Offentlig upphandling
Betänkande 1992/93:FiU5
Finansutskottets betänkande
1992/93:FIU05
Offentlig upphandling (prop. 1992/93:88)
Innehåll
1992/93 FiU5
Sammanfattning
I detta betänkande tillstyrker utskottet ett förslag till lag om offentlig upphandling. Den nya lagen skall uppfylla de krav som ställs genom EES-avtalet. Dessa krav innebär ingen förändring jämfört med de regelverk för offentlig upphandling som i dag gäller i Sverige i den meningen att upphandlingen skall genomföras affärsmässigt. Skillnaderna mellan den nya lagen och upphandlingsförordningen gäller främst följande: De som omfattas av lagen är en vidare krets. Sålunda skall kommunala verksamheter omfattas av lagen och även privata företag kan komma i fråga.
Upphandlingen skall kunna prövas av domstol och skadestånd skall kunna utkrävas.
Lagen innehåller detaljregleringar i en väsentligt större omfattning än upphandlingsförordningen.
Vidare föreslås att en ny myndighet -- Nämnden för offentlig upphandling -- inrättas.
Sex motioner har väckts med anledning av propositionen. Samtliga motioner avstyrks av utskottet. I betänkandet avslås också tre motioner från den allmänna motionstiden.
En meningsyttring avlämnas av Vänsterpartiet, som bl.a. föreslår att lagförslaget skall avslås av riksdagen.
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet
dels proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling,
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna
1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m), 1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s), 1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v), 1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c), 1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) och 1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s),
dels de från föregående riksmöte uppskjutna motionerna 1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c), 1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) och 1991/92:T228 av Lennart Brunander (c), i vad avser yrkande 1,
dels de från socialutskottet överlämnade motionerna väckta med anledning av proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet 1992/93:So1 av Bertil Persson (m) och 1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v), i vad avser yrkande 2.
Under ärendets beredning har ett antal skrivelser inkommit från organisationer och företag.
Propositionens förslag
I proposition 1992/93:88 föreslår regeringen (finansdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Anne Wibble -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om offentlig upphandling, 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Propositionens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 88
1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sammansättningen av Nämnden för offentlig upphandling.
1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpningen av den svenska lagstiftningen om offentlig upphandling i förhållande till EG:s direktiv till medlemsstaterna.
1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling.
1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunalt ägda bostadsföretag.
1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling,
2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning i enlighet med vad som anförts i motionen.
1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen om offentlig upphandling inte skall tillämpas på kommunalt ägda bostadsföretag.
Motioner från allmänna motionstiden
1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning angående ändring i upphandlingsförordningen vad gäller miljöhänsyn vid statlig och kommunal upphandling.
1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om obligatoriskt anbudsförfarande inom kommunal verksamhet.
1991/92:T228 av Lennart Brunander (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den offentliga upphandlingen av tekoprodukter, samt att mer av det som köps skall vara producerat inom landet.
Motioner överlämnade från socialutskottet
1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändringar när det gäller anbudsupphandling.
1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal upphandling.
Propositionen
EES-avtalets regelverk om offentlig upphandling, som motsvarar ett antal av EG beslutade direktiv, föreslås i propositionen bli transformerat till svensk rätt i form av en lag om offentlig upphandling.
Propositionens förslag innebär en omdaning i flera viktiga avseenden av det system som hittills gällt i Sverige. Den svenska upphandlingen har i materiellt hänseende skett med konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet som främsta ledstjärnor. I den delen innebär EES-avtalets krav inte någon förändring. Förändringarna ligger snarare i att de medel som anbefalls och tillhandahålls för uppnående av dessa mål är noga angivna genom stundom tämligen omfattande detaljregleringar av en upphandlings olika skeden. Vidare definieras de s.k. upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida kretsen av enheter som omfattas av det nya regelverket är större än vad som gällt tidigare. Slutligen innebär förslaget att kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av domstol. Det skall vidare vara möjligt för domstolar att döma ut skadestånd. På grund av att det föreslås en materiell överprövning föreslås även att den kommunala laglighetsprövningen avskaffas vad gäller kommunala upphandlingsbeslut.
Vidare föreslås att en ny myndighet, Nämnden för offentlig upphandling, inrättas och att den hittillsvarande Delegationen för offentlig upphandling upphör.
Dessutom skall nämnas att EG:s direktiv tar sikte på endast de större upphandlingarna. Detta uttrycks i direktiven på det sättet att de blir tillämpliga först när upphandlingen överstiger vissa tröskelvärden, olika för olika typer av upphandlingar. Dessa tröskelvärden har överförts till lagförslaget. Emellertid innebär förslaget att lagens huvudprinciper, dess ändamålsparagraf, tillämpas också på upphandling under tröskelvärdena, liksom dess bestämmelser om överprövning m.m.
Utskottet
Inledning
Sverige har genom EES-avtalet förbundit sig att införa regler för den offentliga upphandlingen som motsvarar EG:s regler inom detta område.
I sitt yttrande till EES-utskottet den 3 september i år (1992/93:FiU1y) framhöll finansutskottet att det är en fördel för Sverige om de svenska företagen får tillgång till EG:s upphandlingsmarknader. Samtidigt kommer självfallet de svenska företagen att möta en ökad konkurrens på hemmamarknaden, men detta bör komma de svenska konsumenterna till godo.
Utskottet anförde i sitt yttrande att den offentliga sektorns inköp av varor och tjänster år 1984 uppgick till ca 15% av EG:s bruttonationalprodukt. De inköp som sker genom en öppen upphandling är emellertid inte av denna storleksordning. Uppskattningsvis har den offentliga upphandlingen en omfattning som motsvarar ca 7% av EG:s samlade nationalprodukt. Huvuddelen av upphandlingen gjordes inom det egna landet. Av den redovisning av omfattningen av den offentliga upphandlingen inom EG som EFTA-sekretariatet publicerade 1988 (Occasional Paper N:o 25 "Economic Aspects of the European Economic Space" EFTA 1988) framgår att endast ca 2% av aktuella varor och tjänster upphandlades utanför det egna landet. Dessa uppgifter ger vid handen att öppnandet av den gemensamma inre marknaden ger möjligheter för företagen att öka sina marknader och därmed utnyttja stordriftsfördelar samtidigt som konkurrensen skärps och priserna kan pressas.
Den grundläggande uppfattningen om hur en upphandling skall genomföras är densamma i Sverige och EG. Som framhålls i propositionen ligger skillnaderna mellan Sverige och EG snarare i sättet att uppnå dessa mål. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt peka på fyra punkter där viktiga skillnader föreligger mellan Sveriges och EG:s regelverk. All upphandling, såväl den statliga som den kommunala, måste författningsregleras. Detta innebär att de nya reglerna måste få lagform.
Kretsen av de enheter som måste följa EES-avtalets regler om upphandling är väsentligt större än vad det svenska regelverket föreskriver. EG-reglerna omfattar inte endast det som normalt utgör en myndighet, utan även andra enheter som lyder under offentlig rätt, dvs. i vissa fall även statliga och kommunala bolag. När det gäller försörjningssektorerna -- vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena -- kan i speciella fall även privata företag utgöra sådana enheter som skall tillämpa regelverket för offentlig upphandling.
EG:s regelverk innehåller s.k. tröskelvärden som innebär att de olika direktiven är tillämpliga endast om upphandlingen uppgår till eller överskrider dessa tröskelvärden. För varu- och tjänsteområdena är tröskelvärdet i dag 200000 ecu (ca 1,5 mkr) och för anläggningsentreprenad 5000000 ecu (ca 37,5 mkr). Motsvarande tröskelvärden finns inte i det nuvarande svenska systemet.
Till skillnad från i dag gällande upphandlingsförordning ger den EES-anpassade lagen möjlighet att i domstol pröva en upphandling. Vad gäller överprövning föreslås att frågor om upphandling prövas av länsrätt i första instans och frågor om skadestånd prövas av tingsrätt i första instans. För försörjningssektorerna föreslås två nya förfaranden, granskning och medling. Det förstnämnda innebär att en oberoende granskningsman kan ges i uppdrag att fastställa om en upphandlande enhets upphandlingsrutiner överensstämmer med reglerna i lagen. Det sistnämnda innebär ett formaliserat medlingsförfarande i de fall en leverantör anser sig missgynnad i en upphandling.
Regelverkets utformning
EES-avtalets regelverk transformeras till svensk rätt genom en lag, som skall gälla för offentlig upphandling som görs av statliga och kommunala organ, av vissa statliga och kommunala bolag och andra associationer liksom av vissa företag som bedriver verksamhet med stöd av särskilt tillstånd från en behörig myndighet.
Lagrådet har påpekat att den valda lagstiftningstekniken avviker från normal svensk lagstiftningsteknik med hänsyn till lagens omfattning och detaljeringsnivå. Lagrådet anför emellertid också att det inte skulle vara en bättre metod att använda en ramlag som grund för förordningar, instruktioner e.d. Direktiven berör områden där någon delegering av normgivningsmakten inte kan göras mer än i en begränsad utsträckning. Huvuddelen av direktivens regler måste därför, även om de är mycket detaljerade, stå i lag.
I motion Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) framhåller motionärerna att den föreslagna upphandlingslagen är diskriminerande gentemot leverantörer från länder utanför EES-området. I motionen citeras också Lagrådet som uttalat att "... den föreslagna lagen har fått en omfattning och detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade lagstiftningstekniken". Vidare vänder sig motionärerna mot de ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten som detta avtal och den nu föreslagna lagen innebär.
I motion Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) anförs att Sverige inte bör jäkta fram en lag som försvårar upphandlingen för kommunerna och statliga myndigheter och enskilda företag som anlitas i den offentliga upphandlingen, utan att ens veta om motsvarande lagar tillämpas i de länder där våra företag hoppas kunna få konkurrera på lika villkor.
I stället föreslår motionären att riksdagen bör sända tillbaka propositionen till regeringen och göra följande tillkännagivanden.
Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar direktiven om offentlig upphandling.
Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.
Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk metod kan tillämpas.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande.
Den i propositionen föreslagna lagen är ett av resultaten av EES-förhandlingarna. EES-avtalet har nu godtagits av riksdagen. I motsats till motionärerna är utskottet av den uppfattningen att avtalet kommer att få stor betydelse för en positiv utveckling av den svenska ekonomin. Även om det självfallet tillstöter problem som kräver kompromisser vid en transformering av EG-direktiven till en ny svensk lag om offentlig upphandling råder det, enligt utskottets mening, inga som helst tvivel om att den nya lagen kommer att bidra till en effektiv resursanvändning i stat och kommuner.
Utskottet avstyrker med det anförda förslagen om avslag på propositionen i motionerna Fi82 (v) och Fi84 (c).
Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om offentlig upphandling
De enheter som skall omfattas av den nya lagens regler anges i lagens 1kap. 5 §. Den bestämmelsen hänvisar vidare till 6§ som har följande lydelse:
6 § Termen "upphandlande enhet" innefattar sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär och
1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller
2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn, eller
3. vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller
4. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
Vid avgränsningen av de enheter som skall omfattas av lagen tillkommer också lagens 4kap. Upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena 1 §som i här relevant del har följande lydelse:
Tillämpningsområde
1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas vid upphandling av varor och byggentreprenader som görs av en upphandlande enhet för sådan av enheten bedriven verksamhet som består av
-- -- --
2. utnyttjande av mark- eller vattenområden för prospektering eller utvinning av olja, gas, kol eller andra fasta bränslen eller för tillhandahållande av terminaler, flygplatser eller hamnanläggningar,
-- -- --
Som anförs i propositionen ger avgränsningen av den krets upphandlande organ som lagen skall tillämpas på upphov till svårigheter vad gäller andra enheter än myndigheter och affärsverk. Utgångspunkten är att upphandlingen skall ske affärsmässigt och ske på marknadens villkor. Alla statliga och kommunala bolag bör enligt grundtexterna i EG-direktiven inte omfattas utan endast de som bedriver verksamhet i det allmännas intresse. Av detta följer att de bolag m.m. som främst avses är de bolag vars verksamhet i och för sig lika gärna hade kunnat bedrivas i myndighetens eller affärsverkets form. Genom den ytterligare kvalifikationen att dessa enheter inte heller får ha industriell eller kommersiell karaktär undantas sådana offentligägda bolag som framför allt staten kan inneha av helt affärsmässiga skäl, eller privata företag som på grund av en ekonomisk eller annan krissituation under en endast begränsad tid övertagits av staten och där avsikten är att bolaget skall återgå till den privata sektorn.
Motsvarande resonemang förs i propositionen vad gäller företag som bedriver verksamhet som förutsätter vissa myndighetstillstånd. Ett tillståndskrav brukar föra med sig att företaget i fråga har en särställning på sin marknad och därför bör omfattas av upphandlingslagen. Om däremot det tillstånd det är fråga om ges till alla som söker tillstånd kan det sägas att den marknad som företaget arbetar på inte är skyddad i någon reell mening. EG:s direktiv föreskriver också undantag i vissa sådana situationer.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det förhållandet att det allmänna äger företaget inte ensamt spelar någon avgörande roll. Man får väga in i bedömningen även den verksamhet som företaget i fråga bedriver. Om det offentliga ägandet inte medför att företaget har en inriktning eller en verksamhet som innebär att företaget tillhör någon i viss mening skyddad del av förvärvsverksamheten är lagen inte tillämpbar.
Inom EG publiceras s.k. enhetslistor, dvs. listor som förtecknar de myndigheter, företag m.m. som omfattas av lagen om offentlig upphandling och som alltså skall följa lagens bestämmelser. För att sådana listor verkligen skall kunna fullgöra någon praktisk funktion bör de vara så omfattande och aktuella att de vid varje tillfälle utgör en fullständig bild av hur de inom landet existerande företagen skall bedömas i förhållande till lagen om offentlig upphandling. Det torde emellertid inte vara möjligt att någonsin uppnå en sådan exakthet i listorna att man med stöd av dessa skulle kunna undvara en definitionsbestämmelse i lagen. Utskottet delar föredragandens uppfattning att det inte bör komma i fråga att listorna får karaktär av normgivning. De listor som publiceras måste därför främst sägas vara av exemplifierande karaktär. Sådana listor bör vid behov kunna ges ut sedan det nya systemet tillämpats en tid. Listorna föreslås ges ut av den föreslagna nya Nämnden för offentlig upphandling. Utskottet återkommer senare i betänkandet till frågor om inrättandet av denna nya myndighet.
I motionerna Fi83 av Karin Starrin (c) och Fi85 av Inger Lundberg och Brita Sundin (s) framförs kravet att lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunalt ägda bostadsföretag.
Motionärerna motiverar sitt krav utifrån den definition som görs i upphandlingslagen av "upphandlande enhet". Om det offentliga ägandet inte medför att företaget i fråga har en verksamhet som i viss mening är skyddad skall lagen inte tillämpas på detta företag.
Enligt motionärerna konkurrerar allmännyttan i dag på marknadsmässiga grunder med andra aktörer på bostadsmarknaden. Allmännyttan uppfyller därigenom villkoret att inte behöva underkasta sig lagen om offentlig upphandling.
Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.
Frågan om upphandlande enhet regleras som nämnts i 1 kap. 5 och 6§§. Huruvida de kommunala bostadsföretagen är skyldiga att följa lagen är beroende av om de faller inom lagens definition. Det avgörs i första hand av företagen själva vid tillämpningen av lagen och blir i sista hand vid en eventuell tvist en fråga som avgörs av domstol.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi83 (c) och Fi85 (s).
Tröskelvärden i upphandlingen
För varor och tjänster är tröskelvärdet för att en enhet skall omfattas av lagen 200000 ecu (ca 1,5 miljoner kronor). Motsvarande tröskelvärde vid byggentreprenad är 5000000 ecu (ca 40 miljoner kronor).
Någon motsvarighet till här angivna tröskelvärden finns inte i det nuvarande svenska regelverket. Gällande regelverk omfattar all offentlig upphandling oavsett dess beloppsmässiga storlek. Det bör framhållas att den upphandling som understiger här angivna tröskelvärden är totalt sett en mycket viktig del av den offentliga upphandlingen, även om varje enskild upphandling inte uppgår till ett betydande belopp.
Utskottet delar föredragandens ståndpunkt att det inte finns någon anledning att detaljreglera mindre upphandlingar i samma utsträckning som gäller för upphandlingar över tröskelvärdena. Det bör vara en tillräcklig reglering att endast vissa angivna bestämmelser skall gälla för upphandling under tröskelvärdena. Som anförs i propositionen bör de rutiner för upphandlingar under tröskelvärdena som i dag tillämpas med stöd av upphandlingsförordningen och det kommunala reglementet i allt väsentligt kunna tillämpas även i fortsättningen.
Oavsett om upphandlande enheter sluter avtal över eller under tröskelvärdena anser utskottet i likhet med föredraganden att huvudregeln om affärsmässighet skall gälla.
Det framgår av propositionen att regeringen avser att återkomma till riksdagen vad gäller vissa frågor om hur upphandling under tröskelvärdena skall regleras.
Koncession och upphandling av tjänster
I motion Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) anförs att rätten att ge koncession inte ifrågasattes av EG-kommissionen eller EG:s ministerråd när reglerna för offentlig upphandling av tjänster utarbetades inom EG. Kommissionen ville emellertid i sitt förslag till ministerrådet (Official Journal 25.9 COM (91) 322 def. -- SYN 293) att koncessioner skulle anmälas och införde därför en tilläggsbestämmelse i syfte att skapa insyn i koncessionsgivandet.
Under behandlingen av direktivförslaget om tjänster i EG:s ministerråd togs dock de hänvisningar som fanns om koncession bort. Det innebär att den av ministerrådet beslutade direktivtexten (92/50) blev mindre sträng än kommissionens förslag. Koncessioner regleras därmed inte alls och den anmälningsplikt som var kärnan i kommissionens förslag ströks.
I motionen hävdar motionärerna att underlåtenheten att i propositionen analysera den process som föregick EG-direktivets slutliga antagande är av principiellt allvarlig natur. I stort sett har texten inkorporerats kritiklöst i den svenska lagstiftningen utan att den svenska lagstiftaren haft klart för sig de rättsprinciper som väglett EG:s medlemsstater och EG:s institutioner när direktivet behandlats. Dessa principer måste, anser motionärerna, beaktas eftersom de kommer att ha stor betydelse för tillämpningen av direktivet.
EG-kommissionen har beslutat att EG-direktiven om upphandling inte skall omfatta koncession vid tjänsteupphandling. Utskottet kan därför inte finna något motiv till att i anslutning till här aktuell proposition behandla frågan om tjänstekoncession. Utskottet avstyrker sålunda motion Fi81 (s).
Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd
Enligt det i dag gällande regelverket för den statliga upphandlingen kan beslut i upphandlingsärenden inte överklagas (16 § i upphandlingsförordningen).
Till skillnad mot vad som gäller för den statliga upphandlingen kan kommunal upphandling prövas av domstol med stöd av kommunallagen och kyrkolagen. Det bör emellertid framhållas att den kommunala laglighetsprövningen främst är en form av medborgarkontroll. Denna laglighetsprövning är begränsad till vissa kommunala beslut. Kommunala bolag berörs t.ex. inte av denna lag.
Vidare kan en laglighetsprövning endast begäras av den som är medlem i en kommun eller ett landsting.
Som anförs i propositionen är det föreslagna systemet ett mer effektivt sätt att kontrollera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt.
I propositionen föreslås att överprövning av upphandlingsbeslut skall göras av allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten i första instans. Frågor om skadestånd skall prövas av allmän domstol. Skadestånd skall kunna tillerkännas avseende hela den lidna skadan och talan om skadestånd skall väckas senast inom ett år efter det att beslut om leverantör fattats.
Överprövningen avser beslut under själva upphandlingen, t.ex. om viss annonsering. Det slutliga upphandlingsbeslutet kan sålunda inte överprövas. Den som är missnöjd med en avslutad upphandling har endast möjlighet att begära skadestånd.
Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att de föreslagna reglerna för överprövning och skadestånd bör få till följd att medelsanvändningen blir mer effektiv på såväl det statliga som kommunala området. Genom denna lagstiftning införs möjligheter för presumtiva leverantörer att kontrollera ett upphandlingsförfarande.
För att ett upphandlingsbeslut skall kunna prövas av allmän domstol krävs en ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Förslaget till ändring av denna framgår av propositionens bilaga2.
Vad gäller regeringens förslag till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar vill utskottet till följd av förslag till ändringar i denna lag, som framlagts av trafikutskottet (1992/93:TU13) och bostadsutskottet (1992/93:BoU4) föreslå att riksdagen antar det lagförslag som framgår av bilaga2 till detta betänkande.
Nämnden för offentlig upphandling
En nämnd för offentlig upphandling skall inrättas. Nämnden skall knytas administrativt till Riksrevisionsverket. I propositionen föreslås att den hittillsvarande Delegationen för offentlig upphandling samtidigt upphör.
Den nya lagen om offentlig upphandling innebär att regelmängden utökas mycket markant. Reglerna är under kontinuerlig utveckling och förändring. Det kommer att åligga en större krets av upphandlare än hittills att tillämpa nya regler. Behovet av stöd och hjälp särskilt i inledningsskedet av omläggningen kan bedömas bli mycket stort. Behovet av en särskild myndighet för bevakning av upphandlingsområdet och för tillsyn av att upphandlingslagens regler följs och kan följas är därför mycket stort.
Enligt utskottets mening bör en nämnd snarast inrättas i enlighet med de riktlinjer som anges i propositionen.
I motion Fi80 av Sten Svensson (m) riktas kritik mot förslaget i propositionen att nämnden skall bestå av sakkunniga från endast statlig och kommunal sida. Det är enligt motionären angeläget att nämnden får en sammansättning som motsvarar näringslivets krav på experthjälp vid tolkning och tillämpning av den nya lagen om offentlig upphandling. Detta kan bäst tillgodoses, menar motionären, genom att representanter för företag eller företagens organisationer permanent ingår i nämnden. Dessa representanter kan föra fram näringslivets synpunkter på offentlig upphandling i nämnden.
Som utskottet ser det finns det inget hinder för att nämnden utnyttjar möjligheten att tillfälligt adjungera ledamöter om det föreligger ett behov av detta. Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att nämnden bör ha möjlighet att inom en flexibel organisation själv skapa formerna för sin verksamhet. Detta bör gälla även nämndens sammansättning.
Utskottet anser att motionärens yrkande om nämndens sammansättning i stort är tillgodosett och avstyrker därför motion Fi80 (m).
Ikraftträdande
Riksdagen godkände den 18 november 1992 regeringens förslag till EES-avtal (prop. 1991/92:170, 1992/93:EU1, rskr. 18). I samband därmed godtog riksdagen att regeringen bestämmer ikraftträdandet av EES-lagen.
I propositionen om det europeiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170 bilaga 1 s. 190) anförs i anslutning till frågan om ikraftträdandet följande:
I fråga om myndigheternas utfärdande av föreskrifter i anledning av EES-avtalet hyser jag den största förståelse för de förhållanden som påtalats av en remissinstans. Det är naturligtvis olyckligt om inte alla myndighetsföreskrifter som måste utfärdas kan träda i kraft samtidigt med avtalet och den föreslagna EES-lagen. Om ingen annan lösning står till buds finns det dock enligt min mening i vissa fall den möjligheten att myndigheten, även om en författning måste träda i kraft senare än EES-avtalet, föreskriver att författningen får tillämpas från och med dagen för EES-avtalets ikraftträdande. Detta förutsätter givetvis att det inte är fråga om för enskilda betungande föreskrifter.
Det kan inte uteslutas att avtalet träder i kraft senare än den 1 januari 1993. Regeringen bör därför bestämma tidpunkten för EES-lagens ikraftträdande.
I föreliggande proposition framhålls att det inte är möjligt att förordning och föreskrifter ges ut innan grundförfattningen trätt i kraft. Dock pågår ett sådant förberedelsearbete redan nu att det finns förutsättningar för att i varje fall viktigare föreskrifter skulle kunna ges ut i nära anslutning till lagens ikraftträdande.
När det gäller tjänsteupphandlingen (5 kap. i den föreslagna lagen) har nyligen EG beslutat om ett direktiv på detta område. Detta direktiv skall träda i kraft inom EG den 1juli 1993. Ytterligare ett direktiv övervägs inom EG, som innebär tjänsteupphandlingsregler även inom försörjningssektorerna.
I propositionen framhålls att det inte är nödvändigt att lagförslaget som omfattar tjänsteupphandlingen skall träda i kraft samtidigt med övriga delar av lagen. Hanteringsmässigt är det heller inte, sägs det i propositionen, något krav på att lagförslagets alla kapitel träder i kraft samtidigt.
Utifrån de omständigheter och motiveringar som framförs i propositionen kan utskottet godta att upphandling i de delar som inte regleras enligt den nya lagen om offentlig upphandling får ske enligt tillämpliga regler i övrigt. För den statliga sidan innebär det att upphandlingsförordningens regler får tjäna som utgångspunkt för en sådan upphandling. Motsvarande bedömning får göras för den kommunala upphandlingen.
Utskottets ställningstagande till lag om offentlig upphandling
Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker utskottet den lag om offentlig upphandling som föreslås i propositionen. En hänvisning i 4 kap. 18§ till 14§ andra stycket bör enligt utskottets mening dock utgå.
De motioner som väckts med anledning av proposition 88 avstyrks av utskottet som tidigare framgått.
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt motioner från allmänna motionstiden
Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet
I motion So1 av Bertil Persson (m) med anledning av proposition 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet och motion Fi507 av Stig Rindborg (m) från allmänna motionstiden framhålls bl.a. att ett väl fungerande näringsliv i stor utsträckning bygger på små och medelstora företag. För att dessa skall expandera krävs att de får verka i konkurrens på lika villkor. Oomtvistligen är det enligt motionärerna också så att konkurrens leder till effektiviseringar av en verksamhet och till ett ökat förändringstryck och idéutveckling. En klarare uppdelning av kommunernas roller kan möjliggöra en nyttig och välgörande konkurrens mellan olika produktionsalternativ -- kommunernas egen-regilösningar och privata entreprenader. Det enda sättet att effektivisera och rationalisera den kommunala sektorn är att utsätta all kommunal verksamhet, som inte innebär myndighetsutövning, för anbudskonkurrens på lika villkor.
Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att ett obligatoriskt anbudsförfarande införs inom kommunal verksamhet.
Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.
Chefen för Näringsdepartementet har i augusti i år tillsatt en arbetsgrupp för frågor om upphandling i konkurrens vid offentlig verksamhet i egen regi. Gruppen skall pröva förutsättningarna för och lägga fram förslag till obligatoriska regler om sådan upphandling. Vidare skall gruppen överväga om bestämmelserna bör tas in i lagen om offentlig upphandling. Därvid får gruppen också överväga frågor om övervakning och tillsyn. Beroende på vilka frågeställningar och bestämmelser som aktualiseras under beredningen av arbetsgruppens överväganden och förslag kan ytterligare överväganden behöva göras i denna del.
I avvaktan på beredningen av arbetsgruppens rapport avstyrker utskottet motionerna So1 (m) och Fi507 (m).
I motion So4 (yrkande 2) av Gudrun Schyman m.fl. (v) hävdas att i propositionen om ökad kommunal konkurrens (prop. 1992/93:43) "flaggas för en kommande proposition om en ökad detaljreglering för statlig och kommunal upphandling även på sådant som ligger utanför EG:s intressesfär". Som motionärerna ser det kan detta medföra onödig byråkrati och försvåra för kommunal verksamhet att konkurrera med motsvarande privat verksamhet.
Utskottet tolkar motionärerna så att de med "kommande proposition" avser en proposition om anbudsupphandling vid offentlig verksamhet.
Med hänvisning till den tidigare nämnda utredning som chefen för Näringsdepartementet tillsatt avstyrker utskottet även motion So4 (v) yrkande 2.
Miljöhänsyn vid upphandling
I motion Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) från den allmänna motionstiden föreslås en ändring i den nuvarande upphandlingsförordningen så att miljöfrågorna bättre kan beaktas vid statlig och kommunal upphandling.
Upphandlingsförordningen skall nu ersättas av den i propositionen föreslagna nya lagen om offentlig upphandling. Som utskottet framhöll i sitt yttrande till EES-utskottet (1992/93:FiU1y s. 12) är det fullt möjligt att ta miljöhänsyn vid upphandling. Det måste emellertid understrykas att den upphandlande enheten måste ange i upphandlingsunderlaget att man tar hänsyn till miljöpåverkan och också anger vilka olika slag av påverkan som man tillmäter betydelse.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion Fi501 (c).
Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt medel
I motion T228 (yrkande 1) av Lennart Brunander (c) kräver motionären att stat, kommuner och landsting genom den offentliga upphandlingen stöder svensk tekoindustri.
Den grundläggande principen i den i dag gällande upphandlingsförordningen och i den föreslagna nya lagen är affärsmässighet vid upphandling. Utskottet vill därför understryka att den offentliga upphandlingen inte kan utnyttjas som industri- eller regionalpolitiskt medel på det sätt som föreslås i motionen. Det finns andra och mer effektiva sätt att bedriva regionalpolitik.
Utskottet avstyrker med det anförda motion T228 (c) yrkande 1.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi82 och 1992/93:Fi84,
men. (v) - delvis
2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om offentlig upphandling att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi83 och 1992/93:Fi85,
men (v) - delvis 3. beträffande koncession och upphandling av tjänster att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi81,
4. beträffande överprövning av upphandlingsbeslut att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:88 mom.2 antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om ändring i lagen om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
5. beträffande nämnden för offentlig upphandling att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi80,
6. beträffande ny lag om offentlig upphandling att riksdagen antar det i proposition 1992/93:88 mom.1 framlagda förslaget till lag om offentlig upphandling med den ändringen att 4 kap. 18§ skall ha följande som Utskottets förslag betecknade lydelse:
Regeringens förslag Utskottets förslag
18 §
Om vid selektiv eller Om vid selektiv eller förhandlad upphandling en förhandlad upphandling en inbjudan att lämna anbud inbjudan att lämna anbud tidigare annonserats enligt tidigare annonserats gäller 14§ andra stycket gäller följande. följande.
Tiden för mottagande av ansökan om att lämna anbud eller av svar på en anmodan att bekräfta intresset för anbudsgivning skall, om så är möjligt, vara minst fem veckor från den dag annonsen avsändes för publicering och får i inget fall understiga tio dagar från den dag annonsen publicerades.
En annan tid än den som anges i andra stycket kan avtalas med de utvalda anbudssökandena, förutsatt att alla får samma tid att lämna anbud. Om en sådan överenskommelse inte har kunnat uppnås bör tiden vara minst tre veckor från dagen för inbjudan att lämna anbud. Om det finns särskilda skäl kan denna tid förkortas till tio dagar. Under alla omständigheter måste tiden avvägas så att möjlighet ges för intresserade att på ett tillfredsställande sätt ta del av förfrågningsunderlaget.
7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Fi507, 1992/93:So1 och 1992/93:So4 yrkande 2,
men. (v) - delvis
8. beträffande miljöhänsyn vid upphandling att riksdagen avslår motion 1991/92:Fi501,
9. beträffande offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt medel att riksdagen avslår motion 1991/92:T228 yrkande 1.
Stockholm den 3 december 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Lars Tobisson (m), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Lars Ulander (s) och Carl B Hamilton (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Vänsterpartiet avstyrker förslaget till ny lag om offentlig upphandling. Propositionens lagförslag är ett utmärkt exempel på den orimliga situation den svenska lagstiftaren satte sig i genom det villkorslösa godkännandet av EES-avtalet.
Som understryks av Lagrådet har lagen fått en omfattning och en detaljeringsnivå som inte är önskvärd och som heller inte överensstämmer med den i Sverige tillämpade lagstiftningstekniken. En flagrant oklarhet i lagen är de delar av densamma som föreskriver vilka myndigheter och företag som skall omfattas av lagen. Till skillnad mot vad i dag gäller i vår upphandlingsförordning, som klart anger att det endast är statliga myndigheter och affärsverk som har att följa förordningen, går det endast att utläsa av den nya lagen att icke-kommersiella enheter skall omfattas av lagen. Denna luddighet i den föreslagna lagen -- som är främmande för svensk lagstiftning och fram till i dag skulle ha varit bannlyst i ett lagförslag -- innebär t.ex. att det inte går att avgöra huruvida de kommunala bostadsföretagen måste följa den föreslagna upphandlingslagen. Denna fråga kan endast klargöras av domstol om tvist uppkommer. Varken en myndighet eller regeringen kan meddela företaget vad som gäller.
Det bör också här framhållas att propositionens lagförslag innebär att den kommunala självbestämmanderätten åsidosätts.
Även i motion Fi84 (c) föreslås att propositionen avslås. I yrkande 2 till denna motion hemställs att riksdagen skall göra följande tillkännagivanden:
Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar direktiven om offentlig upphandling.
Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.
Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk metod kan tillämpas.
Vänsterpartiet delar uppfattningen att regeringen bör återkomma till riksdagen med den redovisning som begärs i motion Fi84 (c).
Vänsterpartiet tillstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi82 (v) och Fi84 (c) (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av riksdagen).
Vänsterpartiet delar den uppfattning som framförs i motionerna Fi83 (c) och Fi85 (s) att riksdagen bör, om lagen godkänns av riksdagen, göra ett uttalande att allmännyttans företag inte behöver tillämpa lagen om offentlig upphandling (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av riksdagen).
Den föreslagna lagen belyser också hur möjligheterna att föra en effektiv miljöpolitik kan försämras. Miljöhänsyn kan tillgodoses inom ramen för den nya lagen om upphandlaren i detalj anger vilka miljöproblemen är och hur de skall angripas. En anbudsgivares alternativa förslag till en bättre lösning av ett miljöproblem som inte finns med i upphandlingsunderlaget, kan inte beaktas vid det slutliga valet av leverantörer. Enligt nuvarande regelsystem skulle självfallet ett alternativ till beställarnas lösning av ett miljöproblem godtas om detta alternativ var tekniskt överlägset och kostnaderna i stort desamma.
I motion So4 (v) uttrycks oro för att den kommunala egenregin skall begränsas. Vänsterpartiet delar uppfattningen att riksdagen redan nu bör göra ett uttalande att den kommunala egenregin i likhet med den kommunala upphandlingen inte bör lagregleras.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets hemställan under mom. 1, 2 och 7 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi82 och 1992/93:Fi84 avslår proposition 1992/93:88,
2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om offentlig upphandling att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi83 och 1992/93:Fi85 som sin mening ger regeringen till känna att lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunala bostadsföretag,
7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1991/92:Fi507 och 1992/93:So1 som sin mening ger regeringen till känna att den kommunala egenregin inte bör lagregleras.
Propositionens lagförslag Bilaga 1
Utskottets lagförslag
Bilaga 2
Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §2
Länsrätt prövar 1. mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds-, folkbokförings- och bilregisterförfattningarna samt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. i den utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar,
2. mål enligt 2. mål enligt
socialtjänstlagen socialtjänstlagen
(1980:620), lagen (1990:52) (1980:620), lagen (1990:52)
med särskilda med särskilda
bestämmelser om vård av bestämmelser om vård av
unga, lagen (1988:870) om unga, lagen (1988:870) om
vård av missbrukare i vissa vård av missbrukare i vissa
fall, lagen (1988:153) om fall, lagen (1988:153) om
bistånd åt bistånd åt
asylsökande m.fl., lagen asylsökande m.fl., lagen
(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,
lagen (1985:569) om lagen (1985:569) om
införande av lagen införande av lagen
(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,
lagen (1991:1128) om lagen (1992:000) om
psykiatrisk tvångsvård, bostadsanpassningsbidrag m.m.,
lagen (1991:1129) om lagen (1991:1128) om
rättspsykiatrisk vård, psykiatrisk tvångsvård,
smittskyddslagen (1988:1472), lagen (1991:1129) om
karantänslagen (1989:290), rättspsykiatrisk vård,
lagen (1970:375) om smittskyddslagen (1988:1472),
utlämning till Danmark, karantänslagen (1989:290),
Finland, Island eller Norge lagen (1970:375) om
för verkställighet av utlämning till Danmark,
beslut om vård eller Finland, Island eller Norge
behandling, körkortslagen för verkställighet av
(1977:477) och lagen (1989:14) beslut om vård eller
om erkännande och behandling, körkortslagen
verkställighet av (1977:477) och lagen (1989:14)
utländska om erkännande och
vårdnadsavgöranden m.m. verkställighet av
och om överflyttning av utländska
barn, allt i den vårdnadsavgöranden m.m.
utsträckning som är och om överflyttning av
föreskrivet i dessa lagar barn, allt i den
samt mål enligt 6 kap. 21 utsträckning som är
§ och 21 kap. föreskrivet i dessa lagar
föräldrabalken, samt mål enligt 6 kap. 21
§ och 21 kap.
föräldrabalken,
3. mål som avses i 24 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
4. mål som avses i 6 § första stycket lagen (1985:206) om viten,
1 Lagen omtryckt 1981:1323. 2 Senaste lydelse 1991:1132.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5. mål som överklagas från allmän försäkringskassa i den utsträckning som är särskilt föreskrivet,
6. mål som avses i 12 §
lagen (1992:000) om
teleterminalutrustning,
7. mål om
överprövning enligt 6
kap. lagen (1992:000) om
offentlig upphandling.
Mål som överklagas
från
Riksförsäkringsverket
med tillämpning av 20 kap.
11 § lagen (1962:381) om
allmän försäkring
prövas av Länsrätten
i Stockholms län.
Länsrätten i Östergötlands län prövar mål enligt luftfartslagen (1957:297) i den utsträckning som är föreskrivet i den lagen.
Förekommer vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-, taxerings- eller uppbördsförfattningarna som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna, om det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993 i vad gäller 14 § första stycket punkten 2 och i övrigt den dag regeringen bestämmer.
Innehåll
Sammanfattning1
Inledning1
Propositionens förslag2
Motionerna2
Propositionen3
Utskottet4
Inledning4
Regelverkets utformning5
Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om offentlig upphandling6
Tröskelvärden i upphandlingen9
Koncession och upphandling av tjänster9
Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd10
Nämnden för offentlig upphandling11
Ikraftträdande11
Utskottets ställningstagande till lag om offentlig upphandling12
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt motioner från alllmänna motionstiden12
Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet12
Miljöhänsyn vid upphandling13
Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt medel14
Hemställan14
Meningsyttring av suppleant (v)16
(mom. 1, 2 och 7)
Bilagor
1. Propositionens lagförslag18
2. Utskottets lagförslag47