarfriheten finns regler om anonymitetsskydd. De grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast av skäl som anges i 2 kap. TF, de s.k. sekretessgrunderna. En sådan begränsning skall anges noga i en bestämmelse i en särskild lag, eller om det anses lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som anges i TF utgörs av sekretesslagen (1980:100). Den reglerar inte bara sekretess för allmänna handlingar utan också tystnadsplikten i det allmännas verksamhet. Rätten att ta del av allmän handling får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas med hänsyn till 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Enligt TF:s bestämmelser är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos eller är inkommen till myndigheten. Med myndighet likställs enligt 2 kap. 5 § TF riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling. Begäran att ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § TF). Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Vidare anges i 1 kap. 9 § sekretesslagen att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också skall gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Inom Justitiedepartementet planeras en översyn av sekretesslagen med inriktning på att en utredning skall kunna tillsättas under första halvåret 1997. Arbetet med att ta fram direktiv för utredningen pågår, och avsikten är att direktiven skall kunna vara färdiga under april månad.
Allmänna handlingar hos riksdagen och regeringen
Motion I motion 1996/97:K419 av Peter Eriksson (mp) begärs att riksdagen beslutar att överprövning av beslut i riksdagens organ och i regeringen om utlämnande av handlingar skall kunna ske i regeringsrätten (yrkande 1) och att riksdagen uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning för att ge förslag till sådana regler att en mer enhetlig hantering uppnås av frågor kring utlämnande av handlingar (yrkande 2). Motionären påpekar att möjligheten till insyn och offentlighet i riksdagens utskott liksom i dess övriga organ är av stor vikt. Hans förslag avser förändringar som kan leda till en mer enhetlig hantering och tillämpning av offentlighetsprincipen dels inom riksdagens organ, dels inom regeringen. I dag hanteras offentlighetsfrågorna så att regeringen, riksdagens utskott och t.ex. även talmannen och EU-nämnden fungerar som enskilda myndigheter i fråga om att lämna ut allmänna handlingar, och offentlighetsfrågorna tolkas ibland olika. Detta är ett problem, särskilt som ett avslagsbeslut av något av dessa organ inte kan överklagas. Denna ordning bör enligt motionären ändras och riksdagens och regeringens beslut att inte lämna ut handlingar kunna överprövas av regeringsrätten, eftersom det inte är fråga om politiska överväganden utan en strikt juridisk bedömning. En möjlighet till överprövning av sådana riksdags- och regeringsbeslut skulle enligt motionären vara mer i linje med Europakonventionens regler om rätten till rättslig prövning av beslut. Motionären anser också att det råder mellan utskotten varierande praxis i fråga om prövningen av en handling skall lämnas ut eller inte. Det behövs därför tydligare och mer enhetliga bestämmelser om detta. Bl.a. bör frågor om arbetsmaterial, inkomna och upprättade handlingar samt sekretess bedömas.
Bakgrund Med allmän handling avses enligt 2 kap. 3 § TF en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, om handlingen förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses vara inkommen, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF). En handling anses vara upprättad, när den har expedierats. Har den inte expedierats, anses den upprättad när det ärende till vilken handlingen hör har slutbehandlats. Om handlingen inte hör till ett visst ärende, anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Undantag från detta avser bl.a. handlingar i form av myndighets protokoll (som inte hänför sig till dom eller beslut) och därmed jämförliga anteckningar, som anses upprättade när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta gäller dock inte bl.a. protokoll hos riksdagens utskott. För dem gäller huvudregeln att de blir allmänna först då ärendet behandlats av riksdagen. - Föreskrifterna om när en handling skall anses vara upprättad finns i 2 kap. 7 § TF. Minnesanteckningar anses i regel inte vara allmänna, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § första stycket TF). Med minnesanteckning förstås föredragningspromemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Minnesanteckningar som expedieras blir dock allmänna handlingar. I regel anses inte heller utkast eller koncept till myndighets beslut vara allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket TF). Utkast eller koncept brukar benämnas ?mellanprodukter?, dvs. handlingar som utgör olika förstadier till den slutliga handlingen. Begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § TF). I allmänhet är det också den myndigheten som prövar begäran. I 15 kap. 6 § sekretesslagen finns ytterligare bestämmelser om vem som svarar för prövningen. Svarar en viss befattningshavare vid en myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av en handling, ankommer det på denna befattningshavare att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut en handling eller lämnar han ut en handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om sökanden begär det. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och om att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § TF får en myndighets beslut att inte lämna ut en handling överklagas hos domstol. Beslut av riksdagen eller regeringen får emellertid inte överklagas. Ett beslut av ett statsråd får överklagas hos regeringen. Av 11 kap. 1 § regeringsformen följer att beslut av Högsta domstolen och Regeringsrätten inte kan överklagas. Med beteckningen riksdagen åsyftas inte bara kammaren utan också sådana organisationsformer som utskotten, valberedningen, krigsdelegationen och talmanskonferensen. Finns en allmän handling hos ett visst utskott, görs begäran att få ut handlingen således hos det utskottet. Utskottets beslut kan inte överklagas. Särskilda föreskrifter om rätten att föra talan mot beslut av en myndighet som lyder under riksdagen finns i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagens förvaltningskontor och myndigheter. Beslut av Riksdagens förvaltningskontor, Riksbanken eller Riksdagens revisorer får överklagas till Regeringsrätten. Ett beslut av Riksdagens ombudsmän att inte lämna ut en handling får inte överklagas. 15 kap. 7 § sekretesslagen gäller rätten att föra talan mot myndighets avslagsbeslut. I paragrafen hänvisas till grundlagsbestämmelserna om beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen och Regeringsrätten. Bestämmelser om rättsprövning finns i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. En enskild part i ett förvaltningsärende kan i vissa fall ansöka om rättsprövning, dvs. om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. En förutsättning är att ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller ?betungande? offentligrättsliga normer. Rättsprövning kan endast gälla sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, som annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Avgöranden av regeringen prövas av Regeringsrätten. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som numera inkorporerats i svensk lag, innehåller i artikel 6 vissa bestämmelser om rätt till domstolsprövning. Enligt punkt 1 i artikeln skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.
Utskottets bedömning Frågor om vad som är allmänna handlingar och om utlämnande av handlingar behandlas i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen. Utskotten och utskottens tjänstemän har att på sitt ansvar tillämpa dessa regler. Motsvarande gäller för övriga organ inom riksdagen. Konstitutionsutskottet avstyrker yrkande 2 i motion K419. Utskottet kan i och för sig ha förståelse för önskemålet i motionen om att även beslut av riksdag och regering om utlämnande av handlingar skall kunna överprövas. Samtidigt kan inte bortses från att riksdagen som folkets representation är det främsta statsorganet, och regeringen styr riket på riksdagens förtroende. Någon domstolsprövning av dessa organs bedömning i frågan om utlämning av handlingar anser utskottet inte lämplig. Inte heller Högsta domstolens eller Regeringsrättens beslut om utlämnande av sina egna handlingar kan för övrigt överklagas. Utskottet avstyrker med det anförda även yrkande 1 i motionen.
Insyn i offentligägda bolag
Motion I motion 1996/97:K426 av Håkan Holmberg m.fl. (fp) begärs att riksdagen beslutar komplettera 1 kap. 9 § sekretesslagen på ett sådant sätt att också de statligt majoritetsägda bolagen omfattas av reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet (yrkande 1). Vidare begärs ett tillkännagivande om insyn i offentligägda bolag (yrkande 2). Motionärernas principiella inställning är att statliga bolag i huvudsak bör avvecklas eller säljas ut till privata intressen. De framhåller att en bolagisering motsvarande den kommunala och landstingskommunala har ägt rum på det statliga området. Medborgarna har här med ett enkelt riksdagsbeslut undandragits insyn i det som alltjämt är helägda statliga verksamheter. I andra fall har bolagsformen valts redan från början. Någon reglering motsvarande den som nu gäller för de kommunala och landstingskommunala bolagen finns inte, och bolagiseringen på det statliga området synes ha ägt rum utan någon närmare diskussion om behovet av och konsekvenserna för handlingsoffentligheten. Den statliga företagsverksamheten har en betydande omfattning, och en sådan diskussion hade varit behövlig. Mot den bakgrunden finns det enligt motionärerna starka skäl att säkerställa medborgarnas insyn i de statliga bolagen. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen bör därför kompletteras genom att de statliga majoritetsägda bolagen, på samma sätt som de kommunala och landstingskommunala motsvarigheterna, skall omfattas av reglerna i 2 kap. TF om handlingsoffentlighet. När en likställighet mellan de offentligägda bolagen uppnåtts finns det enligt motionärerna skäl att överväga lösningar på kvarstående insynsproblem, dvs. sådana som gäller minoritetsägda bolag, meddelarfrihet och efterforskningsförbud m.m.
Bakgrund Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag, Posten Aktiebolag samt riksprovplatserna Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning, Aktiebolaget Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget Aktiebolag samt vidare Stiftelsen Svenska institutet och Svenska föreningen Norden. Detsamma gäller ett enskilt organ som med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring förvarar sådana handlingar såvitt avser befattningen med dessa handlingar. Vidare gäller sedan år 1995 enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också skall gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1994:1298). I fråga om motiven till lagändringen kan hänvisas till att i propositionen om handlingsoffentligheten i kommunala företag anfördes bl.a.
Utvecklingen har under senare år gått mot att i ökad omfattning bedriva kommunal verksamhet i privaträttsliga former. Det handlar både om rena entreprenadförhållanden och om att kommuner, landsting och även kommunalförbund själva eller tillsammans med andra intressenter bildar företag för olika verksamheter eller lägger över verksamhet på befintliga företag. Det är särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som det är vanligt att kommunerna bedriver verksamheten i privaträttsliga former. Detta är fallet inom många tekniska verksamheter, t.ex. när det gäller el- och bostadsförsörjning. Antalet kommunala företag ökar liksom deras totala omsättning. Kommunens och kommunmedlemmarnas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll över verksamheter som drivs i privaträttsliga former är mindre än i sådana som drivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Redan i samband med att sekretesslagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta vissa enskilda organ, uttalades att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som har valts för verksamheten (prop. 1986/87:151 s. 148). Detta uttalande har alltjämt giltighet. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har nu fått en sådan omfattning att det finns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn (jfr prop. 1990/91:117 s. 18). - - - Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver. Det innebär i sin tur att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet. Inom myndighetsområdet anses de offentliga funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför detta område kan däremot avtal träffas om tystnadsplikt, och sådana anses i princip bryta meddelarfriheten (prop. 1986/87:151 s. 117-119, prop. 1990/91:64 s. 34). I detta sammanhang kan nämnas att enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter kan en arbetstagare i det privata näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheter ådömas skadeståndsskyldighet. Detta gäller dock inte om arbetstagaren röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt missförhållande (2 § i nämnda lag). Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ - göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt - lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen bör särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor som - val av verksamhetsform (myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, ideell organisation eller annan form), - ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala statliga förvaltningsmyndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå, - principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kontroll, - val av produktionsformer för offentliga tjänster (egenregi, entreprenader, beställar- och utförarmodeller eller köp- och säljmodeller etc). En avgörande utgångspunkt bör enligt direktiven vara de grundläggande kraven på bl.a. demokratisk styrning, insyn och kontroll. Kommissionen har som ett led i arbetet lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor. Två av dessa rapporter är Myndighet eller marknad och Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, som har publicerats i en volym (SOU 1997:38). Kommissionen har överlämnat sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) till finansministern den 1 april 1997. Kommissionen ger i fråga om organiseringen av statens verksamhet inte något förord för en mera uniform organisering av statsförvaltningen utan ser stora värden i mångfald, variation och flexibilitet. Generellt anser kommissionen dock att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänintresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. Kommissionen anser - att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, - att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, - att - när annan form än myndighetsformen används - riksdagen och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas, - att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas.
Utskottets bedömning Sekretesslagen innehåller som framgår ovan bestämmelser om offentlighet i vissa statliga bolag. Beträffande de frågor i övrigt om insyn m.m. i offent- ligägda bolag som tas upp i motion K426 anser utskottet att beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag bör avvaktas. Utskottet avstyrker med det anförda motionen.
Meddelarskyddet
Motioner Meddelarskyddets utformning kritiseras i två motioner. I motion 1996/97:K206 av Rolf Åbjörnsson (kd) begärs en utredning om åtgärder för att komma till rätta med konflikten mellan meddelarskyddet och brott mot sekretesslagen. Motionären anser att de grundläggande fri- och rättigheterna missbrukas genom att anställda inom polis- och åklagarväsendet med stöd av tryckfrihetsförordningens meddelarskydd kan bryta mot straffsanktionerade bestämmelser i sekretesslagen och lämna ut uppgifter till pressen som allvarligt försvårar utredningen av ett brott. En ytterligare anledning till kritik mot reglerna är enligt motionären att ersättning som lämnas för meddelande troligen inte tas upp till beskattning. I motion 1996/97:K413 av Jan Bergqvist och Inger Lundberg (s) vill motionärerna ha ett tillkännagivande om behovet att åter överväga hur meddelarskyddet kan utformas så att det blir ett ännu starkare stöd för den demokratiska utvecklingen i Sverige. Motionärerna framhåller att meddelarskyddet har stärkts i olika omgångar, och då har statsmakterna utgått från att man i stort sett kan lita på massmediers och uppgiftslämnares omdöme och ansvarskänsla. De skador som kan uppstå när personer bryter sin tystnadsplikt och lämnar uppgifter till medierna har bedömts vara av mindre betydelse än de fördelar som ligger i att informationsfriheten kan förstärkas. Om en tidning erbjuder en person stora penningsummor för att avslöja sekretessbelagda uppgifter som han annars inte hade tänkt lämna ut, rör det sig enligt motionärerna närmast om ett slags korruption som är raka motsatsen till ett förstärkande av demokratin. Enligt motionärerna finns exempel på att känsligt material publicerats från polisens förundersökningar, ibland innan undersökningarna varit helt klara, och sådan publicitet kan allvarligt skada enskilda personer och försvåra den fortsatta utredningen och försvaga rättssäkerheten. Motionärerna hänvisar till att Rättssäkerhetskommittén ifrågasatt om rätten till anonymitet över huvud taget kunde anses omfatta en rätt att anonymt ta emot ersättning. De påpekar att någon kontrolluppgift från tidningar inte kan lämnas eftersom meddelaren är anonym. Troligtvis tar den som erhåller ett arvode anonymt aldrig upp detta i sin deklaration. För att inte få onödiga bakslag i det långsiktiga opinionsarbetet inom EU för offentlighetsprincipen är det enligt motionärerna viktigt att meddelarskyddet inte kan angripas med argument om att det i vissa fall motarbetar demokratin genom att uppmuntra till korruption och skattebedrägeri. Motionärerna framhåller att frågan om meddelarskyddets gränser och dess precisa utformning har diskuterats mycket under de senaste decennierna. De anser att skyddet i längden inte kan rättfärdigas i de fall där stora summor betalas ut som ersättning för sekretessbelagda uppgifter.
Bakgrund De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. I 1 kap. 1 § tredje stycket TF föreskrivs att det står envar fritt att i alla de fall då ej annat är i förordningen föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelse i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL, som gäller andra medier än tryckt skrift. Vidare har enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF var och en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att antingen själv offentliggöra dem i tryckt skrift eller lämna meddelande som avses i tredje stycket. Också undantag från detta anskaffandeskydd skall ha stöd i TF. En motsvarande bestämmelse finns även i detta fall i 1 kap. 2 § YGL. Regler om anonymitetsskydd finns i 3 kap. TF. Detta skydd består av flera komponenter. En är rätten till anonymitet som innebär att författare, meddelare samt utgivare av icke periodiska skrifter inte är skyldiga att låta sina namn sättas ut i skriften (1 §). Vidare finns bestämmelser om tystnadsplikt i 3 § för dem som tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift och för dem som varit verksamma vid t.ex. bokförlag och nyhetsbyråer. Dessa får enligt huvudregeln inte röja vem som är författare, meddelare eller utgivare av en icke periodisk skrift. Därutöver finns en bestämmelse om efterforskningsförbud i 4 §. Detta innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift, den som har gett ut eller avsett att ge ut tryckt skrift eller den som lämnat ett meddelande för publicering. Författaren, meddelaren eller utgivaren får dock efterforskas då detta behövs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen. I den mån efterforskning får förekomma, skall den i 3 § stadgade tystnadsplikten beaktas. Motsvarande bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL. Från meddelarfriheten finns undantag. Om någon lämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och därmed gör sig skyldig till någon av de gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket, gäller om ansvar för sådant brott det som är föreskrivet i vanlig lag, dvs. brottsbalken. De gärningar som anges indelas i tre punkter. I punkt 1 räknas upp vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet. I punkt 2 upptas oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig. I punkt 3 anges som tredje undantag från meddelarfriheten ett uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. I 16 kap. 1 § sekretesslagen ges en uppräkning av de tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet. Reglerna i 7 kap. 3 § TF om undantag från meddelarfriheten har betydelse också för anonymitetsskyddet. Tystnadsplikten i 3 kap. 3 § TF om uppgiftslämnare inskränks i bl.a. de situationer som avses i 7 kap. 3 § TF. Tystnadspliktsreglerna innebär bl.a. att en journalist får uttala sig om en meddelares identitet bara i en del av de fall där meddelaren kan straffas, och tystnadsplikten för journalisten sträcker sig alltså längre än meddelarfriheten för hans källa. De nu gällande reglerna om meddelarfrihet i TF trädde i kraft den 1 januari 1978. Tidigare innebar dessa regler bl.a. att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de fall då denne var underkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt. Enligt TF:s nya bestämmelser i ämnet skall i fråga om såväl offentliga funktionärer som andra personer föreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som anges i en särskild lag. I propositionen (prop. 1975/76:204) uttalade föredragande statsrådet vad gällde omfattningen av det tryckfrihetsrättsliga meddelarskyddet m.m. bl.a. följande (s. 95).
Jag finner det vidare angeläget att framhålla att straffrihet för meddelare inte betyder att offentliga tjänstemän är skyldiga att i motsvarande mån lämna upplysningar till t.ex. pressen om känsliga förhållanden. Innebörden av en särskild tryckfrihetsrättslig meddelarfrihet är i stället den att det allmänna - med tanke på de viktiga intressen som informationsfriheten representerar - överlåter åt den enskilde att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för offentliggörande. Man kan räkna med att han därvid beaktar de skyddsintressen som en vanligtvis gällande tystnadspliktsregel värnar om, liksom sin uppfattning om hur informationsmottagaren kommer att handskas med stoffet. Sammanfattningsvis anser jag alltså att farhågorna för att ett särskilt skydd för dem som meddelar uppgifter till publicister skall leda till återkommande skador är överdrivna. Liksom hittills bör man för framtiden i stor utsträckning kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla. Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information. Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet - liksom flertalet andra rättigheter - har sina begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta sammanhang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss. Under hösten 1977 antog riksdagen en lag (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Denna lag var ett provisorium i avvaktan på den nya sekretesslagen. I proposition 1979/80:2 om ny sekretesslag m.m. hänvisade föredragande statsrådet i den allmänna motiveringen beträffande tystnadsplikt och meddelarfrihet (s.104 f.) till proposition 1975/76:204 och anförde bl.a. följande.
Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f.). I propositionen anfördes vidare (s. 111) följande.
När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas att erfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda. Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företräde framför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vid sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i sammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma att lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir publicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligen en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsett för publicering. Mot bakgrund av vad jag hittills har anfört bör som grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten beakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med 1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen - intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn - en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204 s. 95). I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a. uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och till åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. För sekretessen gäller s.k. rakt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Meddelarfriheten är i dessa fall inte begränsad annat än i speciella fall (se 16 kap. 1 § sekretesslagen). Som påpekas i motion K413 har frågan om meddelarskyddets förhållande till den lagstadgade sekretessen varit föremål för diskussion senast av Rättssäkerhetskommittén i dess betänkande Rättssäkerheten vid beskattningen (SOU 1993:62). I betänkandet (s. 208 f.) ges en tillbakablick över meddelarfrihetens och anonymitetsskyddets historia. Rättssäkerhetskommittén uttalade i sitt förslag följande angående meddelar- arvoden.
Efter att ha undersökt de krav som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ställer på anonymitetsskyddet för meddelare samt den konflikt som kan föreligga mellan anonymitetsskyddet och skattekontrollen har vi funnit att det inte finns något skäl att införa en särskild skatt för meddelararvoden. För det fall man ändå anser att en sådan skatt bör införas har vi tagit fram ett förslag till lag om skatt på arvode till anonym meddelare. Den är utformad som en punktskatt på meddelararvodet, där utbetalaren är skattesubjekt. Identiteten på mottagaren blir av ersättningen därmed aldrig känd. Skatten uppgår till samma belopp som det utbetalade arvodet och är avdragsgill för utbetalaren. I den proposition om rättssäkerheten vid beskattningen (prop. 1993/94:151) som lades fram för riksdagen förklarade regeringen att den inte avsåg att lägga fram något förslag i denna del (a. prop. s. 148).
Utskottets bedömning Vid införandet av de nu gällande reglerna om meddelarfriheten i tryckfrihetsförordningen påpekades att det vore orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt föredragande statsrådets mening kunde dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter uppenbaras som bort förtigas än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information. Slutsatsen blev att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet men att denna frihet - liksom flertalet andra rättigheter - hade sina begränsningar och att det blev nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen. I förarbetena till sekretesslagen påpekades att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln och att det kan förhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten, och reglerna om meddelarfrihet var avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen. Erfarenheterna av det rådande systemet ansågs ha varit goda, och föredragande statsrådet ansåg att man kunde utgå från att de tystnadsplikter som inte hade företräde framför meddelarfriheten också i fortsättningen skulle komma att vid sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i sammanhanget var att många av de uppgifter som kan komma att lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir publicerade. Som framhållits i skilda sammanhang var nämligen en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsett för publicering. Vidare erinrades om nödvändigheten att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen - intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn - en avvägning som oundvikligen fick karaktären av en kompromiss. Utskottet anser att vad som sålunda anförts alltjämt äger giltighet och avstyrker med det anförda motionerna K206 och K413.
Sekretess inom hälso- och sjukvården m.m.
Gällande sekretessbestämmelser Bestämmelserna i sekretesslagen reglerar inte bara sekretess för allmänna handlingar utan också tystnadsplikten i allmän verksamhet. Sekretess gäller enligt huvudregeln i 1 kap. 3 § sekretesslagen både mellan myndigheter och mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 §). Bestämmelser om begränsningar i sekretessen mellan myndigheter finns i 14 kap. sekretesslagen. Sekretess hindrar enligt 14 kap. 1 § inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen, och inte heller att uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I 2 § anges särskilda begränsningar i sekretessen mellan myndigheter. I 3 § finns den s.k. generalklausulen, som gäller lämnande av sekretessbelagd uppgift till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna generalklausul gäller dock inte skyddet i 7 kap. för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom hälso- och sjukvård och socialtjänsten. Bestämmelser om sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Huvudregeln om sekretess inom hälso- och sjukvården finns i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt denna huvudregel för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (s.k. omvänt skaderekvisit). Bestämmelser om tystnadsplikt för hälso- och sjukvårdspersonal inom den enskilda hälso- och sjukvården finns i 8-11 §§ lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården. Enligt 8 § får den som tillhör eller har tillhört sådan personal inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Sekretess inom socialtjänsten regleras huvudsakligen i 7 kap. 4 § sekretesslagen. Sekretess med omvänt skaderekvisit gäller enligt huvudregeln för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen såvitt angår uppgift om underårigs vistelseort gäller enligt 5 § också i förhållande till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om den underårige har omhändertagits eller vårdas enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga utan samtycke och det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med omhändertagandet eller vården. I 71 § socialtjänstlagen (1980:620) finns en bestämmelse om skyldighet att anmäla misshandel m.m. mot underåriga. Bl.a. föreskrivs i andra stycket att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får veta något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detsamma gäller anställda hos sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning. Sekretess inom skol- och utbildningsväsendet regleras huvudsakligen i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Sekretessen på elevvårdsområdet är uppdelad i dels den särskilda elevvården, dels elevvården i övrigt. Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i den särskilda elevvården tar sikte på uppgifter hos psykolog och kurator och regleras för sig i första stycket. Denna sekretess är mer omfattande än sekretessen inom elevvården i övrigt och gäller med omvänt skaderekvisit. Detsamma gäller för uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar, dvs. framför allt psykologiska test av olika slag, eller psykologisk behandling. Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt regleras i andra stycket. För dessa uppgifter gäller rakt skaderekvisit, och sekretessen är således mindre omfattande. - Beslut i elevvårdsärenden är undantagna från sekretessen. Intresset av insyn i skolverksamheten har här bedömts vara starkare. Begränsningarna i sekretessen enligt 14 kap. sekretesslagen innefattar utöver vad som nämnts ovan bl.a. följande. Sekretess till skydd för enskild gäller enligt 14 kap. 4 § i allmänhet inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom. Sekretess för uppgift till skydd för en underårig gäller även i förhållande till vårdnadshavaren och får inte efterges av denne, om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Sekretess enligt 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena hindrar enligt 14 kap. 2 § sjunde stycket inte att uppgift om en enskild som inte fyllt arton är eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till den enskilde lämnas från en myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller om det behövs för en nödvändig insats till skydd för ett väntat barn. Sekretess hindrar enligt 14 kap. 2 § inte heller att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet (åklagarmyndighet eller polismyndighet eller annan) som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. För uppgift som omfattas av sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1 §, dvs. sekretess inom hälso- och sjukvården, gäller detta endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Vid misstanke om sådana allvarliga brott kan alltså uppgift lämnas. Vid misstanke även om andra brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken, dvs. brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid eller sexualbrott, kan uppgift få lämnas till åklagar- eller polismyndighet. Så är fallet om misstanken gäller ett brott mot någon som inte har fyllt arton år.
Samarbete skola-socialtjänst m.m.
Motion Sekretessen mellan vissa myndigheter tas upp i motion 1996/97:K420 av Kerstin Warnerbring (c). Motionären begär ett tillkännagivande om behovet av en ändring i sekretesslagen. Sekretesslagens nuvarande utformning utgör enligt motionären en försvårande omständighet i t.ex. samarbetet mellan barnomsorg, skola och socialtjänst, och samma gäller samarbetet mellan primärvård och landstingsvård.
Bakgrund Reglerna om undantag från sekretessen för uppgifter om barn och ungdomar eller om den som är missbrukare i 14 kap. 2 § sekretesslagen infördes år 1991 (prop. 1990/91:111, bet. 1990/91:KU34). Bakgrunden var bl.a. att riksdagen hade ansett en översyn av vissa sekretessregler påkallad. En sådan gjordes i promemorian (Ds 1990:11) Sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet. Enligt det förslag till ändring i socialtjänstlagen som regeringen nyligen lagt fram för riksdagen (prop. 1996/97:124) utvidgas anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen. Utöver de myndigheter och anställda hos myndigheter som i dag omfattas av anmälningsskyldigheten skall anmälningsskyldigheten gälla för alla personer som är verksamma inom enskild verksamhet som berör barn och ungdom, enskild hälso- och sjukvård samt enskilt bedriven verksamhet på socialtjänstens område allt under förutsättning att det är fråga om yrkesmässigt bedriven verksamhet. Som kommer att beröras närmare nedan föreslås också att den som är skyldig att lämna uppgifter till socialtjänsten också skall var skyldig att lämna motsvarande uppgifter som vittne i domstol i mål om vissa brott mot underårig samt mål enligt vissa bestämmelser i socialtjänstlagen och enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Utskottet behandlade under föregående riksmöte en motion om ändring i sekretesslagen i syfte att underlätta polisens och socialtjänstens brottsförebyggande insatser mot ungdomar. Utskottet redogjorde i sitt betänkande 1995/96:KU24 för Justitiedepartementets promemoria Ju 1994:E Sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott och konstaterade att frågor om sekretess i samband med samarbetet vid ungdomsbrott var föremål för beredning inom regeringskansliet. Från Justitiedepartementet har inhämtats att frågan fortfarande är föremål för beredning. Vidare har inhämtats att en skrift med arbetsnamnet Med respekt för sekretessen - visst går det att samarbeta håller på att tas fram. I skriften ges en redogörelse bl.a. för samverkan i olika delar av landet mellan skola, polis och socialtjänst för att hjälpa ungdomar i riskzonen. Arbetet görs på uppdrag av Inrikesdepartementets ungdomsenhet.
Utskottets bedömning Som framgår ovan föreslår regeringen viss utvidgning av anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. Utskottet, som noterar att de frågor som motionären aktualiserar kan komma att beröras både i beredningen av frågan om samarbetet vid ungdomsbrott och vid den översyn av sekretesslagen som planeras inom Justitiedepartementet, anser inte att något tillkännagivande bör göras med anledning av motion K420.
Sekretess gentemot vårdnadshavare
Motion Sekretess gentemot vårdnadshavare tas upp i motion 1996/97:K408 av Chatrine Pålsson (kd). Motionären föreslår en utredning om sekretessbestämmelserna med syfte att ge föräldrar/vårdnadshavare adekvat information om omständigheter rörande deras barn. Hon framhåller att sekretessen inom hälso- och sjukvården och på andra områden, som gäller även gentemot föräldrar/vårdnadshavare, inskränker föräldrars möjlighet att hålla sig informerade om sina barns totala livssituation. Även om sekretessen ibland kan vara befogad, är det nuvarande sekretesskyddet enligt motionären troligen alltför omfattande för att föräldrar/vårdnadshavare skall kunna ta sitt ansvar.
Bakgrund Bestämmelsen i 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen om barns sekretessskydd gentemot sin vårdnadshavare infördes 1989 (prop. 1988/89:131, bet. 1988/89:KU34, rskr. 1988/89:286, SFS 1989:385). Utskottet delade i sitt betänkande över propositionen regeringens uppfattning att det finns fall där det föreligger behov av ett förstärkt sekretesskydd för underåriga gentemot sina vårdnadshavare. Vid bedömningen av frågan hur långtgående en sådan sekretessbestämmelse bör vara skulle bl.a. vägas in den följd detta får på vårdnadshavarens möjligheter att uppfylla sitt vårdnadsansvar enligt reglerna i föräldrabalken som sekretessbestämmelsen får. Utskottet ansåg i likhet med socialutskottet, som yttrat sig, att den i propositionen föreslagna bestämmelsen var väl avvägd. - Utskottet ansåg vidare att det självfallet var av största vikt att den nya bestämmelsen tillämpades på ett korrekt sätt och att lagändringen inte fick leda till att vårdnadshavare i icke avsedda fall undanhölls information om sina barn och att därigenom vårdnadshavares möjlighet att fullgöra sitt vårdnadsansvar försvårades.
Utskottets bedömning Utskottet anser med hänvisning till den ovan redovisade tidigare bedömningen att någon sådan utredning om sekretessen gentemot vårdnadshavare som begärs i motion K408 inte är påkallad. Motionen avstyrks.
Sekretess för vissa ansökningshandlingar inom skolväsendet
Motion I motion 1996/97:K410 av Lars U Granberg m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vikten av ändring i sekretesslagen. Motionären anför att sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen gäller bl.a. i gymnasieskolan för uppgift om en enskild persons förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Handlingar som rör ansökan om antagning till gymnasieskolorna, inklusive integritetskänsliga handlingar för en elev som i sin ansökan inom fri kvot till gymnasieskolan bifogat läkarintyg, skrivelse från kurator m.fl. känsliga uppgifter, täcks dock inte på skolornas intagningskansli av sekretessen. Enligt motionären är det svårt att med hjälp av en skadebedömning kunna komma fram till ett bra beslut. Den personliga integriteten kräver att en elev skall kunna vända sig till en skolkurator eller skolpsykolog utan att behöva känna ängslan över att de uppgifter som han lämnat kommer till allmänhetens kännedom.
Bakgrund I gymnasieförordningen (1992:394) finns bestämmelser om urval av elever till gymnasieskolan. När antalet platser inte räcker skall ett begränsat antal (fri kvot) avsättas för dem som på grund av särskilda omständigheter bör ges företräde framför de övriga sökande eller som kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från grundskolan (6 kap. 3 §). Bestämmelser om intagningsnämnder finns i vuxenutbildningslagen (1984:1118) och lagen (1991:1108) om statens skolor för vuxna. Beträffande de vanliga skolorna för ungdom gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen (1985:1100) att varje kommun och landsting som styrelse för sitt offentliga skolväsende skall utse en eller flera nämnder. Styrelsen för utbildningen ansvarar enligt 5 kap. 15 § för intagningen till de olika utbildningar som anordnas inom kommunen eller landstinget. Intagningsorganisationen får vara gemensam med en annan kommun och gemensam för gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning. Vid behandlingen under 1990/91 års riksmöte av frågor om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet redogjorde regeringen i prop. 1990/91:111 för en framställning från Storstockholms intagningsnämnd för gymnasieskolan om att sekretess skulle införas för vissa uppgifter hos gymnasieskolans intagningsnämnder. Föredragande statsrådet anförde följande (prop. s. 39).
Vid införandet av sekretesslagen diskuterades om sekretessen skulle följa en handling eller muntlig information utanför det primära sekretessområdet, s.k. sekundär sekretess, generellt eller om särskilda regler skulle krävas för detta. Slutsatsen blev att någon allmän regel om sekundär sekretess inte skulle införas. Den viktigaste invändningen mot en sådan regel hängde samman med det förhållandet att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden. Denna avvägning kunde enligt föredragande statsrådet mycket väl tänkas utfalla på annat sätt utanför det område där den primära sekretessregeln gäller än innanför området. Offentlighetsintresset kunde kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hos en annan som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 del A s. 75 f.). Riksdagen behandlade hösten 1989 en motion med ett likalydande yrkande (mot. 1987/88:K435, bet. 1989/90:KU5, prot. 27). I sin bedömning fann konstitutionsutskottet, med hänvisning till de motivuttalanden jag just redogjort för, att det förhållandet att någon sekretessbestämmelse för uppgifter av aktuellt slag i ärenden hos gymnasieskolas intagningsnämnd inte införts uppenbarligen sammanhängde med att de intressen som bär upp offentlighetsprincipen i sådana ärenden gör sig starkt gällande. Utskottet avstyrkte motionen. Riksdagen biföll utskottets hemställan. Enligt min mening finns det inte nu anledning att göra någon annan bedömning än den riksdagen gjort. Det är uppenbart att offentlighetsintresset gör sig mycket starkt gällande hos intagningsnämnderna. Om sekretess gällde för uppgifter av detta slag, skulle ju allmänheten inte få reda på vilka skäl som föranlett intagningsnämndernas prioriteringar. Något motsvarande insynsintresse finns ju inte i skolornas elevvårdande verksamhet. Jag är därför inte beredd att föreslå någon ändring i detta avseende.
Utskottets bedömning Utskottet anser att den bedömning som ovan redovisats alltjämt äger giltighet. Utskottet avstyrker därmed motion K410.
Sekretessinskränkning vid brottsmisstanke
Motion Frågan om sekretessbegränsning vid brottsmisstanke tas upp i motion 1996/97:K417 av Siw Persson (fp). I motionen begärs ett förslag till sådan ändring i sekretesslagen att uppgifter får lämnas ut till polis och åklagare inte bara vid misstanke om brott där straffet inte är lindrigare än två år, utan även vid misstanke om försök till sådant brott. En sådan möjlighet skulle enligt motionären underlätta för polis och åklagare att klara upp skottlossning och beskjutning som förekommer mellan outlaw-mc-klubbmedlemmar.
Bakgrund Sekretess hindrar som ovan nämnts inte att en uppgift lämnas om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vittnesplikten i rättegång är en skyldighet som bryter sekretessen. Bestämmelser om vittnesplikten finns i 36 kap. rättegångsbalken (RB). Inskränkningar i vittnesplikten görs i 36 kap. 5 § RB för bl.a. viss vårdpersonal. Inskränkningen för vårdpersonal gäller dock inte mål angående brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Bestämmelserna i 36 kap. 5 § RB är tillämpliga också i fråga om vittnesförhör under en förundersökning i brottmål (23 kap. 13 § RB). Ett vittnesförhör under förundersökningen får emellertid inte äga rum innan undersökningen har fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Ett minimistraff på fängelse i två år är föreskrivet för vissa allvarliga brott. Som exempel kan nämnas mord, dråp, mordbrand, grovt rån och grovt narkotikabrott. För grov misshandel uppgår minimistraffet inte till två år. Utom genom vittnesplikten kan sekretessen brytas vid misstanke om brott. Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1 §, dvs. sekretessen inom hälso- och sjukvården, gäller dock detta endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Sekretessbegränsningen vid misstanke om brott av viss svårighetsgrad infördes år 1982 (prop. 1981/82:186, bet. KU 1982/83:12, rskr. 1982/83:74, SFS 1982:1106). Föredragande statsrådet anförde i propositionen följande (s. 25).
- - - Enligt promemorians förslag skall möjligheterna att få uppgifter gälla inte bara vid misstankar om fullbordade brott utan även vid misstankar om försök till brott. Som jag nyss har antytt anser jag att det inte kan godtas att en offentlig funktionär har rätt att röja uppgifter för polisen och åklagaren under en förundersökning men inte vid vittnesförhör inför domstol. Promemorians förslag om att uppgifter skulle få lämnas även om försök till brott innebär att det skulle vara möjligt att under en förundersökning avslöja uppgifter som inte får lämnas vid vittnesförhör. - - - Med hänsyn härtill anser jag att rätten att lämna uppgifter om brott endast bör avse fullbordade brott. Uppgift om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning skall enligt 11 § lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården lämnas ut bl.a. om uppgiften i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet. Bestämmelsen är överförd från den tidigare gällande lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl., där den infördes 1982. I den ovan nämnda promemorian (Sekretesskydd och informationsbehov, Ds Ju 1981:17) framhölls att polisen kan behöva också andra uppgifter i spanings- och utredningsverksamheten än adressuppgifter. Som exempel nämndes iakttagelser som hälso- och sjukvårdspersonalen gjort beträffande en patient, som polisen misstänker för brott, eller vid undersökning av personer som har utsatts för brott. Vidare nämndes iakttagelser som personalen gjort i andra sammanhang, t.ex. vem som har besökt en viss patient eller vad som hade avhandlats vid samtal mellan patienter eller mellan patienter och besökare. Att sekretesslagen inte medger att uppgifter av detta slag utan vidare lämnas till polisen var dock, påpekades det, ingen nyhet jämfört med äldre ordning. I promemorian framhölls vidare.
Vad äldre rätt egentligen innebar då polisen begärde uppgifter i sin spaningsverksamhet är inte alldeles klart. Man fick - - - skilja mellan uppgifter som hade inhämtats i förtroende och sådana som ej hade inhämtats i förtroende. Om det rörde sig om förtroendeuppgifter, torde de inte ha kunnat röjas för polisen. (Här bortses då från möjligheterna att få fram uppgifterna vid vittnesförhör.) Hade däremot uppgifterna inhämtats i annat sammanhang, torde de ha kunnat röjas för polisen under förundersökningen. Ett sådant röjande ansågs inte obehörigt. En förutsättning var dock att uppgifterna lämnades vid förhör. Om hälso- och sjukvårdspersonalen röjde uppgifterna i fråga i andra situationer, exempelvis lämnade dem till polisen på eget initiativ, fick nog röjandet anses obehörigt. Vid en jämförelse mellan gällande och äldre rätt måste man också beakta bestämmelserna om vittnesförhör, som i nu aktuella delar inte har ändrats i och med den nya sekretesslagen. - - - Generellt gäller den regeln att bl.a. läkare och sjuksköterskor inte får höras som vittnen angående något som har anförtrotts dem på grund av deras ställning eller som de har erfarit i samband därmed, såvida det inte är fråga om ett mål angående ett brott för vilket straffminimum är fängelse i två år eller mer. Vittnesplikten tar med andra ord över sekretessen, om man bortser från den begränsning i vittnesplikten som gäller för uppgifter som har inhämtats i en förtroendesituation. I promemorian ansåg man sig kunna konstatera att, även om den äldre regleringen var behäftad med åtskilliga oklarheter, hälso- och sjukvårdspersonalens möjligheter att på annat sätt än genom vittnesförhör inför domstol lämna polisen uppgifter som den behöver i sin spanande och utredande verksamhet hade begränsats jämfört med vad den tidigare regleringen medgav. En förändring i frågeförbudet i 36 kap. 5 § RB föreslås i proposition 1996/97:124 Ändringar i socialtjänstlagen, som nyligen lagts fram för riksdagen. Förslaget innebär bl.a. att frågeförbudet inte skall gälla för andra än försvarare vid misstanke om vissa brott mot underåriga, dvs. vid sådan misstanke som innebär att sekretessen i 14 kap. 2 § femte stycket bryts igenom. Detta innebär således att skyldigheten att vittna skall gälla alla utom försvarare vid misstanke om brott mot någon som inte fyllt arton år, om det är fråga om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken, dvs. brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid eller sexualbrott. Frågeförbudet inskränks också för vissa personalkategorier i vissa mål enligt socialtjänstlagen och i mål enligt LVU.
Utskottets bedömning Utskottet finner att den fråga som tas upp i motionen är värd att uppmärksammas. Även om polis och åklagare i de flesta fall där uppgifter behövs om en person som skadats vid brott bör kunna få sådana uppgifter genom att personen ger sitt samtycke kan det också finnas situationer där sådant samtycke av olika skäl inte ges. Utskottet anser att det bör övervägas närmare att vidga möjligheten att lämna ut uppgifter vid brottsmisstanke av det slag som avses i motionen. Som påpekades vid 1981/82 års riksmöte bör det dock inte kunna godtas att uppgifter får lämnas under en förundersökning i vidare mån än vad som gäller vid vittnesförhör inför domstol. Övervägandena bör därför avse också omfattningen av det s.k. frågeförbudet i domstol. Som ovan redovisats pågår för närvarande inom Justitiedepartementet arbete med att skriva direktiv för en översyn av sekretesslagen. I detta arbete bör också uppmärksammas den nu aktualiserade frågan. Vad utskottet sålunda anfört bör med anledning av motion K417 ges regeringen till känna.
Sekretess för nämndemäns personuppgifter
Motion I motion 1996/97:K409 av Stig Grauers och Kent Olsson (m) begärs att riksdagen beslutar ändra sekretesslagen så att nämndemän tillerkänns samma sekretesskydd som domstolspersonal.
Bakgrund Enligt 7 kap. 11 § fjärde stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver, sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant men. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sistnämnda bestämmelse infördes genom en ändring i sekretesslagen som trädde i kraft den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:165, bet. 1993/94:KU38, rskr. 1993/94:382). Av 1 a § sekretessförordningen (1980: 657) framgår att sådan sekretess bl.a. gäller hos domstolarna. Regeringsrätten har i ett avgörande från år 1989 (RÅ 1989 not 519) fastställt en dom av Kammarrätten i Jönköping gällande utbekommande av personuppgifter om domstolsledamöter. Enligt kammarrättens dom kunde personuppgifter varken om de nämndemän eller om de lagfarna domare som dömt i ett visst brottmål lämnas ut med tillämpning av 7 kap. 11 § fjärde stycket enligt dess dåvarande lydelse.
Tidigare bedömning Utskottet behandlade en motsvarande motion under föregående riksmöte (bet. 1995/96:KU23). Utskottet konstaterade då att det av Regeringsrättens avgörande RÅ 1989 not 519 framgår att också nämndemäns personuppgifter anses ingå i en domstols personaladministrativa verksamhet i den mening som avses i den nu aktuella sekretessbestämmelsen. Utskottet konstaterade att nämndemän i detta hänseende således åtnjuter samma sekretesskydd som en domstols lagfarna ledamöter och att det sekretesskydd som efterfrågades i motionen därmed torde tillgodoses genom nu gällande bestämmelser. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motionen.
Utskottets bedömning Utskottet finner inte anledning till annan bedömning än den som gjordes under föregående riksmöte. Utskottet avstyrker således motion K409.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande utlämnande av handlingar i riksdagen att riksdagen avslår motion 1996/97:K419 yrkande 2, 2. beträffande prövning av riksdagens och regeringens beslut om utlämnande av handlingar att riksdagen avslår motion 1996/97:K419 yrkande 1, res. (mp) 3. beträffande insyn i offentligägda bolag att riksdagen avslår motion 1996/97:K426, 4. beträffande meddelarskyddet för vissa tipsare att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K206 och 1996/97:K413, 5. beträffande samarbete skola-socialtjänst m.m. att riksdagen avslår motion 1996/97:K420, 6. beträffande sekretess gentemot vårdnadshavare att riksdagen avslår motion 1996/97:K408, 7. beträffande vissa ansökningshandlingar inom skolväsendet att riksdagen avslår motion 1996/97:K410, 8. beträffande sekretessinskränkning vid brottsmisstanke att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K417 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 9. beträffande nämndemäns personuppgifter att riksdagen avslår motion 1996/97:K409.
Stockholm den 10 april 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Lennart Brunander (c).
Reservation
Prövning av riksdagens och regeringens beslut om utlämnande av handlingar (mom. 2) Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ?Utskottet kan? och slutar med ?i motionen.? bort ha följande lydelse: Som påpekas i motion K419 är möjligheten till insyn och offentlighet i riksdagens utskott liksom i dess övriga organ av stor vikt. Detsamma gäller regeringen. För att garantera en korrekt och enhetlig bedömning av frågan om vilka handlingar som skall lämnas ut och vilka som inte skall lämnas ut bör enligt utskottets uppfattning beslut även av regering och riksdag att inte lämna ut handlingar kunna överprövas av Regeringsrätten. Det bör i dessa fall vara fråga endast om en strikt juridisk bedömning och inte politiska överväganden. Regeringen bör låta närmare utreda den angivna frågan och lägga fram förslag till erforderlig lagstiftning. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande prövning av riksdagens och regeringens beslut om utlämnande av handlingar att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K419 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Inledning 2 Allmänna handlingar hos riksdagen och regeringen 3 Motion 3 Bakgrund 4 Utskottets bedömning 6 Insyn i offentligägda bolag 6 Motion 6 Bakgrund 7 Utskottets bedömning 9 Meddelarskyddet 9 Motioner 9 Bakgrund 10 Utskottets bedömning 13 Sekretess inom hälso- och sjukvården m.m. 14 Gällande sekretessbestämmelser 14 Samarbete skola socialtjänst m.m. 16 Motion 16 Bakgrund 17 Utskottets bedömning 17 Sekretess gentemot vårdnadshavare 18 Motion 18 Bakgrund 18 Utskottets bedömning 18 Sekretess för vissa ansökningshandlingar inom skolväsendet 18 Motion 18 Utskottets bedömning 20 Sekretessinskränkning vid brottsmisstanke 20 Motion 20 Bakgrund 20 Utskottets bedömning 22 Sekretess för nämndemäns personuppgifter 23 Motion 23 Bakgrund 23 Tidigare bedömning 23 Utskottets bedömning 23 Hemställan 24 Reservation..........................................24 Prövning av riksdagens och regeringens beslut om utlämnande av handlingar (mom. 2) 25